Європейські стандарти державної служби: досвід Польської Республіки

Размещено на http://www.allbest.ru/

ЄВРОПЕЙСЬКІ СТАНДАРТИ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ: ДОСВІД ПОЛЬСЬКОЇ РЕСПУБЛІКИ

К.С. Проскурякова, Центр адаптації державної служби до стандартів Європейського Союзу Головний консультант сектору координації Twinning відділу управління проектами

Анотація

У статті розглянуто ключові моменти реформування публічної адміністрації в Україні через аспект підвищення кадрового забезпечення діяльності публічної адміністрації до європейських стандартів. Наводяться приклади застосування європейських програм в інших країнах. Пропонуються напрями підвищення ефективності державної служби. Розглянуто актуальні питання розвитку інструментів політики державного управління.

Ключові слова: публічна адміністрація, публічна служба, державна служба, адміністративна реформа, кадрове забезпечення, досвід.

Аннотация

К.С. Проскурякова, Центр адаптации государственной службы к стандартам Европейского Союза, главный консультант сектора координации Twinning отдела управления проектами

ЕВРОПЕЙСКИЕ СТАНДАРТЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ: ОПЫТ ПОЛЬСКОЙ РЕСПУБЛИКИ

В статье рассмотрены ключевые моменты реформирования публичной администрации в Украине сквозь аспект повышения кадрового обеспечения деятельности публичной администрации к Европейским стандартам. Приводятся примеры использования Европейских программ в других странах. Предлагаются направления повышения эффективности государственной службы. Рассмотрены актуальные вопросы развития инструментов политики государственного управления.

Ключевые слова: публичная администрация, публичная служба, государственная служба, административная реформа, кадровое обеспечение, опыт.

Інтеграція України до світового співтовариства, розвиток і перехід до постіндустріальної та інформаційної епохи вбачають урахування основних векторів розвитку сучасних держав, впровадження нових інституційних- форм та інноваційних технологій, необхідних для реалізації актуальних завдань, викликаних сьогоденням. Тому важливого значення набуває теоретичне та методологічне осмислення процесів удосконалення діяльності української влади, пристосування сучасної парадигми публічного управління до українських реалій.

У цьому процесі значну роль повинне відігравати ознайомлення із досягненнями світової управлінської культури, вивчення та впровадження різноманітного досвіду країн західної демократії, оптимальна інтеграція його у вітчизняні напрацювання.

Для України надзвичайно цікавим є досвід реформ, які Польща проводила в останні два десятиліття. Успіхи в реалізації цих реформ, безперечно, цікавлять український політикум, про що управлінці високого політикуму та інституцій України. Проголошений шлях про наближення України до Європейського Союзу передбачає не тільки адаптацію національного законодавства до норм ЄС і реструктуризацію органів державної влади, а й забезпечення та постійний контроль над якістю кадрового потенціалу. Європейські стандарти державної служби полягають насамперед в об'єктивності, справедливості та неупередженості, відданості інтересам суспільства. Тому актуальним постає питання щодо підвищення рівня професійності державних службовців. Компетентність публічних службовців є показником ефективності прийняття та обґрунтування політичних рішень, які несуть серйозні політичні, економічні та соціальні наслідки для українського суспільства, від яких значною мірою залежить якість публічних послуг, які надаються населенню. Відтак досвід Республіки Польща, набутий за два десятиліття, є цінним для дослідження та впровадження в Україні з урахуванням тенденцій до співпраці з європейськими спільнотами.

Мета статті. Метою статті є аналіз польського досвіду державної політики в аспекті адміністративних перетворень, виокремлення окремих варіантів і розгляд можливості їх впровадження в Україні.

Аналіз досліджень і публікацій питання становлення та розвитку державного адміністрування в аспекті розвитку кадрового потенціалу відображено в працях Н.Нижник, Н.Гончарук, М.Лахижі, С.Серьогіна, Л.Пашко, М.Пірен, Г.Іздебського,М.Кулеші, Й.Святкевича та ін.

Виклад основного матеріалу.

Реформи, ініційовані польським урядом у 1997 р. (однією з яких і була адміністративна реформа), мали на меті трансформувати Польщу в сучасну конкурентоспроможну державу, яка була б здатна прийняти політичні й економічні виклики сучасної Європи і стати її інтегрованою частиною.

Існують критерії, яким має відповідати країна- кандидат у члени ЄС, серед них адаптація національного законодавства до acquiscommunautaire (третій копенгагенський критерій) та створення адміністративного механізму застосування acquiscommunautaire (мадридський критерій). На законодавчому рівні визначено, що acquiscommunautaire включає акти законодавства Європейського Союзу, але не обмежується ними, прийняті в рамках Європейського Співтовариства, Спільної зовнішньої політики та політики безпеки співпраці у сфері юстиції та внутрішніх справ [2].

Інтеграція кожної з асоційованих країн, включаючи Польщу, до внутрішнього ринку ЄС вимагає забезпечення складного процесу адаптації законодавства, системи регулювання та методів сертифікації цієї країни до вимог законодавства ЄС. Ключовим моментом цього процесу вважався не просто процес адаптації законодавства, а й створення необхідної "інфраструктури", в рамках якої законодавство може функціонувати ефективно. Інакше кажучи, метою було створення системи інституцій, структур та адміністративних механізмів, необхідних для ефективної імплементації адаптованого законодавства.

Інтеграція Польщі з Європейським Союзом вимагала приведення законодавства Речі Посполитої у відповідність із нормами права об'єднаної Європи. Польща не могла стати членом Європейського Союзу, не здійснивши уніфікації свого права за cquis communautaire.

Адміністративна реформа у Польщі мала два джерела натхнення: європейський досвід і практику та власні традиції. Принципи, закладені в проведення адміністративної реформи, базувалися на традиціях європейської цивілізації. Ці принципи також закладено в основу стратегії розвитку країн-членів Європейського Союзу.

Серед них можемо виділити:

- побудова громадянського суспільства - впровадження нових рівнів урядування, які мають наблизити кожного громадянина до процесу управління, стимулювати подальший розвиток громад, водночас роблячи їх відповідальними за результати своєї діяльності;

- субсидіарність - фундаментальний принцип функціонування Європейського Союзу. Шляхом деконцентрації центральний уряд передає ряд функцій, що можуть ефективно здійснюватись на нижчому рівні, ближче до громадянина, місцевим органам влади, або делегує їх територіальним спільнотам, залишаючи водночас частину з них у сфері своєї компетенції;

- ефективність - місце Польщі в Європейському Союзі значною мірою визначається ефективністю використання здібностей її громадян і спроможністю локальних і регіональних громад успішно використовувати свої можливості для потенційного розвитку;

- прозорість, відкритість і підзвітність - означає ліквідацію зайвих адміністративно-бюрократичних структур, радикальне реформування системи публічних фінансів, делегування нових, ширших повноважень для демократично вибраних місцевих влад;

- гнучкість - здатність оперативно реагувати на зміни зовнішніх і внутрішніх чинників, підвищення рівня гнучкості та встановлення ефективного зворотного зв'язку з публічною владою.

По суті, глибока структурна реформа публічної адміністрації складалася з двох взаємопов'язаних реформ, які проводилися одночасно, - реформи територіального устрою та реформи місцевого самоврядування (децентралізації). Крім того, трохи пізніше було проведено певне реформування у центральному уряді.

Важливо зазначити, що в кожній із цих сфер перед польським народом стояв неоднаковий обсяг завдань. Так, якщо польські реформатори фактично перекроїли адміністративно-територіальний устрій держави, то система стосунків у трикутнику уряд-парламент- президент була вже викладена в польській конституції і практикована раніше. Щодо місцевого самоврядування, реформа змінила досить багато, але певні базові принципи, такі як, наприклад, самоврядування, були прийняті задовго до реформи [1].

Як бачимо, ефективність проведеної реформи у Польщі можна пояснити досить прозаїчно. У більшості сфер вона була швидше завершенням еволюційних змін, що розпочалися досить давно.

У польському законодавстві немає єдиного акту, що в консолідованій формі вирішує всі аспекти державної служби. Традиційно окремі її види регламентуються актами, які становлять основні параметри статусу державних службовців.

У Польській Республіці корпус державної служби розподіляється на дві основні категорії, власне корпус державної служби (державні службовці) та службовці державних установ. До корпусу державної служби належать службовці державної адміністрації, статус яких визначає закон "Про державну службу" від 21 листопада 2008 р. Цей закон вносив зміни до попередніх законів про цивільну службу Польщі від 24 серпня 2006 р., 18 грудня 1998 р., 5 липня 1996 р. та 17 лютого 1922 рр. (що свідчить про давні традиції Польщі у сфері державної служби) [3]. Була зроблена спроба запровадити ефективний інструмент управління людськими ресурсами в системі державної служби, зокрема: включення управлінських посад до державної служби, зміцнення системи управління людськими ресурсами, підбір кадрів на вищі керівні посади в системі державної служби Польщі у формі відкритого та прозорого демократичного конкурсного набору, об'єднання системи винагород та заробітної плати з оцінкою роботи.

Процес реформування публічної служби відображений у тексті Конституції Польщі, що була прийнята 2 квітня 1997 р. У Конституції збереглися правові норми щодо формування органів державної влади і використовуються поняття "публічна служба" і "цивільна служба". Усі польські громадяни, які повною мірою користуються публічними правами, мають право на доступ до публічної служби, як вказано в ст. 60 Конституції Польщі. Також на конституційному рівні визначено, що для забезпечення професійного, безпристрасного та політично нейтрального виконання державних рішень в установах державної адміністрації діє корпус цивільної служби. Головою корпуса є Прем'єр-міністр [4, с. 153].

Послідовно протягом 90-х рр. було проведено децентралізацію функцій та повноважень у системі державного управління. Центральний уряд здійснює свою діяльність у регіонах через своїх представників воєвод та їх офіси. До компетенції воєводи віднесено здійснення нагляду за діяльністю органів місцевого самоврядування з точки зору дотримання законодавства та співпраці із цими органами з метою досягнення виконання цілей програми уряду в регіонах [5]. Діяльність органів територіального самоврядування регулювалась законами про самоврядування 1990 р., повітове самоврядування 1998 р. Урядова адміністрація керувалась Статутом про Раду Міністрів 1996 р., статутом про діяльність урядової адміністрації 1997 р. та статутом про урядову адміністрацію у воєводстві 1998 р. Значну роль у реформуванні публічної служби відіграли залучені експерти, які діяли в рамках програми SIGMA.

Подальший розвиток відобразився у "Народній програмі підготовки до членства в ЄС" і пов'язаній з нею програмі "Розбудова інституцій". На її основі було встановлено партнерські відносини із зарубіжними колегами, завдячуючи яким Польща отримала потрібний досвід та необхідних експертів [6].

Система державної служби Польщі, що запроваджувалась з 1998 р., була ефективно інтегрованою до стандартів Європейського Союзу в таких сферах, як відкритість і конкурентоспроможність при прийомі на роботу, заохочення та оцінки, а також навчання і професійний розвиток. З метою уникнення політизації процесу добору персоналу в Польщі детально сформульовані жорсткі вимоги до кандидатів на посади в державному секторі. Діяльність державних службовців базується на чотирьох принципах: професіоналізм, надійність, позапартійність та політична нейтральність. Так, кандидати, перш ніж отримати статус державного службовця, мають пройти кваліфікаційні процедури протягом кількох років. Кандидата призначають на посаду на тимчасовій контрактній основі (до 3 років). У цей період працівник проходить шестимісячне стажування та отримує певну початкову професійну підготовку. Підготовчий період закінчується іспитом, який приймає екзаменаційна комісія. У разі позитивного результату та за умови, що кандидат має університетський ступінь, дворічний стаж роботи на державній службі, володіє щонайменше однією іноземною мовою, що є робочими мовами в Європейському Союзі, або однією з таких іноземних мов: арабська, білоруська, китайська, ісландська, японська, норвезька, російська, українська, та не стоїть у резерві збройних сил, кандидат отримує контракт на роботу у державному секторі на невизначений термін [7].

Не останню роль у становленні публічної адміністрації Польщі відіграє Кодекс етики державної служби, який затвердив своїм Указом 11 жовтня 2002 р. Прем'єр Ради Міністрів Єжек Міллер. Кодекс став результатом напрацювань дворічної роботи спеціальної комісії, наслідком наукового підходу до завдань етики, а також урахування урядової практики. Кодекс відображає основні норми і правила, якими має керуватись член корпусу цивільної служби. Безсторонність, політична відданість, моральність, сумлінність, творчість у виконанні поставлених завдань, компетентність, відповідальність, раціональність та лояльність - основні засади, які були покладені в створення Кодексу етики державної служби Польщі [8].

У Кодексі враховано іноземний досвід вироблення стандартів публічного життя, які мають універсальний характер. Основними з них є: безкорисність, відповідність праву, об'єктивність, відкритість, ввічливість тощо. Ці принципи впроваджувалися у країнах Західної Європи поступово, насамперед у результаті саморегуляції зацікавлених органів. Проте в Польщі процес саморегуляції виявився неефективним, оскільки протягом кількох десятиліть умови діяльності органів влади були радикально іншими, а після 1989 р. стандарти публічної служби створювалися наново, розвиваючись разом із суспільством, що примушувало вдаватися до видання актів так званого "м'якого права" (miekkiego prawa; soft low).

Сприяє встановленню європейських стандартів публічного управління в Польщі також прийнятий 6 вересня 2001 р. Європейським Парламентом Кодекс адміністрації на основі проекту, розробленого Омбудсменом Європейського Союзу. Метою цього документа був намір встановити принципи і стандарти поведінки утворених європейських інститутів, а також працюючих у них службовців у їх відносинах із громадянами та представниками громадськості, посилити можливість впливу громадянського суспільства на європейські інституції.

Кодекс затверджений як акт, що не має юридично обов'язкової сили, але положення документа мають важливе практичне значення для інститутів Європейського Союзу. Крім глибокого експертного опрацювання моделі реформ, звертає на себе увагу також і широка просвітницька кампанія. Зокрема, поширенням інформації щодо реформи займалася Комісія місцевого самоврядування при Громадянському Комітетіта неурядова організація "Фонд розвитку місцевої демократії". Були створені консультаційні та тренінгові центри; вже до 1998 р. тренінг-курси пройшли близько 50 тис. учасників [1].

Необхідним фактором успішного проведення реформування публічної адміністрації стала зацікавленість у ній державних установ, які були покликані забезпечити її реалізацію. Це передбачало високу мотивацію, формування системи стимулювання професійного зростання та високих результатів діяльності службовців на основі ротації кадрів, оцінки їх роботи, заохочення за сумлінну працю та вдосконалення системи оплати.

Реформування публічної адміністрації значною мірою залежить від кадрового забезпечення органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а отже, потребує залучення до системи управління на всіх рівнях професійно підготовлених, компетентних та ініціативних кадрів. Також необхідно активно залучати професійних експертів із-за кордону на постійне місце роботи, особливу увагу приділяючи службовцям зі Східної Європи як найбільш близької до України за стартовою структурою інституцій.

Адміністративна реформа в Польщі була проведена відносно за короткий час і була досить ефективною. Сенс полягає у сприятливій політичній ситуації, що склалася на той час, а також у ефективній роботі уряду, який за рік підготував необхідний пакет нормативних актів, що були потрібні для проведення реструктуризації публічної адміністрації. Також слід відмітити, що модель публічного управління створювалась за допомогою дослідників та експертів як польських, так і залучених із Євросоюзу. Поділ публічної служби на дві категорії позитивно позначився на іміджі самої публічної служби, а імплементація таких актів Євросоюзу, як Кодекс доброї адміністрації та введення в дію свого Кодексу етики публічної служби підвищив рівень професійності серед публічних службовців.

Децентралізація державної влади шляхом передачі функцій і відповідальності на новостворені рівні місцевого самоврядування дала змогу звільнити центральну виконавчу владу від обов'язків локального адміністрування, надаючи їй більше можливостей для відповідального управління країною в цілому.

Нові управлінські кадри повинні вміти працювати в умовах демократії та ринку, орієнтуватися на потреби громадян, підвищення якості й доступності публічних послуг. Необхідно створити систему кадрового забезпечення органів державної владита місцевого самоврядування, яка б забезпечила залучення до публічної служби найбільш підготовлених та здатних професійно виконувати посадові обов'язки осіб шляхом визначення критеріїв відбору та проведення на конкурсній основі об'єктивного й гласного добору кадрів, кар'єрне зростання на основі індивідуальних програм розвитку кар'єри та запровадження прозорої процедури просування по службі на підставі професійних досягнень шляхом імплементації таких механізмів освітньо-культурного обміну (програми ERASMUS MUNDUS, TeMpuS); механізму інституційної розбудови (проекти Twinning, заходи TAIEX, оцінка SIGMA); фінансовий механізм (ЄІСП).

Пропозиції щодо подальших кроків у розбудові інституційного потенціалу державної служби України.

Сучасна модель самоврядування в Україні потребує суттєвого вдосконалення. адміністрація європейський політика управління

Найбільш ефективними для впровадження Європейських стандартів державної служби в Україну, враховуючи досвід Польської Республіки, є такі заходи:

• Проведення досліджень та розроблення пропозицій з державної політики у сфері адміністративної реформи і державної служби.

• Організація публічних кампаній з державної політики.

• Розроблення технічного завдання та управління проектами, спрямованими на модернізацію та удосконалення діяльності апарату органів державної влади України.

• Ведення реєстру державних та адміністративних послуг.

Серед здобутків розбудови державної служби України можна виділити такі як впровадження в Україні інструментів інституціональної розбудови Twinning, TAIEX та SIGMA, розвиток мережі груп аналізу політики, пропозиції щодо удосконалення державного управління, серед яких варто виокремити побудову системи та структури органів виконавчої влади за функціональним принципом, ведення Реєстру державних та адміністративних послуг, нормопроектування у сфері державної служби, створення національної бази електронних особових справ державних службовців, дослідження історії державної служби в Україні та відродження національних демократичних адміністративних традицій.

Всі подальші дослідження також будуть спрямовані на пошук найбільш раціональних шляхів покращення кадрового забезпечення європейських стандартів політичного управління.

Список використаних джерел

1. Гнидюк Н. Розвиток державної служби в Польщі. Елементи стратегії реформування державної служби та проблеми, пов'язані з її впровадженням / Н. Гнидюк, Г. Януш // Вісн. УАДУ. - 2007. - № 3.

2. Досвід Польщі щодо децентралізації управління зовнішньою допомогою // Бюрократ. - 2008. - 27 груд. - № 23-24 (76-77).

3. Конституція Республіки Польща від 2 квітня 1997 р.

4. План модернізації державного управління: пропозиції щодо приведення державного управління та державної служби України у відповідність із принципами і практиками демократичного урядування / А. Вишневський (кер. авт. кол.), В. Афанасьева, Р. Гекалюк та ін. ; зазаг. ред. Т. Мотренка. - К.: Центр адаптації державної служби до стандартів Європейського Союзу, 2010. - 396 с.

5. Прокопчук Т. Адаптація законодавства України до acquis communautaire / Т. Прокопчук.

6. Публічна адміністрація в Україні: становлення та розвиток / за заг. ред. А. В. Толстоухова, Н. Р. Нижник, Н. Т. Гончарук; Секретаріат Кабінету Міністрів України. - К.: Монолит, 2010. - 400 с.

7. Чикаренко І.А. Європейські стандарти публічного управління: регіональний рівень // Вивчення та впровадження в Україні іноземного досвіду удосконалення діяльності органів влади: Матеріали ІУ Всеукраїнської науково-практичної конференції за міжнародною участю, 24 листопада 2009. - Ч. 1. - Полтава: Полт. НТУ, 2009. - с.133-135.

8. Шаповалова Н. Адміністративна реформа у Польщі: напрямки змін та реальні результати /Наталя Шаповалова, Іван Пресняков.

Размещено на Allbest.ru