Реформування регіональної політики України в контексті європейського досвіду децентралізації

Размещено на http://www.allbest.ru/

Реформування регіональної політики України в контексті європейського досвіду децентралізації

територіальний політика реформування

Розглянуто проекти реформування адміністративно-територіального устрою України в контексті тенденцій розвитку консолідованої регіональної політики ЄС.

Політичні процеси 2013-2014 рр. в Україні активізували потреби в підвищенні можливостей для реальної політичної участі людей, в підвищенні форм громадського контролю за діяльністю органів державної та місцевої влади, в реорганізації системи регіонального представництва на рівні держави, в реформуванні регіональної політики.

Втім, реформування регіональної політики України постало актуальним питанням ще десять років тому. В 2005 р. Директор Науково-дослідного інституту геодезії та картографії Ю. Карпінський опублікував дані щодо проблем сучасного стану адміністративно-територіального устрою України, визначивши системні потреби в удосконаленні понятійно-термінологічного апарату назв та типів адміністративно-територіальних одиниць у відповідності до сучасних умов; в удосконаленні та упорядкуванні структури адміністративно-територіального устрою; в ліквідації значної диспропорції адміністративно-територіальних одиниць по території, кількості населення, соціально-економічному1. Тоді біло визнано, що потребою адміністративно-територіального реформування є забезпечення гнучкості та адаптивності адміністративно-територіального устрою, а проблемами адміністративно-територіального устрою були названі: надмірна подрібненість; існування непередбачених Конституцією адміністративно-територіальних одиниць - селища міського типу; існування специфічних адміністративно-територіальних утворень, на території яких розташовані декілька самостійних адміністративно-територіальних одиниць, але жителі яких не складають єдиної громади; недостатнє забезпечення фінансово-економічної та соціальної самодостатності адміністративно-територіальних одиниць; дезінтеграція адміністративно-територіальних одиниць; існування анклавів.

Слід сказати, що розробку питання розподілу території України за фізико-географічними та економічними ознаками, які б становили інтерес при змінах адміністративно-територіального поділу, зробили В. Андрушко, О.Бабінова, О. Бей, В. Брутнер, М. Розумний, Р. Сергійчук, О. Топчієв. Предметом дисертаційних досліджень Р. Безсмертного, М. Брезгулевської, Н. Божидарнік, П. Катеринчука, Т. Кремень, С. Телешуна стало реформування устрою України з огляду на зарубіжну практику децентралізації та розвитку самоврядування. В контексті політичної регіоналістики європейські версії реформування адміністративно-територіального устрою досліджували А. Авілова, Р.Туровський, Т.Зонова, І.Бусигіна, Г. Яровой. Серед зарубіжних дослідників досвід адміністративно-територіальних реформ в країнах ЄС досліджували Л. О'Дауд, Ф. Герен-Пас, М. Маколі, М. Менд- рас, П. Реддуей, Р. Орттунг, та ін.

При цьому, слід зазначити, що на сьогоднішній день відчутною є нестача системних досліджень з політичної регіоналістики України, хоча є ряд регіональних досліджень щодо сучасної ситуації в країні - дослідження К. Бондаренка, М. Віхрова, В. Воротіної, Д. Грасова, М. Долішнього, А. Захарченка. До того ж, проблемами ефективності здійснення регіональної політики займаються Національна академія державного управління при Президентові України (НАДУ) та її регіональні інститути. Крім того, за 2010- 2011 роки вийшли монографії : «Державне управління регіональним розвитком України» під редакцією В. Воротіна і Я.Жаліло, та «Регіональний розвиток Закарпаття та аспекти глобалізаційного поглинання» під редакцією А. Іваницького, В. Баньоі, Е. Балогі. Також, в Україні публікується «Практичне керівництво державного службовця з організації регіонального співробітництва», третій випуск якого торкнувся регіональної політики ЄС. Отже, накопичено достатньо матеріалів, що стосуються проблеми регіонального розвитку. Втім, цей матеріал не систематизований; існує нестача релевантних статистичних даних по регіонах, що, у підсумку, позбавляє вчених можливості провести вичерпний аналіз як економічних, так і політичних та соціальних проблем того чи іншого регіону, а, відповідно, не дозволяє розробити практичні рекомендації щодо підвищення ефективності регіональної політики. Більш того, питання «регіоналізації» України, не спираючись на наукову основу, сьогодні стає інструментом політичних маніпуляцій.У підсумку, це позначається на тому, що існуючі політичні проекти «регіоналізації» України спираються не стільки на українські реалії, втілені у вимірних економічних, демографічних та ін показниках, скільки на європейський досвід вирішення різноманітних регіональних проблем, і перетворюються на спробу перенести цей досвід в Україну без урахування місцевої регіональної специфіки. Отже, метою нашої статті є аналіз проектів децентралізації України в контексті представленого у напрацюваннях дослідників європейського досвіду у сфері децентралізації.

Втім, спершу вважаємо необхідним надати визначення поняттю «регіон», яке позначає просторовий, соціально-економічни, політичний і культурний феномен. Спочатку історії досліджень регіон розуміється як виключно територіальне явище, але згодом постає визначатися як комплекс явищ, в яких ключовим стає не просторовий, а соціокультурний елемент. У західній науці подібне розуміння «регіону» стало формуватися в 50-і рр., у вітчизняній - у 80-ті рр. Зміна підходів до розуміння «регіону» наочно проілюструвала «Хартія Співдружності про регіоналізмі», прийнята Європарламентом в 1988 р. Вона визначила регіон як гомогенний простір, однорідність якого встановлюється на основі декількох критеріїв: - фізико-географічна спільність; - етнічна, мовна, конфесійна або культурна спільність; - спільне минуле; - спільність господарських структур (господарського профілю).

Переосмислення концептуальних підходів до поняття «регіон» було викликано, з одного боку, об'єктивним чинником розвитку наукового знання, з іншого боку, стало необхідною практичною політичною реакцією спочатку на виклики післявоєнного часу, потім - на виклики, породжені глобалізацією і технічним прогресом. Втілилося ж це на початковому етапі в процесах адміністративної децентралізації, а пізніше - на тлі кризи держави-нації і невдач політики «загальної індустріалізації» - у спробах змінити модель економічної взаємодії центру і регіонів. Так, з'явилися нові теорії регіонального розвитку, що ґрунтуються не стільки на економічне стимулювання ззовні або на державній модернізації, скільки на ендогенних чинниках розвитку - унікальності регіонів (а відповідно, їх продукції та послуг) у системі глобальних взаємин. Очевидно, що такий підхід вимагає від держав враховувати і підкреслювати самобутність регіонів, тобто йти шляхом регіоналізації, а також повною мірою реалізовувати принцип субсидіарності (тобто проводити децентралізацію). Втім, тут виникає серйозне протиріччя: незважаючи на згадану раціональність подібних ідей, повноцінна децентралізація (адміністративна, культурна, бюджетна, політична, тобто така, яка в підсумку веде до регіоналізації) все ж не знаходить широкої підтримки у центральної влади європейських держав. Це властиво як унітарним, але конституційно децентралізованим Франції, Італії та Польщі, так і федеративній Німеччині. Втім, у всіх із зазначених країн досвід реформування регіональної політики є унікальним і відображає історичний досвід взаємовідносин центру і регіонів у кожній з них.

Так, наприклад, Франція почала реформу регіональної політики в 50-і рр.., мотивована економічно. У ході ж реформ 50-х-70-х рр. у Франції був заснований додатковий рівень АТД - регіон. Порівняні за розмірами з історичними провінціями регіни були створені виходячи з економіко-географічних принципів, і, в підсумку, стали новим конструктом, що не володіє сильною ідентичністю. Франція провела адміністративну децентралізацію, але залишила важелі урядового контролю у вигляді посади префекта. При цьому, в країні увагу було приділено не так процесу децентралізації, скільки деконцентрації - передачі повноважень центральних органів виконавчої влади їх місцевим представництвам. Франція відмовилася від культурної децентралізації і лише в 90-і рр.., під тиском економічних чинників, провела часткову бюджетну децентралізацію. По суті ж, країна зробила все, щоб розширення повноважень регіонів не відбилося на здатності центру контролювати процеси в країні.

Інший досвід реформ продемонструвала Італія. Для цієї країни трансформація регіональної політики, що почалася в 50-і рр. стала спробою дистанціюватися від централізму фашистського режиму. У ході реформи Італія була розділена на 20 областей, 5 з яких отримали спеціальний статус. Регіони здобули адміністративні повноваження, що регламентували можливість брати участь у політиці на національному рівні і право виступати із законодавчою ініціативою. Водночас, центральна влада залишили у своїх руках важелі контролю над областями: посада урядового комісара, що володіє правом вето щодо регіональних законів; право розпуску регіональної Ради президентом Італійської республіки. Лише в 90-і рр. Італія наважилася на проведення часткової бюджетної децентралізації, хоча цей процес привів до неоднозначного ефекту: з одного боку, це дало можливість регіонам ефективніше використовувати свої ресурси. З іншого боку, цією можливістю скористалися лише північні і центральні регіони - носії досвіду «міст-комун», що відрізняються високим рівнем розвитку громадянського суспільства. Регіони ж у минулому феодально-монархічного Півдня не змогли ефективно освоїти нові інструменти.

При цьому економічне зростання на Півночі посприяло зростанню сепаратистських настроїв. У підсумку, Італія, ставши на шлях «регіоналізації», не врахувала фактор відмінностей регіональної політичної культури. Більш того, провівши адміністративну, культурну і частково бюджетну децентралізацію, країна відмовилася від політичної, залишивши простір для спекуляцій статусом регіонів на національному рівні і зберігши сильний вплив партій на політичні процеси в регіонах.

Що стосується Польщі, то вона почала перегляд регіональної політики лише в 90-і рр. з метою інтеграції в ЄС. Цей процес виявився успішним, враховуючи високу гомогенність країни - в основі реформування польської системи не лежали соціокультурні фактори, а лише економіко-географічні та інфраструктурні. У ході реформи Польща повернула історичний трьохступеневий поділ на гміни-повіти-воєводства, а в основі адміністративної децентралізації використовувала французький досвід. Тобто, надавши регіонам регламентований набір повноважень (за принципом «дозволено те, що передбачено»), центральна влада зберегла контрольно-координуючі функції і високий рівень бюджетної централізації. Важливим аспектом польської моделі стало те, що на рівень воєводств було передано право розробляти і реалізовувати власні стратегії розвитку, спираючись на загальнонаціональні стратегії. Така система отримала назву інтрарегіональної - тобто орієнтованої на розвиток потенціалу воєводства. В цілому ж, на тлі адміністративної децентралізації в Польщі поки повноцінно не була реалізована ні бюджетна, ні політична, ні культурна. Однак, це виправдовувалося тим, що з 90-х рр.., крім трансформації регіональної політики, Польща зіткнулася з необхідністю провести значне число реформ, для здійснення яких необхідна була сильна центральна влада. Можна припустити, що сучасні тенденції у регіональному розвитку, так чи інакше, будуть стимулювати Польщу рухатися шляхом децентралізації і, можливо, регіоналізації.

Як вже було зазначено, прагнення поєднувати децентралізацію як об'єктивно необхідну умову підвищення ефективності держави, з централізацією, як суб'єктивним бажанням центру зберегти контроль над регіонами, властиво не тільки унітарних держав, а й федераціям, зокрема, Німеччині. Втім, спершу, важливо виділити два аспекти:

1) Німецькі землі є багато в чому результатом післявоєнного конструювання союзників, відповідно, їх не можна назвати повноцінними спадкоємицями історичних земель Німеччини. Виняток становить лише Баварія;

2) Німецька модель відрізняється сильними вертикальними зв'язками між центром і регіонами; а кооперативна система бюджетного федералізму забезпечує міцні горизонтальні зв'язки між регіонами.

У федеративній Німеччини законодавча компетенція концентруються на рівні центральної влади. Отже, в політичному плані німецькі землі є слабшими, ніж, наприклад, штати США. Водночас, федеративний устрій наділяє землі ФРН набором інструментів для ефективного розвитку, відстоювання інтересів на федеральному рівні і проведення політики, відповідної вимогам місцевого населення. Невдоволення ряду земель викликає лише бюджетна «кооперативність», втілена в практиці горизонтального і вертикального вирівнювання. Так, основними донорами федерального бюджету і бюджетів відстаючих земель є Баварія, Баден-Вюртемберг і Гессен. Німеччина продовжує страждати через відмінності у рівні розвитку східних і західних земель.

Так, у країнах-членах ЄС політика децентралізації та регіоналізації, хоч і стала трендом, але придбала фрагментарні риси: вона втілюється, в першу чергу, в адміністративній децентралізації і куди менш охоче держави реалізують культурно-політичну та бюджетну децентралізацію. При цьому, країни відчувають тиск не лише зсередини, тобто з боку регіонів, з їх зростаючими вимогами і поступовою адаптацією до нових тенденцій, але і з боку наднаціональних утворень. Так, ЄС, починаючи з 80-х рр.., в дусі змінених підходів до здійснення регіональної політики, більше уваги приділяє міжрегіональній кооперації і прямим взаємодіям інституцій ЄС з регіонами. Така політика виявляється спрямованою не тільки на соціально-економічне зростання регіонів, а й на збільшення їх впливу у зовнішньо-та внутрішньополітичних процесах. Такі практики підтримуються і на рівні Ради Європи, яка створила правові та інституційні рамки для міжрегіонального та транскордонного співробітництва. Це створює грунт для трансформації ролі держави і «розмивання» державних кордонів. У даному контексті доречно згадати про концепцію «Європи регіонів» і тезах її прихильників про реліктовість держави в умовах глобалізованого світу. Даний аспект дозволяє говорити про наявність конфлікту між наднаціональними утвореннями і державами-націями, а також надає можливість відповісти на питання, чому децентралізація, з одного боку, є популярним європейським трендом, з іншого боку, набуває дуже обмежені форми при практичному втіленні.

У даному контексті особливо проблемним стає питання реформування регіональної політики України. Країна зіткнулася з безпрецедентними міжрегіональними протиріччями і проблемами у взаєминах центру і регіонів. Однак, заклики до децентралізації (а іноді й «федералізації») звучали тут ще з кінця 90-х рр.. і вже тоді базувалися на двох аспектах: - наявності «соціокультурних» протиріч між регіонами, а також між центром і регіонами; - наявності структурно-функціональних дисбалансів у сфері регіональної політики (застарілість системи АТД, бюджетна та адміністративна централізація). При цьому, друга категорія проблем завжди була реально існуючим бар'єром на шляху до зняття напруженості у відносинах між центром та регіонами. Водночас, унікальність ситуації полягає в тому, що розуміння політичними елітами необхідності перегляду регіональної політики прийшло вже давно (можна пригадати проект Р. Безсмертного, роботу комісії І.Б. Коліушко, пропозиції екс-президента Л. Кучми, щодо створення палати регіональних представників у парламенті України, тощо).

Однак прагнення до вирішення даного питання не було, оскільки децентралізація розцінювалася та розцінюється як небезпека ослаблення контролю центру над фінансовими потоками і політичними процесами в регіонах (це, звичайно, властиво центральній владі будь-якої держави, проте не ціною нульової ефективності регіонального самоврядування).

Що ж до схваленої урядом 1 квітня 2014 р. «Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні», то очевидно, що рушійним мотивом тут стало крайнє загострення регіональних проблем2. По суті ж, Концепція поки є декларативним документом. Аналіз її змісту наводить на думку, що під «децентралізацією» розуміється, в першу чергу, зняття управлінської навантаження з місцевих державних адміністрацій, в той час як механізми забезпечення реальної фінансової самостійності органів МС залишаються або не прописаними зовсім, або занадто загальними. Більше того, європейський досвід та сучасні тенденції у регіональному розвитку, говорять про те, що адміністративну децентралізацію в країні необхідно поєднувати з реформуванням структури АТД. Це необхідно Україні, оскільки нинішня система, з одного боку, не враховує культурно-історичної, природно-географічного, а іноді й економічної специфіки регіонів, з іншого боку, є нерівномірною. Все це, у разі адміністративної децентралізації, буде перешкодою для реалізації принципу субсидіарності.

У Концепції також не піднімається питання представництва інтересів регіонів на національному рівні. Хоча, багато дослідників сходяться на думці, що країні необхідний двопалатний парламент, який забезпечив би участь регіонів у вирішення національних питань і дозволив би нівелювати регіональну складову у Верховній Раді. Проблемою Концепції є і те, що вона припускаючи адміністративну децентралізацію не визначає кроки її реалізації і підвищення ефективності місцевого та регіонального самоврядування. А це: 1-проведення реформи АТД з урахуванням соціокультурної специфіки областей або, як мінімум, економічної доцільності; 2-бюджетна децентралізація; 3-адміністративна децентралізація; 4-політична децентралізація.

В цілому ж, можна виділити ряд тенденцій у регіональній політиці як країн ЄС, так і України:

1) Європейські держави вже (різною мірою) стали державами регіонів. Регіони, навіть сконструйовані в недалекому минулому, поступово зміцнюються у взаєминах між собою, з центральною владою, з інститутами наднаціональних утворень;

2) ЄС продовжуватиме розвивати свою регіональну політику, спрямовану на зниження ролі держави, як мінімум, у відносинах регіон-ЄС і регіон-регіон. Цю тезу підтверджують зростаючі витрати ЄС на регіональну політику і транскордонне співробітництво;

3) Країни-члени ЄС, у свою чергу, будуть намагатися знизити регіональний чинник у внутрішній і зовнішній політиці. Децентралізація, залишаючись вимогою ЄС, зустрічатиме більше число перешкод на рівні національної політики (особливо з боку ультраправих партій);

4) Конкуренція в умовах глобалізації, а також зростаюча нерівність у розвитку регіонів в умовах вільного ринку, сприятимуть пошуку шляхів підвищення ефективності економічної політики держав. Сучасні тенденції дозволяють стверджувати, що ці шляхи будуть полягати в регіоналізації та подальшої децентралізації;

5) У цих процесах необхідно буде знайти своє місце і Україні. Потреба в конкурентоспроможній економіці штовхне країну до децентралізації з попередньою реформою АТД та супутніми процесами. Однак, потреби держави в інших перетвореннях, загроза посилення відцентрових тенденцій, змусять владу балансувати між децентралізацією і регіоналізацією і прагненням контролювати ці процеси.

Размещено на Allbest.ru