Інструменти координації регіональної політики в Україні: особливості впровадження

Размещено на http://www.allbest.ru/

Інструменти координації регіональної політики в Україні:

особливості впровадження

Голуб'як Наталія Романівна,

аспірантка кафедри політології Прикарпатського національного університету імені Василя Стефаника

Розглянуто основні механізми та інструменти здійснення регіональної політики в умовах української державності. Автором виокремлено позитивні та негативні сторони координації регіонального розвитку. Запропоновано наголосити на самостійній суб'єктності регіонів з метою ефективного управління.

Ключові слова: регіональна політика, стратегія, регіональний розвиток, агентства регіонального розвитку.

Голубяк Н.Р. Инструменты координации региональной политики в Украине: особенности внедрения

Рассмотрены основные механизмы и инструменты осуществления региональной политики в условиях украинской государственности. Автором выделены положительные и отрицательные стороны координации регионального развития. Предложено отметить самостоятельной субъектности регионов с целью эффективного управления.

Ключевые слова: региональная политика, стратегия, региональное развитие, агентства регионального развития.

Holubiak N. The coordination instruments of regional policy in Ukraine: the features of implementation

The article deals with the basic mechanisms and instruments for regional policy in terms of Ukrainian statehood. The author singles out the positive and negative aspects of the coordination of regional development. The self-subjectivity regions are defined as the basis for effective management.

Keywords: regional policy, strategy, regional development, regional development agencies.

Останнє десятиліття характеризується доповненням демократичних критеріїв побудови політичної системи, одним із домінуючих визначають тенденцію до побудови ефективного регіонального управління. В українських умовах звернення до актуалізації регіональної політики виражається в складних завданнях системної перебудови суспільства з метою досягнення стійкого розвитку.

Успіх здійснення регіональної політики значною мірою залежить від наявності розгалуженої та ефективно діючої інституційної інфраструктури, запровадження доцільних механізмів та інструментів регіонального розвитку. Саме тому, актуально на сьогоднішній день, розглянути основні інструменти реалізації регіональної політики в контексті трансформаційних процесів України.

Теоретичну базу для дослідження координаційних механізмів регіонального розвитку становлять напрацювання українських вчених: З.С. Варналія, В.Є. Воротіна, Н.Гвазава, І.О. Дегтярьової, Я.А. Жаліла, В.Керецмана, О.С. Ковриги, М.Корецького, В.С. Куйбіди та ін. Отож опираючись на наукові здобутки української регіоналістики, основною метою статті визначення основних механізмів здійснення регіональної політики України з перспективою подальшого їх реформування.

У сучасному глобальному світі виокремлюють наступні інструменти реалізації регіональної політики: адміністративно-управлінські (наприклад, надання особливого статусу окремим територіям); засоби стримування розміщення нових підприємств у перенаселених районах; просторовий розподіл економічної діяльності держави; фінансове стимулювання суб'єктів підприємництва (дотації на певні суми інвестицій, кредити, фінансові пільги, субсидії у зв'язку зі створенням робочих місць тощо); створення фізичних інфраструктур (наприклад, механізми концесії в сфері транспорту, застосовні в скандинавських країнах); так звані «м'які» засоби стимулювання розвитку (створення сприятливого бізнес-середовища, підтримка інформаційних мереж, консалтингової діяльності, освіти, наукових досліджень і технічних розробок) [9, с. 38].

Відтак, ефективність запровадження вказаних інструментів суттєво залежить від інституційного механізму, що покликаний розробляти, запроваджувати їх та належно контролювати. У цьому контексті безпосередньо для регіонів першочерговим є фінансова децентралізація, посилення системи регіональних і місцевих фінансових ресурсів; розширення податкового потенціалу за рахунок детінізації економіки та розбудови бюджетоформуючих видів економічної діяльності, активного податкового стимулювання стратегічно важливих галузей у регіонах [5, с. 63].

В Україні до основних механізмів, які застосовуються державою для регулювання регіонального розвитку, слід зарахувати: запровадження програмування розвитку регіонів, удосконалення міжбюджетних відносин, поліпшення умов інвестування, розвиток транскордонного і прикордонного співробітництва, запровадження спеціального режиму інвестування на окремих територіях; здійснення централізованих капіталовкладень та надання інвестиційних субвенцій. Запровадження цих механізмів дасть змогу суттєво зменшити темпи поглиблення соціально-економічних регіональних диспропорцій діяльності [2, с. 99]. регіональний політика україна

Отож, система інструментів реалізації державної регіональної політики, в першу чергу, базується на оцінюванні та якісному прогнозуванні й програмуванні розвитку регіонів, основною метою яких є визначення пріоритетів регіонального розвитку, забезпечення максимального використання конкурентних переваг та мінімізації негативних факторів, а також узгодження загальнодержавних, регіональних та місцевих інтересів [12, с. 80].

В даному контексті у сфері підвищення конкурентоспроможності територій та сприяння інноваційному розвитку, доцільно виділи наступні заходи, а саме, розробку і підтримання програм підвищення конкурентоспроможності регіонів, розроблення та реалізацію державних регіональних програм, удосконалення регіонального стратегічного планування, а також узгодження державних і регіональних стратегічних пріоритетів на основі партнерських відносин між центром і регіонами.

В Україні стратегічне планування регіонального розвитку було започатковане із ухваленням Державної стратегії регіонального розвитку на період до 2015 року. Відповідно, передбачалась і розробка стратегії кожного регіону. Проте цей процес уповільнився внаслідок того, що регіони в Україні відчували на собі вплив різного роду чинників - зміну умов господарювання, брак фінансових та інвестиційних ресурсів, обмеженість державної підтримки регіонального розвитку, загострення боротьби за ресурси як внаслідок настання світової фінансово-економічної кризи, так і внаслідок зростання відкритості національної економіки.

Слід підкреслити і відсутність підпорядкованості та узгодженості між Стратегією, щорічними програмами соціально-економічного розвитку, цільовими програмами, а також стратегіями розвитку регіонів. Не унормовані процедури формування та реалізації прогнозів та програм. Загальною вимогою до механізмів реалізації Стратегії є забезпечення реальності її втілення та успішності перетворень у регіональних господарських комплексах [16, с. 32].

У такому стратегічному плануванні спостерігається ряд недоліків: наявність конфліктів між обласними державними адміністраціями, обласними радами та групами впливу на рівні регіону, а також різні бачення пріоритетів розвитку регіону; брак інституційної пам'яті в центральних органах виконавчої влади та в облдержадміністраціях, зміна урядів та голів ОДА майже щороку не дає нікому з них змоги реалізовувати стратегічні програми та проекти. надмірна формалізація процедур розроблення і затвердження стратегій; гігантоманія, тобто спроба «вкласти» у рамки стратегії розвитку регіону всі масштабні стратегічні програми(проекти) основних економічних та інших секторів регіону; небезпека «потонути» в конкретних (індивідуальних) питаннях та проблемах; перебільшені очікування, у тому числі очікування обов'язкового термінового ефекту від реалізації стратегії; шаблонне використання розробниками стратегій відповідних Методичних рекомендацій, що залишає поза увагою значну частину важливих проблем розвитку тієї чи іншої території тощо [6, с. 124].

Якщо проаналізувати документи регіонального рівня (стратегії розвитку регіонів), можна побачити, що в багатьох випадках не визначена мета розвитку регіону. А отже, неможливо зрозуміти засоби та визначити ресурси тощо. В результаті підготовка стратегій перетворилася на процес заради процесу, при тому, що всі ці документи мають бути чітко синхронізовані й абсолютно зрозумілі від етапу розробки до етапу реалізації. Тому необхідно синхронізувати стратегії регіонів [4, c. 26].

Крім того, необхідно взяти до уваги, існуючі форми боротьби за владу між кланами і угрупованнями на регіональному та місцевому рівнях, які змушені домовлятися з центром, щоб зберегти існуючий стан справ. У цій ситуації так звані «програми розвитку» регіонів, міст, селищ часто мають фіктивно- демонстративне спрямування або є прикриттям для політичних афер і, по суті, спрямовані на отримання безконтрольного доступу до бюджетних коштів, кредитних та інвестиційних потоків.

Підкреслимо, що завдяки запровадженню ефективного стратегічного планування на регіональному рівні місцеві органи влади мають перетворитися з органів, які реагують на події, що відбуваються в Україні та за її межами, на органи, що мають довгострокове бачення щодо поставлених ними завдань і шляхів їх досягнення, уникнення можливих перешкод і реалізують відповідні стратегічні плани своєї діяльності, виходячи з реальних фінансових можливостей [11].

Окремо, слід відмітити, необхідність докорінної перебудови вітчизняної системи статистичного забезпечення реалізації стратегій. На сьогодні маємо надзвичайно низький статистичний супровід регіонального розвитку і практично відсутню загальноохоплюючу статистичну інформацію на субрегіональному рівні. Таким чином, активна розбудова система державної статистики відповідно до положень нормативних документів

Європейського Союзу щодо статистичного обліку супроводжуватиметься застосуванням уніфікованої статистичної методології [15, с. 27-28].

До наступного важливого механізму регіональної політики, слід зарахувати напрацювання правових форм взаємодії, з одного боку, Кабінету Міністрів України, а з другого - місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування. Так, відповідно до Законом України «Про стимулювання розвитку регіонів» передбачено запровадження інструменту стимулювання розвитку регіонів - укладення угод між Кабінетом Міністрів України та відповідними органами місцевого самоврядування з питань регіонального розвитку [3].

Серед очікуваних позитивних наслідків укладення та реалізації угод слід визнати: можливість повсюдного запровадження стратегічного планування регіонального розвитку; узгодження інтересів органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо реалізації стратегічних завдань регіонального розвитку; підвищення відповідальності місцевих органів влади за ефективне використання ресурсів, спрямованих на вирішення соціально-економічних проблем розвитку регіону; чітке визначення зобов'язань сторін, спільна відповідальність уряду й місцевої влади за кінцевий результат реалізації визначених завдань тощо.

Щодо перешкод ефективного використання угод, то слід виокремити наступні: у процесі розроблення та прийняття стратегії розвитку певного регіону до 2015 р. переважно рішеннями обласних державних адміністрацій їхній зміст визначається як обов'язковий до виконання документ (але на практиці він часто є далеким від реальних потреб місцевого розвитку та можливостей його ресурсного забезпечення); наявність конфліктів між обласними державними адміністраціями, обласними радами та групами впливу на рівні регіону, різне бачення стратегічних пріоритетів розвитку регіону тощо суттєво перешкоджає своєчасній підготовці відповідних регіональних стратегій [8, c. 48].

Окремим підпунктом, слід виділяти створення мережі агентств регіонального розвитку (виступають в ролі суб'єктів та основних інструментів регіональної політики), які можуть стати своєчасним кроком на шляху подальшого розширення базових умов впровадження у структури державного управління і самоврядування принципів ринкової економіки та демократизації господарювання.

Формування мережі агентств регіонального розвитку з інституцій, які функціонують на комерційних засадах у регіонах та державного органу у центрі уявляється нам логічним на даному етапі розвитку суспільства, оскільки: виключає можливість дублювання функцій у сфері регіонального управління на рівні регіонів (агентства спеціалізуються на допомозі органам управління і не дублюють їх функції); визначає орган, уповноважений у питаннях провадження регіональної політики на рівні центральної влади; забезпечує можливість поступового (з ходом реалізації основних етапів адміністративної реформи) формування у регіонах державних установ - місцевих центрів регіонального розвитку (шляхом певного симбіозу агентств та державних адміністрацій, у віддаленій перспективі) [1, с. 302].

Діяльність Агентств регіонального розвитку (АРР) в Україні характеризується певними особливостями: АРР в українських областях реалізують велику кількість соціально- економічних та інших проектів, проте не мають власних програмних документів щодо перспектив регіонального розвитку (принаймні, їх наявність не анонсована). Із цього погляду АРР регіонів України повною мірою не можна вважати дієвими інститутами та інструментами регіонального розвитку (в європейському розумінні); як і в деяких європейських країнах, АРР в Україні існують у різних формах, зберігаючи при цьому статус неприбуткової організації: благодійні організації (Чернігівська обласна Агенція регіонального розвитку «Вектор»); громадські організації (Інститут громадянського суспільства, Сокальська агенція регіонального розвитку); дослідницькі організації (Інститут регіональних та євроінтеграційних досліджень «ЄвроРегіо Україна») тощо; В умовах відсутності єдиного нормативного узаконеного визначення агенцією регіонального розвитку в Україні вважається мало не кожна громадська організація, що декларує намір працювати на регіональному рівні або досліджувати регіональні процеси [16, с. 38].

Отож, агентства регіонального розвитку повинні виглядати як єдині суб'єкти громадянського суспільства, що здатні на місцях узгодити і синтезувати інтереси бізнесу, влади і громади, створити позитивний імідж регіону та сприяти розвитку соціально- економічної сфери регіону.

До інноваційних та перспективних механізмів координації регіонального розвитку зараховують поширення міжрегіональних кластерів та промислових парків, які є важливим складником інтенсифікації економічного розвитку територій. Провідна роль регіональних і міжрегіональних кластерів дозволить оптимізувати діяльність виробничих систем, активізує розвиток високотехнологічних і наукоємних виробництв, сприятиме використанню переваг спеціалізації компаній, створюючи на цій основі потужний синергетичний ефект соціально- економічного зростання і на регіональному, і на національному рівнях. Проте, на сьогоднішній день такий важливий для економічного розвитку інструмент регіональної політики як регіональні кластери став об'єктом концентрації економічної влади та засобом збагачення кількох десятків «українських олігархів» [7, с. 168].

Серед інструментів, що забезпечують стабільний та збалансований регіональний розвиток, вагому роль відіграють фінансові механізми. На сьогоднішній день переважна більшість усіх місцевих бюджетів - дотаційні. Відтак, місцеві органи не мають власних ресурсів для повноцінного та ефективного виконання визначених функцій та повноважень. Консолідація фінансових ресурсів на потреби регіонального розвитку на практиці потребує законодавчого унормування спеціальної національної інституції, спроможної адмініструвати великі за обсягом кошти. Уперше в 2012 році в Україні створено Державний фонд регіонального розвитку (ДФРР), який передбачено використовувати для фінансової підтримки найважливіших напрямів місцевого розвитку [10].

Однак, проблемним аспектом залишається ризик ненаповнення ДФРР, оскільки на законодавчому рівні визначено, що його формування залежить від надходжень від приватизації державного майна понад встановлені обсяги. Звідси, удосконалена модель ДФРР в Україні має бути спрямована на реалізацію державно-регіонального партнерства, суб'єктами якого є, з однієї сторони держава, а з іншої - регіон у особі органів влади (муніципальної та державної), а також представники бізнес-середовища та громадянського суспільства [16, с. 43].

Варто окремо розглянути як можливий механізм координації регіональної політики діяльність Програми Європейського Союзу «Підтримка політики регіонального розвитку України» (ППРРУ) (розрахована на 01.2013 - 07.2016). Метою даної програми є сприяння суспільному, економічному та територіальному згуртуванню країни. Реалізація проекту надасть можливість підвищити потенціал українських органів державної влади та інших зацікавлених сторін щодо розробки та впровадження ефективної політики регіонального розвитку. Щодо грантової допомоги, то вона впроваджується Представництвом ЄС в Україні і фінансування надається для реалізації конкретних проектів місцевих та регіональних органів влади, зосереджених на стратегічних пріоритетах, що визначені у їхніх стратегіях регіонального розвитку. Конкурси в основному спрямовані на регіональні органи влади, з метою зменшити регіональні відмінності через надання допомоги найменш розвиненим регіонам України, і місцеві органи влади, з метою сприяння сталому розвитку сільської місцевості [14].

Нова державна регіональна політика серед пріоритетних напрямів передбачає розвиток прикордонного, транскордонного та міжрегіонального співробітництва, активну участь України у виконанні міжнародних проектів та програм як важливих інноваційних форм міжнародного співробітництва, що сприятиме більш ефективному вирішенню питань соціально-економічного розвитку регіонів, дозволить значно розширити представництво регіонів України в Європейському економічному та політичному просторах.

Таким чином, координація регіональної політики залежатиме від низки наступних передумов: розподіленості зусиль між усіма суб'єктами соціально-економічного розвитку (державою, регіональними та місцевими органами влади, бізнесом та громадськими структурами); концентрування уваги держави не на певних фінансових втручаннях, а на розвитку інфраструктури, що може бути спільно використана регіонами та створенні умов для реалізації кожним регіоном своїх конкурентних переваг; забезпечення прозорості рішень, що приймаються державними та регіональними органами влади в соціальній та економічній сфері; сприяння розвитку інформаційних мереж, створення спеціальних Інтернет-порталів владних структур, використання електронного документообігу [13, с. 83].

Отже, розбудова нової регіональної політики з наголосом на самостійній суб'єктності регіонів вимагатиме здійснення наступних кроків необхідних для ефективного управління: відмову держави від здійснення ручного управління регіонами і створення надійної законодавчої бази; розмежування повноважень між центральними органами виконавчої влади і регіональним рівнем; реалізація контрактної взаємодії між Кабінетом Міністрів України та обласними радами про співробітництво, що створює основу для середньострокового планування регіонального розвитку; функціонування дієвої мережі недержавних інституцій регіонального розвитку - Агентства регіонального розвитку, які повинні набувати міжвідомчих координаційних функцій, а не виступати в якості комунальних підприємств або громадських організацій. Основним змістом буде визначатися створення сприятливих умов регіональному розвитку, підвищення ефективності та відповідальності відносин центру і регіонів та регіонів між собою, формування самостійності та фінансової спроможності громад. Оскільки, повноцінна демократія неможлива і нездійсненна без інтегрування людини у владні відносини.

Література

1. Бугай С.М. Регіональна політика в Україні: термінологічна невизначеність та загальні проблеми становлення / С.М. Бугай, Е.В. Щепанський // Університетські наук. зап. - Хмельницький, 2005. - №4 (16). - С. 300-307.

2. Бурик З. M. Стратегічне планування та програмно-цільове управління регіональним розвитком / З. М. Бурик // Теорія та практика державного управління. - 2008. - № 3 (22). - С. 98-105.

3. Дегтярьова І.О. Правові засади реалізації державної політики у сфері забезпечення конкурентоспроможності регіонів України/ І.О. Дегтярьова // Теорія та практика державного управління. - 2011. -№ 3 (34). - [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://www.kbuapa.kharkov.ua/e-book/tpdu/2011-3/index.html

4. Держава та регіони: від патерналізму до партнерства: аналіт. доповідь / С.О. Біла, О. В. Шевченко, В. І. Жук [та ін.]; за ред. С. О. Білої. - К. : НІСД, 2010. - 64 с.

5. Державна регіональна політика // Економіст. - 2006. - №2.- С. 62-69.

6. Державне управління регіональним розвитком України: монографія / за заг. ред. В. Є. Воротіна, Я. А. Жаліла. - К. : НІСД, 2010. - 288 с.

7. Задихайло, Д. Д. Регіональна політика держави: формування правового механізму реалізації [Текст] / Д. Д. Задихайло // Вісник Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого. Серія: Економічна теорія та право. 2010. № 1. - Х. : Право, 2010. - С. 166-174.

8. Інноваційні підходи до регіонального розвитку в Україні: аналіт. доп. / С.О. Біла, Я. А. Жаліло, О. В. Шевченко, В. І. Жук [та ін.]; за ред. С. О. Білої. - К.: НІСД, 2011. - 80 с.

9. Інституційне забезпечення регіональної політики та практика взаємодії органів влади в Україні / Дацишин М., Керецман В. - К.: В-во «К.І.С.», 2007. - 102 с.

10. Інституційно-правове забезпечення реформування державного управління регіональним розвитком. Аналітична записка / [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://www.niss.gov.Ua/articles/810/.%20%207

11. Коврига О.С. Особливості інституційних процесів в Україні на регіональному рівні / О. Коврига [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://www.kbuapa.kharkov .ua/e- book/n_2_2008/doc/2/22.pdf

12. Корецький М.Х. Державна регіональна політика у забезпеченні територіально- цілісного та збалансованого розвитку України / М.Х. Корецький // Науковий вісник Академії муніципального управління. Збірник наукових праць. Серія управління. - 2010. - №3. - С. 78-85.

13. Котуков О.А. Особливості регіональної політики в умовах модернізації/ О. А. Котуков // Теорія та практика державного управління. - 2010. - № 2. - С. 79-88.

14. Підтримка політики регіонального розвитку в Україні // [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://surdp.eu/Grant-Facility

15. Регіони України у післякризовий період: ризики та перспективи розвитку: аналіт. доп. / С. О. Біла, О. В. Шевченко, В. І. Жук, М. О. Кушнір [та ін.]; за ред. С. О. Білої. - К. : НІСД, 2011. - 104 с.

16. Реформування державного управління регіональним розвитком: стан, проблеми, перспективи аналіт. доповідь / за ред. С. О. Білої. - К. : НІСД, 2012. - 56 с.

Размещено на Allbest.ru