Політика України щодо закордонного українства: невикористаний потенціал для розвитку

Ключові слова: політика; діаспора; закордонне українство; мігранти; Україна.

Типологія заходів залучення діаспори за А. Гемленом

Виступи Президента України під час Всесвітніх форумів закордонного українства дозволяють простежити зміну ставлення української держави до українців за кордоном. Наприклад, перший Всесвітній форум (1992 р.) проходив під гаслом єднання навколо молодої української держави заради її становлення і зростання міжнародного авторитету [15, с. 132]. Під час другого Форуму (1997 р.) відбулася зміна пріоритетів: відтепер Україна - діаспорі [15, с. 139]. На третьому Форумі (2001 р.) висловлювалося розуміння необхідності цілеспрямованої підтримки українських громад із боку держави задля уникнення асиміляційних процесів [15, с. 142]. У промові Президента України на четвертому Форумі (2006 р.) підкреслювалася необхідність створення «ефективної моделі співпраці з повноцінним фінансуванням із боку української держави», а також перетворення Києва на «координаційний і об'єднавчий центр діяльності світового українства» [18]. На п'ятому Форумі (2011 р.) вперше в історії проведення заходу Президент України не був присутній, а його привітання виголошував Міністр закордонних справ, що викликало значне незадоволення учасників зібрання.

По-друге, українська держава залучає засоби масової інформації до формування спільної національної ідентичності українських мігрантів. Здійснює мовлення Державна телерадіокомпанія «Всесвітня служба „Українське телебачення і радіомовлення”», Національна радіокомпанія України (канали УР-1, УР-2 («Промінь»), УР-3 («Культура»)), Всесвітня служба «Радіо Україна» [11]. У країнах поселення українців нараховується 124 друкованих і електронних видання [11], яким Україна надає фінансову підтримку [4].

По-третє, популяризація української культури відбувається за рахунок фінансової підтримки цілої низки заходів, спрямованих на задоволення науково- освітніх, мовних, культурних та інформаційних потреб закордонних українців, які викладені в Державній програмі співпраці із закордонними українцями на період до 2015 р. [4]. Наприклад, у складі закордонних дипломатичних установ створюються культурно - інформаційні центри, які станом на 2010 р. діяли у 22 країнах [11, с. 13]. Здійснюється державна підтримка бібліотек у місцях компактного проживання українців за кордоном. Задля задоволення освітніх потреб у 2008 р. створено Міжнародну українську школу, яка координує діяльність закордонних українських навчальних закладів і надає їм організаційно-методичну допомогу [9]. Також іноземним громадянам українського походження надаються стипендії для навчання у вищих навчальних закладах України [11, с. 12].

Як пише А. Гемлен, символічне націотворення відбувається на рівні риторики високого державного рівня, що може проявлятися у створенні образу мігрантів як національних героїв і вручення їм нагород [19, с. 7]. В Україні існує традиція нагороджувати Указом президента України представників української діаспори за вагомий особистий внесок у зміцнення міжнародного авторитету України, популяризацію її історичної спадщини і сучасних досягнень.

Розбудова державних інституцій, у сферу компетенції яких входить підтримка зв'язків з українцями за кордоном, перебуває в Україні в постійній трансформації. Наразі в Україні відсутній єдиний державний орган, який би координував роботу з українськими мігрантами за кордоном. Натомість на державному рівні окремо ведеться робота з українськими трудовими мігрантами і закордонними українцями - «особами, які є громадянами іншої держави або особами без громадянства і мають українське етнічне походження або походять з України», як це визначено в Законі України «Про правовий статус закордонних українців» [6].

Питаннями українських трудових мігрантів займаються Міністерство соціальної політики України [5] та Державна служба зайнятості України [3].

Після адміністративної реформи у 2010 р. співпраця з закордонними українцями розподілена між низкою міністерств. Спеціальні структурні підрозділи створено в Міністерстві закордонних справ (Департамент зв'язків із закордонним українством та культурно-гуманітарного співробітництва) та Міністерстві культури України (Відділ національних меншин України та української діаспори). До виконання Державної програми співпраці із закордонними українцями на період до 2015 р., крім зазначених органів виконавчої влади, залучені також Міністерство освіти і науки України, Міністерство молоді та спорту України, Міністерство охорони здоров'я України, Державний комітет телебачення і радіомовлення України, Державний комітет архівів України [4].

Надання прав та покладання обов'язків на представників діаспори є завершальним етапом формування транснаціонального громадянства. Однак заходи задля надання прав діаспорі (серед яких - політичне залучення, громадянські та соціальні права) не є поширеною практикою серед країн світу через побоювання держав зазнати втручання у внутрішні справи і додаткові витрати на соціальні гарантії для осіб, які не сплачують податків у бюджет країни походження [19, с. 10].

Натомість в Україні ситуація виглядає інакше. Хоча українське законодавство не передбачає подвійного громадянства, а отже, не надає прав іноземним громадянам (до яких належать закордонні українці за офіційним визначенням) брати участь у виборах або балотуватися на посади в Україні, держава передбачила для закордонних українців інший вид залучення - надання спеціального статусу. Мова йде про статус закордонного українця. Власників статусу зрівняно з громадянами України і окремо зазначено їхню рівність у праві на працю та підприємницьку діяльність в Україні. Крім того, для закордонних українців передбачено щорічні квоти до вищих навчальних закладів України в межах обсягів державного замовлення і спрощено процедуру набуття громадянства України [6].

Посилення темпів виїзду українських громадян на заробітки за кордон, особливо в західних областях України , і виникнення низки проблемних питань у результаті цього процесу створили необхідність визначити механізми їх урегулювання і ввести в законодавство України поняття «трудовий мігрант» завдяки ухваленню закону «Про зовнішню трудову міграцію».

Проект зазначеного Закону, який наразі знаходиться на розгляді у Верховній Раді України, надає українським трудовим мігрантам низку прав і прописує додаткові обов'язки держави перед цією категорією осіб.

Серед іншого, українська держава зобов'язана забезпечити соціальний та правовий захист трудових мігрантів і членів їхніх сімей; посилити співробітництво з іноземними державними органами, міжнародними та громадськими організаціями, які опікуються питаннями зовнішньої трудової міграції; створити сприятливі умови для добровільного повернення в Україну трудових мігрантів і членів їхніх сімей, їхньої реінтеграції в суспільство та вкладення трудовими мігрантами інвестицій у національну економіку; сприяти забезпеченню належного захисту прав та свобод трудових мігрантів та членів їхніх сімей за кордоном; задовольняти національно-культурні та освітні (міжнародне співробітництво з питань освіти, організація дистанційного навчання) потреби трудових мігрантів та членів їхніх сімей за кордоном; укладати міжнародні договори з питань, пов'язаних із захистом прав трудових мігрантів та членів їхніх сімей за кордоном; створити для трудових мігрантів оптимальні умови для здійснення переказів коштів в Україну (наприклад, відкриття кореспондентських рахунків банків України в іноземних банках, здешевлення вартості переказів, запобігання зловживанням монопольним становищем на ринку таких послуг); запобігати подвійному оподаткуванню доходів трудових мігрантів тощо.

Українські трудові мігранти в разі затвердження законопроекту отримують низку прав. Наприклад, право на добровільну сплату єдиного страхового внеску, а також право сплатити внески на загальнообов'язкове державне соціальне страхування за попередні періоди дозволять вирішити питання соціального та пенсійного забезпечення трудових мігрантів у випадку їх повернення в Україну.

Трудовим мігрантам надається право підтвердити результати неформальної освіти, отриманої за межами України. Наразі система визнання неформального навчання в Україні знаходиться на стадії розробки. Наприклад, оскільки найпоширенішим видом економічної діяльності українських трудових мігрантів за кордоном є будівництво (45,7 % від загальної кількості) [8, с. 45], консультанти Міжнародної організації праці у співпраці з Міністерством соціальної політики України, Міністерством освіти і науки України та Федерацією роботодавців України розробили пропозиції щодо системи визнання неформального навчання в галузі будівництва. Також підготовлено пропозиції в галузі туризму і громадського харчування [12]. У перспективі - розробка пропозицій у галузі сільського господарства, де кількість працюючих трудових мігрантів з України становить 11,3 % від загальної кількості, відповідно до результатів модульного вибіркового обстеження з питань трудової міграції в Україні 2012 р. [8, с. 45].

У законопроекті зазначено право трудових мігрантів на отримання соціальних послуг та інформації (безкоштовної) від компетентних органів щодо умов виїзду та працевлаштування за кордоном, міжнародних договорів, сторонами яких є Україна і країна перебування, можливостей для реінтеграції в Україні в разі повернення. Інвестиції трудових мігрантів прирівнюються до іноземних інвестицій. Гарантується збереження майнових прав трудових мігрантів та членів їхніх сімей у разі повернення в Україну.

Економічний і політичний зиск від мігрантів держави прагнуть отримати завдяки покладанню обов'язків на діаспору, що включає в себе інвестиційні заходи (як фінансові, так і людські інвестиції) та зовнішнє лобіювання інтересів країни походження.

Одним з інвестиційних заходів, який часто використовують країни по відношенню до своїх громадян, є обов'язкові платежі, або «податки на витік мізків» [19, с. 13]. Наприклад, українські громадяни, які планують емігрувати, повинні отримати в Державній міграційній службі дозвіл на виїзд на постійне місце проживання з України, вартість якого на початок 2014 р. становила 195,31 грн [13].

Приватні грошові перекази мігрантів є найбільш поширеним заходом інвестиційної політики. В Україні обсяги приватних грошових переказів із-за кордону поступово зростали з 2009 р. і за 2012 р. склали за підрахунками Національного банку України 7,5 млрд доларів США. Переважно грошові потоки в Україну надходили з Росії, США (9,3 %), та Німеччини (6,2 %). На країни СНД у 2012 р. припадало 40,1 % обсягів грошових переказів із-за кордону, а на країни ЄС - 34,9 % [14].

За українським законодавством перекази мігрантів вважаються іноземним доходом і підлягають оподаткуванню відповідно до Податкового кодексу України (ст. 170, п. 11) [2]. Оприлюднена 2013 р. сума переказів від українських трудових мігрантів привернула увагу громадськості та уряду до цієї теми. У результаті Міністерство доходів і зборів України оголосило про посилення контролю за сплатою родичами мігрантів податків з отриманих переказів, що викликало, у свою чергу, суспільний резонанс. Однак ця норма Кодексу діє в Україні ще з 1993 р.

Проект вище згадуваного закону «Про зовнішню трудову міграцію» передбачає також деякі обов'язки для трудових мігрантів. Наприклад, забезпечення мігрантом повноти та своєчасності сплати податків та зборів за майно, яке належить йому на правах власності або перебуває в оренді, зокрема шляхом призначення уповноваженої особи.

Крім того, на час перебування поза межами України трудові мігранти зобов'язані вжити заходів для встановлення тимчасової опіки чи піклування щодо своїх дітей чи недієздатних членів родини і виділяти кошти на їх утримання. Така норма має сприяти вирішенню багатьох проблем, що виникають зараз у дітей та літніх людей, які залишилися без годувальника внаслідок масової трудової міграції з України.

До інвестиційних заходів належать також програми з обміну і передачі знань. Оскільки знання сьогодні вважаються основним двигуном розвитку, держави прагнуть інвестувати у вищу освіту та дослідження галузей народного господарства. Поширеним заходом у країнах, які страждають від «витоку мізків», є залучення висококваліфікованих представників діаспори до розповсюдження і продукування знань у країні походження. Залучення мігрантів відбувається за допомогою різноманітних програм з обміну знань, надання стипендій, програм тимчасового повернення дослідників у країну походження для проведення консультацій, розбудови «мережі циркуляції мізків» [19, с. 16]. На жаль, в Україні зазначений напрям нерозвинутий, хоча має великий потенціал.

Українська держава не приділяє значної уваги питанню лобіювання своїх інтересів на міжнародній арені за допомогою закордонного українства. Деяких успіхів вдалося досягти в питанні визнання Голодомору 1932-1933 рр. актом геноциду проти українського народу [9, с. 8]. Проте зазвичай лобіювання здійснюється ситуативно і переважно з ініціативи самих представників закордонного українства [17, с. 176].

Висновки

1. Конституція України [Електронний ресурс] // Верховна Рада України : офіц. веб-сайт. - Режим доступу : http://zakon1.rada.gov.ua/laws/show/KOHCTmyum.

2. Податковий Кодекс України від 2 грудня 2010 р. № 2755-VI [Електронний ресурс] // Верховна Рада України : офіц. веб-сайт. - Режим доступу : http://zakon1.rada.gov.ua/laws/show/2755-17/page.

3. Про Державну службу зайнятості України : Указ Президента України від 16 січня 2013 р. № 19/2013 // Офіційний вісник України. - 2013. - № 5. - С. 39.

4. Про затвердження Державної програми співпраці із закордонними українцями на період до 2015 року : Постанова Кабінету Міністрів України від 18 липня 2012 р. № 682 // Офіційний вісник України. - 2012. - № 57

5. Про Положення про Міністерство соціальної політики України : Указ Президента України від 6 квітня 2011 р. № 389/2011 // Офіційний вісник України. - 2011. - № 29. - С. 66.

6. Про правовий статус закордонних українців : Закон України від 4 березня 2004 р. № 1582-IV // Відомості Верховної Ради України. - 2004. - № 25. - С. 343.

7. Євтух В. Закордонне українство : [навчальний посібник] / В. Євтух, В. Трощинський, А. Попок. - К. : ВІК, 2005. - 308 с.

8. Звіт щодо методології, організації проведення та результатів модульного вибіркового обстеження з питань трудової міграції в Україні / Міжнародна організація праці. Група технічної підтримки з питань гідної праці та Бюро МОП для країн Центральної та Східної Європи, 2013. - 96 с.

9. Інформаційно-аналітичні матеріали до парламентських слухань на тему «Закордонне українство: сучасний стан та перспективи співпраці». - К., 2009. - 63 с.

10. Лагутов Ю. Е. Політико-управлінські засади взаємодії України з українською діаспорою в державах Європейського Союзу : автореф. дис. на здобуття ступеня канд. наук з держ. управління : спец. 25.00.01 «Теорія та історія державного управління» / Ю. Е. Лагутов. - К., 2008. - 17 с.

11. Мазука Л. Українська держава та світове українство: актуальні питання, потенціал та перспективи взаємодії : аналітична доповідь НІСД / Л. Мазука. - К. : НІСД, 2012. - 24 с.

12. Мансфілд Б. Пропозиції щодо розроблення та впровадження системи визнання неформального навчання в контексті регулювання трудової міграції: можливі варіанти для України / Боб Мансфілд, Ненсі Дауні / Міжнародна організація праці. Група технічної підтримки з питань гідної праці та Бюро МОП для країн Центральної та Східної Європи, 2013. - 70 с.

13. Надання дозволу на виїзд на постійне місце проживання з України [Електронний ресурс] // Державна міграційна служба України : офіц. веб-сайт. - Режим доступу : http://dmsu.gov.ua/posluhy/.

14. Огляд приватних грошових переказів / Національний банк України, 2012 [Електронний ресурс] // Migration and Remittance Peer-Assisted Learning network (MIRPAL) : офіц. веб-сайт. - Режим доступу : http://mirpal.org/ukremst.html.

15. Попок А. Закордонне українство як об'єкт державної політики : [монографія] / А. А. Попок. - К. : Альтерпрес, 2007. - 227 с.

16. Попок А. А. Формування та реалізація державної політики щодо закордонного українства : автореф. дис. на здобуття наук. ступеня доктора наук з держ. управління : спец. 25.00.02 «Механізми державного управління» / А. А. Попок. - К., 2010. - 36 с.

17. Розумний М. Державна політика взаємодії з українською діаспорою та питання проведення IV Всесвітнього форуму українців : [монографія] / М. Розумний // Україна: стратегічні пріоритети. Аналітичні оцінки - 2006 / [за ред. О. С. Власюка]. - К. : НІСД, 2006. - 576 с.

18. Ющенко В. З Днем Незалежності : [виступ Президента України В. Ющенка на відкритті IV Всесвітнього форуму українців, який відбувся в Українському домі 18-20 серпня 2006 р.] / В. Ющенко // Слово Просвіти. - 2006. - 24-30 серпня. - С. 1-3.

19. Gamlen A. Diaspora Engagement Policies: What are they, and what kinds of states use them? / Alan Gamlen. Working Paper № 32. Centre on Migration, Policy and Society, University of Oxford, 2006. - 31 p.