Про політико-правові засади регіональної політики: досвід Грузії та Молдови

Проаналізовані адміністративно-територіальний устрій, форма державного правління як чинники регіональної політики Грузії та Молдови. Розкриті організаційно-правові засади ухвалення та реалізації національних стратегій регіонального розвитку та регіональних стратегій. Досвід Грузії та Молдови свідчить про важливість інституційних реформ у галузі регіональної політики. політичний грузія молдова реформа

Ключові слова: регіон, регіональна політика, регіональний розвиток, стратегія, президент, уряд, центральні органи влади, місцеві органи влади.

Кризові політичні події в Україні актуалізують проблему реформування регіональної політики. На початку серпня Кабінет Міністрів України затвердив Стратегію регіональної політики на період до 2020 р. Її аналіз наштовхує на висновок, що при загальному розумінні гостроти проблеми останній не відповідає бачення владою шляхів її ефективного розв'язання, зокрема у сфері інституційного забезпечення. Але наявне прагнення влади використати світові практики розбудови регіональної політики. Отже, одним з аспектів вирішення проблеми є вивчення досвіду інших країн. В СНД піонерами стратегування регіональної політики за рекомендаціями європейських структур були Грузія та Молдова. Попри грунтовну літературу, зокрема у вітчизняній науці, щодо регіональної політики, досвіду Грузії та Молдови в цій сфері не приділено належної уваги. Тому метою статті є аналіз політичних, організаційно- правових засад формування та реалізації регіональної політики в Грузії та Молдові.

на регіональну політику останніх впливають невелика територія країн, висока питома вага сільського населення (більше 50%), дрібних сіл і селищ, наявність сепаратистських регіонів, «невизнаних республік», переважання нацменшин у низці регіонів, значна роль партій у політичному житті тощо. Водночас Грузії властива строкатіша етнічна структура, що пов'язане, зокрема, з існуванням країв як важливих чинників ідентичності [1, с. 34].

Чинником регіональної політики є й засади національного політичного процесу. У Грузії з 2004 р. діяла президентсько-парламентська республіка. Президента позбавили статусу глави виконавчої влади, але його політична вага навіть зросла. Він не лише спрямовував, а й здійснював внутрішню та зовнішню політику. Водночас запровадили інститут уряду, який формувався на час повноважень Президента.

Того року здійснили й реформу інших органів виконавчої влади. Ліквідували органи, що не входили до міністерств, створили підпорядковані їм субагентства. Міністри, зокрема, призначали керівників територіальних органів міністерств, утворювали територіальні органи субагентств.

Тривалий час Грузія вважалася лідером інституційних реформ у колишньому СРСР, які стосувалися боротьби з корупцією, розбудови органів влади, зокрема правоохоронних структур, сприяння розвиткові бізнесу. Але парламентські вибори 2012 р., на яких перемогла опозиція, та подальші події, зокрема судові процеси проти колишніх функціонерів влади, вимушена еміграція екс-Президента, змушують піддати сумніву ефективність реформ.

З 2013 р. набрали чинності зміни до Конституції, які передбачали парламентсько-президентську республіку. Президента позбавили функції спрямування політики, права скасовувати акти уряду та інших центральних органів. Тепер уряд формується за підсумками парламентських виборів.

Молдова з 2000 р. стала парламентською республікою [2]. Президент обирався парламентом, уряд--призначався на час повноважень останнього. Але кандидатуру Прем'єра до парламенту вносив Президент після консультацій з фракціями. Також він призначав уряд, якщо парламент підтримував програму уряду. У 2001-2008 рр., коли абсолютну більшість у парламенті мала одна партія (комуністична), її лідер та водночас Президент країни був ключовою політичною фігурою. Ситуація змінилася після того, як багатопартійна опозиція відсторонила комуністів від влади, а ключовими фігурами стали Прем'єр та, частково, спікер.

Уряд реалізує внутрішню та зовнішню політику Молдови, координує та контролює місцеві органи публічного управління, створює умови для функціонування самоврядування тощо [3]. У 2008 р. створили Міжміністерський комітет зі стратегічного планування на чолі з Прем'єром. Але в цілому уряди нестабільні, що пов'язане з міжпартій- ною боротьбою.

До органів, які в Україні називають центральними органами виконавчої влади, у Молдові вживають поняття «органи центрального публічного управління». Вони надають послуги через територіальні структури (деконцентровані служби).

У 2009 р. створили Держканцелярію. Вона забезпечує діяльність уряду, але у неї є й політичні повноваження, зокрема моніторинг упровадження документів політик, реалізація політики реінтеграції, координація сфери децентралізації, керівництво деконцентрованими службами тощо [4].

Стратегічними документами політики є концепції та стратегії. Вони декларують вичерпаність моделі економічного зростання на базі грошових переказів та перехід до моделі залучення інвестицій, розвитку експорту. Програма уряду, що діяв до весни 2013 р. [5], передбачала децентралізацію та деконцентрацію влади, діалог з суспільством тощо.

В Грузії ще у 1997 р. ухвалили Закон «Про місцеве самоврядування та управління» [6]. Він розмежував місцеві держуправління та самоврядування, передбачав передачу останньому певних функцій центру. До середини 2000-них років адміністративно-територіальний устрій (далі--АТУ) мав три рівні. Верхній--автономні республіки, Тбілісі та 9 країв. Конституція 2004 р. узаконила інститут губернаторів останніх. Їх призначав/звільняв Президент [7]. Нижній рівень--села, селища, містечка та їх об'єднання. Тут діяли органи самоврядування--представницькі (ради) та виконавчі (гамгеоби). Ради обирали вищих посадових осіб -- гамгебелі. Середній рівень утворювали райони та окремі міста. Міські ради обирали, районні утворювали представники муніципалітетів. Вищим посадовцем міста був мер, виконавчим органом ради--офіс мера, виконавчим органом райради--гамгеоба, а її очільни- ком--гамгебелі. Але гамгеоба та офіс мера були й держорганами. Тому мерів та гамгебелі до 2010 р. призначав Президент. У районах діють й територіальні органи міністерств і субагентств.

У 2005 р. АТУ реформували. Самоврядними одиницями залишились деякі міста (Тбілісі, Кутаїсі, Руставі, Поті, Батумі, Сухумі), та райони, а також громади Ередві, Курта, Тігві, Ажара. По суті поселення примусово об'єднали. Представницьким органом муніципалітету нині є сакребуло, виконавчими--гамгебелі і мер міста. До 2010 р. їх обирав сакребуло, нині призначає голова сакребуло за згодою останнього [7].

Згідно зі змінами до Конституції від 2010 р. губернаторів тепер призначає уряд. Лише за згодою останнього Президент може зупиняти діяльність органів самоврядування.

У 2004 р. Президент став розбудовувати новий механізм регіональної політики. Створили Держкомісію системи ефективного управління та територіального устрою [8]. Реформа мала на меті зміцнення фінансово-економічної спроможності регіонів.

Координує регіональну політику та відносини уряду з органами місцевого управління і самоврядування Прем'єр. Органом з регіональної політики з 2009 р. було Міністерство регіонального розвитку та інфраструктури. У 2009 р. уряд створив комісію з регіонального розвитку на чолі з міністром. Вона розробила, а уряд затвердив Держстратегію регіонального розвитку на 2010-2017 рр. [9]. Мета стратегії--ство- рення умов для соціально-економічного розвитку регіонів. Серед її принципів, зокрема, деконцентрація і децентралізація влади. Напрями реформи включали уніфікацію оцінювання публічної служби, впровадження електронного управління, створення методології розробки регіональних стратегій, розвиток систем водопостачання, каналізації, поводження з відходами та їх комерціалізацію, транспортних систем, покращення системи трансфертів, системи муніципальних позик, підтримку інновацій, заснування регіональних інноваційних центрів, стимулювання іноземних інвестицій, сприяння експортоорієнтованому бізнесу тощо. Передбачається співробітництво між регіонами, зокрема створення спільних агентств.

Розробку регіональних стратегій забезпечують губернатори. на їх основі Міністерство регіонального розвитку та інфраструктури розробляє План дій щодо реалізації Стратегії, подає його та регіональні стратегії на затвердження уряду. Губернатори координують впровадження регіональної стратегії та Плану дій та очолюють регіональні ради регіонального розвитку. Ради забезпечують участь місцевого самоврядування, держорганів, місцевих спільнот у розробці та моніторингу впровадження стратегій.

Експертизу та фінансову підтримку політики регіонального розвитку надає Центр системи ефективного управління та реформування територіального устрою. Серед його функцій підтримка деконцентрації і децентралізації, діяльності Держкомісії системи ефективного управління та територіального устрою, Міністерства щодо впровадження реформ, підготовка рекомендацій, співробітництво з неурядовими та міжнародними організаціями, технічна, інформаційна та експертна підтримка, підтримка самоврядування у підготовці програм, у пошуку інвестицій.

Фінансову підтримку впровадження Держстратегії, Плану дій, регіональних стратегій покладено на Фонд регіонального розвитку. нагляд за ним забезпечує Міністерство регіонального розвитку та інфраструктури. Ще раніше створили Фонд муніципального розвитку для підтримки інституційної та фінансової спроможності місцевого самоврядування, інвестування в інфраструктуру, надання кредитів бізнесу. Спостережний орган призначає уряд, виконавчого директора--Прем'єр [10].

Існують суперечності між цілями політики та рухом до них. Сприяння зміцненню спроможності регіонів вимагає посилення управлінського впливу центральних органів. Ці суперечності виливаються у політичні протиріччя, оскільки учасниками процесів є різні політичні сили. Міністерства часто сприймають місцеві виконавчі органи як підлеглих, не усвідомлюють ролі та функцій місцевого самоврядування [11]. Кадри в місцевих та центральних органах мають низьку кваліфікацію і прагнуть перекласти відповідальність на центр. Є й міжетнічні суперечності. Так, серед вірменів було багато опозиційних організацій. До початку 2010-тих років центр утримував ситуацію, президентська партія перемагала на місцевих виборах. Але після виборів 2012 р. ситуація увійшла у зону турбулентності.

У Молдові діє дворівневий АТУ [12]. Перший рівень складають міста і села, другий--райони. Органи центрального управління діють через деконцентровані служби. Якщо в Україні територіальні органи центральних органів виконавчої влади координують місцеві держадміністрації, то у Молдові -- Держканцелярія через територіальні бюро. Місцеву автономію у селах та містах здійснюють ради і примари, яких обирає населення, але які є й виконавчою владою рад. Управління справами районного значення здійснюють ради, які обирають своїх голів. Останні є також виконавчими органами рад.

Закон санкціонує можливість делегування місцевим органам повноважень центральних органів публічного управління (далі--ОПУ). Делегування здійснюється парламентом за поданням уряду. Тому працівники апарату місцевих органів є держслужбовцями. Уряд координує та контролює діяльність органів МПУ. Предметом контролю є законність (контроль з 2009 р. здійснює Держканцелярія), а також доцільність рішень щодо делегованих повноважень.

Програма попереднього уряду [5] передбачала регламентування адміністративних процедур згідно з європейськими практиками децентралізації та деконцентрації, впровадження мінімальних стандартів якості послуг і системи їх оцінювання, деполітизацію адміністрації тощо.

Завданнями політики у сфері децентралізації та місцевої автономії були визначені передача місцевим органам прав, відповідальності та ресурсів, зміцнення їх фінансової, майнової автономії, територіальна консолідація. Пріоритетні заходи--затвердження Національної та секторальних стратегій децентралізації, перегляд компетенцій місцевої адміністрації згідно з принципами децентралізації, розмежування відповідальності та фінансів виконавчих органів першого та другого рівнів і деконцентрованих служб.

Завдання у сфері електронного управління передбачали, зокрема, підвищення ефективності комунікації та координування між урядовими агентствами на центральному, районному та місцевому рівнях.

У підрозділі щодо збалансованого регіонального розвитку серед завдань були вказані підтримка ініціативи на місцевому і регіональному рівні та просування культури співробітництва центральних та місцевих органів, скорочення регіональних дисбалансів шляхом впровадження інвестпроектів і стимулювання економічного зростання, забезпечення послідовності між секторальними політиками та економічними місцевими політиками. Перелік пріоритетів включав гармонізацію національної та регіональних стратегій регіонального розвитку, створення агентств регіонального розвитку Кишинева, Гагаузії та Придністров'я, підтримку місцевих органів у використанні зовнішніх фондів, просування різних форм партнерства для впровадження регіональних проектів тощо.

Закон «Про адміністративну децентралізацію» [13] розрізняє автономії у прийнятті рішень, організаційну, фінансову та бюджетну. Принципи децентралізації: автономія; субсидіарність; справедливість (рівні можливості); відповідність повноважень ресурсам; фінансова солідарність (підтримка державою найменш розвинутих одиниць); інституційний діалог; партнерство між публічною та приватною сферами; відповідальність місцевих органів щодо дотримання стандартів послуг тощо. Адміністративна децентралізація визначена постійним процесом, що розвивається в міру розвитку адміністративної спроможності адміністративно-територіальних одиниць (далі--АТО). Вона вважається достатньою, якщо адмінвитрати місцевого органу не перевищують 30 % доходів.

Для моніторингу децентралізації' створена Паритетна комісія. Держканцелярія розробляє стратегію та політику децентралізації, співробітничає з Мінфіном при розробці політики фінансової децентралізації, з іншими органами при розробці стратегій децентралізації; здійснює розробляє мінімальні стандарти послуг, здійснює моніторинг їх застосування тощо. Також вона управляє національними програмами розвитку АТО.

Проекти актів уряду з питань, які стосуються місцевих органів, візуються після їх узгодження з останніми.

Усе це не означає, що в політиці децентралізації відсутні проблеми. У Національній стратегії децентралізації [14] відзначено системні факти втручання центральних органів у місцеве управління, у повноваження місцевих органів, бюджетну залежність органів нижчого рівня від органів вищого рівня тощо. Одну з причин Стратегія бачить не лише у законодавчих лакунах, а й у економічній та фінансовій слабкості АТО 1-го рівня. Тому ключове значення має політика регіонального розвитку.

Закон про регіональний розвиток [15] визначає політику регіонального розвитку як узгоджену діяльність центральних та місцевих органів, місцевих спільнот і неурядових організацій, спрямовану на планування та реалізацію збалансованого територіального соціально-економічного розвитку, підтримку розвитку неблагополучних зон. Основні цілі політики: збалансований і сталий соціально-економічний розвиток на всій території країни; скорочення дисбалансу розвитку регіонів та всередині них; консолідація фінансового, інституційного та людського потенціалу; підтримка місцевих органів та співтовариств, координація їх взаємодії з національними, секторальними, регіональними стратегіями та програмами.

Уряд затверджує Національну стратегію регіонального розвитку, яку розробляє орган зі здійснення політики регіонального розвитку, узгоджуючи з Національною радою. Стратегія має відповідати Національному плану розвитку та/або секторальним стратегіям/програмам. Розробляються оперативні плани регіонального розвитку (на 3 роки). Вони реалізуються через програми та проекти. На основі регіональних стратегій та оперативних планів розробляють Єдиний програмний документ, що включає пріоритетні програми/проекти на 3-річний термін. Його схвалює уряд. Пріоритетні програми та проекти, затверджені Нацрадою, фінансує Національний фонд регіонального розвитку.

Закон санкціонував таку оргструктуру політики регіонального розвитку. Орган зі здійснення політики регіонального розвитку (нині--Міністерство будівництва та регіонального розвитку) розробляє, здійснює моніторинг та оцінює реалізацію Національної стратегії; управляє Нацфондом регіонального розвитку; визначає з іншими міністерствами, Національною координаційною радою з регіонального розвитку та регіональними радами національні пріоритети; пропонує Єдиний програмний документ, представляє його Нацраді; здійснює методологічне регламентування розробки стратегій та оперативних планів; встановлює критерії регіональних дисбалансів, здійснює моніторинг показників регіонального розвитку; координує розробку стратегій і програм регіонального розвитку; здійснює оцінювання реалізації; пропонує механізм фінансування; залучає додаткові кошти.

Національна координаційна рада утворюється для утвердження, реалізації та координації завдань політики регіонального розвитку. До її складу входять міністри економіки, фінансів та інші міністри, голови регіональних рад з розвитку та по одному представнику приватного сектора.

Нацрада дає висновок на Національну стратегію, затверджує Єдиний програмний документ, критерії дисбалансу у регіональному розвитку і національні пріоритети; затверджує фінансування з Нацфонду, сприяє залученню додаткових коштів, сприяє міжрегіональному, транскордонному та іншим видам співробітництва.

Національний фонд формується зі щорічних асигнувань 1 % доходів держбюджету, інших коштів. Управляє ним орган зі здійснення політики регіонального розвитку. Порядок формування та використання коштів затверджує уряд. Кошти пріоритетно виділяються неблагополучним зонам. Фінансові операції з виконання інвестпроектів здійснюють агентства регіонального розвитку через територіальні казначейства Мінфіну.

До регіональних рад з розвитку входять голови районів, примари, представники громадянського суспільства. Типове положення про раду затверджує уряд. Рада ухвалює стратегію регіонального розвитку та оперативний план, затверджує і просуває проекти розвитку, представляє регіон у Нацраді, виявляє неблагополучні зони, здійснює моніторинг використання коштів; розвиває міжрегіональну і внутріш- ньорегіональну співпрацю з державними установами та приватними організаціями тощо.

Агентство регіонального розвитку підвідомче Мінрегіонбуду. Воно здійснює аналіз соціально-економічного розвитку регіону, розробку стратегій, планів, програм і проектів, координує їх реалізацію, здійснює моніторинг, залучає позабюджетні кошти, надає інформаційну, методологічну і консультативну допомогу регіональній раді, підтримує участь громадянського суспільства в розвитку регіону тощо.

У 2010 р. уряд затвердив Національну стратегію регіонального розвитку [17], узгоджену з Національною стратегією розвитку [16]. Середньострокові завдання: збалансована участь регіонів у соціально- економічному розвиткові; прискорений розвиток малих міст як «полюсів зростання»; розвиток сільської економіки; модернізація регіональної інфраструктури, просування публічно-приватного партнерства; запобігання забрудненню середовища, ефективне використання природних ресурсів.

Деякі експерти, загалом підтримуючи закон про регіональний розвиток та ухвалені документи, вказували на їх недоліки. Зокрема, вони піддають критиці схему розподілу регіонів розвитку.

Взаємодію центральних та місцевих органів влади значною мірою визначають партійні механізми. Багатопартійність у Молдові була навіть тоді, коли більшість у парламенті мали комуністи. Те саме властиве й місцевим органам. Вибори до них проходять за пропорційною системою. На червневому 2012 р. засіданні Конгресу місцевої публічної адміністрації Молдови, в якому брали участь близько 900 примарів, було відзначено відсутність належного діалогу між центральними та місцевими владами, між органами МПУ першого та другого рівнів. Однією з причин цього було названо політичну боротьбу. Виступаючі наводили приклади відсутності ефективних контактів з органами, від яких залежать бюджетні питання, внаслідок іншої політичної орієнтації їх керівництва. У деяких випадках центральні органи тиснуть на місцеві влади для просування своїх представників на посади.

Аналіз політико-правових засад формування та реалізації регіональної політики Грузії та Молдови свідчить, що навіть розбудова за світовими стандартами її інституційної моделі не гарантує швидкого вирішення проблем та міжрегіональної інтеграції. Це досить тривалий процес. Сприяння процесам зміцнення спроможності регіонів зумовлює певний рівень стабільності центральної влади, її послідовності та рішучості, а політичні суперечності в цілому негативно впливають на реалізацію регіональної політики. Також важливим чинником є прогрес соціально-економічного розвитку країни в цілому, що стимулює процеси інтеграції. Водночас досвід Грузії та Молдови свідчить про важливість інституційних реформ у галузі регіональної політики.

Список використаних джерел