Політологічні аспекти формування партійно-фракційної дисципліни в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Політологічні аспекти формування партійно-фракційної дисципліни в Україні

Антонова О.С.

Анотації

На підставі аналізу положень нормативно-правових актів України про статус депутатських фракцій визначено аспекти їх дисципліни у процесах законотворчості. Доведено, що політичний вимір фракційної дисципліни включає в себе два структурні рівні: конституційно- організаційний й політичний. Досліджено й систематизовано погляди вітчизняних науковців щодо процесів партійно-фракційної дисципліни у Верховній Раді України.

Ключові слова: депутатська фракція, партійно-політична відповідальність, політична партія, депутатська група, міжфракційне об'єднання. дисципліна фракційний політичний

Антонова О.С. Политические аспекты формирования партийнофракционной дисциплины в Украине

Исследование посвящено политическому анализу положений нормативно-правовых актов Украины на предмет определения норм и границ фракционной дисциплины законодательного процесса. Проанализированы научные наработки украинских авторов, в которых внимание акцентируется на декларативных аспектах. В свою очередь, политическая реальность наглядно демонстрирует, дофракционная дисциплина, прежде всего политическое явление, регуляция которого очень часто лежит не в предметном поле конституционных процессов.

Ключевые слова: депутатская фракция, партийно-политическая ответственность, политическая партия, депутатская группа, межфракционное объединение.

Antonova O. S. Political aspects of formation of party and fractional discipline in Ukraine

Research is devoted to the political analysis of provisions of normative legal acts of Ukraine regarding definition of norms and borders of fractional discipline of legislative process. Scientific practices of the Ukrainian authors in which the attention is focused on declarative aspects are analysed. In turn, the political reality clearly demonstrates, to fractional discipline first of all the political phenomenon, which regulation very often lies not in a subject field of the constitutional processes.

Keywords: deputy fraction, party and political responsibility, political party, deputy group, interfractional association.

Реформування політичної системи України поставило перед українським суспільством значні виклики та загрози у вигляді інституціональної кризи гілок влади за перерозподіл владних ресурсів й повноважень. Через це унеможливлюються демократичний розвиток української держави, оскільки влада й населення дистанціюються одна від одного і формують специфічну систему гібридної моделі трансформаційного процесу; де відсутня реалізація базових положень Конституції України у вигляді створення умов для суверенного, демократичного, соціального й правого розвитку нашої держави (ст. 1) [1]. Сенс названого полягає у тому, що законодавча гілка влади за свою природою має забезпечувати представницьку функцію інтеграції й координація суспільно-політичних інтересів з різник точок зору, що означає врегулювання взаємовідносин між суб'єктами й об'єктами політики правовими заходами. Механізмом реалізації цього процесу виступають депутатські фракції як офіційне представництво політичної партії у законодавчій гілці влади. Але разом з цим, їх ефективна діяльність залежить від продуктивного законотворчого процесу, який вимагає участь всіх депутатів не тільки в його розробці, але у впровадженні в життя (одностайне голосування всіх депутатів фракції) [2]. Як наочно демонструє законотворчий процес в Україні, фракційна діяльність політичних партій немає нічого спільного ані з партійними програмами, ані з вимогами електорату й навіть членів певної партії, що підіймає питання забезпечення партійної єдності на новий рівень. Сутність проблеми полягає у тому, що через вкрай низьку ефективність у діяльності депутатських фракцій втрачається довіра населення до інституту Верховної Ради України як інструмента реалізації народних інтересів. Але сама проблема криється у відсутності в нашій державі зрозумілого механізму партійно- фракційної дисципліни, яка й виступає першопричиною інституційної кризи в Україні. Саме визначенню аспектів вказаної проблеми й присвячено наше дослідження.

Метою дослідження є причинно-наслідковий аналіз політичних аспектів формування в Україні дисципліни депутатських фракцій у процесах формування й реалізації законотворчої діяльності Верховної ради України. Задля досягнення поставленої мети нами формується наступна група дослідницьких задач: по-перше, з'ясувати сутність політичної природи такого явища як "фракційна дисципліна"; по-друге, визначити принципові відмінності політичної природи "фракційної дисципліни" від суто правової; і нарешті, по-третє, дослідити специфіку реалізації в Україні принципів політико-правової дисципліни депутатських фракцій у процесах вироблення офіційної політики.

Дослідження дисципліни депутатських фракцій предмет аналізу передусім теоретиків й практиків з конституційного права, що є достатньою мірою справедливим. Оскільки, саме у дослідженнях таких авторів як В. Венгера, Н. Ганжі, Г Керимова, М. Марченка, В. Погорілка, В. Чиркіна, В. Шаповала та інших встановлюються критерії для визначення сутності й наповнення нормативно-правових актів з приводу конституційно-правого врегулювання фракційної дисципліни. Тобто, у роботах вказаних авторів чітко становлено, що являє собою фракційна дисципліна, якими заходами вона формується, за що саме члени фракції несуть відповідальність й чим внутрішньофракційна дисципліна відрізняється від дисципліни самих фракцій у парламенті [3]. Разом з цим, як відмічають такі фахівці як С. Заславський, О. Кульчицька, В. Лемака, Х. Приходько, Ю. Чепрасова та інші, незважаючи на те, що фракційна дисципліна як явище хоча й регулюється конституційними та іншими нормативно-правовими актами, але за своєю природою це явище виключно політичне [4, с. 5]. Також, дисципліна партійних фракцій найчастіше визначається певною політичною ситуацією в державі або певним резонансним законопроектом, й тому при цього явища найчастіше ведуть мову про його базові аспекти, які знаходяться в правовому полі (наприклад, слідування бюрократичні процедурі формування депутатської фракції у Верховній Раді України), але варто також розуміти, що неможливо виробити універсальний закон чи конституційне положення, яке б враховувало всі перепитії політичного життя [5, с. 20-21]. Тобто, мова йде про те, що через порушення фракційної дисципліни (наприклад, заборона керівника фракції підтримувати певний законопроект) депутат тим самим підтримав стратегічне рішення для розвитку країни. Іншими словами, дослідники з конституційного права багато в чому не враховують специфіку політичного наповнення фракційної дисципліни, хоча й називають ці фактори [6, с. 16]. Таким чином, в існуючих дослідженнях з проблематики фракційної дисципліни майже не відбувається виключення у предметне поле її політичних аспектів. Саме вирішенню цього питання й присвячено наше дослідження.

Проблематика фракційної дисципліни в політичній науці має два виміри. Перший вимір стосується безпосередньо організаційного характеру внутрішньофракційної дисципліни, де на перший план виходить європейська практика класичного парламентаризму з позицій встановлення норм про порядок й принципи формування депутатських фракцій (встановлення конституціями мінімальної чисельності депутатської фракції, з'ясовується процедура її реєстрації або ліквідації тощо) та забезпечення її процесуальної діяльності (встановлюється порядок подачі кандидатур на урядові посаді, з'ясовується порядок законотворчої діяльності самої фракції й окремих депутатів) [7, р. 87]. В Україні вказана теза реалізується, на наш погляд, багато в чому специфічною мірою. Так, згідно ст. 60 п. 1 регламенту Верховної ради України допускається створення міжфракційного депутатського об'єднання, до складу якого входять народні депутати з правами й обов'язками дещо відмінними від фракційних, а саме: вони створюються без реєстрації, відповідного кадрового, матеріально-технічного, інформаційного оформлення для діяльності якого необхідно лише письмове повідомлення керівника такого об'єднання Голові Верховної Ради України [8]. З наведеного виходить, на наш погляд, що офіційно оформлена депутатська фракція у Верховній Раді України існує лише як конституційна вимога щодо її статусу й надавання права на виконання нею конституційних обов'язків. Разом з цим, депутатська фракція або окремий депутат можуть входити до депутатської групи для прийняття рішень, які не відповідають інтересам як електорату, так й самої політичної сили, яку через фракцію вони репрезентують у парламенті. Практичним прикладом наведеної ситуації є голосування фракції Партії регіонів у Верховній Раді України у лютому-березні 2014 року, де голоси самої фракції й окремих її депутатів йшли врозріз з офіційною лінією самої Партії регіонів й інтересів її виборців, зокрема у мовних питаннях [9] та відсторонення від посади Президента України лідера цієї партії В. Януковича [10]. Ще однією специфічною рисою організаційної основи депутатської фракції у Верховній Раді України є відсутність її конституціоналізації. Мова йде про те, що у кращих європейських практиках організація й діяльність депутатської фракції фіксується у конституційних актах, які мають більш складну процедуру змін, ніж звичайний регламент або закон. В Україні ж регулювання всіх депутатських взаємовідносин записані у Регламенті Верховної Ради. Так, Закон України "Про регламент Верховної Ради України" від "10" лютого 2010 року чітко встановлює перелік статусних, організаційних й правових питань функціонування фракції [8]. Але, разом з цим в Україні поки що не вироблено такого явища як "фракційна дисципліна", яка здебільшого являє собою дотримання Регламенту Верховної Ради України й встановленої організаційної основи.

Назване актуалізовує друге явище фракційної дисципліни, а саме відповідальність депутата та фракції за прийняті політичні рішення. Назване є другим виміром фракційної дисципліни, який ми пропонуємо окреслити політичним. Мова йде про те, що ані фракція, ані депутат в України жодним чином не несуть будь-якої відповідальності за наслідки своїх рішень або відхилення від декларованого політичного курсу. Корінь проблеми полягає, на нашу думку в тому, що найчастіше дисципліна фракції зводиться до двох аспектів--"партійного спрямування" та "колективної підтримки". Іншими словами, депутат або фракція можуть буту позбавлені свого статусу виключно через порушення організаційної основи своєї діяльності, що й продиктоване врегулюванням фракційних відносин саме Регламентом Верховної Ради, а не Конституцією України. Розглянемо ці два аспекти більш детально. Окреслене нами "партійне спрямування" являє собою систему внутрішньофракційної дисципліни, де її межі встановлюються й виконуються всіма депутатами цієї фракції, причому, будується така система виключно на основі неправових домовленостей, де санкції щодо порушників дисципліни вводяться безпосередньо партійним апаратом й вони доречі мають виключно політичну природу [11, p. 572]. Практичний вимір названої проблеми носить виключно технічний характер щодо порядку голосування окремих депутатів за певні рішення. Прикладом такої ситуації є виконання керівниками фракцій усних наказів Президента України В. Януковича щодо прийняття політичного рішення до повернення Конституції України зразка 2004 року як умови подолання політичної кризи-2014 року [12]. Санкцій за невиконання таких рішень у правовому полі не передбачено, так само як не передбачено прямого втручання офіційних осіб у діяльність політичних фракцій. Але разом з тим, ми отримуємо цікаву ситуацію прямої залежності фракційної дисципліни від політичних умов. Що стосується "колективної підтримки" то мова йде про одностайне голосування всіх членів фракції за певні законопроекти чи їх розробку. Названа проблема характеризується також таким явищем як "міграція депутатів" в рамках однієї фракції. Мова йде про те, що депутат однієї фракції всупереч рішення фракційних керівників може підтримати рішення своїх політичних опонентів, але це не є порушенням фракційної дисципліни у чистому вигляді за умови, що рішення мало вирішити стратегічні проблеми соціально-політичного розвитку суспільства [13, p. 34]. Іншими словами, конституційне оформлення дисципліни партійних фракцій найчастіше зводиться до прийняття імперативного мандату як гарантії виключно правової відповідальності за порушення дисциплінарних основ діяльності партійних фракцій [14, р. 31]. Але, разом з тим, головна ідея імперативного мандату полягає у забезпеченні політичної структуризації фракції на предмет стабільної діяльності всього парламенту, як набору фракційних груп, які на підставі політичних домовленостей організують стабільність законодавчої гілки влади [14, р. 34-35]. З наведеного виходить, що таке явище, як дисципліна партійних фракцій явище більше політичного характеру ніж правового, що наочно демонструє наведений нами аналіз. Також до політичних аспектів цього явища схиляються й практики з конституційного права, які неформальну сторону діяльності надають саме фахівцям з політичних наук [14, p. 35]. Але, в Україні поки що відсутні міждисциплінарні порівняльні аналізи специфіки такого явища як дисципліна партійних фракцій в Верховній Раді України з позицій комплексного політико-правого аналізу. Саме цьому аспекту вказаної проблеми будуть присвячені наші наступні наукові розробки.

Таким чином, підсумовуючи результати дослідження можна дійти наступних висновків. По-перше, таке явище як фракційна дисципліна подається фахівцями з конституційних питань як політична основа діяльності депутатських фракцій з урахуванням їх організаційних основ та програмних аспектів політичної партії, яку вони й репрезентують у Верховній Раді України. По-друге, дисципліна партійних фракцій подається і в політичній, і в правовій науці з двох позицій--організаційної (де акцент робиться на чіткому слідування фракцією встановлених нормативно-правових процедур) та політичної (як ставить своїм предметом дослідження впливу неформальних правил організації депутатської фракції в залежності від політичних умов). По-третє, єдиного трактування поняття "фракційна дисципліна" не існує й фахівці з політичних та юридичних наук схиляються до думки, що це явище більшою мірою визначається політичною ситуацією, ніж правовими нормами.

Список використаних джерел

1. Конституція України [електронний ресурс] // Режим доступу: http://zakon2.rada. gov. ua/laws/show/254%D0%BA/96- %D0%B2%D1%80

2. Георгіцина А.З. Сучасний парламентаризм: проблеми теорії та практики / А.З. Георгіцина. - Чернівці: "Рута", 1998.--484 с.

3. Сухапаров А.А. Парламент каков он есть / А.А. Сухапаров (Государственная дума глазами аналитиков) // Общественные науки и современность.--2004. - J№1. - С. 174-176.

4. Кульчицька О. Особливості реалізації повноважень депутатських фракцій у Верховній Раді України / О. Кульчицька // Часопис Академії адвокатури України.--2009. - J№3. - С. 1-7.

5. Лемак В. Політичні партії як інститут громадянського суспільства: проблеми правового регулювання в Україні / В. Лемак // Право України. - 2010. - J№7. - С. 18-24.

6. Ганжа Н.В. Конституційно-правовий статус депутатських фракцій в Україні: проблеми законотворчого оформлення / Н.В. Ганжа // Серія: Право. - 2011. - J№3. - С. 13-19.

7. Kornberg A. Caucus and Cohesion in Canadian Parliamentary Parties / А. Kornberg // The American Political Science Review. - 1986. - Vol. 60, No. 1. - P.83-92.

8. Регламент Верховної Ради України [електронний ресурс] // Режим доступу: http://zakon2.rada. gov. ua/laws/show/1861-17/ page3

9. Нардепы отменили скандальный закон Кивалова-Колесниченко [електронний ресурс] // Режим доступу: http://ru. tsn. ua/politika/ nardepy-otmenili-skandalnyy-zakon-kivalova-kolesnichenko- 350827.html

10. "Регионалы" потеряли Януковича и поэтому проголосовали за внеочередные выборы [електронний ресурс] // Режим доступу: http://www. segodnya. ua/politics/pnews/regionaly-poteryali- yanukovicha-i-poetomu-progolosovali-za-otstavku-tigipko-497904. html

11. Warhurst J. Conscience Voting in the Australian Federal Parliament / J. Warhurst // The Australian Journal of Politics and History.--2008. - Vol. 54, Issue 4. - P.570-579.

12. Рада вернула Конституцию 2004 года (обновлено) [електронний ресурс] // Режим доступу: http://podrobnosti. ua/ power/2014/02/21/960407.html

13. Parliamentary Party Groups in European Democracies: Political Parties behind Closed Doors. / Eds.: K. Heidar, R. Kooler. - London: Routledge, 2000. - 303 p.

14. Owens J.E. Explaining Party Cohesion and Discipline in Democratic Legislatures: Purposiveness and Context / J.E. Owens // The Journal of Legislative Studies.--2004. - Vol. 9, No. 4. - P.27-42.

Размещено на Allbest.ru