Аналіз державної політики як вид аналітичної діяльності

Размещено на http://www.allbest.ru/

Аналіз державної політики як вид аналітичної діяльності

Ключові слова: аналіз державної політики, дослідження публічної політики, ефективність державного управління.

И. И. Петренко

Ключевые слова: анализ государственной политики, исследование публичной политики, эффективность государственного управления.

I. Petrenko

Keywords: public policy analysis, public policy research, the efficiency of public administration.

Аналіз державної політики як окрема, хоча ще не самостійна, наука сформувався у середині ХХ століття. Як професійна діяльність аналіз державної політики підкріплюється розвитком відповідних наук про державну політику, формуванням нормативно-правової бази, становленням системи підготовки управлінських кадрів у провідних університетах світу. Як зазначають багато вчених, аналіз державної політики виріс не стільки з політології, скільки з психології, економіки та соціології. Більшість праць з даної проблематики переважно була присвячена проблемі раціоналізації дій уряду (або окремих суб'єктів політичної системи) в процесі вироблення та реалізації політичного курсу в тій чи іншій сфері суспільного життя.

Формування цієї науки розпочалося на початку 60-х років ХХ століття і за двадцять наступних років вона отримала виразне інституційне наповнення. Саме в цей час відбувається підвищення дієвості й результативності систем державного управління розвинених країн внаслідок впровадження нових управлінських технологій, які базувалися на демократичності та прозорості процедур вироблення державно-управлінських рішень. Розвиваючись вже понад п'ятдесят років аналіз політики виробив систематизований комплекс критеріїв, принципів, правил та процедур дослідження й розв'язання суспільних проблем. Цей комплекс набув широкого визнання і серед практиків. На сьогодні аналіз державної політики постає перед нами як наука, навчальна дисципліна і практична діяльність, що зайняла своє місце в системі суспільних наук.

Проблематиці аналізу державної політики присвячені праці таких відомих закордонних і вітчизняних вчених як: К. Вайс, А. Вілдавскі, Д. Веймер та А. Вайнінг, Е. Ведунг, Б. Гогвуд і Л. Ган, М. Говлет, В. Дан, Т. Дай, В. Лобанов, Р. Розенфельд, К. Сімонов, С. Туронок, Л. Пал, О. Валевський, Т. Брус, О. Дем'янчук, Ю. Кальниш, О. Кілієвич, C. Паттон, В. Ребкало, В. Романов, В. Рубанов, О. Рудік, Д. Савіцькі, Ю. Сурмін, С. Телешун та В. Тертичка. Але, незважаючи на значний науковий доробок, існує потреба у більш глибоких дослідженнях даної теми, особливо це стосується унормування термінології.

Багатогранність та міждисциплінарність аналізу політики породжує багато питань, на які необхідно шукати відповіді. Для пришвидшення розвитку даного напряму необхідною є уніфікація основних понять і категорій, а також врахування особливостей інституціоналізації та розвитку даного виду аналітичної діяльності в конкретних державах. Тому метою даної статті є дослідження аналізу політики як суспільного явища, визначення його сутності, функцій, основних характеристик та особливостей, а також місця в системі суспільних наук.

Необхідність аналізу державної політики обумовлюється сучасним етапом розвитку суспільства, за якого зростає стурбованість суспільства щодо якісних характеристик державного управління, змістовного наповнення державної політики як процесу, до результатів та наслідків прийняття управлінських рішень владою на центральному і регіональному рівнях та органами місцевого самоврядування. Цивілізаційний поступ вимагає від держави вміння розробляти та здійснювати ефективну державну політику в тій чи іншій сфері суспільного життя. Становлення та розвиток громадянського суспільства зумовлює необхідність експертно-аналітичного забезпечення державної політики, наукового супроводу державно-управлінських рішень та створення умов для залучення громадян, в тих чи інших формах, до цих процесів та громадського контролю над діями державного апарату. Діяльність неурядових аналітичних центрів безпосередньо пов'язана з процесами вироблення, реалізації та оцінки державної політики.

Як зазначає Б. Рейдін майже до 90-х років ХХ століття всі наукові розробки з аналізу державної політики були зосереджені на досвіді США. Тобто теоретичні узагальнення здійснювались саме на практиці вироблення і реалізації державної політики США. Першими, хто звернули увагу на необхідність урахування досвіду конкретної країни були британські дослідники Б. Гогвуд та Л. Ган. Саме вони наголосили на обмеженості застосування американського досвіду і прагнули створити навчальний матеріал безпосередньо для британських студентів. З часом на цю проблему починають звертати увагу все більше вчених у всьому світі. Це обумовило інтерес дослідників до політичних систем, в яких безпосередньо здійснюється аналіз державної політики. Ця обставина, а також глобалізація, зумовили необхідність порівняльних досліджень у сфері аналізу державної політики. Сьогодні це є дуже актуальним напрямом дослідження у сфері аналізу державної політики [11, р. 10-11].

Публічна (державна) політика зосереджується на суспільстві і його проблемах. Вона пов'язана з тим, як питання і проблеми визначаються й формулюються і яке місце вони займають у порядку денному політичної діяльності й політичного управління. Це також і дослідження того, як, чому і наскільки ефективно державна влада здійснює заходи чи утримується від них. Дослідження природи, причин і наслідків публічної політики вимагають використання різноманітних підходів й дисциплін. Аналіз політики спрямований на об'єднання й контекстуалізацію моделей і досліджень з тих дисциплін, які орієнтовані на суспільні проблеми й політику.

Отже, спробуємо розібратися, на що спрямований аналіз державної політики? Які проблеми він покликаний вирішувати?

Канадський дослідник П. Браун розглядає аналіз політики як складову політичного менеджменту, яка покликана суттєво покращувати керівництво. Він визначає сім елементів політичного менеджменту: теоретичні дослідження; застосування теоретичних досліджень, статистик і кількісного моделювання; дослідження політичного оточення, загальні директиви щодо аналізу й прогнозування політики; аналіз політики і політичні поради; менеджмент консультацій і регулювання ключових зв'язків; володіння інформацією; розробка програм, їх впровадження та контроль; виконання й оцінювання одержаних результатів. Аналіз політики розглядається ним як ключова функція ефективного політичного керівництва. Вивчаючи аналіз політики необхідно звертати увагу на нього як на пізнавальний предмет, як методологію, а також з погляду його впливу на розробку політики.

В своїй праці він наводить думку В. Данна, який зазначає, що аналіз політики використовує різноманітні методи досліджень і докази з метою створення й поширення інформації, що може бути використана в конкретній політичній ситуації для розв'язання державних проблем. Дослідник вважає, що основною характеристикою аналізу політики є його систематичність, але робить зауваження, що аналіз політики не є суто раціональним процесом. Автор також говорить, що необхідно відрізняти аналіз політики від політичних порад, які засновані на аналізі і які є процесом значно простішим [1, с. 19-23].

Досліджуючи аналіз політики Б. Гогвуд та Л. Ган зосереджують увагу на таких основних його характеристиках:

прикладна орієнтація, зосередження на проблемі;

міждисциплінарний та багатодисциплінарний характер, адже аналіз політики являє собою довільну комбінацію дисциплін (якщо у центрі уваги аналізу перебувають реальні, багатосторонні проблеми, то має бути розроблений інтегрований або міждисциплінарний підхід, який реалізує елементи синергічного типу, запозичені у багатьох наук);

аналіз політики передбачає планування, чутливе до політичного середовища;

орієнтація на клієнта [3, с. 49].

В довіднику з аналізу державної політики під редакцією Ф. Фішера, Дж. Міллера та М. Сідней зазначається про визначальні характеристики аналізу публічної політики, що відрізняють його з поміж інших наук про суспільство, а саме:

Проблемно-орієнтований характер. Аналіз державної політики спрямований на вирішення конкретної суспільної проблеми і відкидає вивчення цієї проблеми як певного феномену суспільної дійсності, що може мати закономірний характер. Окрім того, кожна проблема аналізу політики розглядається в певному контексті, який ретельно аналізується дослідником за допомогою певних методів, і на основі цього аналізу надаються рекомендації особам, що приймають рішення.

Багатопрофільна та мультиметодологічна основа аналізу публічної політики. Пов'язана безпосередньо зі складністю й багатоаспектністю самих суспільних проблем, які не можуть бути розглянуті виключно в рамках однієї науки, а потребують залучення підходів, концепцій, методів та методик з різних дисциплін.

Нормативна та ціннісна орієнтація аналізу публічної політики. Аналіз публічної політики має справу з проблемами, які не можуть бути вирішені лише з огляду на ефективність, існує низка суспільних проблем, які потребують звернення до демократичних цінностей, людської гідності і справедливості. Особливо це стосується процесу обґрунтування тієї чи іншої публічної політики [10, р. 4-5].

Д. Веймер та Е. Вайнінг, визначаючи сутність аналізу політики зазначають, що його продуктом є порада (може бути простою або складною). Але не кожна порада є аналізом політики, тому вчені конкретизують, що аналіз політики - це порада щодо державних рішень, орієнтована на клієнта й базована на суспільних цінностях [2, с. 11-12]. Аналітики політики працюють у різноманітних організаційних структурах (державних та комерційних) різних рівнів (місцевого, регіонального, національного) над проблемами, що охоплюють широкий діапазон проблем.

Аналіз політики як професія характеризується такими ознаками:

головною метою є аналіз і подання альтернатив, доступних політичним діячам, для розв'язання державних проблем;

клієнтом є конкретна особа або колектив (установа), що ухвалює державно-політичні рішення;

стиль роботи аналітиків політики характеризується як синтез існуючих досліджень і теорій для оцінки наслідків альтернативних варіантів державної політики;

закінчення аналізу зазвичай пов'язане з конкретними практичними рішеннями;

недалекоглядність, породжена браком часу та орієнтацією на клієнта [2, с. 14].

Г. Лассвелл, ведучи мову про науку предметом якої є державна політика, визначав такі її характерні риси:

1) мультиметодність; 2) мультидисциплінарність; 3) зосередження на проблемі; 4) прагнення змалювати контекст процесу здійснення політики, варіанти політики та наслідки політики; 5) об'єднання - як мета - знань у всеохоплюючу дисципліну для аналізу варіантів публічного вибору й прийняття рішень, і тим самим допомога у демократизації суспільства [7, с. 17-18].

Серед принципів і цінностей науки про державну політику найголовнішим є прикладна суть цієї дисципліни. Е. Янг та Л. Куінн виокремлюють два основні чинники, які відрізняють науку про державну політику:

Проектування розв'язків реальних життєвих проблем. На відміну від традиційних академічних дисциплін, які зосереджуються на нагромадженні знань групою колег науковців, зазначають дослідниці, наука про державну політику вивчає реальні життєві проблеми, а, отже, надає рекомендації й рамки їх застосування у конкретному суспільстві. Сполучення "проблема - розв'язок" займає центральне місце в цій науковій дисципліні, а це означає, що будь-який проведений аналіз мусить цим керуватися та спрямовуватися на пошук практичного, здійсненного й вичерпного результату.

Представлення керованих цінностями аргументів. Виходячи з того, що досліджувані питання є суспільними за своєю суттю, дослідник чи аналітик політики має також керуватися певними цінностями в своїх судженнях щодо рішення, яке, на його думку, найкраще сприяло б розв'язанню конкретної проблеми. Таким чином, пропонуючи конкретні варіанти рішень у дуже політизованому середовищі державної політики і для такого широкого загалу, експерт з державної політики повинен розуміти, що найголовнішим у його роботі є здатність переконати аудиторію в придатності своїх рекомендацій щодо політики [9, с. 10].

Л. Пал визначає аналіз політики як кваліфіковане застосування інтелекту до суспільних проблем. Деталізуючи його автор зазначає, що аналіз політики є пізнавальною діяльністю, яка передбачає вивчення та осмислення політичних проблем, тобто того як вони визначаються, спрямовуються, розв'язуються і переглядаються. Далі вчений говорить, що аналіз політики є колективною діяльністю, тобто на базовому рівні його можуть здійснювати і окремі особи, але їхня праця увійде до контексту колективного знання, адже аналіз політики дуже багатогранне явище, а проблеми політики є дуже складними, багатоваріантними і передбачають взаємодію багатьох суб'єктів. Окрім того суспільне значення проблем політики теж обумовлює колективність аналізу політики. Аналіз політики також повинен бути переконливим та максимально об'єктивним, що, в свою чергу, вимагає застосування кваліфікованих знань (професійна майстерність та здоровий глузд). І останньою особливістю аналізу політики Л. Пал називає спрямованість на суспільні проблеми, тобто всі проблеми, з якими має справу аналіз політики мають суспільне значення [6, с. 41-45].

Розглядаючи аналіз політики як науку, Л. Пал зазначає, що його характерною рисою є багатогалузева основа, що охоплює як природничі, так і суспільні науки. Вчений говорить, що політичні експерти та радники застосують свої інтелектуальні знання до суспільних проблем: показують, як спільнота повинна організовуватися і вести свої справи. Природничі науки є частиною аналізу політики стосовно того, що забезпечують даними, які використовуються для розв'язання принципових проблем. Однак аналіз політики набагато більше і безпосередньо пов'язаний з суспільними науками, зокрема з політичною наукою, економікою, історією, соціологією, правознавством, філософією, теорією управління та планування. Проблеми політики - це, перш за все, людські суспільні проблеми [6, с. 46].

Маючи багато точок дотику із суспільним науками аналіз політики не збігається з ними. Вирізняє його прикладна орієнтація на чітко локалізовану в просторі і часі суспільну проблему, яку необхідно вирішити з врахуванням чинників зовнішнього й внутрішнього середовища, політичної кон'юнктури, одиничних та суспільних інтересів, а також наявних ресурсів.

Українські вчені зазначають, що передусім аналіз державної політики репрезентується як прикладна дисципліна через використання методик ситуативно- аргументованих відповідей на суспільні запити та обговорення, творчий розвиток, критичний підхід і комунікативність інформації, що стосується політики. Одночасно аналіз державної політики виступає як професійна робота стосовно послідовно-систематичного аналітичного процесу, якого постійно потребує суспільний розвиток та здатності кваліфіковано його зробити [5, с. 6-7].

Л. Пал зазначає, що політичний процес складається з трьох елементів або компонентів, які можуть бути власне об'єктом аналізу державної політики. По-перше, детермінанти державної політики - це причини, які спонукають виникнення державної політики. Вони можуть бути досить різноманітними від природніх сил до впливу зацікавлених груп і громадськості загалом. По-друге, зміст державної політики, який охоплює завдання і наміри, визначення проблеми та засоби її розв'язання. По-третє, впливи державної політики, які можуть бути як очікуваними, так і неочікуваними. Очікуваними є ті впливи, які безпосередньо цілеспрямовано закладаються виробниками державної політики. Ці впливи повинні бути пояснені чітким причинно-наслідковим зв'язком. Державна політика часто супроводжується й неочікуваними наслідками [6, с. 48]. Аналіз державної політики полягає в її осмисленні.

В.Данн зазначає, що розв'язання проблем є ключовим елементом методології аналізу політики. Окрім того, констатує автор, аналіз політики має велике значення у якості методології постановки проблем як складової частини пошуку рішень. Методологія аналізу політики запозичує досвід і інтерпретує елементи багатьох дисциплін: політології, соціології, економіки, філософії. Аналіз політики має дескриптивний і нормативний характер, тобто спрямований на пошук знань про причини й наслідки державної політики та здійснює аналіз інформації стосовно цінності державної політики для минулих, сьогоднішніх й майбутніх поколінь. Крім того, аналіз політики намагається створити знання, що підвищує ефективність процедур вибору між альтернативами державної політики [4, с. 24].

В. Данн визначає, що аналіз політики виходить за межі інтересів традиційних наукових дисциплін до пояснення емпіричних закономірностей через намагання не лише комбінувати й трансформувати зміст і методи декількох дисциплін, але й створювати політико-релевантну інформацію, що може використовуватись для розв'язання проблем у специфічному політичному контексті. Більш того, продовжує автор, цілі аналізу політики виходять за межі творення "фактів"; аналітики політики намагаються також створювати інформацію стосовно цінностей і пріоритетних способів дії. Таким чином, підсумовує дослідник, аналіз політики включає в себе як оцінювання політики, так і рекомендації щодо політики [4, с. 84].

Отже, на думку В. Данна, аналіз політики - це спосіб продукування політико-релевантної інформації й правдоподібних міркувань стосовно можливих варіантів розв'язання проблем державної політики. І, на відміну від традиційних наукових підходів, які оперують переважно фактами, аналіз державної політики також має справу і з цінностями.

Український дослідник В. Тертичка зазначає, що аналіз державної політики - це порада-рекомендація щодо альтернативи-стратегії напряму діяльності державних інституцій, зорієнтована на вирішення проблеми чи сукупності проблем, яка ґрунтується на суспільних цінностях [8, с. 84].

Окрім того, дослідник наголошує, що важливо розрізняти аналіз політики та відстоювання політики. Перший вид діяльності вимагає критичного підходу до питань державної політики на основі систематичних знань, другий вимагає організаційних умінь, ораторського мистецтва, переконливості та наполегливості, вміння грати на політичній сцені. Тобто аналіз політики - це дослідження процесу результатів державної політики, а відстоювання політики - здійснення заходів для закріплення та збереження певної політики, яка вважається правильною. До того ж аналіз державної політики є необхідною умовою активного відстоювання політики [8, с. 84].

Використовуючи наявні класифікації суспільних наук спробуємо визначити місце аналізу державної політики серед них. Аналіз державної політики є прикладною (практичною) галуззю наукового знання. Вона безпосередньо стосується процесів вироблення та реалізації державної політики. Вона є сукупністю теоретичних моделей, методологічних принципів, методів, методик і засобів дослідження, конкретних програм і рекомендацій, орієнтованих на практичне використання, досягнення реального результату. Левову частку аналізу державної політики становить вироблення технологій розробки, реалізації, моніторингу та оцінки державної політики. Аналіз державної політики також охоплює соціальне проектування, планування, консультування, методику розробки експертно-аналітичних матеріалів і політичних документів.

Виходячи з вищезазначеного, можна зробити наступні висновки.

По-перше, аналіз державної політики є відносно молодою наукою, навчальною дисципліною та практичною діяльністю, яка має свій об'єкт і предмет. Об'єктом аналізу державної політики є державна (публічна, суспільна) політика як діяльність органів державної влади з управління та керівництва суспільством на основі єдиних цілей, принципів та методів (здійснення), що передбачає підготовку, законодавче закріплення та впровадження розроблених за участю експертно-аналітичних структур загальнодержавних та регіональних цільових програм (стратегічних планів) у різних сферах суспільного життя з метою вирішення нагальних проблем чи задоволення поточних та стратегічно визначених потреб суспільства. А предметом виступають конкретні проблеми суспільного життя (чітко локалізовані в просторі і часі), що не зачіпають відносин з приводу влади, але потребують для свого вирішення політичних методів, і вирішуються шляхом вироблення ефективної державної політики.

По-друге, аналіз державної політики безпосередньо пов'язаний з керівництвом і управлінням суспільством, а саме він здійснює експертно-аналітичний супровід цих двох процесів підвищуючи їх ефективність. Тобто, можна сказати, що головним завданням аналізу державної політики є всебічний аналіз проблемної ситуації та сприяння прийняттю обґрунтованого, адекватного та ефективного державно-політичного рішення в тій чи іншій сфері суспільного життя.

По-третє, аналіз державної політики володіє рядом визначальних характеристик:

є пізнавальною діяльністю, яка передбачає консолідацію зусиль спеціалістів у різних галузях і спрямована на вирішення суспільних проблем;

має прикладну орієнтацію, тобто він спрямований на проблеми, що чітко локалізовані в просторі і часі;

ґрунтується на міждисциплінарній (природничі і суспільні науки) та мультиметодній основі, він синтезує здобутки багатьох наук, об'єктом дослідження яких є політика;

передбачає планування та проектування, чутливе до політичної кон'юнктури;

спрямований на вирішення певної суспільної проблеми, через формування та критичний аналіз альтернативних варіантів рішення і оформлюється як порада або рекомендація особам, що приймають рішення;

має велике ціннісне навантаження (політизоване середовище державної політики), адже суспільні проблеми мають багато можливих розв'язків і вибір найкращої альтернативи завжди потребує відповідного ціннісного обґрунтування.

Список використаних джерел

1. Браун М. П. Посібник з аналізу державної політики / М. П. Браун ; [пер. з англ.]. - К. : Основи, 2000. - 243 с.

2. Веймер Д. Л. Аналіз політики: концепції і практика / Д. Л. Веймер, Е. Р. Вайнінг ; [пер. І. Дзюби, Олійник]. - [2-е вид.]. - К. : Вид-во Соломії Павличко "Основи", 2000. 654 с.

3. Гогвуд Б. Аналіз політики для реального світу / Б. Гогвуд, Л. Ган ; [пер. А. Олійника]. - К. : Вид-во Соломії Павличко "Основи", 2004. - 396 с.

4. Данн В. Н. Державна політика: вступ до аналізу: підручник для ВНЗ / В. Н. Данн ; [пер. з англ. Г. Є. Краснокутського ; наук. ред. М. О. Баймуратов]. - Одесса : АО БАХВА, 2005. - 504 с.

5. Державна політика: аналіз та механізм її впровадження в Україні : навч. посібник / [Валевський О. І., Ребкало В. А., Логунова М. М. та ін.] ; заг. ред. А. Ребкала, В. В. Тертички. - К. : Вид-во УАДУ, 2000. - 232 с.

6. Пал Л. А. Аналіз державної політики / Л. А. Пал ; [пер. з англ. І. Дзюби]. - К. : Основи, 1999. - 422 с.

7. Парсонс В. Публічна політика: вступ до теорії й практики аналізу політики / В. Парсонс ; [пер. з англ. О. Дем'янчука]. К. : Видавничий Дім "Києво-Могилянська академія", 2006. - 549 с.

8. Тертичка В. Державна політика: аналіз та здійснення в Україні / В. Тертичка. - К. : Вид-во Соломії Павличко "Основи", 2002. - 750 с.

9. Янґ Е. Як написати дієвий аналітичний документ у галузі державної політики : практ. посібник для радників з державної політики у Центральній і Східній Європі / Е. Янґ, Л. Куінн ; пер. з англ. С. Соколика ; наук. ред. пер. О. Кілієвича. - К. : К. І. С., 2003. - 120 с.

10. Handbook of public policy analysis: theory, politics, and methods / edited by F. Fischer, G. J. Miller, and M. S. Sidney. - New York : CRC Press Taylor and Francis Group, 2007. - 670 p.

11. Radin Beryl A. Policy Analysis Reaches Midlife / Beryl A. Radin // Central European Journal of Public Policy. - June 2013. Vol. 7, № 1. - P. 8-27.

Размещено на Allbest.ru