Ефективність уряду як проблема сучасної політики

Размещено на http://www.allbest.ru/

ЕФЕКТИВНІСТЬ УРЯДУ ЯК ПРОБЛЕМА СУЧАСНОЇ ПОЛІТИКИ

Л. Д. Парно

Проблема дослідження ефективності уряду чи не в перше постала в контексті концепції "ефективного управління", що виникла у 90-х рр. ХХ ст. Проте, як показала практика, ця концепція по суті звелась до пояснення механізмів реалізації урядової політики й поступово була зведена до безпосереднього вивчення досвіду проведення реформ в окремих країнах. При цьому применшувався вплив інституційних чинників та соціально-політичного клімату на процес здійснення реформ. На практиці це призвело до того, що політичні еліти почали вважати, що механічне перенесення досвіду інших країн є достатньою підставою для успішної реалізації реформ. Фактично, мова йде про те, що поняття "ефективність уряду" стало синонімом ефективних реформ.

В Україні ми також спостерігаємо ситуацію, коли значення інституційних чинників применшується та недооцінюється. Важливо також і те, що інституційні реформи відбуваються без урахування можливих наслідків. Наприклад, за роки незалежності в Україні було здійснено кілька конституційних реформ. Проте відсутність системності та продуманості робили ці кроки неефективними. Головною метою цих реформ було забезпечення стабільності політичної системи та ефективності уряду. На практиці ми отримали зовсім іншу ситуацію.

На думку Ф. Харфста (Philipp Harfst), для країн Центральної та Східної Європи є особливо актуальним дослідження інститутів та звернення до "конституційної інженерії" [4, р. 1]. Це пояснюється тим, що засобами конституційної інженерії (виборча система, спосіб формування уряду тощо) можна модифікувати політичну систему та вплинути на функціонування інститутів влади. Адже головна мета інститутів - зменшити невизначеність та створити певний порядок у суспільстві.

У межах даної статті я спробую розкрити визначення поняття "ефективність уряду" та проаналізувати основні чинники, що впливають на його забезпечення. Для цього, у першу чергу, потрібно розмежувати поняття "ефективність уряду" та "ефективність урядової політики", оскільки досить часто ці два поняття розглядаються як тотожні. Варто звернути увагу, що "ефективність уряду" розкривається через такі поняття як урядова стабільність, однорідність, наявність чіткої управлінської дисципліни, консенсусу по головним питанням урядування. У свою чергу, під "ефективністю урядової політки" розуміють відповідність результатів задекларованим завданням (програма уряду) та інтересам суспільства. Ефективність уряду впливає на ефективність політики, проте не є єдиним параметром. Оскільки ефективність політики залежить також і від зовнішніх чинників (наприклад, політична культура, легітимність влади тощо). Відповідно, досягнення ефективності уряду можливе внаслідок встановлення регламентів та процедур, які утверджують інститути. Це в свою чергу "позначається на політичних результатах через формування політичної поведінки. Інститути впливають на результат тому, що вони формують особистість акторів, їхні повноваження та стратегію" [1, с. 20].

На думку Р. Патнама, можна виокремити три способи визначення ефективної роботи урядових інститутів. Перший напрямок розглядає ефективність уряду, оперуючи категорією "інституційний дизайн". У першу чергу, цей підхід опирається на дослідженні законодавства. Вважається, що "ефективність уряду залежить від певної організації формальних його частин" [1, с. 20]. У межах другого напрямку особливе значення надається соціально-економічним факторам. Представники третього напрямку надають великого значення соціально-культурним факторам для пояснення ефективності роботи демократичних інституцій.

Варто зауважити, що на певний час інституційний підхід втратив своє визначальне становище. Перехід від дослідження інституційних до соціокультурних чинників був обумовлений неспроможністю інституціонального підходу в середині ХХ ст. забезпечити ефективність уряду. Тим не менш, у наш час прихильники "нового інституціоналізму" (Р. Патнам, Г. Петерс, Дж. Сар- торі) визначають вагому роль інститутів у забезпеченні ефективності уряду.

Менше з тим, огляд наявної літератури дозволяє стверджувати, що на сьогоднішній день, найбільш представленим є аналіз ефективності уряду з позиції оцінки його економічної політики. Проте, не можна не погодитися, з тим що втілення тієї чи іншої урядової політики є наслідком певної інституційної конфігурації, яка є базовою для визначення ефективності уряду.

Серед найбільш поширених визначень ефективності уряду можна згадати наступні:

1. Ефективність уряду (Government Effectiveness) визначається через якість державних послуг, ступінь незалежності державної служби від політичного тиску, якість розробки та здійснення урядової політики, а також рівень довіри до уряду та підтримку його політики [3].

2. Ефективний уряд - це уряд, який здатний захистити населення від насильства, забезпечити реалізацію права власності та створити інфраструктури, що уможливлює обмін товарами і надання послуг [5].

Тобто, ми бачимо, що у більшості випадків при визначенні поняття "ефективність уряду" відбувається прив'язка до питань фінансової звітності (скільки грошей було витрачено і на що) та оцінки якості послуг. Проте доцільніше розглядати ефективність уряду як відповідність дій уряду очікуванням громадян. Схожу позицію висловлюють американські дослідники Тан Су Сан та Ендрю Квок (Tan Soo San, Kwok Andrew). Дослідники пропонують розглядати ефективність уряду через аналіз: "1) урядової підзвітності, 2) легітимності уряду, 3) урядової правомочності, 4) урядової стабільності" [6]. Тобто, іншими словами ефективність уряду залежить від 1) складу уряду та його однорідності (що визначається через виборчу систему та спосіб формування/призначення), 2) самостійності уряду (визначається через компетенції та повноваження), 3) залежність уряду від підтримки з боку партій чи президента та 4) стабільності.

На думку дослідників, ключовим параметром для досягнення ефективності уряду є забезпечення його стабільності. Зокрема, на позиції взаємозалежності між урядовою стабільністю та ефективністю наполягав Дж. Сарторі. Він зазначав, що тривалість уряду автоматично не дорівнює його "якості", проте однозначно є однією із передумов для його ефективності [4, р. 3].

Крім того, Ф. Харфст, аналізуючи значення часу для функціонування уряду наводить наступний приклад. Він говорить про добре відоме неписане правило, згідно якого перші 100 днів будь-якого уряду вважаються "пільговими" [4, р. 3]. А це, на його думку, є яскравим свідченням того, що час грає важливу роль, зокрема, в питаннях формування та здійснення урядової політики. Такої ж позиції дотримується А. Лейпхарт, який говорить про те, що "недовговічні уряди розглядаються як неефективні", оскільки не мають достатньо часу для розробки та імплементації урядової політики [4, р. 3].

Коли ми говоримо про стабільність уряду, то перед нами постає кілька важливих питань. Перше з них: що вважати початком та кінцем урядування? Насправді, це, на перший погляд, теоретичне питання дуже важливе, оскільки прямо пов'язане із проблемою здійснення демократії. Як зазначає Ф. Харфст, з одного боку, ми визнаємо, що тривалий час перебування уряду при владі є передумовою його ефективності. А з іншого - тривале зосередження влади в одних руках є недемократичним. Тому питання того, як віднайти баланс між стабільністю та забезпеченням чергування влади є доволі важливим. На думку Ф. Харста, "ключем до розуміння цих процесів" виступає саме конституція [4, р. 4]. Тобто, якщо ми виходимо із припущення, що формування уряду є результатом демократичних виборів й протягом усього строку існування парламенту уряд формується лише раз, і якщо в конституціях йдеться про те, що обрання нового парламенту тягне за собою розпуск кабінету міністрів, то можна говорити, що саме конституція виступає критерієм до розуміння урядової стабільності [4, р. 2]. Саме в конституціях визначається строк повноважень як уряду, так і президента, що дозволяє убезпечити "консервацію" влади в одних руках. Таким чином, конституція автоматично встановлює строк, який вважається оптимальним для того, щоб сприяти ефективності уряду. Тобто "початок" існування уряду визначається разом з його формуванням після парламентських виборів. Таким чином, виключається тлумачення поняття "існування уряду" як періоду головування певного прем'єр-міністра.

Наступний параметр, що впливає на ефективність уряду - самостійність. Ф. Харфст наполягає на тому, що законодавчо оформлені інституційні домовленості в конституції та відносини, що складаються між урядом та парламентом значною мірою впливають на стабільність уряду й, відповідно, на його ефективність. "Загалом, конституції та законодавчі акти визначають процес формування уряду, роль президента та парламенту у цьому процесі, подання у відставку уряду у випадку висловлення вотуму недовіри з боку парламенту, право уряду на розпуск парламенту, а також максимальний термін повноважень парламенту" [4, р. 14].

Зокрема, науковцями при розгляді цього питання, висуваються наступні гіпотези. По-перше, чим більше повноважень знаходиться в руках парламенту, тим легше розпустити уряд. Відповідно, тим менш стабільним є уряд. По-друге, фрагментована партійна система сприяє формуванню коаліційних урядів, відповідно, зменшуючи рівень урядової стабільності.

Проте окрім юридично оформлених документів (таких як конституції та закони) варто розглядати також і менш формалізовані структури, наприклад, політичні партії, які також можуть впливати на стабільність кабінету міністрів, навіть якщо інституційні рамки залишаються незмінними.

Не менш важливим є аналіз впливу виборчої системи у поєднанні із формою державного правління. Особливість зв'язку форми державного правління з певним типом виборчої системи полягає в тому, що останній може послаблювати, або, навпаки, посилювати той чи інший політичний інститут. У президентській республіці мажоритарна виборча система робить главу держави та уряду відносно незалежними від політичних партій і парламенту, дає президентові змогу проводити значною мірою незалежну політику. Пропорційна виборча система за президентської форми правління, навпаки, ставить главу держави та уряд у залежність від політичних партій, сприяє протистоянню президента й парламенту.

За президентської чи президентсько-парламентарної форми державного правління уряд формується позапарламентським шляхом, тому представленим у парламенті партіям немає необхідності об'єднуватись з метою формування парламентської та урядової коаліції. Проте за відсутності парламентської більшості немає чіткої структурованості парламенту на більшість та опозицію, ускладнюється прийняття парламентом рішень.

За пропорційного представництва в парламенті й багатопартійної системи партія, яку представляє президент, найчастіше отримує відносно невелику кількість депутатських мандатів. А це означає, що президент може не мати підтримки парламенту. Отже, президент не може управляти без підтримки парламенту, а останній не несе відповідальності за діяльність уряду й тому не зобов'язаний його підтримувати. У цьому полягає причина постійного конфлікту між президентом і парламентом, який стає особливо гострим тоді, коли президент і парламентська більшість представляють не просто різні, а протилежні за своїми позиціями політичні сили.

Ще одним чинником, який варто враховувати є партійна система. Проте роль партій, так само як і роль виборчої системи багато в чому залежить від форми державного правління. У парламентарних республіках виконавчі та законодавчі функції партій "змішуються", оскільки лідер партії, як правило, стає главою уряду, а, отже, несе відповідальність перед рештою парламенту. У той час як в президентських республіках, партії більш "розсудливо" делегують повноваження лідеру (у тому сенсі, яку політичну лінію провадити).

Окрім зазначених чинників, які визначають ефективне урядування слід виокремити також помірний, 4-5- річний термін урядування, який забезпечує його стабільну збалансовану роботу. Світова практика свідчить, що короткострокове урядування, 1-2 роки каденції, має суттєві негативні наслідки, особливо за умовах радикальної зміни політичного курсу кожним новим урядом. Урядова команда за короткі строки не лише не має необхідного часу реалізувати задекларовану програму, але й потребує елементарного терміну для вироблення внутрішніх комунікаційних механізмів для налагодження роботи. Яскравим прикладом такої практики є часта зміна урядів в Італії до 1993 р., де відбувалася практично щорічна відставка уряду. Можна також згадати вітчизняний досвід від 90-х до 2000-х років - за цей час в Україні уряд змінювався 10 разів [3].

Беззмінність складу уряду, або ж навпаки, перманентні висмикування із урядової команди окремих міністрів, призводить до втрати контролю та відповідальності уряду. Важливим в останньому варіанті є психологічний чинник - втома суспільства від довгострокового урядування.

Довготривала незмінність уряду може призвести навіть до катастрофічних наслідків, як це відбулося в Лівії, Єгипті та Тунісі, де у відносно стабільних та заможних суспільствах законсервованість еліт призвела до народних повстань та заколотів.

Ще один параметр - однорідність урядової команди. Як зазначалося раніше, коаліційні уряди менш стійкі, ніж ті які формуються однією політичною партією. Серед недоліків коаліційних урядів можна виокремити:

1) ідейну, ідеологічну та політичну неоднорідність. Адже дуже часто до уряду можуть потрапити люди із діаметральними політичними поглядами;

2) наявність декількох центрів впливу. Прямо або опосередковано міністри виконують рішення не лише прем'єра/президента, але й підпорядковуються лідерам своїх політичних сил, парламентських фракцій, які їх і делегували до уряду;

3) політизація роботи уряду.

Зрештою уряд може формуватися і на позапартійній основі. За таких умов до його складу потрапляють представники лобістських угрупувань та латентних груп в політиці. Дуже часто домінуючим критерієм стають родинні та кланові зв'язки. Робота такого утворення буде ще в меншій мірі збалансованою внаслідок непрозорості його складу.

Прозорість та простота механізму формування уряду є ще одним важливим критерієм. Уряди, які формуються в зрозумілий і простий для суспільства спосіб є більш ефективними, а ніж ті, формування яких є ускладненим та забюрократизованим.

Перш за все виграють ті уряди, які отримують свою легітимність від одного джерела - лише парламенту або лише президента. Уряди, які формуються за участю президента та участю парламенту, та є підзвітними двом окремим інститутам можуть бути ефективними лише за умов, коли президент має стійку парламентську більшість. За інших обставин - уряд, зазвичай, конкурує із президентом в праві на здійснення виконавчої влади.

Процедура формування уряду парламентом має більш прозорий та зрозумілий характер. Партія або партії, які перемогли на виборах делегують до уряду своїх представників і уряд має чітку відповідальність перед парламентською більшістю. В умовах президентської моделі влади, уряди є ефективними, зазвичай, лише в умовах жорсткої двопартійної системи. Але й за умов двопартійності президент може керуватися достатньо довільними критеріями підбору своєї команди. А при відсутності чіткої партизації політики, критерії підбору до уряду мають переважно суб'єктивну основу. Ключовим критерієм до уряду при цьому виступають особисті зв'язки, домовленості, та особиста лояльність.

Не варто забувати також і про наявність відповідних механізмів та ресурсних можливостей для здійснення урядової політики. Запропонований чинник передбачає наявність збалансованої системи влади, яка б дозволила уряду не лише приймати компетентні рішення, але й мати механізми їх втілення в життя. Без підтримки парламентської більшості, підтримки на місцях, а також наявності чіткої, раціонально побудованої вертикалі влади, рішення уряду не матимуть реальних механізмів для реалізації. Крім того особистісний фактор передбачає компетентність, професійність урядовців та наявність відповідного управлінського досвіду.

Запропоновані чинники не є вичерпними та не можуть претендувати на універсальність, адже в реальності будь-який уряд діє в конкретному суспільстві й в конкретних соціально-історичних умовах, які і визначають завдання та критерії ефективного управління. Тому ефективне урядування може бути досягнуто не лише за допомогою інституційних механізмів, але й з врахуванням соціокультурних особливостей країни, реальних механізмів прийняття політичних рішень та рівня компетентності основних політичних акторів.

ефективність інституційний урядовий політика

Список використаних джерел

1. Патнам P. Творення демократії. Традиції громадської активності у сучасній Італії / [пер. з англ. В. Ющенко]. - К.:Основи, 2001. - 302 с.

2. Толстоухов А. В. Кабінет міністрів України [Електронний ресурс] // Енциклопедія історії України: Т. 4: Ка-Ком / Редкол.: В. А. Смолій (голова) та ін. НАН України. Інститут історії України. - К.: В-во "Наукова думка", 2007. - 528 с.: іл. - Режим доступу: http://www. history.org.ua/?termin= KMU (останній перегляд: 29-01-2014).

3. Government Effectiveness // World Bank. - [Електронний ресурс]: http://info.worldbank.org/governance/ wgi/pdf/ge.pdf (accessed 28.01.2014)

4. Harfst P. Government Stability in Central and Eastern Europe. The Impact of Parliaments and Parties / Harfst Philipp. - Paper pepared for the ECPR Joint Session of Workshops Copenhagen, 14-19 April 2000 Workshop on The Management of DecisionMaking in the Centre of Government in Eastern Europe and the CIS -34 p.

5. Sacks Audrey, Levi Margaret. Measuring Government Effectiveness and Its Consequences for Social Welfare, [Електронний ресурс]: Sacks Audrey, Levi Margaret - Режим доступу.: http://www.sscnet.ucla.edu/polisci/wgape/ papers/12_Sacks.doc (останній перегляд: 20-01-2014)

6. Tan Soo San, Kwok Andrew. Developing Key Performance Indicators for Effective Governance, [Електронний ресурс]: Tan Soo San, Andrew Kwok

Размещено на Allbest.ru