Сучасний парламентаризм в контексті співробітництва України з Європейським Союзом

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Незалежна Україна постала 24 серпня 1991 року, коли Верховна Рада УРСР 12-го скликання одностайно проголосувала за "Акт проголошення незалежності України". З цієї дати починається відлік власне парламентського правління в новоствореній державі та процес становлення парламентського інституту в Україні. До 1996 року Верховна Рада України працювала згідно з Конституцією 1978 року, до якої періодично вносилися зміни, щоб відобразити зміни політичного та суспільного характеру, що відбувалися на той час в Україні. 28 червня 1996 року Верховна Рада в результаті напружених дебатів схвалила нову Конституцію України, яка визначила місце парламенту в державному управлінні і його повноваження. Здобуття Україною незалежності було черговим кроком у процесі розвитку інституту вітчизняного парламентаризму, що знаменувався багатьма важливими змінами у структурному і функціональному аспекті вдосконалення законодавчого органу [14, с. 175].

Варто відмітити перевагу парламенту як органу, який більш повно, надійно та всебічно представляє народ і виражає його волю, полягає також у складі цього інституту. На відміну від Президента України, який є одноосібним органом, Верховна Рада України -- колегіальний орган. Тобто, представляючи інтереси різних суспільних груп та реалізуючи свої повноваження, Верховна Рада України узгоджує інтереси вказаних груп, приймаючи збалансовані, зважені рішення. Безперечно, що, будучи своєрідною широкою колегією, парламент більш вільний від суб'єктивних помилок, ніж одна людина. "Значення парламенту в сучасному світі -- грандіозне. Він є виразником інтересів різних політичних сил, ареною пошуків компромісів", -- пише В. Чиркін [15, с. 235].

Ст. 75 Конституції України закріплює, що Верховна Рада України є єдиним органом законодавчої влади в Україні. Конституційний склад Верховної Ради -- 450 депутатів, які обираються на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування [1]. Конституція України визначає основні моменти організації роботи Верховної Ради України, підкреслюючи, що "порядок роботи Верховної Ради України встановлюється Конституцією України та законом "Про Регламент Верховної Ради України" [2]. Верховна Рада є повноважною за умови обрання не менш як двох третин від її конституційного складу. Перше засідання новообраної Верховної Ради проводиться не пізніше ніж на 30 день після офіційного оголошення результатів виборів. Конституція визначає, коли відкриваються чергові (перший вівторок лютого і вересня) і позачергові сесії (скликаються Г оловою Верховної Ради на вимогу не менше третини народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України або на вимогу Президента України), коли проводиться закрите засідання (за рішенням більшості від конституційного складу Верховної Ради України). Конституція визначає права і обов'язки депутатів Верховної Ради, Голови Верховної Ради, встановлює порядок організації комітетів, спеціальних і слідчих комісій, порядок законодавчої роботи, порядок прийняття бюджету і порядок контролю за використанням коштів Державного бюджету.

Регламент є одним із найважливіших актів, що регулюють роботу Верховної Ради, який відповідно до вимог статті 82 Конституції України, повинен бути законом. Адже регламент є окремим законом або складовою частиною закону про парламент лише у кількох країнах: Австрії, Естонії, Латвії, Литві, Молдові, Словенії, Фінляндії, Чехії та Швеції. В більшості ж країн регламент є внутрішнім документом парламенту, а не діючим законом. Очевидно, що розробники Конституції України, враховуючи попередній досвід роботи Верховної Ради, намагалися посилити основні моменти внутрішньої організації її роботи і впорядкувати основні моменти її взаємодії з структурами виконавчої влади, коли виписували цю вимогу. Прийняття Регламенту як закону наділяє його великою силою, але зменшує автономію парламенту. Очевидно, що норми закону "Про регламент Верховної Ради України" не повинні бути занадто деталізованими.

Як зазначає Л. Кривенко, характеристика парламентаризму набуває завершеності тільки тоді, коли враховуються структура і організація, зміст компетенції і головні напрями діяльності самих представницьких органів. Розгляд цих питань дає змогу скласти об'єктивне уявлення про те, як реалізуються засади теорії народного представництва, наскільки їхня природа відповідає політичним потребам сьогодення. Тільки завдяки аналізу загальних закономірностей побудови і визначенню основних функцій парламентів та врахуванню відповідних особливостей, властивих конкретним країнам, можна встановити реальну роль представницьких органів у здійсненні державної влади, справжнє місце їх у державному механізмі [11, с. 62]. парламентаризм унітарний регламент бікамералізм

На думку В. Погорілко, серед важливих та складних теоретичних, конституційних, а також практичних питань сучасного парламенту -- кількісний склад та структура даного органу. В багатьох країнах, в тому числі в Україні, вони викликають дискусії, нерідко лише на рівні конкретних висловлювань щодо збільшення чи зменшення чисельності парламентаріїв, поза теоретичною базою на ґрунтовні наукові аргументи [14, с. 200].

Закріплене в Конституції України положення про "конституційний склад Верховної Ради України" має істотне значення, оскільки виключає двозначність, неясність, що є важливою передумовою чіткого і строгого додержання Верховною Радою України процедури прийняття відповідних актів, а також вирішення інших питань щодо організації та діяльності парламенту, його органів, народних депутатів.

Серед відомих світовій теорії та практиці обґрунтувань визначення чисельного складу парламенту -- кількість населення відповідної країни. Склад парламентаріїв повинен забезпечувати представництво, вираження волі та інтересів різних верств населення. Виключна важливість та складність розглядуваної проблеми вимагають усебічного, глибокого осмислення, що пов'язується із творчими розробками, науковими дискусіями на конференціях, інших науково-практичних заходах, широким обговоренням громадськістю. Загалом, характеризуючи структуру Верховної Ради України, можна назвати основні органи і підрозділи, а саме: комітети, фракції, апарат, адміністративна служба, дослідницька служба, контрольна служба, інститут омбудсмена [8, с. 25].

У Верховній Раді формується коаліція політичних фракцій, до складу якої входить більшість депутатів від конституційного складу парламенту, що формується протягом одного місяця з дня відкриття першого засідання ВРУ, або протягом місяця з дня припинення діяльності депутатських фракцій у Верховній Раді України. Важлива роль у здійсненні компетенції Верховної Ради України належить її комітетам, які створюються для здійснення законопроектної роботи, підготовки і попереднього розгляду питань, віднесених до її повноважень, та виконання контрольних функцій [3].

Верховна Рада у межах своїх повноважень може створювати тимчасові спеціальні комісії для підготовки і попереднього розгляду питань. Для проведення розслідування питань, що становлять суспільний інтерес, утворює тимчасові слідчі комісії, якщо за це проголосувало не менш як одна третина від конституційного складу Верховної Ради України.

Окремою ланкою у складі Верховної Ради є інститут омбудсмена, тобто Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, що відповідно до ст.101 Конституції України здійснює парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина [1].

Отже, можна стверджувати, що Верховна Рада України як єдиний законодавчий орган в державі здійснює широке коло функцій у різних сферах державного управління, однак основною з них залишається законодавча функція, тому питання та проблемні сторони законодавчої процедури мають бути деталізованими та конкретизованими для попередження порушень при прийнятті законодавчих актів та досягнення прийняття ефективних і не корумпованих законопроектів.

Європейська орієнтація України та глобалізаційні процеси, що характеризують сучасний стан розвитку суспільства, вимагають поєднання досвіду європейського парламенту з національними особливостями діяльності законодавчої влади в Україні, тому доцільно звернути увагу на здобутки функціонування парламентів в європейських країнах.

Наприклад, німецький парламент є класичною формою двопалатного парламенту, що виконує своє першочергове значення -- можливість земель мати своє представництво у законодавчому органі та впливати на прийняття рішень на загальнодержавному рівні -- задля чого і було запроваджено таку форму парламенту, що зумовлено історичними факторами становлення парламентаризму у Німеччині [9, с. 60].

Формування верхньої палати німецького парламенту бундесрату можна віднести до формування за призначенням, адже бундесрат складається з депутатів, призначуваних урядами земель зі свого складу. Або ж подібний спосіб називають формування верхньої палати шляхом представництва від суб'єктів федерації. Характерним для організації діяльності та структури парламенту в Німеччині є те, що законодавча влада сконцентрована на федеральному рівні у двох палатах Бундестагу та Бундесрату, а на рівні земель -- у ландтагах. В свою чергу виборність Бундестагу розкриває демократизм законодавчої влади в країні [12, с. 110].

Та не слід вважати, що двопалатність -- це ознака федералізму. Поряд із федераціями двопалатність має місце також у деяких унітарних державах (Японія, Польща, Білорусь, Казахстан, Киргизстан, Італія, Франція та інші).

Бікамеральність в унітарних країнах, як правило, аргументується тим, що вона деяким чином підтримує рівновагу інтересів і сил усередині представницького органу, стримуючи законодавчу владу, а також, на думку деяких, забезпечує більш відповідальну і добротну роботу над законопроектами (помилки однієї палати можуть бути виправлені іншою).

Варто зазначити, що існування двопалатного парламенту забезпечує нормалізацію противаг між різними соціальними групами та прошарками. Періодично політичними силами, фахівцями ставиться питання про доцільність введення в механізм державної влади двопалатного парламенту без зміни форми державного устрою. З огляду на це, вбачається необхідним узагальнити негативні та позитивні моменти функціонування в України двопалатного парламенту. Позитивні риси двопалатної системи:

— верхня палата сприяє розширенню представництва; двопалатний парламент краще враховує соціальні, культурні, економічні інтереси населення різних регіонів;

— професійний досвід верхньої палати є засобом підвищення якості законів, адже термін роботи її членів зазвичай значно перевищує термін роботи членів нижньої палати;

— запровадження двопалатної системи сприяє прийняття більш ефективних рішень державної політики, тому що розбіжності між палатами згладжуються в процесі переговорів;

— двопалатна система підсилює основний принцип сучасної демократії -- принцип розподілу влад -- через контроль однієї палати іншою. Це сприяє прийняттю парламентом більш стабільних політичних рішень, зменшенню конфліктів між гілками влади, тому що розбіжності між палатами вирішуються в процесі переговорів.

Водночас не варто забувати і про негативні риси двопалатної системи парламентаризму. До них можна віднести, зокрема, наступні:

— верхня палата здебільшого зменшує ефективність роботи над законопроектами. Наявність верхньої палати викликає необхідність постійного узгодження рішень між палатами;

— верхня палата не тільки сповільнює законодавчий процес, а й ускладнює внесення до законопроектів радикальних змін у майбутньому;

— двопалатна система ускладнює процес прийняття принципових, реформаторських рішень;

— розподіл повноважень між палатами вимагає значних компромісних рішень, які особливо на першому етапі здаються непереборними;

— різний статус членів палат і різний термін їх повноважень є глибоким джерелом недовіри і протиріч, особливо якщо до верхньої палати входять призначені посадовці;

— двопалатна система створює додаткові труднощі при організації апаратів палат;

— введення двопалатної системи може розглядатися, як примусове запровадження федералізму в унітарній державі [7, с. 414].

Перспективи еволюційного розвитку України неможливі без переосмислення положень чинного Основного Закону та формування принципово нових конституційних засад подальшої розбудови демократичної, соціально-правової держави і гармонійно розвиненого громадянського суспільства в Україні. Зазначене зумовлює постановку питання про проведення конституційно-правової реформи у нашій державі, яка, своєю чергою, потребує свого належного теоретико-методологічного забезпечення.

Слід погодитися з тими українськими правознавцями та фахівцями у сфері державного управління, котрі стверджують, що вдосконалення правових механізмів регулювання конституційних відносин неможливе без урахування не лише багатовікових традицій національного державотворення, а й позитивних здобутків сучасної теорії та практики класичного європейського конституціоналізму.

Доцільним буде зазначити, що вдосконалення концепції сучасного українського парламентаризму та оптимізація організації й діяльності національного парламенту нині є пріоритетним напрямом конституційно-правової реформи. На думку багатьох науковців, одним із пріоритетних шляхів реформування українського парламентаризму сьогодні є запровадження бікамералізму як теорії та практики функціонування в державі двопалатного парламенту [6, с. 11].

Відповідь на запитання, що являє собою бікамералізм, та які на сьогодні перспективи запровадження двопалатного парламенту в Україні, лежить не лише в теоретико-правовій, а й у психологічній площинах. Досить часто правознавці з пострадянських країн, обстоюючи природність двопалатних парламентів у федераціях, формують хибну думку про бікамералізм у сучасних унітарних державах, переконуючи, що верхня палата в таких країнах є консервативним гальмом прогресивних перетворень. Такі твердження дещо суперечать конституційним реаліям XXI ст. і є прикладом багатьох стереотипів, створених пострадянською юридичною наукою [5, с. 95].

Нині всебічне поширення теорії та практики бікамералізму слід визнати однією з найвиразніших тенденцій генезису сучасного парламентаризму. В останні десятиліття у багатьох державах світу, незалежно від форми їх державного устрою, активізувалися процеси переходу до двопалатної структури парламенту. Двопалатні парламенти перестали бути даниною історичним традиціям парламентаризму чи якоюсь аномалією державно-правового розвитку країн, поєднаних однією правовою системою. Бікамералізм став повсякденним політико-правовим явищем для значної кількості населення нашої планети. Саме таку систему парламентаризму нині обрали найбільш економічно потужні країни світу. Перспективи запровадження двопалатних парламентів є предметом посиленої уваги для політиків та державних діячів республік, які утворилися після розпаду колишнього СРСР. Першою пострадянською унітарною державою, котра зробила свій вибір на користь бікамералізму, нині став Казахстан [4].

Системне оновлення конституційного механізму державної влади в Україні та принципів її взаємовідносин із місцевим самоврядуванням несе вдосконалення конституційно-правового статусу вищих органів державної влади в Україні, модернізацію і приведення у відповідність до європейської конституційної практики системи стримувань і противаг між гілками влади.

Зазначені процеси передбачають ґрунтовні зміни до розділів Основного Закону, які регулюють насамперед правовий статус Верховної Ради України. Політико-правові реалії сьогодення засвідчують перспективність закріплення в Основному Законі бікамеральної моделі парламентаризму. Нинішня система формування депутатського корпусу ставить під сумнів реалізацію принципів представницької демократії в українському парламенті, позбавляючи представництва у парламенті інтересів територіальних громад на загальнонаціональному рівні. Запровадження бікамералізму має на меті не лише вдосконалення принципів і порядку формування Верховної Ради України або поліпшення якісного складу депутатського корпусу. Двопалатний парламент повинен змінити зміст механізму державної влади в Україні, оптимізувати нинішню систему стримувань і противаг між законодавчою, виконавчою та судовою гілками влади [5, с. 20].

Водночас запровадження в Україні двопалатного парламенту бачиться неможливим без формування цілісної концепції національного бікамералізму, яка б відповідала високим вимогам українського суспільства до вдосконалення механізмів держави та ґрунтувалася б на кращих здобутках західноєвропейської правової думки. У цьому сенсі українська юридична наука має бути на крок попереду практики, а її теоретико-методологічні здобутки мають кореспондуватись із відповідними дослідженнями у державах-учасницях ЄС, для яких бікамералізм став позитивною політико-правовою реалією сьогодення [13, с. 112].

Надзвичайно важливо, і на цьому слід загострити увагу, те, що навіть у державах, які мають двопалатний парламент, останній не розглядається як раціональний і непорушний у разі надзвичайних умов. За таких обставин бікамеральний парламент Німеччини трансформується в однопалатний орган. Важливо зазначити, що відмова за визначених умов від однопалатного парламенту має конституційне закріплення [10, с. 250]. Основний Закон ФРН цілком чітко і недвозначно встановлює: коли ситуація вимагає негайних дій у той час, як Бундестаг і Бундесрат скликати неможливо, парламентські повноваження надаються Загальному комітету, що формується завчасно із депутатів Бундестагу та членів Бундесрату обома палатами парламенту.

Отже, досить очевидно, що досвід Німеччини зовсім не зайвий для України через труднощі, яких зазнає республіка у перехідний період, складні і важкі умови життєдіяльності суспільства та держави. Зокрема досвід прогресивного європейського парламентаризму в досліджуваному контексті становить належний фундамент, корисні складові якого з ретельним врахуванням вітчизняних особливостей та специфіки можна сприйняти, аналізуючи питання щодо місця і ролі Верховної Ради України в організації державної влади.

Таким чином, у результаті дослідження сучасного стану українського парламентаризму, визначення можливих напрямів вдосконалення даного інституту шляхом розгляду поступового вдосконалення даної системи на різних етапах державотворення в Україні та аналізу позитивного зарубіжного досвіту доцільним є зробити такі висновки:

-- Системний аналіз розвитку парламентаризму в Європі та Україні дає змогу визначити специфіку формування даного інституту на різних етапах державотворення. Слід зазначити, що формування європейського парламентаризму супроводжувалося реформуванням даного інституту в різних його проявах і формах. Характерним для розвитку українського парламенту є поступове вдосконалення даного органу, що спричинено впливом різних державних утворень, під владою яких перебували українські землі.

-- Зазначені ключові етапи розвитку парламенту в незалежній Україні, що дозволяє розглянути особливості парламентських змін у перехідний період. Здобуття Україною незалежності було черговим кроком у процесі розвитку інституту вітчизняного парламентаризму. Дані зміни поступово наблизили діяльність Верховної Ради України до сучасного стану.

-- Визначені основні напрями діяльності Верховної Ради України на сучасному етапі, зокрема, в контексті співробітництва України з ЄС.

-- Узагальнено ключові аспекти діяльності європейського парламентаризму з метою застосування позитивного досвіду для України.

Тому беззаперечним є той факт, що реалізація курсу на європейську інтеграцію України є позитивним фактором при проведенні внутрішніх реформ, спрямованих на економічне зростання, підвищення рівня життя народу, розвитку демократії, становлення громадянського суспільства, забезпечення гарантій верховенства права та вдосконалення такого державного інституту, як парламент.

Література

1. Конституція України від 28 червня 1996 року // ВВР. -- 1996. -- № 30. -- ст. 141.

2. Про Регламент Верховної Ради України: Закон України від 10 лютого 2010 року // ВВР. -- 2010. -- №14--15, № 16--17. -- ст. 133.

3. Про комітети Верховної Ради України: Закон України від 4 квітня 1995 року // ВВР. -- 1995. -- № 19. -- ст.134.

4. Браун Т. Порівняльне дослідження двопалатної та однопалатної систем у федеративних і унітарних державах. // "Вісник" Програми сприяння парламентові України. -- 1996. -- № 3.

5. Звірковська В.А. Український парламентаризм: проблеми становлення і розвитку: автореф. дис. канд. політ. наук. 23.00.02/ НАН України. Ін-т політ. і етнонац досліджень. -- К., 2002. -- 20 с.

6. Зелена книга української конституційної реформи: матеріали для громадського обговорення / ШПА при НАУКМА: за заг. ред. І. Коліушка, Ю. Кириченко. К.: "Лікей", 2007. -- 32 с.

7. Кислий П., Вайз Чарльз. Становлення парламентаризму в Україні: на тлі світового досвіду/ [Літ. ред. Е.Р. Рахімкулов]. -- К.: Абріс, 2000. -- С. 414.

8. Колісниченко А.І. Український парламентаризм: становлення та шляхи розвитку// Вісник Академії митної служби України. Серія "Політичні науки" -- № 1 (6). 2011 -- С. 25.

9. Конституции зарубежных государств: учебное пособие / Сост. В.В. Маклаков -- 2-е изд., исправ. и доп. -- М.: Издательство БЕК. -- 584 с.

10. Конституционное право государств Европы: учеб. пособие для студентов юрид. вузов и фак. (отв. ред. Д.А. Ковачев). -- М.: Волтерс Клувер, 2005. -- С. 250.

11. Кривенко Л.Т. Парламент: місце і роль в системі державної влади // Європа, Японія, Україна: шляхи демократизації державно-правової системи. -- К., 2000. С. 62.

12. Озерова К.І. Роль парламенту в деяких країнах Європейського союзу з парламентською формою правління // Актуальні питання сучасної науки і права: збірник матеріалів науково-практичної конференції студентів (24 квітня 2010 року, м. Суми) / Сумська філія Харківського національного університету внутрішніх справ. -- Суми: Університетська книга, 2010. -- С. 110.

13. Органи державної влади України / За ред. В.Ф. Погорілка: Монографія -- К.: Ін-т держави і права ім. В.М. Корецького, 2002 -- 592 с

14. Український парламентаризм: минуле і сучасне / [Шемшученко Ю.С., Мироненко О.М., Погоріло В.Ф.]. Ін-т держави і права ім. В.М. Корецького НАН України: За ред. Ю.С. Шемшученка. -- К.: Парламентське видання, 1999 -- 367 с.

15. Чиркін В.Е. Конституційне право зарубіжних країн. -- М., 1997. -- С. 235.

Размещено на Allbest.ru