Институты децентрализации власти

Размещено на http://www.allbest.ru/

Институты децентрализации власти

Кандидат политических наук

председатель специализированного экономического суда г. Алматы

Республика Казахстан, г. Алматы, ул. Жандосова, 161

E-mail: temirg@yahoo.com

Аннотация

децентрализация государственный власть самоуправление

В статье «Институты децентрализация власти» затронуты проблемы соотношения централизации и децентрализации государственной власти на примере реализации института местного самоуправления. Автор акцентирует внимание на необходимости разработки теоретико-правовых основ местного самоуправления как гарантии развития демократии в Республике Казахстан.

Ключевые слова: децентрализация; государственная власть; местное самоуправление; демократия

В современном мире тенденция централизации социальных систем вполне уравновешивается тенденцией децентрализации, сегментации общества. Одно из первых в мировой науке исследований в этой области принадлежит А.Токвилю. Он различал два типа централизации:

- правительственную (политическую);

- административную [16, с. 83].

При первом типе власть сосредотачивается в едином центре для защиты общих для всех слоев общества интересов (установление общих законов и взаимоотношений с иностранцами). При втором подобная же концентрация власти происходит для защиты интересов отдельных слоев общества, например тех или иных действий и начинаний общины [16, с. 83].

В ХIХ веке французский юрист А. Батби писал, что при «политической и административной централизации центр высасывает из окраин все интеллектуальные соки, в результате чего над изнемогающим телом страны поднимается буйная столица» [12, с. 6].

В ХХ веке о централизации с тех же позиций говорил В. Жискар де Эстэн: «Века централизации давят на нас. Мы обязаны им гипертрофией столицы и атонией некоторых провинций, избыточной регламентацией и отсутствием должной ответственности на местах. Решение на верху вопросов, которые могут быть урегулированы внизу, не согласуется с принципом либеральной власти» [12, с. 9].

В современных условиях во всех цивилизованных странах развитие централистских тенденций порождает требование «благосклонности» местной общины к общественным интересам. Таким образом, сложился мощный механизм воздействия. К нему следует отнести финансовую зависимость, правовое регулирование, контрольную деятельность, общегосударственную программу делегирования полномочий и т.д. [2, с. 46].

В соответствии с положением деконцентрации власти сущность власти сводится к тому, чтобы подчеркнуть, что властные полномочия не делегируются обществу, а происходит некое перераспределение власти по уровням правительственной администрации. Деконцентрация предполагает лишь передачу полномочий от вышестоящих органов государственной иерархии к нижестоящим. Ж. Ведель определяет де-концентрацию как «организационный принцип, значение которого сводится к тому, что значительные властные полномочия передаются государственным служащим, представляющим центральную власть на местах, поставленным во главе различных административных кругов либо различных государственных служб» [14, с. 7].

В большинстве демократических государств именно местные органы управления непосредственно решают повседневные, наиболее важные общественные вопросы. Это обусловливает сравнительно высокую управленческую заинтересованность и активное участие граждан в деятельности местных органов власти [8, с. 209]. К тому же непосредственное участие людей в управлении своей общиной, селом, районом, городом, предприятием не требует высокого профессионализма и политической ответственности, необходимых при управлении делами централизованного управления в масштабе всего государства. Все это создает благоприятные предпосылки для широкого воплощения самоуправленческих принципов на уровне местной административно-территориальной организации [10, с. 209].

Под деконцентрацией власти также понимают «передачу полномочий назначаемым из центра органам местной администрации» [7, с. 271]. Деконцентрацией называют и «ослабленную форму централизации, подразумевающей наличие местных органов, зависящих от правительства функционально и в порядке подчиненности их должностных лиц» [11, с. 18].

Родственной, но не тождественной, в данном смысле, выступает категория «деволюция», так как имеет региональный характер и ассоциируется с делегированием цен-тральным правительством полномочий от-дельным частям государства (субнациональным единицам) при полном сохранении суверенитета центра. При этом различают законодательную (предоставление органам региона права издавать законы) и административную деволюцию (передачу органам соответствующей субнациональной единицы права осуществлять законы и политику, устанавливаемую центром, конкретизируя ее применительно к специфике данного ре-жима) [13, с. 202].

Оборотной стороной централизации в ее чрезмерной форме, как известно, является патернализм. А Токвиль писал, что «доведенная до крайности централизация имеет целью ослабить у людей общинный дух» [16, с. 83].

Многие сторонники либерального толка сошлись в том, что увлечение централизацией не проходит даром ни для общества, ни для государства. В этом смысле они разделяют мнение А Токвиля о том, что «централизация хороша в случаях, когда определенный этап общественного развития требует быстрой концентрации всех сил нации. В нормальных же условиях централизация административной власти сковывает творческий потенциал народа, мешает его обновлению» [16, с. 83].

Известны также индивидуалистические взгляды на централизацию Б.Н. Чичерина, который утверждал, что только государство в состоянии руководить судьбой современных наци, а настоящий либерализм вовсе не предполагает принципа государственности [19, с. 9-12]. Б.Н. Чичерин высказывался за централизацию как административную, так и правительственную, не возражая при этом против делегирования известных полномочий центра местным представительствам, что вызвало резкую критику Н.Г. Чернышевского [18, с. 651-652].

Важнейшее значение местного управления сводится к реализации идеи децентрализации власти. Понятие децентрализации связано прежде всего с функциями государства [17, с. 34]. По мнению А.Б. Венгерова, «есть вопросы при решении которых централизация, понимаемая как монополия центра, не только неизбежна, но и полезна делу» [15, с. 157].

Но существуют и противоположные позиции, согласно которым децентрализация функций государства объективно необходима. «Централизованная управленческая деятельность должна быть достаточной для своевременного реагирования на чрезвычайные ситуации и одновременно не блокировать самоуправление внутри системы в нормальных условиях» [5, с. 55].

Имевшая место в первые годы независимости Казахстана сильная централизация государственной власти была оправданной, так как приоритетными задачами являлись строительство государства, укрепление суверенитета страны, сохранение территориальной целостности. Сохранение централистских тенденций в данный период и сред-несрочной перспективе сдерживает развитие страны, создает опасность стратегического отставания даже от ближайших соседей. Поэтому на сегодняшний день проблема децентрализации государственного управления в Республике Казахстан является одной из важнейших. В данной связи, в рамках конституционных и административно-правовых реформ, в Казахстане были разграничены полномочия между уровнями государственной власти, проведены децентрализация функций и полномочий государственных органов, исключение отдельных контрольных функций государства, а также ограничение лицензируемых видов деятельности, предполагающие совершенствование норм действующего законодательства [8].

Следует уточнить, что в республике осуществляется постепенная децентрализация функций центральных государственных органов с поэтапной передачей части их функций в регионы и частный сектор, сокращается сфера монополии и создаются условия для развития конкуренции в сфере оказания государственных услуг, внедряется принцип «одного окна» при обслуживании населения. На смену бюрократической зависимости и иерархической подчиненности приходит принцип автономии и ответственности за выполнение основной миссии, возложенной на государственные структуры. В связи с этим на первый план выходят организационная гибкость, управление инновациями, децентрализация, значительная свобода действий персонала.

В соответствии со Стратегией развития Казахстана до 2030 г. [9] децентрализация как переосмысление и изменение роли, ответственности и полномочий различных уровней управления является одним из методов достижения эффективности деятельности правительства. Опыт реформ в странах Европы и СНГ показывает, что децентрализация играет важную роль в процессах демократизации и трансформации экономики и общества, которые требуют правильного понимания их сути, продуманности и взвешенности действий, так как затрагивает различные стороны жизни общества: политические, правовые, социальные, административные, экономические и культурные.

Децентрализация способствует повышению восприимчивости органов власти к местным потребностям и проблемам. Когда ответственность за предоставление услуг и обеспечение инфраструктуры децентрализована, местные органы могут лучше оценивать соотношение расходов и доходов, а также более гибко реагировать на потребности населения в рамках бюджетных ограничений.

Децентрализация способствует повышению эффективности работы правительства и центральных государственных органов, так как освобождает их от решения задач местного характера и позволяет сконцентрироваться на стратегических вопросах развития страны, тщательном планировании и организации различных программ на республиканском уровне [9].

Здесь, на наш взгляд, важно учесть тот фактор, что перераспределение полномочий между ветвями и уровнями власти обязательно сопровождаются ослаблением механизмов и институтов государственности. Именно поэтому задача сохранения и упрочения казахстанской государственности при одновременном росте влияния местного самоуправления предполагает научно обоснованный анализ природы прав местных коллективов.

Важнейшим элементом гарантирования демократии здесь выступает связь государственного и общественного (самоуправляемого) начал, обеспечивающая политико-правовой баланс сил, при котором будет сохранено единство государственной власти и ее суверенитет. В данном случае государство отделяет весомую часть не только социальной, но и политической организации общества местной власти, реализуемой в форме либо самоуправления, либо государственного управления на местах. Кстати, последняя является некоей трансформацией самоуправления при непосредственном участии государства. Государство в лице своих уполномоченных органов выполняет управленческие функции в сфере местной организации общества. Данная форма характерна для развивающихся, в том числе постсоветских, государств.

Следует, на наш взгляд, учесть названные Л. Бурлаковым направления, по которым децентрализация способствует процессу демократизации:

1) децентрализация создает возможности для непосредственного участия больших групп населения в вопросах управления через выборные органы или для косвенного участия - через местные выборы и посредством пристального контроля за деятельностью правительства;

2) децентрализация создает возможности для появления на низовых уровнях но-вой элиты, которая может осваивать политические навыки и функции, необходимые в конечном счете для участия в политической жизни;

3) низовые органы управления действуют в определенной степени в качестве противовеса или сдерживающей силы по отношению к правительству страны;

4) децентрализация активизирует вовлечение местных и региональных действующих лиц в процесс местного экономического и социального развития;

5) передача полномочий местным органам власти помогает избежать перенапряжения в центре [4].

Тенденция меньшего участия в коммунальных и других хозяйственных делах и расширения обязательств поручения также отражает возрастающую интеграцию местных органов в государственный механизм, их приспособление к решению в первую очередь задач, имеющих общегосударственное значение. Показателен, в данном вопросе опыт зарубежных стран, где объем порученных дел составляет 80-90% общего объема дел, выполняемых местными властями [1, с. 34-35].

По мнению Д. Бирд, децентрализация:

- дает возможность центральному правительству сконцентрировать внимание на вопросах национального значения, т.е. вопросах, которые по своему характеру не могут успешно решаться другими органами управления. Очевидно, что в иерархической, децентрализованной системе на каждый уровень управления можно возложить те функции, которые могут оптимально выполняться ими;

- способствует более глубокому вовлечению граждан в процесс управления, что одновременно способствует обучению граждан и вызывает у граждан чувство собственного достоинства и преданности государственной политике и решениям, в принятие которых они внесли свою лепту;

- укрепляет общую экономику, если финансовая система предоставляет стимул органам местного управления для участия в местном экономическом развитии [3,с. 7-9].

Д. Бирд также считает, что потенциал децентрализации состоит в оказании позитивного воздействия на менталитет граждан. «Моральный дух и сила граждан могут быть существенно улучшены в силу того, что они сами могут позитивно влиять на улучшение их собственной жизни» [3,с. 7-9].

Соотношение централизации и децентрализации власти в государстве - это сложнейшая проблема. Достичь оптимального баланса, столь необходимого для управления обществом довольно-таки труд-но по некоторым объективным и субъективным причинам. Во-первых, жесткий централизм уже изначально, по природе своей, призван существенно ограничить возможности местной инициативы и творчества. Орган самоуправления, как таковой, не может иметь место в строго иерархиризированной системе управления. Это, по сути, тоталитарное и авторитарное государство, которое не дает народной организации возможность брать на себя инициативу и ответственность за ведение общественных и государственных дел.

Как известно, органы управления на местах при административно-командной системе подвергались жесткому внешнему контролю сверху, подробному инструктированию бюрократического центрального аппарата (нередко некомпетентного) и строгой регламентации деятельности [6, с. 64-65]. Постепенно развиваются все новые уровни руководства, подкрепленные номенклатурно формируемым аппаратом и излишне формальными процедурами. В итоге появляются авторитарно управляемые местные подсистемы, в которых власть институционализирована как официальный, а не заслуженный авторитет. Им наделяются официально сверху, политическими и правовыми актами, все местные органы власти и управления и их руководители. В результате власть ассоциируется не с народом, а с местной подсистемой органов и должностных лиц, ее представляющих в иерархии централизованной системы децентрализация предполагает самостоятельность мест, которая, высвобождая энергию масс, позволяет уяснить мотивы их действий и перспективу развития территорий [6, с. 64-65].

Такая система создает некую организационную структуру, при которой не толь-ко органы местного самоуправления, а каждый член сообщества, по долгу единства сосуществования, принимает на себя дополнительную ответственность по мотивации своих действий и актуализации своего поведения, что закрепляет установку на удовлетворение нужд и повышение благо-состояния всех или большинства жителей.

Библиографический список

1. Аглешов К.Е. Децентрализация государственного управления и перспективы развития местного самоуправления в Республике Казахстан: дис. … канд. экон. наук. Алматы, 2004.

2. Афанасьев В.Г. Научное управление обществом. М.: Политиздат, 1968. 384 c.

3. Бирд Д. Политические преимущества децентрализации: опыт США // Муниципальное управление. Информационный бюллетень. 1999. Вып. №12(7).

4. Бурлаков Л. Проблемы модернизации государственного и местного само-управления Республики Казахстан на современном этапе и возможные пути их решения // материалы семинара «Местные органы управления: усиление подотчетности и ответственности», г. Астана, 18-20 мая 2004. Астана, 2004.

5. Варламова Н.В. Политико-правовое соз-нание и развитие самоуправления: дис. … канд. юрид. наук. М., 1991. 175 c.

6. Жумадилова А.Б. Конституционно-правовые основы местного самоуправ-ления в Республике Казахстан (вопросы теории и практики): дис. … канд. юрид. наук. Алматы, 2005. 183 с.

7. Конституционное право развивающихся стран: основы организации государства / под ред. Е.С. Оман, С.В. Троцкий М.А. Штанина. М., 1992. 403 с.

8. Политология: курс лекций / под ред. М.Н. Марченко. М.: Изд-во Моск. ком-мерческого ун-та, 1993. 431 с.

9. Практика организации местного само-управления в зарубежных странах. М.: Ресурс, 1990. 120 с.

10. О Государственной программе преду-преждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций на 2007-2015 годы [Электрон-ный ресурс]: проект указа Президента Республики Казахстан от 29 декабря 2006 г. // Доступ из справ.-правовой сис-темы «Параграф».

11. Серебрянников В.П. Местное управление и самоуправление во Франции. Минск, 1981. 120 с.

12. Сравнительное конституционное право / под ред. Ю.А. Юдина. М.: Манускрипт, 1996. 730с.

13. Структура и функции местных коллек-тивов во Франции//Рос.-фр. сер. «Ин-форм. и учеб. материалы». 1993. №14. 86 с.

14. Теория государства / под ред. А.Б. Вен-герова. М.: Юрист, 1995. 254 с.

15. Токвиль А. Демократия в Америке М.: Прогресс, 1992. 554 с.

16. О дальнейших мерах по реализации Стратегии развития Казахстана до 2030 года (с изменениями и дополнениями по состоянию на 15.05.2008 г.) [Электрон-ный ресурс]: указ Президента Республи-ки Казахстан от 4 дек. 2001 г. №735. Доступ из справ.-правовой системы «Параграф».

17. Черданцев А.Ф. Системообразующие связи права // Сов. государство и право. 1974. №8. С. 10-17.

18. Чернышевский Н.Г. Чичерин как публи-цист // Полн. собр. соч. Т. 6. Пг.: Лит-изд. отд. Ком. Нар. Прос. 1918. 757 с.

19. Чичерин Б.Н. Очерки Англии и Франции. М.: Солдатенко и Щепкин, 1858. 356 с.

Размещено на Allbest.ru