Роль моніторингових процедур Парламентської асамблеї Ради Європи в забезпеченні свободи слова в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Роль моніторингових процедур Парламентської асамблеї Ради Європи в забезпеченні свободи слова в Україні

Постановка наукової проблеми та її значення. Забезпечення інтеграції України в європейський політичний, економічний, правовий простір з перспективою набуття повноцінного членства в Європейському Союзі розглядається як одна із основних засад зовнішньої політики України. Попри те, що серед політичної еліти відсутня одностайність в питанні пріоритетності європейського шляху України, незважаючи на те, що в політичному дискурсі час від часу зринає тематика залучення України до ініційованих Росією інтеграційних проектів, проблема відповідності України певним полі- тико-правовим стандартам залишається актуальною. Вичерпний їх перелік викладений у Копенгагенських критеріях, щодо яких у грудні 1997 р. Європейська Рада зазначила, що «відповідність Копенгагенським політичним критеріям є передумовою початку будь яких переговорів про вступ». Серед групи політичних критеріїв окремим рядком виділено такі суб- критерії як створення та розширення діяльності демократичних інституцій, неурядових організацій, незалежних ЗМІ.

Зазначимо, що Україна володіє достатнім набором інструментів, за допомогою яких може досягати забезпечення цих критеріїв. Окрім власне суверенної можливості впорядковувати питання функціонування мас-медіа та свободи слова через творення законодавчих та підзаконних актів, через діяльність уповноважених органів державної влади, суттєвим чинником мотивації України до виконання означених критеріїв, виступає членство нашої держави в ряді міжнародних організацій, зокрема в Раді Європи. Факт залучення України до діяльності цієї авторитетної міжнародної інституції передбачає і водночас вимагає від неї неухильного дотримання взятих при вступі обов'язків та зобов'язань. Виконання останніх спроможне не тільки інтенсифікувати процес демократичних змін, але й забезпечити якісну відповідність вітчизняного законодавства та політико-правових практик європейським стандартам.

Аналіз останніх досліджень проблеми. Питання функціонування моніторингових процедур ПАРЄ, їхнього впливу на сферу ЗМІ та свободи слова в Україні розглядалося автором цієї розвідки у дисертаційному дослідженні2. Упродовж тривалого часу розбудова вітчизняної медіасистеми на основі європейського досвіду розглядається, в основному, з точки зору тих можливостей, які Україна отримає, якщо буде послідовно рухатися шляхом прихильності демократичним стандартам, або втратить, якщо цього робити не буде. Цим аспектам присвячені роботи Костирєва3, Ю. Кобзара4, М. Місьо та інших дослідників. Однак майже лишаються поза увагою механізми, за допомогою яких європейська спільнота, за посередництва таких організацій як РЄ та ПАРЄ, може впливати на спрямованість, зусилля та якість політики органів державної влади України, у випадку коли мова йде про дотримання основоположних прав і свобод людини, зокрема свободи слова. Лише поодинокі роботи присвячені окремим аспектам цього питання (О. Коваль, І. Чиж, Мармазов та І. Піляєв). Загалом же в теоретичному осмисленні взаємодії владних органів України та європейських структур залишається багато прогалин, які вимагають свого заповнення.

Формулювання мети та завдань статті. Враховую актуальність проблеми, автор ставить за мету проаналізувати моніторингові процедури ПАРЄ з точки зору їхнього впливу на функціонування української медіаполітичної системи. Поставлена мета визначила необхідність розв'язання наступних завдань - визначити сутність моніторингових процедур; простежити процес їхнього становлення; означити способи функціонування та методи їхнього впливу на сферу засобів масової інформації та свободи слова в Україні.

Виклад основного матеріалу. Насамперед зазначимо, що відсутнє правове визначення поняття «стандарти Ради Європи». Зазвичай під ними розуміють обов'язкові вимоги до систем національного права, що містяться у міжнародно-правових договорах та інших джерелах права Ради Європи, які містять єдині європейські правові вимоги до дер- жав-учасниць і визначають їх діяльність у межах європейського правового простору10.

Як вказують дослідники, ПАРЄ бере активну участь у розробці європейських стандартів, в тому числі із захисту прав людини, розуміючи під цим визнані європейським співтовариством і закріплені в його документах юридичні норми, а також механізми їх гарантії, захисту та забезпечення на прак- тиці. Інші ж науковці вказують, що до поняття «стандарти Ради Європи з прав людини» входить поняття «стандарти Європейської конвенції про захист прав та основних свобод людини», яке охоплює як норми Конвенції та протоколів до неї, так і рішення Європейського суду з прав людини. Фактично ці стандарти є своєрідними євро-пейськими вимогами до матеріальних та процесуальних норм правого простору. Тобто, це ті принципи і правила, які визначають діяльність держав-учасниць у галузі дотримання прав людини, формулюють мінімальні вимоги до такої діяльності.

Щоб осягнути важливість стандартів Ради Європи варто звернути увагу на те, що згідно зі статтею 3 Статуту РЄ «кожний член Ради Європи обов'язково повинен визнати принципи верховенства права та здійснення прав людини і основних свобод всіма особами, які знаходяться під його юрисдикцією, а також повинен відверто та ефективно співробітничати в досягненні мети Ради». Водночас стаття 8 регламентує, що «будь-який член Ради Європи, який грубо порушив статтю 3, може бути тимчасово позбавлений права представництва, і Комітет Міністрів може попросити його вийти з Ради згідно зі статтею 7. Якщо такий член Ради не виконує це прохання, Комітет може прийняти рішення про припинення його членства в Раді»13. Тобто, такий порядок надає Раді Європи основи та підстави для запровадження наглядових механізмів і контрольних процедур стосовно своїх членів.

Особливо актуалізувалася проблематика моні- торингових процедур на рубежі 80-90-х років ХХ ст., коли став очевидним крах соціалістичних режимів Центральної, Східної та Південно-Східної Європи. Новоутворені суверенні держави стали вишукувати своє місце в системі загально - європейських відносин та цінностей, від яких вони були відлучені упродовж майже півстоліття. Відтак РЄ, як власне й інші загальноєвропейські структури, постали перед викликом кооптації нових пост- соціалістичних держав. Звісно, що був обраний єдино можливий шлях - поступове включення т.зв. «нових демократій» в європейські процеси передусім через їхнє залучення до роботи таких регіональних акторів як РЄ.

Саме з цією метою в травні 1989 р. було прийнято Резолюцію 917(1989), яка визначала статус «спеціального гостя», який розповсюджувався нові держави європейського континенту, що постали на постсоціалістичних теренах. Цей статус, по-суті, був перехідним мостом, своєрідним компенсаторним механізмом на час адаптаційного періоду, що його мала пройти держава перед тим як бути прийнятою до Ради Європи.

Варто зважати, що «нові демократії» (наприклад, Угорщина, Польща, Румунія, Україна тощо) в силу історичних обставин значно «відставали» від інших, «несоціалістичних» європейських країн як в нормативно-правових, так і в прикладних аспектах демократичного врядування, захисту прав людини тощо. Це «відставання» слід було надолужити в стислі терміни, не тільки дотримуючись «букви», але й не розгубивши «дух» правової, демократичної системи РЄ. Звідси стає зрозумілим наскільки важливим для керівних органів РЄ було мати точні відомості стосовно того як і наскільки повно та чи інша держава-претендент впроваджує в суспільно- політичну практику мінімально необхідні стандарти. Відтак з'явилася необхідність у розробці механізму, який дозволяв б адекватно вирішувати окреслену проблему.

Врешті таким механізмом стала процедура моніторингу виконання обов'язків та зобов'язань, яку запровадили у лютому 1993 р. Тоді ПАРЄ прийняла Директиву 485 (1993), у якій доручила своєму Комітетові з правових питань та прав людини «доповідати у випадках, коли виникають проблеми щодо порушення прав людини у державах-членах, в тому числі щодо відповідності рішенням Європейського Суду з прав людини»15. У червні 1993 р. в Директиві 488 (1993) Асамблея проголосила вимогу, що дотримання взятих на себе зобов'язань є необхідною умовою для повноцінної участі парламентських делегації держав-членів в її роботі. А тому доручила Комісії з політичних питань та Комітету з правових питань та прав людини «пильно контролювати за дотриманням зобов'язань, які взяли на себе владні структури нових держав-членів Ради Європи та звітуватися перед Бюро кожні півроку, доки усі взяті зобов'язання не будуть виконані».

У квітні 1994 р. ПАРЄ у Резолюції 1031 (1994) визначила, що «процес моніторингу слід розглядати як стимул і керівництво для консолідації демократії в державах, які стали членами з моменту прийняття Резолюції 917(1989)»17. Те ж стосувалося держав-кандидатів, які взяли зобов'язання стосовно основних принципів РЄ на період розгляду Парламентською Асамблеєю їхніх запитів на членство.

Нинішніх ознак і змісту процедура моніторингу ПАРЄ почала набувати з ухваленням в квітні 1995 р. Директиви 508 (1995), за якою розширювався мандат Комітету з юридичних питань i прав людини i Комітету з політичних питань щодо здійснення моніторингу за виконанням державами- членами обов'язків i зобов'язань. Зокрема ПАРЄ вказала, що «шукає шляхів зміцнення своєї власної процедури моніторингу, створеної у 1993 році», а тому Асамблея «надала інструкцію своєму Комітету з правових питань і прав людини (для доповіді) та своєму Комітету з політичних питань (для висновку) продовжувати роботу з моніторингу дотримання зобов'язань в усіх державах-членах Ради Європи. Комітет з відносин з європейськими державами, які не є членами Ради Європи має також представити висновок стосовно держав-членів, які раніше мали статус «спеціально запрошених» 18. Цим документом також передбачалося, що «Комітети мають працювати у тісному співро-бітництві. Вони повинні доповідати безпосередньо Асамблеї. Їхні доповіді мають стосуватися кожна окремої країни та включати проект резолюції з чіткими пропозиціями щодо покращення ситуації в даній країні».

У Директиві 508 (1995) були також передбачені контрольні механізми щодо стимулювання виконання або покарання за невиконання зобов'язань: «Асамблея може санкціонувати постійну неспроможність дотримуватися зобов'язань та відсутність співробітництва в процесі моніторингу через нера- тифікацію вірчих грамот національної парламентської делегації». У випадку, якщо держава продовжує не дотримуватися своїх зобов'язань, ПАРЄ «може направити рекомендацію Комітетові Міністрів із проханням вжити відповідних заходів», які передбачені ст.8 Статуту РЄ.

У січні 1997 р. ПАРЄ запровадила принципово новий моніторинговий механізм. Згідно Резолюції 1115 (1997) було створено Комітет з питань дотримання країнами-членами обов'язків i зобов'язань (т.зв. «Комітет з питань моніторингу» чи «Моніто- ринговий комітет»). Було встановлено, що «моні- торинговий комітет несе відповідальність за перевірку виконання зобов'язань, взятих на себе державами-членами відповідно до положень Статуту Ради Європи, Європейської конвенції з прав людини і всіх інших конвенцій Ради Європи, в яких вони є сторонами, а також виконання зобов'язань, взятих на себе владою держав-членів при вступі до Ради Європи».

Спочатку до складу Моніторингового комітету входило 65 членів Асамблеї та голови Комітету з політичних питань і Комітету з правових питань та прав людини. У 2000 р. ця кількість була збільшена до 7621, а у 2003 р. - до 82 парламентарів22. Процедурою передбачено, що Моніторинговий комітет призначає двох своїх членів-співдоповідачів щодо кожної держави-члена, яка проходить процедуру моніторингу. Як і у Директиві 508 (1995), було встановлено, що Асамблея може покарати «вперте небажання виконувати обов'язки та прийняті зобов'язання, і відсутність співпраці» (якщо це виявлено в процесі моніторингу) шляхом прийняття резолюції та/або рекомендації, щодо нератифікації повноважень національних парламентських делегацій країни-порушника.

Моніторинговий комітет зобов'язаний щороку або щонайменше раз на два роки представляти Асамблеї звіт щодо країни, яка перебуває під процедурою моніторингу. За потреби Моніторинговий комітет може встановити контакти з допоміжними органами Комітету Міністрів, які є компетентними щодо контролю обов'язків та зобов'язань держав- членів, такими як наприклад Європейська Комісія за демократію через право («Венеціанська комісія»).

Дослідники вказують на такі основні сфери для моніторингу: 1) свобода інформації; 2) функціонування демократичних інститутів; 3) функціонування судової системи; 4) місцева демократія; 5) сили поліції та безпеки.

Зазначимо, що нова процедура моніторингу запрацювала з 25 квітня 1997 р. і у процесі подальшого застосування ПАРЄ кілька разів вносила зміни i доповнення до цього моніторингового механізму, які дещо змінювали його за формою, залишаючи водночас незмінною суть. Зокрема в березні 2005 р. на підставі Резолюції 1431 (2005) були внесені зміни і доповнення щодо порядку початку чи відновлення процедури моніторингу, особливо в умовах т.зв. постмоніторингового діалогу між РЄ та дер- жавою-учасницею.

Зокрема йшлося про, те що «звернення з проханням почати або поновити процедуру моніторингу може надходити від: (1) спільних комісій Асамблеї шляхом подання обґрунтованого письмового звернення до Бюро; (2) Комісії з моніторингу, яка готує письмовий висновок, підготовлений двома співдоповідачами. ... коли мова йде про відновлення процедури моніторингу відносно країни, з якою проводиться пост-моніторинговий діалог, письмовий висновок готує голова чи заступник голови Комісії з моніторингу; (3) не менше, ніж 10 членів Асамблеї, які представляють не менше п'яти національних делегацій і двох політичних груп шляхом подання пропозиції щодо прийняття резолюції або рекомендації; (4) Бюро Асамблеї».

Проте у цій редакції моніторингового механізму не були належним чином врегульовані форми і способи завершення пост-моніторингового діалогу з державою-членом. Тому у червні 2006 р. з'явилася Резолюція 1515 (2006), яка внесла у Резолюцію 1115 (1997) таку норму: «при звіті перед Бюро Асамблеї з пост-моніторингового діалогу, що проводиться з державою-членом за рішенням Асамблеї, Комісія з моніторингу вказує у своєму відповідному письмовому висновку, чи слід вважати пост-моніторинговий діалог з цією державою завершеним».

Відзначимо, що деякі дослідники вказують, що практика запровадження моніторингу свідчить про певні подвійні стандарти в діяльності ПАРЄ, оскільки формально рівних учасників поділили на дві групи: ті, додержання прав людини в яких є беззаперечним, і «нещодавно прийняті сумнівні демократії»27. Тому з метою унормування моніторинго- вих процедур і уникнення подібних звинувачень ПАРЄ у Резолюції 1515 (2006) звернула увагу, що «за винятком однієї держави-члена процедури моніторингу до теперішнього часу ініціювалися лише стосовно держав-членів, що вступили в Організацію починаючи з 1989 року»28. Виходячи з цього ПАРЄ схвалила ініціативу Комісії з моніторингу про підготовку періодичних доповідей щодо тих держав, які в даний час не піддаються процедурі моніторингу або не беруть участь в пост- моніторинговому діалозі. Зокрема було вирішено, що впродовж 2006-2008 рр. Моніторинговий комітет послідовно підготує по 11 доповідей щодо 33 країн, котрі на той час не брали участі в процедурі моніторингу чи в пост-моніторинговому діалозі. У 2006 р. такі доповіді були підготовлені щодо Андорри, Австрії, Бельгії, Хорватії, Кіпру, Чехії, Данії, Естонії, Фінляндії, Франції та Німеччини.

Отже, ПАРЄ має достатній досвід та належні інструменти моніторингу держав-членів РЄ щодо виконання ними обов'язків та взятих зобов'язань, що дозволяє не лише відстежувати повноту, але й почасти підвищувати якість демократичних процесів. Цю тезу можна аргументувати історією взаємин ПАРЄ та України в питанні забезпечення свободи слова та вільної діяльності мас-медіа в Україні. інтеграція політичний парламентський асамблея

Зазначимо, що питання про виконання Україною зобов'язань перед РЄ розглядалося через кожні два роки і щоразу у заключних документах обов'язково містилися параграфи з проблематики ЗМІ. Зазвичай найгостріші реакції щодо забезпечення свободи слова в Україні ПАРЄ виказувала в моменти політичних криз, під час виборчих кампаній, акцій громадянської непокори чи журналістських протестів.

Наприклад, на початку 1999 р. ПАРЄ наголошувала на тому, що «державні засоби масової інформації повинні розвивати нейтральну та незалежну редакторську лінію, та, у разі започаткування будь- якого судового процесу проти опозиційних засобів масової інформації, він має відбуватися з неухильним дотриманням процедури, без примусу засобу масової інформації, стосовно якого провадиться слідство, до закриття»29.

Наступний прояв уваги РЄ до проблеми обмеження свободи слова в Україні припав на розпал «касетного скандалу». Зокрема у січні 2001 р. ПА- РЄ висловила занепокоєність зникненням

Г. Гонгадзе та заявила про готовність допомогти в проведенні експертиз «плівок Мельниченка» та «таращанського тіла». Проте Україна так і не скористалися цією пропозицією, більш того вимоги щодо прискорення і завершення слідства у «справі Гонгадзе» (згодом неодноразово повторені) були фактично проігноровані. І хоча питання санкцій щодо України на розгляд не виносилося ПАРЄ попередила, що «твердження щодо причетності українських органів влади до зникнення пана Гонгадзе може мати дуже серйозні наслідки для функціонування українських інститутів влади».

Крім того українській владі також було рекомендовано вжити заходів з метою створення підґрунтя для стабільної і необоротної демократизації в галузі ЗМІ. Пропонувалося скасувати законодавчі положення та практику, що дозволяє позасудове закриття ЗМІ; декриміна-лізувати наклеп; припинити тиск на медіа через важелі друкування та поширення тощо.

Оскільки січневі зауваження були враховані Україною не повністю, то у Резолюції ПАРЄ 1244 (2001) та Рекомендації ПАРЄ 1513 (2001) від 26 квітня 2001 р. Асамблея зробила висновок, що «Президент, Уряд та Парламент (Верховна Рада) не змогли виконати обов'язки і зобов'язання України, як країни-члена Ради Європи»31. Проте уже у вересневій Резолюції 1262 (2001) ПАРЄ відзначила такі досягнуті позитиви як декриміналізація наклепу, впровадження суворіших покарань проти засуджених за переслідування й залякування журналістів, заборону позасудового закриття мас-медіа, створення спеціальної президентської ради з питань політики щодо ЗМІ тощо. Асамблея закликала продовжити вдосконалення правових рамок для ЗМІ та звернулася з вимогою провести повне, прозоре й неупереджене розслідування вбивства І. Алексан- дрова32. Загалом ця Резолюція носила м'якший характер і була витримана у більш позитивній тональності, аніж попередня.

У 2003 р. в черговій Резолюції 1346 (2003) містилося кілька жорстких висловлювань, зокрема йшлося про: «практику нав'язування журналістам свого роду офіційно затверджених вказівок щодо висвітлення подій (т. зв. «темники») як новоство- реного різновиду прихованої цензури»; «брак доступу для опозиційних політичних сил, представлених у парламенті, до електронних ЗМІ, особливо тих, що контролюються державою»; «спроби президентської адміністрації встановити ще жорсткіший контроль над державними, підконтрольними олігархам або незалежними ЗМІ»33. При цьому Асамблея схвально відгукнулася про зміни, що були закладені Законом «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України з питань забезпечення та безперешкодної реалізації права людини на свободу слова».

Інтонації ПАРЄ суттєво змінилися після подій «помаранчевої революції», із резолюцій зникли згадування про утиски свободи слова, переслідування медіа та журналістів. Зокрема у Резолюції 1466 (2005), що прийнята у жовтні 2005 р., вказано, що ПАРЄ «схвалює нову владу за припинення раніше поширеної практики цензурування засобів масової інформації та за забезпечення свободи слова» 35. Ще більш компліментарним було звучання Резолюції 1549 (2007), де вказувалося, що «Асамблея визнає досягнення Помаранчевої революції, що дозволили утвердитися в Україні основоположним демократичним свободам: у країні є свобода слова та ЗМІ»36. Зазначимо, що після президентських виборів 2010 р. в зв'язку із певними змінами у медіа просторі України ПАРЄ знову була змушена повернутися до критичних оцінок. Зокрема у Резолюції 1755 (2010) Асамблея «висловлює занепокоєння щодо все більшої кількості заяв та достовірних повідомлень про утиски в останні місяці демократичних прав та свобод, таких як свобода зборів, свобода вираження поглядів та свобода засобів масової інформації. Асамблея вважає, що втручання державних органів ... в роботу журналістів та медіа- організацій є несумісним з демократичним суспіль- ством».

Висновки

Таким чином, у стосунках ПАРЄ та України протягом 1999-2003 рр. доволі чітко про- сліджується тенденція поступового зростання незадоволення європейської спільноти відсутністю послідовного виконання вітчизняними владними органами зобов'язань з утвердження свободи слова та налагодження цивілізованої системи ЗМІ. Неспроможність української влади будувати свої відносини із мас-медіа на основі відкритих та прозорих форм взаємодії, прагнення позаправовими методами контролювати процеси в сфері ЗМІ, фактичне впровадження елементів політичної цензури, що суперечить основоположним принципам демократії, часте ігнорування рекомендацій та закликів ПАРЄ до відмови від авторитарних методів управління інформаційною сферою ставали причинами напруженості та охолодження відносин між офіційним Києвом та Страсбургом.

Література

1 Копенгагенські критерії / Дніпропетровська ОУНБ, Центр Європейської Інформації. - Укладач Є.Д. Прудченко. - Дніпропетровськ, 2007. - 30 с. - С.3.

2 Політика органів державної влади щодо ЗМІ в Україні: проблеми взаємодії: автореф. дис... канд. політ. наук: 23.00.02 / І.О. Гаврада ; Чернів. нац. унт ім. Ю.Федьковича. - Чернівці, 2007. - 20 с.

3 Кобзар Ю. Інформаційне законодавство: європейський вектор розвитку / Ю.Кобзар // Віче. - 2003. - №2. - С. 51-55.

4 Місьо М. Українське законодавство і захист преси / М. Місьо, Н. Петрова // Свобода висловлювань і приватність. - 2000. - №1-2. - С. 3-34.

5 Мармазов В.Є. Україна в політико-правовому просторі Ради Європи: досвід і проблеми / Є. Мармазов, І.С. Піляєв. - К. : Вентурі, 1999. - 400 с.

6 Мармазов В.Є. Рада Європи: політико-пра- вовий механізм інтеграції / В.Є. Мармазов, І.С. Піляєв. - К., 2000.

7 Горшкова С. А. Стандарты Совета Европы по правам человека и российское законодательство / А. Горшкова. - М. : НИМП, 2001. - С. 15.

8 Свобода вираження поглядів та переконань і функціонування парламентської демократії в Україні: Резолюція ПАРЄ 1239 (2001) від 25 січня 2001 року // Стандарти Ради Європи у сфері медіа. Законодавчий бюлетень. - К., 2005. - С. 71-72.

Размещено на Allbest.ru