Политико-административное управление развитие городских агломераций: контуры предметного поля исследований

Размещено на http://www.allbest.ru/

2

ПОЛИТИКО-АДМИНИСТРАТИВНОЕ УПРАВЛЕНИЕ РАЗВИТИЕМ ГОРОДСКИХ АГЛОМЕРАЦИЙ: КОНТУРЫ ПРЕДМЕТНОГО ПОЛЯ ИССЛЕДОВАНИЙИсследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ в рамках научного проекта
№ 19-411-230022 «Политико-административные ресурсы публичного управления социально-экономическим развитием Краснодарской агломерации».

Кольба А.И.

д.полит.н., доцент, профессор кафедры политологии и политического управления, Кубанский государственный университет, Краснодар

Ключевые слова: городские агломерации, политико-административное управление, качество управления.

политическая модель управление город агломерация

Создание агломераций становится одним из основных трендов социально-экономического развития на современном этапе. Значительная часть исследователей и экспертов рассматривает их возникновение как закономерный процесс, связанный с обострением мировой конкуренции. В России также наблюдается тенденция к образованию агломераций, значение и способы развития которых становятся предметом активных дискуссий (в частности, эта тема была одной из ключевых на Петербургском международном экономическом форуме в 2017 и 2018 гг.). В центре внимания как экспертов, исследователей, так и управленческих структур, призванных руководить их развитием, как правило, находятся вопросы, связанные с построением хозяйственных связей объединяемых территорий (транспортная инфраструктура, распределение трудовых ресурсов и др.). Однако сравнительно редко их интерес фокусируется на проблемах публичного управления данными процессами, формирования социальных смыслов жизни новых образований, преодоления существующих противоречий и конфликтов. Между тем проблемы такого характера, как показывает зарубежная и российская практика, препятствуют достижению синергетического эффекта использования ресурсов в рамках агломераций. Следовательно, необходима разработка механизмов и технологий повышения эффективности использования политико-административных ресурсов публичного управления процессом интеграции объединяемой территории. Решение научных задач в этой области, на наш взгляд, связано с определением предметного поля исследований и его состояния на данный момент.

По мнению Р.В. Евстифеева, понятие политико-административного фокусирует внимание прежде всего, на взаимодействии государства и общества, на необходимости интеракций не только внутри самой системы государственного управления, но и между системой и окружающей ее средой Евстифеев Р.В. Политико-административные преобразования в контексте глобальных вызовов: отечественный и зарубежный опыт, проблемы и тенденции развития: дис. ... д. пол. н. - М., 2011. - С 12. . Как отмечает О.Ф. Шабров, особенность политико-административного управления состоит в том, что оно реализуется в политизированной общественной среде Шабров О.Ф. Политико-административное управление в Российской Федерации: состояние и актуальные проблемы // Власть. - М., 2004. - № 11. - С. 10.. Его динамика определяется двумя факторами: научно-техническое развитие и политический процесс Жирнов Н. Ф. Политико-административное управление: инновационные аспекты // Власть. - М., 2007. - № 7. - С. 14.. Таким образом, исходя из выделенных особенностей дефиниции базового понятия, можно отметить необходимость объединять в управленческой деятельности смыслы и ценности, которые производит общество, и конкретные задачи, постановка которых находится в компетенции административных структур. С точки зрения развития городских агломераций это положение представляется принципиально важным, т.к. зачастую при его планировании преобладает пространственно-экономический подход. Как сами планировщики, так и исследователи агломераций в первую очередь сосредотачивают внимание на размещении экономических ресурсов, транспортных потоках, логистических процессах и других подобных аспектах. В данном контексте управленческая деятельность сводится к администрированию. При этом за пределами планирования и реализации планов остаются такие составляющие развития, как восприятие процессов создания агломерации различными сегментами населения входящих в неё субъектов, их интересы (не только объективные, но и субъективно осознаваемые). Их игнорирование приводит к сужению ресурсной базы развития (прежде всего за счёт снижения роли нематериальных ресурсов), а также является рискогенным фактором, повышающим уровень конфликтности.

Ещё один срез проблем развития агломераций связан с формированием новых моделей управления развитием. Поскольку большинство агломераций в системе политико-управленческих координат составляют предмет интереса как местных, так и региональных властей, между ними должно быть налажено взаимодействие по широкому спектру вопросов. Отношения между уровнями власти традиционно развиваются в рамках иерархической модели. При этом взаимодействие с различными сегментами местных сообществ, с акторами городского развития требует выстраивания сетевой модели. Различия между их структурами хорошо известны См., например: Bцrzel Т. Rediscovering Policy Networks as a Form of Modem Governance // Journal of European Public Policy. 1998. - Vol. 5, N 2.. В контексте исследуемой проблематики они связаны прежде всего с механизмами принятия решений. Вовлечение в процесс их разработки и реализации множества независимых акторов, с одной стороны, расширяет политико-административные ресурсы управления, с другой, приводит с усложнению управленческой структуры (с учётом того, что сети и иерархии должны каким-то образом контактировать друг с другом, а в идеале - дополнять друг друга). выстраивание этой сложной системы также возможно лишь путём широкого использования механизмов публичного управления.

Поскольку при исследовании политико-административного управления агломерациями речь идёт о пространственном развитии, уместно вспомнить определение города как генератора потоков информации, данное М. Кастельсом. При этом в крупных городах и прилегающих к ним пространствах логика "пространства потоков" вступает в конфликт с логикой "пространства мест" Кастельс М. Информационная эпоха: экономика, общество и культура. - https://www.gumer.info/bibliotek_Buks/Polit/kastel/06.php. Агломерации, центрами которых становятся такие города, в полной мере ощущают на себе наличие данного конфликта, тем более что культурные и социальные составляющие их развития, по Кастельсу, осмысливаются в локальном масштабе, тогда как власть определяется в потоковых терминах. Преодоление данного противоречия при втягивании в агломерацию небольших муниципалитетов также требует использования значительных политико-административных ресурсов.

Политические и социальные аспекты управления развитием городов в первую очередь выражаются в активизации деятельности местных сообществ и вовлечении различных акторов городского развития в переговорный процесс Метелева Е.Р. Развитие городов в условиях глобализации: монография. - Новосибирск: Сибпринт, 2010. - С. 30.. Агломерация, как и город, представляет собой переговорное пространство. Чем выше уровень внутренней социальной и экономической неоднородности, тем острее необходимость в его функционировании. Можно сказать, по аналогии с Д. Харви, что субъекты развития будут отстаивать свое "право на агломерацию", на реализацию своего видения распределения благ и недостатков её жизнедеятельности. Таким образом, необходимо исследовать институциональные и технологические возможности организации переговоров различного типа, которые, по сути, должны происходить в непрерывном режиме. Однако если в городе, хотя бы теоретически, существуют политические структуры, в рамках которых данная идея может быть реализована, то в агломерации их необходимо специально формировать, что является ещё одним полем приложения политико-административных ресурсов.

Ситуация усложняется, если агломерация охватывает два и более территориально-административных субъекта (из российских можно назвать Краснодарскую агломерацию). В таком формате переговорный процесс приобретает многоуровневый и перекрестный характер. Иначе говоря, переговоры должны вестись между властными структурами одного уровня, разных уровней, между властью и сообществами, между сообществами "по горизонтали" и т.д. В данной ситуации логично предположить возникновение многочисленных переговорных полей ad hoc, однако параметры их деятельности, очевидно, будут задаваться в порядке политического администрирования. Сложность ситуации заключается в том, что региональные власти, обладая формально равными полномочиями и ресурсами, могут вступить в конфронтацию по вопросам преимуществ, которые получают субъекты и их элиты в процессе развития агломерации. Для Краснодарской агломерации таким вопросом, к примеру, является строительство коммуникаций через реку Кубань, по которой проходит граница между Краснодарским краем и Республикой Адыгея.

Обобщая вышеизложенное, хотелось бы предложить своё видение предметного поля исследований политико-административного управления процессами развития городских агломераций. В первом приближении оно должно включать в себя следующие проблемы:

1. Организацию структур политико-административного управления, имеющих надмуниципальный характер. Возможно их создание по аналогии с "комиссиями по координации", действующими в системе германского федерализма, в которых принимали бы участие представители муниципальных и региональных структур.

2. Управление символической политикой агломерации, формированием идентичности, "производством смыслов".

3. Организацию сетевых взаимодействий, вовлечение в процессы принятия решений заинтересованных сторон, стыковка "вертикальных" и "горизонтальных" структур управления.

4. Управление конфликтами, возникающими в процессе развития агломерации, их институционализация, придание им позитивно-функционального характера.

5. Создание переговорного пространства и инициирование перманентных процессов разноуровневых переговоров с участием основных акторов развития агломерации, включая различные сегменты элиты, локальные сообщества, бизнес-структуры, экспертов и т.д.

Неоинституциональный подход как теоретико-методологическая основа исследований даёт широкие возможности для анализа указанных проблем, позволяя учитывать как формальные, так и неформальные параметры взаимодействия акторов развития. Исследование ряда из них также возможно на основе конфликтологической парадигмы и теории политических сетей.

Размещено на Allbest.ru