Факторы формирования политической повестки в недемократических режимах: случай России в 2000-2019

Размещено на http://www.allbest.ru/

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ АВТОНОМНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ

“НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ

“ВЫСШАЯ ШКОЛА ЭКОНОМИКИ”

Санкт-Петербургская школа социальных наук и востоковедения

Факторы формирования политической повестки в недемократических режимах: случай России в 2000-2019

Выпускная квалификационная работа

по направлению подготовки 41.03.04 “Политология”

студента группы БПТ152 (образовательная программа “Политология”)

Муркин Артём Александрович

Рецензент

к. полит. наук, доцент

А.В Стародубцев

Научный руководитель

ст. преп.

А.А. Вандышева

Санкт-Петербург, 2019

АННОТАЦИЯ

Данная работа посвящена изучению факторов, влияющих на формирование политической повестки в недемократических государствах на примере современной России. На основании обзора научной литературы делаются предположения о том, что к таким факторам относятся СМИ, политические партии и силовые структуры. При помощи метода вероятностного тематического моделирования на корпусе выступлений депутатов Государственной Думы с 2000 года создаётся модель тем политической повестки. При помощи расчёта корреляций слов в корпусе, рассматривается контекст упоминания рассматриваемых факторов и их связь с темами.

политический повестка недемократический моделирование

ABSTRACT

This paper is devoted to the study of the factors of political agenda setting in non-democratic states in the case of Russia since 2000. Based on a literature review, it is hypothesized that among these factors are mass-media, political parties and the security services. Using probabilistic topic modelling applied to a corpus of speeches in the State Duma from the year 2000, a topic model of the agenda is described. Word correlations are calculated for the terms related to the factors in question to explore the context in which they were mentioned in the speeches and their relation to the topics.

• ОГЛАВЛЕНИЕ
• ВВЕДЕНИЕ
• 1. КОНЦЕПЦИЯ ПОЛИТИЧЕСКОЙ ПОВЕСТКИ
• 1.1. История развития концепции политической повестки
• 1.2 Факторы, влияющие на формирование повесток
• 1.3 Формирование политической повестки в автократиях
• 1.4 Принятие политических решений в России
• 2. АНАЛИЗ ФАКТОРОВ, ВЛИЯЮЩИХ НА ФОРМИРОВАНИЕ ПОВЕСТКИ В РОССИИ
• 3.1 Тематическое моделирование как метод анализа текстов
• 3.2 Сбор и описание данных
• 3.3 Связь СМИ и политической повестки в России
• 3.4 Связь политических партий и политической повестки в России
• 3.5 Связь силовых структур и политической повестки в России
• ЗАКЛЮЧЕНИЕ
• СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
• ПРИЛОЖЕНИЯ


ВВЕДЕНИЕ

Политическая повестка - это набор проблем, достаточно важных, чтобы их обсуждали люди, принимающие политические решения. Формирование политической повестки, таким образом - это процесс отбора этих проблем из всех существующих в государстве. Исследования формирования повестки фокусируются на том, почему те или иные вопросы становятся достаточно важными, чтобы стать частью этого набора, в то время как другие - нет, а также каким образом разные акторы, такие как масс-медиа, группы интересов, экспертные сообщества и политические партии влияют на процесс формирования этого набора.

Для объяснения роли перечисленных акторов в определении состава политической повестки политологами предлагались различные механизмы. Например, считается, что роль политических партий заключается в получении информации об интересах электората и донесении её до правительства. Они получают от своих избирателей информацию о том, какие проблемы они считают важными, после чего формируют по ним позицию, предлагают решения в парламенте и добиваются принятия предложенного политического курса. При этом они активно участвуют в формировании повестки только в системах, где партии занимают центральное место в политике в целом но не, например, в Соединённых Штатах, в политике которых важное место занимает Президент.

Роль масс-медиа, в то же время, является дискуссионным вопросом. Обширной является область исследований собственной повестки СМИ, но, тем не менее, существуют различные позиции по вопросу о влиянии медиа на повестку политическую. Согласно одной позиции, поддержанной, например, Джоном Кингдоном они не способны оказывать влияния на политическую повестку, и им отводится лишь роль репортёров, описывающих политическую жизнь для населения. В то же время другая точка зрения, более распространённая в современной науке, утверждает, что масс-медиа могут не продвигать конкретные темы в политической повестке напрямую, но способны формировать восприятие отдельных вопросов и изменять их приоритет в глазах политиков.

При этом, однако, основная масса работ, составляющих теорию политической повестки, посвящена процессу отбора важнейших для общества вопросов в демократиях, и более того, только в одной демократии, в США, хотя в настоящее время быстро растёт число исследований повестки в европейских странах. Работ же, которые изучали бы механизмы формирования повестки в недемократических государствах почти нет, а те, что есть, связаны с отбором проблем лишь косвенно (например, описывают динамику изменения политических курсов, формат которой является следствием особенностей распределения внимания к проблемам, характерных для авторитарных государств). Кроме того, упомянутые работы далеко не полностью представляют разнообразные авторитарные государства мира. Таким образом, налицо исследовательская проблема: существующая литература не в состоянии описать процесс формирования повестки в недемократических государствах. По этой причине работа является актуальной с научной точки зрения: существует недостаток исследований процесса формирования повестки в автократиях, как с точки зрения проработки теории, так и для сравнения различных систем. При этом, с точки зрения теории политической повестки, нет оснований полагать, что в автократиях отсутствует вышеупомянутый процесс. Основные работы, которые можно отнести к ключевым в этой сфере, не делают указаний на режим рассматриваемых стран. При этом научная литература всё же показывает, что вопросы о формировании повестки могут задаваться и относительно авторитарных государств.

Общественная актуальность настоящего исследования может заключаться в его полезности для исследователей, журналистов или политиков и политтехнологов, работа которых связана с Россией и другими автократиями. Так как в этой работе описывается формирование повестки в России, его результаты могут быть использованы для отслеживания и описания процесса принятия того или иного политического решения, оценки его успешности или неуспешности, а также в интересах партии или группы интересов, занимающейся лоббированием какой-либо позиции.

На основе анализа научной литературы был сформирован исследовательский вопрос: какие факторы влияют на формирование политических повесток в автократиях, и в частности в России в XXI в.? Целью данной работы является выявление и описание подобных факторов.

Объектом данного исследования является процесс формирования повестки в странах с недемократическим режимом, предметом - факторы, влияющие на этот процесс в России в период с 2000 по 2019 годы.

Для организации работы и представления результатов выделяются промежуточные задачи:

1. Необходимо провести обзор научной литературы по теме, чтобы определить наиболее важные и вероятные факторы, влияющие на формирование политических повесток;

2. Собрать данные, отражающие политическую повестку в России - стенограммы заседаний Государственной Думы;

3. Провести количественный контент-анализ собранных данных: посчитать частоты встречаемости ключевых слов, корреляции между словами, выполнить тематическое моделирование;

4. Содержательно проанализировать результаты предыдущей задачи: определить влияние предполагаемых факторов на содержание повестки Государственной Думы.

В качестве теоретической рамки, используемой в настоящей работе, выступает литература, на которой основан концепт политической повестки. К этой литературе относятся работы Джона Кингдона, Роджера Кобба и Чарльза Элдера, Брайана Джонса и Френка Баумгартнера. Кингдон сформировал простейшее определение политической повестки, которое и используется в данной работе. Кобба и Элдера можно считать первыми политологами, непосредственно изучавшими отбор проблем для разработки политики. Джонс и Баумгартнер, авторы теории прерывистого равновесия, внесли один из самых заметных вкладов в теоретическую базу исследований политической повестки с появления этого концепта.

Для выполнения поставленных задач и ответа на исследовательский вопрос в работе используются различные технологии количественного контент-анализа, в частности, тематическое моделирование и анализ встречаемости отдельных слов и сочетаний слов в текстах стенограмм заседаний Государственной Думы с третьего по седьмой созывы. Единицами анализа будут выступать отдельные речи парламентариев. Временной промежуток с 2000 года был выбран потому, что именно с первого президентского срока Владимира Путина исследователи начинают причислять Российскую Федерацию к авторитарным государствам. Кроме того, для анализа используются тексты программ и манифестов политических партий.

Данная работа состоит из двух содержательных глав, введения и заключения, содержательные главы при этом разбиты на подпункты. В первой главе приводится обзор научной литературы по теме: первый подпункт посвящён обзору основных работ, формирующих теорию политической повестки, второй - описанию различных факторов, влияющих на формирование повестки в демократиях, третий пункт посвящён обзору исследований формирования повестки в авторитарных государствах, четвёртый - некоторым особенностям российской политики, которые могут быть важны для формирования политической повестки. Вторая глава посвящена сбору и анализу текстовых данных и интерпретации результатов.

1. КОНЦЕПЦИЯ ПОЛИТИЧЕСКОЙ ПОВЕСТКИ

1.1 История развития концепции политической повестки

Процесс отбора ограниченного числа важнейших проблем, для которых необходимо найти решение - одна из важнейших составляющих того элемента политики, который по-английски называется словом policy. Так, формирование повестки (agenda setting) - это один из этапов политического цикла, описанного в работах Г. Лассуэлла. Джон Кингдон даёт определение повестки: “совокупность проблем, которым люди, занимающие государственные посты, или связанные с ними, уделяют повышенное внимание в данный момент”. Невозможность уделять внимание всем общественным проблемам приводит к тому, что важную роль в процессе принятия решений играют те акторы, которые влияют на отбор проблем на повестку: избираемые политики, группы интересов, экспертные сообщества. Дж. Кингдон выделяет два разных вида повестки по значимости и срочности входящих в них проблем: правительственную повестку и повестку решений. Они различаются уровнем внимания, который уделяется входящим в них проблемам - правительственная повестка является совокупностью всех проблем, обсуждаемых в правительстве или так или иначе получивших внимание, в то время как повестка решений - это та узкая группа проблем, для которых непосредственно разрабатываются конкретные меры. Кроме того, подчёркивается разница понятий “повестка” (agenda) и “варианты” (alternatives). Это различие выделяется из-за того, что в научной литературе процесс отбора проблем для решения и непосредственно разработка этого решения, то есть, выбор подходящего политического курса, ошибочно объединяются.

Однако самые ранние работы, которые можно отнести к исследованиям политической повестки, не являются при этом исследованиями политических курсов. Теория политической повестки тесно связана с теорией повестки медиа. Основополагающей работой в этой сфере является статья Максвелла Маккомбса и Дэвида Шоу 1972 года, в которой они утверждают наличие у медиа способности влиять на восприятие обществом тех или иных вопросов как важных. В статье авторы, анализируя газетные публикации во время президентских выборов в США, обнаруживают связь между интенсивностью освещения проблемы в СМИ и уровнем внимания к этой проблеме общественности. Рассмотренные авторами газеты уделяли одним и тем же темам примерно одинаковый уровень внимания и распределение тем в предвыборных речах кандидатов совпадало с тем, как СМИ освещали эти проблемы. Это позволяло предположить наличие связи между политической повесткой и повесткой медиа. Ранние работы, относящиеся непосредственно к политической повестке, также посвящены уровню внимания к конкретным проблемам, но уже со стороны политиков, и факторам, его определяющим.

Одним из первых политологических исследований, посвящённых выбору политиками проблем для решения, является книга Элмера Шаттшнайдера “The Semisovereign People”. Шаттшнайдер фокусирует своё внимание на функционировании демократии, в частности на том факте, что по большинству вопросов решения принимаются ограниченным числом людей, а большинство населения лишь выражает своё мнение по небольшому кругу вопросов, которые преподносятся как наиболее важные, в то время как другие вопросы убираются из политики совсем. Шаттшнайдер представляет процесс такого разделения вопросов на важные и неважные как конфликт между теми, кто стремится обратить политическое внимание на ту или иную проблему, и теми, кто стремится это внимание удержать. При этом последние имеют преимущество, поскольку изменение политического курса - весьма трудный процесс.

Другой важный вклад в развитие теории политической повестки на раннем этапе её становления внесли Питер Бахрах и Мортон Баратц. В своих статьях 1962 и 1963 г. они также, как и Э. Шаттшнайдер, концентрируются на природе власти и тех, кто её осуществляет. В контексте разговора о политической повестке важным их вкладом является концепция непринятия решений. Согласно этой концепции, те, кто осуществляют власть, могут ограничивать круг находящихся на повестке проблем удобными для себя вариантами. Эта способность исключать принятие решения по определённой проблеме не менее важна, чем способность это решение принять, поскольку позволяет убрать определённые вопросы из политики вообще.

Развитие концепции продолжили Роджер Кобб и Чарльз Элдер. В своей статье 1971 года и книге 1972 (и втором её издании 1983) они рассматривают процесс выделения существующих проблем для обсуждения политиками. Их работы также не относились к сфере исследования политических курсов, но были попытками переосмыслить существовавшее понимание работы американской демократии и правительства и роли населения в принятии решений. Как и Э. Шаттшнайдер, П. Бахрах и М. Баратц, Кобб и Элдер обратили внимание на то, что, несмотря на представление о демократии как форме политического режима, в котором население имеет много возможностей участвовать в решении общих дел, даже в таких развитых демократиях, как США, большинство не интересуется политикой, за исключением участия в национальных выборах. Таким образом, участие в политике ложится на плечи элит, которые, тем не менее, должны представлять интересы населения и прислушиваться к нему. При таком неравном доступе граждан страны к решению общественных проблем очевидно, что и сами проблемы имеют неравный приоритет перед решением. Если лишь ограниченное число проблем получает внимание политиков, значит, остаются и те, которые остались вне процесса принятия решений.

Другой важный вклад в поле исследования политических повесток внесли Брайан Джонс и Фрэнк Баумгартнер и их теория прерывистого равновесия. Они обращают внимание на то, что политический курс может долгое время не меняться, а затем подвергаться резким массивным преобразованиям в краткие сроки, после чего вновь наступает долгое равновесие. Такое положение складывается из-за того, что политики не могут уделять внимание всем проблемам и не могут полностью оценивать последствия своих решений (ограниченная рациональность). Это ведёт к тому, что разные проблемы чаще всего не получают достаточного внимания со стороны политиков, и потому политический курс остаётся стабильным. Для его изменения при этом необходимы значительные скоординированные усилия разных групп, однако запущенный процесс изменения в одной области может повлечь за собой привлечение внимая к смежным проблемам, подобно домино.

Одним из перспективных направлений в сфере изучения политических повесток являются на сегодняшний день сравнительные исследования. Теория политической повестки появилась в американской политологии, и потому развивалась в контексте американской политической системы. Это вызвало закономерный вопрос о том, применимы ли знания, полученные в первых исследованиях повесток в других странах, например, с парламентской системой. Фрэнк Баумгартнер с соавторами приводят обзор ранних работ, посвящённых динамике политических повесток со сравнительной или неамериканской перспективы и описывают преимущества подобного подхода. Они предлагают использовать введённое ими понятие динамики политического курса (policy dynamic), означающее изменения во внимании к определённой проблеме на протяжении длительного периода времени, для сравнения развития повестки в схожих сферах в политических системах с различным институциональным устройством.

Говоря о сравнительных исследованиях повесток, нельзя не упомянуть проект “Политические повестки” (Policy Agendas Project), сейчас развившийся в проект “Сравнительные повестки” (Comparative Agendas Project). Целью создания этого исследовательского проекта была разработка универсальной схемы кодирования содержания повесток. Ради достижения этой цели и создания инструмента сравнения динамики внимания к различным проблемам в разных странах, авторы разработали схему из 23 тем, разделённых на подтемы. Из-за того, что схема разрабатывалась на основе американской повестки, проект можно критиковать из-за потенциального перекоса в сторону американских ценностей и дискурса. Тем не менее, при некоторой модификации и при признании существующих недостатков, она всё-таки может служить основой для сравнительных исследований.

Таким образом, концепция политической повестки - зародившееся в США понятие того, каким образом власть отделяет вопросы, которым уделяет внимание, от тех, которые остаются проигнорированными. Первые авторы, интересовавшиеся этим вопросом, описывали, как происходит такое отделение в условиях американской демократии, однако позднее география исследований расширилась, и механизмы формирования повесток в наши дни исследуются в разных странах и в сравнительной перспективе.

1.2 Факторы, влияющие на формирование повесток

Описанные выше теории политической повестки подчёркивают важность разделения проблем на те, что попадают в повестку и не попадают для процесса принятия политических курсов и для функционирования политики в целом. Люди, способные определять, что считается важным вопросом в политике государства, способны выделять проблемы, решение которых имеет важность в их глазах, или наоборот, отвлекать внимание других политиков и общественности от неудобных для себя вопросов. Однако значительный объём литературы описывает весьма различные механизмы и пути, при помощи которых те или иные вопросы получают внимание политиков.

С самого своего появления исследования политической повестки были связаны с исследованиями медиа, потому взаимодействие между повесткой СМИ и политической повесткой -- одна из самых изученных тем в этой сфере. Одна из основополагающих работ на эту тему, уже упомянутое исследование повестки перед президентскими выборами в США в Чапел-Хилл указало на способность медиа определять и концентрировать повестку избирателей и кандидатов. Однако и после этого исследования появилось значительное число новых, посвящённых тому, влияет ли внимание СМИ к той или иной проблеме на её попадание или непопадание в повестку, и если да, то каким образом.

Одним из основополагающих вопросов в исследованиях сотношения повестки медиа и политической повестки является сам факт существования какого-то влияния первой на вторую. Существуют диаметрально противоположные позиции по этому вопросу. Джон Кингдон отмечал, что случаи, когда СМИ способы повлиять на политическую повестку, редки, потому что роль медиа заключается в том, чтобы освещать события, происходящие во власти, а не участвовать в них. СМИ, по мнению сторонников этой позиции, слишком быстро меняют основные темы свой повестки, в то время как в парламенте обсуждение того или иного вопроса - длительный процесс.

Другие классики теории политической повестки, Кобб и Элдер, были в числе тех, кто считает, что СМИ имеют заметное влияние на внимание политиков к проблемам. Ряд эмпирических исследований, использовавших различные подходы к анализу, установил наличие сильной связи между повесткой медиа и политической. Разнообразие во взглядах и результатах исследований объясняется комплексным характером ответа на вопрос. Стефан Волгрейв и Петер Ван Аелст, сравнив между собой несколько эмпирических исследований, пришли к выводу: медиа могут влиять на политическую повестку, но не любые медиа, не по любым вопросам и не на повестку любых органов. Кроме того, важную роль играет и временной промежуток, о котором идёт речь: предвыборный период отличается от любого другого времени. Совместно со Стюартом Сорокой и Михиэлем Нюйтемансом Волгрейв провёл, на основании предложенной в предыдущем исследовании теории, исследование динамики правительственной, парламентской и медиа-повесток в Бельгии. Они обнаружили, что газеты оказывают большее влияние, чем телевидение, Парламент более склонен прислушиваться к СМИ, чем Правительство, но только по некоторым вопросам, таким как общественный порядок и защита окружающей среды, но не внешняя или экономическая политика. Более детальное развитие этого исследования показало, что маленькие и оппозиционные партии более склонны акцентировать внимание на темах, выделяемых в медиа, а темы, поднимавшиеся в исполнительной ветви власти, имели приоритет.

Ещё одно исследование, проведённое ван Аелстом и Волгрейвом, затрагивало вопрос того, как сами парламентарии оценивали влияние медиа на повестку. Несмотря на то, что лонгитюдные исследования (исследования динамики повестки на протяжении долгого времени) показывали лишь ограниченную способность медиа влиять на выбор тем в Парламенте, сами парламентарии воспринимали СМИ как один из главных источников повестки, наряду с Премьер-Министром и сильными партиями. Такое расхождение во взглядах исследователи объясняют такими причинами, как ошибочное восприятие политиками возможностей медиа помимо постановки повестки, относительное бессилие самих парламентариев или невозможность передать скрытые мысли политиков в лонгитюдном исследовании (например, самоцензуру).

Иногда с возможностью медиа влиять на политическую повестку связывается концепт, называемый медиатизацией. Этот концепт описывает процесс, в котором медиа становятся более независимыми от политики, в то время как политика всё больше зависит от медиа и руководствуется логикой медиа в своих действиях. Таким образом, политики теряют власть над медиа, будучи вынужденными в то же время с ними считаться. Для теории политической повестки это предположение означает, что влияние повестки медиа на политическую повестку возрастает сильнее, чем влияние политической повестки на внимание медиа. Лоннеке ван Нойе, Ян Кляйненхюйс и Дирк Угема, проведя сравнительное исследование, обнаружили, что в европейских демократиях влияние медиа на парламентскую повестку сильнее, чем влияние парламентов на повестку СМИ, и это различие увеличивается, особенно по таким вопросам, как европейская интеграция.

Важным событием для развития исследований повестки медиа и политической повестки стало распространение Интернета как новой формы медиа и, как следствие, появление исследований, посвящённых влиянию Интернета на повестку. Помимо более традиционных изданий, Интернет предоставляет площадку для небольших независимых авторов, а развитие социальных сетей и вовсе позволяет населению выражать своё мнение и тем самым очерчивать общественную повестку непосредственно. На первых порах массового распространения Интернета исследователи прогнозировали, что Всемирная Паутина принесёт в поле повесток огромное разнообразие, со множеством новых источников, каждый из которых будет иметь свою собственную повестку. Это должно было стать их главным отличием от традиционных медиа, которые в большинстве представляли одинаковый набор тем. Аудитория в Интернете также должна была распределиться между этим множеством источников. Однако подобные предсказания по началу не подтвердились: несмотря на то, что источников новостей действительно стало больше, концентрация аудитории только увеличилась по сравнению с традиционными медиа, а содержание крупнейших из них повторяло содержание газет и телепередач. Тем не менее, с развитием технологий и ростом соцсетей Интернет всё больше стал реализовывать описанные ожидания, предоставляя отдельным индивидам и небольшим группам площадку для мобилизации поддержки тех или иных идей с самого низкого уровня. Из-за того, как информация распространяется в Интернете в эпоху Web 2.0, любое обсуждение потенциально может сравниться по видимости с публикацией в крупном СМИ, разрастаясь и распространяясь как снежный ком. Это не изменяет процесс постановки повестки, политики всё ещё играют в нём главную роль, однако потенциальных источников тем для обсуждения становится намного больше.

Большинство рассмотренных исследований при изучении влияния медиа на политическую повестку концентрировались на том, как объём освещения проблемы в СМИ отражается на её видимости для политиков, однако медиа обладают способностью влиять на формирование политической повестки более косвенно. Помимо простого упоминания проблемы в публикациях, СМИ имеют возможность по-разному преподносить эту проблему: использовать разные слова и эмоциональную окраску, концентрировать внимание на тех или иных аспектах вопроса и давать оценочные суждения. Формирование медиа политической повестки подобным непрямым образом связано с понятием фрейминга. Изучение фрейминга тесно связано с психологией, и в основе его лежит идея о том, что у каждого индивида существует уникальный “трафарет”, при помощи которого он интерпретирует поступающую информацию - набор представлений, ценностей и идей, присущих индивиду, так называемые “audience frames”. В то же время, у каждой публикации в медиа есть основная идея, несущая в себе смысл, заложенный журналистами, и интерпретируемая публикой - так называемые “media frames”.

В более широком контексте в теории политической повестки фрейминг рассматривал Фрэнк Баумгартнер. В то время как само понятие пришло из теории коммуникации и используется, в первую очередь, в отношении того, как медиа формируют образ описываемого ими вопроса, Баумгартнер рассматривал процесс фрейминга, в котором субъектом, актором, который формирует этот самый образ, являются сами политики, стремящиеся повлиять на других политиков и на правительство. Совместно с Кристин Махони Баумгартнер провёл исследование механизмов лоббизма и формирования повестки в Европейском Союзе на двух разных уровнях: фрейминг на индивидуальном уровне, работа лоббистов по продвижению тех или иных позиций по различным вопросам, и процесс коллективного принятия решений. Лоббисты концентрируются на отдельных аспектах вопроса, однако большинство из них преподносит проблему лишь с одной стороны, не подстраивая её под цель лоббизма, чтобы не потерять доверие, либо по той причине, что многие вопросы просто недостаточно многогранны, чтобы из было легко представлять по-разному в зависимости от собеседника. Групповое принятие решений зависит от внутренних связей внутри группы и идеи распространяются по социальным сетям: если большинство коллег отдельно взятого члена группы вокруг него приняли одну и ту же определённую позицию, выше шанс, что и он займёт её. Фрейминг на индивидуальном уровне, тем не менее, не способен радикально повлиять на коллективное принятие решений, поскольку помимо индивидуального лоббизма и социальных связей внутри группы, на групповое решение влияют внешние факторы, такие как кризисы, природные явления и научно-технический прогресс.

Исследования связи медиа с формированием политической повестки занимают одну из центральных ниш в исследованиях повестки вообще и представлены большим количеством работ. Результаты этих исследований могут иногда противоречить друг другу, однако некоторые общие выводы сделать всё-таки можно. Между повесткой масс-медиа и политической, особенно парламентской повесткой нередко существует связь. Влияние медиа на политику возрастает со временем, однако это не означает, что СМИ способны диктовать политикам свою повестку. Тем не менее, более освещаемые в СМИ вопросы имеют больше шансов оказаться в парламентской повестке, особенно если существуют партии или политики, которым эти вопросы ближе, и по таким вопросам, как правопорядок или защита окружающей среды у медиа возможность влиять на повестку шире. Кроме того, в современном мире не только традиционные медиа могут служить источником проблем для повестки, Интернет даёт возможность индивидам и небольшим источникам увеличивать видимость вопросов. Впрочем, в большей степени СМИ способны не продвигать те или иные вопросы в повестку, но формировать мнение политиков по этим вопросам, подавать их содержание под разными углами и в разном свете при помощи фрейминга.

Роль политических партий в процессе формирования повестки неразрывно связана с их ролью в демократическом обществе в целом. На ранних этапах развития сферы исследования политических повесток эта роль почти не рассматривалась из-за упомянутой ориентации на американскую политическую систему. Однако, с распространением подобных исследований на европейский контекст и появлением работ, рассматривающих динамику формирования повесток в сравнительной перспективе, партии также стали упоминаться в качестве возможного источника политической повестки. Партии в процессе политической борьбы вынуждены выбирать те или иные проблемы, на которых они будут заострять своё внимание чтобы привлечь избирателей на свою сторону, однако существуют различные объяснения того, каким образом партии выбирают эти проблемы.

Существует два распространённых взгляда на предполагаемый механизм этого процесса. С одной стороны, считается, что партии сами выбирают проблемы для освещения на основании своей идеологической позиции и компетентности в вопросе. Этот взгляд выражается теорией “владения вопросами” (issue ownership theory), предполагающей, что партии в некотором смысле “владеют” теми или иными вопросами и именно на них основывают свою повестку. С другой стороны, партиям отводится более пассивная роль в процессе формирования повестки - предполагается, что партии лишь реагируют на общественную повестку и выбирают наиболее важные и заметные вопросы из общественного мнения или СМИ. Существует ряд исследований, которые говорят в пользу той или иной теории, а также высказывается мнение, что на характер выбора партиями вопросов для обсуждения оказывает влияние партийная система страны - в многопартийных системах европейских стран, с их большим разнообразием между партиями и большим простором для формирования коалиций, превалирует модель, в которой партии отвечают на интересы избирателей, в то время как в более ограниченном соревновании в двухпартийной системе США различные вопросы более чётко разделяются между партиями на основании их содержания.

Однако нельзя исключать вероятность того, что в любой системе эти два механизма будут присутствовать и взаимодействовать в каком-то соотношении. Так, датский исследователь Кристофер Грин-Педерсен, исследуя повестку в области здравоохранения в США и Дании на протяжении более чем пятидесяти лет, приходит к выводу, что, несмотря на то, что в двух странах существуют весьма разные системы и разные общественные понятия о том, как должно быть устроено здравоохранение, партийное соревнование по этому вопросу в обеих странах схоже, потому что это просто важная для всех избирателей тема, а не потому что партии считаются особо компетентными в вопросах здравоохранения. Подобный вывод говорит в пользу теории ответа на общественную повестку. В то же время, в другом исследовании этот же автор совместно с Петером Мортенсеном отмечает, что разные партии в том же датском парламенте уделяют разным вопросам неодинаковый уровень внимания, исходя из своей идеологической позиции и положения в парламенте (а не просто соревнуются за самые популярные у электората проблемы, как можно было бы ожидать) - оппозиционные партии фокусируются на тех вопросах, которые ближе им идейно или просто более выгодны. Это, в свою очередь, поддерживает теорию “владения вопросами”.

Сара Хобольт и Катрин де Фрис приходят к схожим выводам. Основываясь на предыдущих работах о том, как двухпартийная конкуренция формирует повестку в США, авторы делают несколько предположений о европейских многопартийных системах. В США та из партий, которая находится в оппозиции, склонна продвигать на повестку новые вопросы, а не соревноваться по старым, так как такая стратегия, хоть и сопряжённая с риском, может позволить этой партии захватить инициативу и привлечь новых избирателей. В многопартийных системах происходят схожие процессы: партии, проигрывающие в распределении должностей или на выборах, более склонны становиться “антрепренёрами вопросов” - то есть, стремиться к введению в повестку новых, ранее не затронутых вопросов. В то же время, на то, какие именно вопросы партии будут продвигать, влияет не только идеология, но и позиция медианного избирателя, а также вещи, специфичные для многопартийных систем, такие как опыт строительства коалиций у партии. Оппозиционные партии менее склонны рисковать, выдвигая на обсуждение новые вопросы, если они регулярно вступают в коалиции, так как в таком случае они вынуждены считаться со стратегиями партнёров.

Партийная принадлежность политиков также оказывается значимым фактором при изучении влияния медиа на политическую повестку. Норвежский политолог Гуннар Тесен обнаружил различие между тем, как оппозиционные партии и правительство реагируют на повестку медиа. Содержание новостей о той или иной проблеме оказалось не менее важным фактором, вызывающим подобное разделение, чем владение этой проблемой: оппозиционные партии более склонны реагировать на освещение проблемы в медиа, когда вопрос преподносится в негативном свете, потому что это возможность осудить и изменить существующий политический курс. В то же время провластные партии уделяли больше внимания вопросам, получавшим положительное освещение в медиа, чтобы привлечь внимание к успехам правительства. Даже если оппозиционные партии владели проблемой, попавшей в повестку СМИ, они не уделяли ей внимания, если освещение существующей политики в этой сфере было позитивным, чтобы не поддерживать курс правительства, и в то же время верно и обратное: проправительственные партии не поддерживали попадание в парламентскую повестку вопросов, получавших негативную окраску в СМИ.

Ренс Флигентхарт и Стефан Волгрейв также обнаружили связь между освещением проблем в СМИ и реакцией партий на эти проблемы, и вновь главное различие заключалось в действиях оппозиционных и проправительственных партий. Политологи провели лонгитюдное исследование парламентских обсуждений в Дании и Бельгии, и обнаружили, что помимо того, какая партия владеет той или иной проблемой, уровень её освещения в СМИ (но не обязательно эмоциональная окраска) играл роль в конечном попадании или непопадании проблемы в повестку. Оппозиционные партии, принимавшие более активное участие в обсуждениях вообще, были более склонны поддерживать попадание в повестку вопросов, получавших активное освещение в медиа и были более мотивированы, если “владели” проблемой. Кроме того, вопросы, которые были подняты на обсуждение правительством, парламентарии воспринимали как более важные.

Таким образом, можно отметить несколько общих выводов о влиянии политических партий на повестку в демократических системах. Оппозиционные партии склонны выносить на повестку вопросы, ранее не обсуждавшиеся в парламенте, и более склонны реагировать на широкое освещение проблем в медиа, чем проправительственные партии. Партии в целом склонны стремиться к постановке повестки по вопросам, в которых партия считается более компетентной, либо в вопросах, более близких идеологической позиции партии - так называемая “теория владения проблемами”.

Подводя итог, можно сказать, что медиа и политические партии оказывают влияние на формирование политической повестки. Сми способны изменять восприятие политиками различных общественных вопросов и фокусировать их внимание, но при этом сами политики склонны переоценивать реальные возможности медиа по влиянию на политическую повестку. Политические партии приоритизируют одни вопросы перед другими, и фокусируются на узком круге проблем, которыми владеют.

1.3 Формирование политической повестки в автократиях

Теория политической повестки в нынешнем виде посвящена почти исключительно демократиям. Все описанные факторы, влияющие на процесс формирования политической повестки, описывают этот процесс в демократическом контексте, предполагая независимые медиа, партийную конкуренцию и эффективно работающие институты общественного участия. Однако теория политической повестки не заключает в себе положений, исходя из которых можно было бы сказать, что она неприменима к автократиям. Кроме того, центральный вопрос, лежащий в основе этой концепции -- выбор ограниченного числа задач для решения из потенциально бесконечного количества всех проблем государства - очевидно, стоит и в авторитарных государствах. Несмотря на то, что исследований, посвящённых непосредственно формированию политической повестки в автократиях почти нет, процесс принятия решений в недемократических режимах оказывался в поле зрения исследователей, а потому, возможно, можно провести параллели.

Прежде чем говорить о формировании политической повестки в авторитарных режимах, необходимо понимать, чем эти режимы являются, и почему этот процесс может в них отличаться от своего демократического варианта. Авторитарные режимы в политологии часто описываются как остаточная категория при концептуализации демократии - автократией при таком подходе является всё, что не является демократией, и тогда характеристики авторитарных режимов зависят от того, что демократией является. Распространены два подхода к определению демократии. Минималистическое определение заключается в том, что демократическим является государство, в котором правители назначаются при помощи выборов. Более детальное определение может включать в себя наличие свободных и честных выборов, всеобщего участия в политике, гражданских прав и свобод и подотчётности власти. Таким образом, авторитаризм - это государство, в котором отсутствуют выборы, либо такое, в котором кроме этого отсутствует участие населения в политике, нарушаются гражданские права и свободы населения, и власть ему не подотчётна. Кроме того, позднее развилась концепция так называемого электорального или соревновательного авторитаризма, авторами которой были С. Левицки и Л. Уэй, относившаяся к режимам, которые удовлетворяли минималистичному определению демократии, но при этом у них отсутствовал одни или несколько признаков более широкого определения. Именно отсутствие у авторитарных режимов институтов гражданского участия заставляет считать, что формирование повестки в них может происходить иначе.

Случаи применения теории политической повестки или связанных с ней теорий к авторитарным государствам редки, однако существуют. Одним из самых популярных объектов изучения в исследованиях авторитаризмов является Китай. Исследование, проведённое политологами Кван Нок Чаном и Шуан Жао, рассматривает процесс смены политических курсов в Китайской Народной республике через призму теории прерывистого равновесия. Как упоминалось выше, эта разработанная Баумгартнером и Джонсом теория рассматривает процесс смены политических курсов как чередование долгих периодов стабильности и коротких всплесков политической активности. В демократическом контексте изменение политического курса затрудняется, помимо перечисленных выше в тексте факторов, политической борьбой. Даже в ситуации, когда какая-то проблема получила статус повестки и для неё было разработано решение, что также требует ресурсов и затрудняет смену курса, оппозиционные силы могут противостоять принятию новой политики правительством и блокировать её. Это не является проблемой в автократиях, особенно в Китае, потому что любая формальная оппозиция в них обычно выполняет роль демократического фасада, а у неформальных протестных движений обычно нет возможности блокировать принятие политических решений. Тем не менее, Чан и Жао замечают, что в КНР прерывистое равновесие принимает ещё более выраженный вид, чем в демократиях, и всплески активности происходят более неожиданно и приносят более радикальные изменения. Причиной этому является асимметричное распределение информации в авторитарных государствах и положение групп, противящихся существующему режиму. Авторитарным правительствам присуща информационная асимметрия по причине того, что более высокие уровни управления не имеют доступа к полной и достоверной информации с более низких уровней. Бюрократы и чиновники на нижних уровнях могут скрывать от вышестоящих истинное положение дел ради сохранения статуса кво, если они каким-то образом получают от него прибыль, либо по причине своей нелояльности действующему режиму. Отсутствие доступа к информации препятствует эффективному формировании повестки на высших уровнях власти, что ведёт к тому, что решения об изменении политического курса не принимаются. Информация о существующих проблемах доходит до властей слишком поздно, что и вызывает резкие и масштабные изменения политики. Кроме того, в автократиях группы, не согласные с правящим режимом, маргинализируются и часто преследуются. В демократиях эти группы могут принимать участие в политике и высказывать своё недовольство, обращая внимание властей на требующие решения проблемы. Не имея возможности для выражения своей позиции в автократиях, они могут радикализироваться и в редких случаях создавать угрозу режиму, что также требует от властей резких и решительных мер.

Схожее исследование динамики политического курса через призму теории прерывистого равновесия было проведено в Гонконге. Вай Фун Лам и Кван Нок Чан, проанализировав динамику политических курсов в Гонконге во второй половине XX века, обнаружили, что в бывшей Британской колонии смена этих курсов также носит прерывистый характер. Кроме того, это исследование также поддерживает наблюдение о том, что в автократиях принятие политических решений имеет более резкий и радикальный характер: при авторитарной централизованной колониальной администрации “прерывистость” была выражена более явно, чем в последующие годы независимости и демократизации.

Однако не все исследования однозначно утверждают, что центральным фактором формирования повестки в автократиях является информационный дефицит. В другом исследовании китайской политики Ван Шаогуан указывает на различные возможные способы формирования повестки в Китае. Он определяет шесть различных моделей, основываясь на различных комбинациях двух факторов: инициаторов повестки и степени участия масс в формировании повестки. Он показывает, как Китай в разные периоды своей истории испытывал эти модели, отмечая тот факт, что даже несмотря на долгую историю авторитарного правления в Китае, проблемы в политическую повестку могут попадать из разных источников и разными способами. Автор выделяет три возможных источника повестки: люди, принимающие решения, советники (под которыми понимаются эксперты, исследователи и медиа), и граждане, а также разделяет процессы определения повестки по уровню гражданского участия: высокое или низкое. Проанализировав длительный период китайской истории, автор отмечает, что даже в авторитарном китайском государстве в настоящее время роль подобных советников и широкой публики возрастает. Описанные модели можно генерализировать и применить к другим странам с авторитарным режимом.

Концепция политической повестки впервые появилась, а после развивалась в первую очередь в контексте демократических государств. Современное состояние этой области исследований всё больше свидетельствует о фокусе на западноевропейских демократиях. Из-за этого существующие теории, описывающие этот процесс основываются на роли таких важных демократических институтов, как политические партии и независимые медиа. Тем не менее, ряд исследователей, проанализировав опыт Китая, предложили выводы, которые могут быть применены ко другим авторитарным государствам. В частности, был обнаружен тот факт, что динамика изменения внимания к разным вопросам в Китайской Народной Республике и в Гонконге отличается ещё большей прерывистостью, чем в демократических государствах. Исследователи объясняют это причиной, специфичной для авторитарных режимов: между уровнями управления в автократиях существует заметная информационная асимметрия, из-за чего эффективное определение повестки и формирование политического курса затрудняется.

1.4 Принятие политических решений в России

В современной политологии существует признаваемая некоторыми учёными позиция о том, что Российская Федерация представляет собой авторитарное государство. Однако является ли Россия типичным авторитарным государством, если подобное понятие вообще применимо? Существует ряд исследований, позволяющих считать, что процесс принятия политических решений в России в силу различных институциональных и исторических особенностей обладает уникальными чертами.

Как и ожидается от авторитарного режима, описанные выше традиционные для демократий механизмы принятия политической повестки в России неэффективны и не могут выполнять подобную роль в процессе принятия решений. После распада Советского Союза в российской политике возникло большое число новых партий. В девяностые годы XX в. эти партии были во многом слабо развиты. В начале XXI в. в России сложилась более целостная система с более зрелыми и сформировавшимися партиями, которые, тем не менее, не выполняют одну из важнейших ролей, необходимых для их эффективного участия в формировании повестки: между партиями отсутствует конкуренция. Как отмечалось в предыдущем параграфе, основное влияние партий на определение политической повестки заключается в процессе так называемого соревнования по проблемам (issue competition). Партии, руководствуясь “владением проблемами” или общественным мнением, формируют свою собственную повестку, отбирая те проблемы, по которым они будут предлагать изменения политического курса, соревнуясь друг с другом. Владимир Гельман описывает существующую партийную систему в России как иерархию. Он отмечает, что в XXI в. партийной конкуренции в России не существует, оппозиционные партии “вымерли”, а существующие кооптированы властью и встроены в систему принятия решений. Центральное место в партийной системе страны занимает одна партия власти, “Единая Россия”.

Тем не менее, “Единая Россия” не имеет строгой идеологической программы и не является ориентиром проводимых политик. Российская партия власти играет роль проводника политики Президента, инструмента для достижения большинства в Государственной Думе в нужные моменты (и через неформальные связи, в Совете Федерации), и потому напрямую зависит от покровительства Президента. Кроме того, “Единая Россия” представляет собой своего рода организующий механизм для элит, возможность оказать поддержку действующей власти в обмен на долю в распределении ресурсов. Она предоставляет различным группам элит, связанным с крупным бизнесом или силовыми структурами, а также региональным элитам площадку для выяснения отношений. Предоставляя этим элитам возможность влиять на политику и получать “ренту”, партия обеспечивает лояльность сильных акторов, которые могут стать потенциальными политическими оппонентами, а также гарантирует исполнение ими обязательств перед Кремлём. Особенно важна была эта её роль в начале нулевых годов XXI в., во время консолидации режима и привлечения на его сторону независимого крупного бизнеса и сильных региональных лидеров.

Таким образом, политические партии в России имеют незначительные возможности оказывать влияние на формирование повестки. В России отсутствует партийная конкуренция, необходимая для того, чтобы партии могли специализироваться на тех или иных сферах и формировать повестку по тем вопросам, которыми они “владеют”. Партия власти же, “Единая Россия”, хотя и является единственной партией, способной принимать решения и претворять их в законы, на самом деле лишь проводит повестку Президента, и в этом смысле вряд ли можно считать её влияние на политическую повестку именно партийным.

Для того, чтобы медиа могли оказывать влияние на политическую повестку, они должны иметь свою собственную независимую повестку. Как отмечалось выше, в западных демократиях существует тенденция, называемая медиатизацией: возрастающая зависимость политиков от СМИ при возрастающей независимости последних от первых. Однако исследования медиа в России показывают обратную ситуацию: независимых СМИ в России немного, и им приходится использовать различные стратегии адаптации для выживания. В России отсутствует налаженная система защиты журналистов, и потому медиа не могут полноценно исполнять роль “четвёртого сословия” и непредвзято контролировать действия власти.

Если на партии, ни медиа могут не играть важной роли в определении повестки и принятии политических решений, то кто может? Во многих исследованиях утверждается, что один из самых важных авторов в российской политике - силовые структуры.

Уже во время первого срока Владимира Путина на посту Президента России выделялась тенденция к возрастанию роли и влияния исполнительной ветви власти и увеличению числа государственных служащих, имеющих военную карьеру или служивших в органах госбезопасности. Причиной и отправной точкой этого тренда называют само избрание Путина на пост Президента. Ольга Крыштановская и Стивен Уайт описывают приход Путина к власти как попытку элит сделать президентом после Бориса Ельцина молодого, прагматичного и лояльного кандидата с военным прошлым. Владимир Путин оказался именно таким кандидатом. Такой преемник на пост президента должен был стать, в некотором роде, тем, чем не успел стать Юрий Андропов. Последний смог бы, имей он достаточно времени, грамотно реформировать СССР и предотвратить все негативные события, произошедшие со страной в Перестройку и в девяностые. Похожий на него новый президент должен был восстановить общественный порядок и экономику и сплотить общество.