Перспективы и институциональная платформа развития национальной политики Российской Федерации после 2012 года

Размещено на http://www.allbest.ru/

2

Перспективы и институциональная платформа развития национальной политики Российской Федерации после 2012 года

Трусов М.А.

В статье рассказывается о возникших в 2012 году и находящихся в проекте институтах, занимающихся формулированием внутренней национальной политики. Также анализируются основные документы, определяющие её курс, и даётся прогноз влияния новых концепций на региональную политику.

Ключевые слова: национальная политика, нация, региональная политика, Российская Федерация, этнос.

институциональный проект политическое развитие государство

Первые шаги к формированию нового аппарата по управлению национальной политикой были сделаны ещё в конце президентского срока Дмитрия Медведева. Частично теоретические основы были заложены статьёй Владимира Путина «Россия: национальный вопрос» от 23 января 2012 года, напечатанной в «Независимой газете» и принадлежащей к циклу предвыборных статей. Ее содержание напрямую связано с последовавшими реформами и важно для понимания трансформации аппарата управления национальной политикой.

Одним из вводных её положения является тезис о кризисе политики мультикультурализма и концепции национального государства в целом. В то же время согласно мысли автора многонациональная Россия противопоставлена ряду национальных государств, возникших после распада СССР. «Глубоко убежден, попытки проповедовать идеи построения русского «национального», моноэтнического государства противоречат всей нашей тысячелетней истории. Более того, это кратчайший путь к уничтожению русского народа и русской государственности.» [1] Эта идея пронизывает национальную политику Российской Федерации с самого её возникновения как на теоретическом, так и на практическом уровне, а здесь вновь повторяется из уст главы государства.

Важно отметить, что иным важным положением современной государственной национальной политики является признание и подчёркивание «государствообразующего» статуса русского народа, «объединяющего и скрепляющего цивилизацию». «Такая цивилизационная идентичность основана на сохранении русской культурной доминанты, носителем которой выступают не только этнические русские, но и все носители такой идентичности независимо от национальности» [1]. При этом искусственно сконструированная надэтническая «национальная» принадлежность к сущности, определённой Конституцией как «многонациональный народ Российской Федерации», по-прежнему однозначно ставится выше объективной и непосредственной этнической самоидентификации. Таким образом, одной из главных задач российской национальной политики предстаёт смелый и масштабный проект по формированию гражданской нации с неопределёнными шансами на успех в долгосрочной исторической перспективе. «Любой человек, живущий в нашей стране, не должен забывать о своей вере и этнической принадлежности. Но он должен прежде всего быть гражданином России и гордиться этим» [1].

Следующим важным положением статьи является идея усиления контроля над вопросами взаимоотношения этносов, которым, как автор вполне справедливо считает, уделяется недостаточно внимания. «Это не должно быть стандартное ведомство. Скорее речь должна идти о коллегиальном органе, который взаимодействует непосредственно с президентом страны, с руководством правительства и имеет определенные властные полномочия» [1]. Также высказываются вполне демократичные и справедливые соображения о необходимости участия представителей различных народов и диаспор в ходе выработки политики. Как мы увидим позже, вся эта статья стала предисловием к образованию построенного на обозначенных в ней принципах Президентского совета по вопросам национальностей, предназначенного для законодательного их утверждения.

К другим теоретикам, стоящим у истока формирования новой национальной концепции Российской Федерации, можно отнести Владимира Зорина, бывшего в 2001-2004 годах министром, занимавшимся вопросами национальной политики, а также Валерия Тишкова, также бывшего министра по делам национальностей, видного этнолога и социального антрополога, директора Института этнологии и антропологии РАН им. Н. Н. Миклухо-Маклая и Центра социальной антропологии РГГУ. Оба они являются настоящими ветеранами российской национальной политики и в настоящий момент активно участвуют в работе Совета по межнациональным отношениям при президенте, выросшего из упоминавшейся выше идеи совещательного органа.

Прежде чем переходить к анализу новой Стратегии национальной политики, стоит отметить, что существовавшая до её появления Концепция государственной национальной политики от 1996 года успела получить некоторую критику даже от вполне лояльных её общему вектору межрегиональных общественных организаций. Так, существует совместное заявление Всемирного курултая башкир и Всемирного конгресса татар, выражающее неприятие данной концепции из-за её предполагаемой нацеленности на создание «общегражданской российской нации» [2] и нивелирование национально-культурных особенностей входящих в неё народов. Следовательно, даже представители народов, реализовавших своё право на самоопределение и обладающих собственной республикой в составе Российской Федерации, были обеспокоены отсутствием реальных рычагов для воздействия на государственную национальную политику и фактической бессмысленностью института национально-культурных автономий, лишь создающих видимость реальной возможности свободы действий. Очевидно, в этом направлении будет вестись работа: на первом заседании Совета была высказана мысль о расширении прав и полномочий национально-культурных автономий, а также о «наделении её правом осуществления деятельности по межэтническому сотрудничеству, интеграции и адаптации мигрантов, поддержки языкового разнообразия» [3]. На том же заседании Совета Максим Шевченко выразил довольно важную мысль о необходимости сращивания органов формального национального или этнического представительства с реальной национальной и этнической элитой, будь то бизнесмены или интеллигенция, «так называемыми реальными людьми из национальной среды» [3]. Как мы увидим позже, вопрос сферы полномочий и сферы ответственности различных акторов (будь то представители региональных властных элит или определённые институты гражданского общества) является одним из важнейших в данной ситуации.

19 декабря 2012 года на смену Концепции пришла Стратегия национальной политики (необходимо понимать, что указ об утверждении Концепции ныне считается официально утратившим силу, так что речь идёт о новом важнейшем программном документе, определяющем национальную политику государства на многие годы вперед). Эксперты утверждают, что «Стратегию государственной национальной политики можно считать продолжением концепции государственной национальной политики 1996 года -- с учётом произошедших изменений. Предложение о внесении коррективов было высказано в 2004 году» [4]. Именно так её и следует рассматривать - как более подробный и проработанный вариант Концепции, больше внимания уделяющий уже не гарантии прав представителей различных этносов, но постановке общих задач.

В рамках основных вопросов новой государственной национальной политики Российской Федерации перечислены все основные моменты, являвшиеся или должные являться крайне важными. В первую очередь, это «сохранение и развитие культур и языков народов Российской Федерации, укрепление их духовной общности» [5, ч.I] и обязательное для всякого демократического государства положение об «обеспечении прав коренных малочисленных народов и национальных меньшинств» [5, ч.I]. Из этого сложно сделать далеко идущие выводы о сути - однако заметим, что акцент скорее поставлен не на единство гражданской нации, а на множественность «этнических общностей» (чего и желали в прошлом обеспокоенные татары, а также башкиры). Отметим, что в числе прочих основных вопросов указаны также создание дополнительных гарантий для мира и согласия на Северном Кавказе (очевидно, данный регион является основной проблемой внутренней национальной политики России) и поддержка соотечественников, проживающих за рубежом -- крайне важное дело, которым правительство Российской Федерации не слишком активно занималось в прошедшие годы.

Также в начале Стратегии повторяются важные для современного российского официального дискурса слова об «объединяющей роли русского народа» [5, ч.II] и существовании «единого цивилизационного кода» [5, ч.II], отмеченного стремлением к справедливости, а также об интеграции лучших достижений народов России в единую российскую культуру. Данная семантическая конструкция, использованная и в предшествовавшей созданию Стратегии статье Путина о национальном вопросе, тем не менее, должна восприниматься как некая субъективная, бесплотная и востребованная, прежде всего, медиа-пространством сущность. Например, о фиксации такого положения в Конституции не идёт и речи. По словам Рамазана Абдулатипова: «Если мы по отношению к одному, пусть и доминирующему, народу введем формулировку «государствообразующий» - придется менять Главный закон страны. Кроме того, в этом случае каждая национальная республика захочет написать в своей Конституции, что на ее территории государствообразующим является народ, который преобладает там» [6]. Некоторые эксперты высказываются еще жёстче: «Да, чуть-чуть усилили в сравнении с прежними редакциями слова о роли русского народа - чтобы дитя не плакало» [6].

С точки зрения Стратегии предшествовавшая ей Концепция удостаивается похвалы и, в то же время, сдержанной критики, связанной с существованием достаточно интересной совокупности негативных факторов, первым же из которых является «высокий уровень социального и имущественного неравенства, региональной экономической дифференциации» [5, ч.II]. Однако логично предположить, что собрав в одном государстве территориальные единицы, населённые столь разными этносами и обладающие столь разными финансовыми, промышленными активами и массой прочих различий, невозможно будет без сильнейшего государственного регулирования уйти от социального и имущественного неравенства. Следующими факторами выступают существование негативных стереотипов о некоторых народах и «недостаточность культурно-образовательных и просветительских мер по формированию российской гражданской идентичности» [5, ч.II]. Вновь мягко постулируется необходимость регулирования на самом высоком уровне тех сторон общественной жизни, о которых сами люди, очевидно, вспоминают не так часто или которые трактуют откровенно «неверно» с точки зрения федерального правительства.

В числе заявленных задач в сфере государственной политики Российской Федерации упоминается «объединение усилий государственных и муниципальных органов и институтов гражданского общества для укрепления единства российского народа» [5, ч.III]. Здесь необходимо понимать достаточно принципиальный момент: вероятнее, всего под институтами гражданского общества понимаются национально-культурные автономии. Во всяком случае, речь точно не идёт о низовом создании социально-политических объединений по этническому признаку, т.к. постоянно повторяется тезис о недопустимости формирования этнических партий (а также даже о «профилактике недобросовестного использования этнического фактора в избирательном процессе и в партийных программах» [5, ч.III]) и вообще какой бы то ни было активности, не соответствующей официальному государственному курсу. При этом круг возможных действий институтов гражданского общества (очерченный, к примеру, в Федеральном законе №74-ФЗ «О национально-культурной автономии») остаётся крайне узким и преимущественно направленным на поддержание существования коренной культуры и языка.

Крайне важным является постулат о необходимости «разграничения полномочий и ответственности между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, а также уточнения компетенции органов местного самоуправления по вопросам реализации государственной национальной политики Российской Федерации» [5, ч. III]. Вполне возможна ситуация, при которой на региональные власти будет спускаться ответственность за межэтническое напряжение, вызванное изъянами федеральной политики. При этом сами регионы, неспособные напрямую влиять на вектор национальной политики, имеют достаточно мало рычагов для снятия этого напряжения и контроля над ситуацией: основной корпус возможностей сводится к проведению агитационных мероприятий (различной степени успешности) по повышению толерантности или усилению полицейского и правоохранительного контроля. Однако далеко не все проблемы межэтнического взаимодействия можно решить таким образом. Сюда же относится также упомянутое в тексте «установление ответственности должностных лиц государственных и муниципальных органов за состояние межнациональных отношений на соответствующих территориях, а также мер стимулирования указанных лиц» [5, ч. III]. Впрочем, вполне возможно, что это лишь подготовка законодательного инструмента политической расправы с потерявшими федеральное доверие чиновниками, обосновывающего их снятие или перевод на другую должность безуспешными попытками снижения уровня межнационального напряжения на доверенной им территории.

Мало понятны перспективы применения пункта, касающегося «организации местного самоуправления с учетом возможности использования форм традиционной территориальной самоорганизации народов России в целях создания условий для проявления инициативы и самодеятельности всех групп населения, а также учета их интересов и потребностей в деятельности органов местного самоуправления» [5, ч. III]. Скорее всего, это относится к народам (в том числе, малым народам) республик Кавказа и Сибири, сохраняющих остаточные традиции местного самоуправления. Вполне возможно, что всё ограничится приданием местным представительным органам власти более традиционного названия, но формулировки оставляют достаточно много пространства для манёвров, что вообще характерно для данного документа.

Интересно также, что достаточно сильный акцент делается на переподготовке государственных и муниципальных служащих с целью выращивания нового поколения чиновников, более полно воспринимающих принципы официальной национальной политики, толерантности и демократического сосуществования различных этносов.

В условном социально-экономическом блоке задач заявлено о нескольких принципах, которые могут иметь преимущественно декларативный характер, но при активном претворении в жизнь способны очень серьёзно отразиться на всех регионах федерации. Речь идёт об уже упоминавшемся в основных задачах «сокращении уровня социально-экономической дифференциации регионов; совершенствовании межбюджетных отношений в целях обеспечения дополнительных условий для реализации принципов социальной справедливости и равноправия граждан, гражданского мира и согласия» [5, ч. III]. Дальше говорится о «сокращении уровня социально-экономической дифференциации регионов» [5, ч. III], а также об «обеспечении потребностей российской экономики и рынка труда, интересов сбалансированного развития регионов, решения задач демографической политики путем активного воздействия на миграционные процессы, включая меры стимулирования для привлечения мигрантов в трудонедостаточные регионы и создания рабочих мест в трудоизбыточных регионах» [5, ч. III]. Здесь открывается огромный потенциал для государственного регулирования, а довольно дискуссионная идея о необходимости одинакового уровня жизни жителей совершенно различных регионов, едва ли решённая на мировом уровне, подаётся как нечто само собой разумеющееся. Кажется, что, по крайней мере, уместнее было бы сослаться на какой-нибудь другой документ, содержащий в себе общую концепцию социально-экономического развития страны, чтобы не возлагать груз столь серьёзного экономического решения на второстепенные положения Стратегии национальной политики.

Именно этой уравнительной политике, очевидно, должны способствовать обозначаемые ниже «создание экономических и социальных условий для добровольного переселения в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, а также для переселения граждан Российской Федерации в другие регионы в целях их освоения» [5, ч. III] и «противодействие формированию замкнутых анклавов мигрантов по этническому признаку» [5, ч. III]. На первом заседании Совета данная мысль была повторена в контексте того, что «наряду с направлениями создания рабочих мест и программами по Северному Кавказу одновременно необходимо решать и вопросы организованного переселения населения в трудонедостаточные регионы» [3]. Таким образом, предполагается достичь не только относительного финансового равенства регионов, но и посильно равномерного этнического распределения их населения, что соответствует общей концепции верховенства российской гражданской нации при сохранении этнической самоидентификации и «создании условий для свободного определения гражданами своей национальной принадлежности» [5, ч. III] - очевидно, имеется в виду скорее этническая принадлежность.

С одной стороны, такое отношение к массовым внутригосударственным миграциям не является новинкой и полностью лежит в русле традиции пост-советской российской национальной политики. С другой же, фиксация в Стратегии предполагает следование этим принципам ещё относительно долгое время (по крайней мере, до заявленного 2025 года), принятие комплекса различных мер, способствующих и укрепляющих эту тенденцию, и т.д. Следовательно, можно уверенно прогнозировать, что в ближайшие годы в регионы с дефицитом населения будет поступать растущий поток мигрантов.

Достаточно весомо выглядит также условный блок репрессивных мер, направленных как на контроль за средствами массовой информации, так и на личную ответственность чиновников. Контроль над СМИ, впрочем, планируется осуществлять с применением позитивного стимулирования, подразумевающего «организацию и проведение конкурсов на лучшее освещение в средствах массовой информации» [5, ч. III] вопросов межнационального взаимодействия». В то же самое время за подаваемой СМИ информацией предполагается осуществлять контроль со стороны «органов государственной власти и органов местного самоуправления с участием институтов гражданского общества и журналистского сообщества» [5, ч. III]. Общественный контроль над публикациями, посвящёнными определённым темам, необходим «в целях недопущения публикаций, направленных на разжигание межнациональной (межэтнической) или межконфессиональной ненависти либо вражды» [5, ч. III]. Впоследствии в рамках исследования вопросов национальной политики интересно будет увидеть, какие институты гражданского общества (помимо национально-культурных автономий, являющихся видом общественного объединения) могут работать в этом направлении и глубже понять механизм их воздействия.

Так, сообщается, что «Президентский Совет по межнациональным отношениям (СМО) предлагает создать специальное частное агентство, которое по заказу государства займется информационным продвижением задач национальной стратегии России и ценностей, объединяющих всю страну» [7]. Предполагается, что это агентство станет мозговым центром, занимающимся формированием трендов в информационном пространстве и работой со СМИ (в том числе в виде премирования лучших журналистов, пишущих на тему межнациональных отношений).

В следующей части тема участия институтов государства и гражданского общества раскрывается несколько шире и некоторые ответы на обозначенный выше вопрос всё же даются. Так, для подготовки управленческих решений в интересующей нас сфере предполагается использовать Общественную палату Российской Федерации и региональные общественные палаты. В то же время предполагается развивать этнокультурную инфраструктуру, активнее задействовать в этом направлении молодежные и детские общественные объединения, различные межнациональные организации и фонды.

Рассматривая стенограмму первого заседания Совета, можно выделить наиболее содержательные и смыслообразующие заявления. Открывающая речь Путина сводится к тому, что именно государство должно обеспечивать гармоничное сосуществование этносов, а все существующие проблемы связаны с недостатком внимания со стороны государственных органов, недостатком поддержки мигрантов со стороны соответствующих национальных общин и прочих институтов гражданского общества, а также недоверием граждан к органам власти, способствующим взрывоопасному протеканию конфликтов на национальной почве, чреватых попытками самосуда. Такие формулировки во многом обозначают задачу, стоящую перед Стратегией национальной политики и тесно с ней связанным Советом -- укрепить сложившийся в последние годы вектор развития, спустив по пресловутой «вертикали власти» директивы, должные способствовать установлению порядка. При этом звучит очень важная фраза о проекте советского человека как «новой исторической общности», отношение к которому можно считать лакмусовой бумажкой в вопросах национальной политики. Путин не дает ему открытой оценки, но говорит, что тот был «не завершен и принят был не всеми» [3]. При этом между строк вполне можно считать, что при должной доработке и адаптации к современным реалиям такой проект был бы весьма полезен и уместен.

Очень важные идеологические заявления в форме трёх пунктов делает и Тишков - один из основных архитекторов национальной политики Российской Федерации. Он повторяет присутствовавшую в Стратегии мысль о необходимости переподготовки кадров управленческого класса с целью полного исключения людей с «очень узкими» и «ксенофобскими» взглядами. Во-вторых, говорит о формуле дружного народа (именно «одного народа при всём его многообразии, разнообразии» [3], «государства наций при многоэтничном или многонациональном народе» [3]) и необходимости формирования общероссийской идентичности, не устраняющей при этом существования отдельных культурных традиций, народов и языков. Наконец, дополняет предыдущую мысль прямым запретом на «параллельное существование региональных, этнических сообществ» [3]. Интересно, что Тишков выступает именно сторонником единой гражданской российской нации и отстаивает достаточно радикальные взгляды по этому вопросу. Остальные эксперты, как правило, высказываются мягче и смягчают общий вектор развития российской национальной политики, больше внимания уделяя вопросам функционирования отдельных этносов и их сосуществованию в рамках единого государства.

Зорин, напротив, в своем выступлении глубже затрагивает вопросы организационной структуры органов, отвечающих за проведение государственной политики. «Например, из 83 субъектов в 24 регионах существуют отдельные министерства, комитеты или департаменты по национальной политике; в 31 регионе эта тема находится в ведении подразделения по взаимодействию с общественными организациями и органами местного самоуправления; в 13 - в управлениях или департаментах внутренней политики; в 4 - в ведении региональных органов образования и культуры; в 11 - в аппаратах глав субъектов» [3]. Особо подчеркивается роль (а также, очевидно, и ответственность) органов местного самоуправления, потому что «этнические конфликты чаще всего произрастают из местных проблем» [3]. Существует информация о законопроекте о введении прямой ответственности главы муниципального образования за гармонизацию межнациональных отношений и отсутствие конфликтов на такой почве. «Если межнациональные конфликты дорастут до массовых беспорядков или чрезвычайной ситуации, это может стать основанием для отставки мэра» [8]. Всё это позволяет предвидеть будущие случаи подтасовки информации о реальном положении дел и записывания конфликтов на национальной почве в проявления бытовой неприязни или бандитизм, в зависимости от масштаба. «Так, за сам факт допущения межнационального конфликта предлагается налагать штраф до полумиллиона рублей. Если же глава региона или района "способствовал развитию конфликта словами или конкретными поступками", то законопроект предусматривает для него уголовную ответственность - вплоть до двух лет лишения свободы» [8].

С созданием независимой картины межэтнических взаимоотношений в регионах хорошо бы справилась региональная пресса, однако её возможности могут быть достаточно сильно ограничены различными законодательными мерами, о необходимости введения которых говорилось выше. Проблема существования источника объективной информации о подобных темах остаётся открытой. В то же время существует информация о проекте создания «карты межнациональных отношений. «В регионах сейчас создаются управления по внутренней политике, межнациональным отношениям, специалисты которых могли бы анализировать ситуацию в этой сфере, вырабатывать какие-то свои предложения» [9].

При всей своей важности Совет при президенте должен стать лишь одним из нескольких государственных органов, определяющих вектор развития государственной национальной (или, согласно Тишкову, этнической) политики. Предполагается создать Департамент по национальной политике в Управлении Президента Российской Федерации по внутренней политике, входящем в структуру Администрации Президента). Недостаток информации мешает полноценному изучению границ полномочий подобного органа, однако существует предположение, что само создание подобного департамента и назначение на роль его руководителя экс-главу Дагестана Магомедова служит, в первую очередь, аппаратным целям и способствует перетасовке правящих кланов Дагестана. Роль руководителя этим Департаментом в рамках такой версии является достаточно бессмысленной, но почетной синекурой.

Таким образом, обозначаются два основных направления обеспечения мирного сосуществования этносов в рамках Российской Федерации: насаждаемое централизованно и повсеместно теоретическое и идеологическое обоснование необходимости существования единой гражданской российской нации, а также местный контроль за конкретными проявлениями национальных конфликтов, проводимый с участием государственных органов и элементов гражданского общества, включающий фильтрование содержания публикаций в СМИ. Стратегия не несёт в себе значительных изменений условий взаимодействия национальных регионов с центром или друг с другом, но, судя по всему, большее внимание уделяет жёстким мерам по конструированию общероссийской национальной идентичности (при условном сохранении этнической) на фоне сохранения реальной экономической и региональной политики.

Литература

1.Путин В. Россия: национальный вопрос [электронный ресурс]. URL: http://www.ng.ru/politics/2012-01-23/1_national.html (22.03.2013)

2.Азанбаев Р.Т., Закиров Р.З. Сохранить конституционные основы этнокультурного многообразия народов Российской Федерации! [электронный ресурс]. URL: http://mariuver.wordpress.com/2009/08/04/tatary-bashkiry/ (дата обращения 22.03.2013)

3.Заседание Совета по межнациональным отношениям [электронный ресурс]. URL: http://kremlin.ru/news/16292 (дата обращения 22.03.2013)

4.Концепция национальной политики РФ 1996 годаhttp://www.iarex.ru/news/31171.html (дата обращения 22.03.2013)

5.О Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года: Указ Президента РФ от 19 декабря 2012 г. № 1666 // Президент РФ. 2012. 19 декабря.

6.Мартынюк В. Концепция национальной политики - удар по российской государственности [электронный ресурс]. URL: http://www.km.ru/v-rossii/2012/12/20/vladimir-putin/700169-kontseptsiya-natsionalnoi-politiki-udar-po-rossiiskoi-gosu (дата обращения 22.03.2013)

7.Межнациональный мир в России обеспечит новое агентство [электронный ресурс]. URL: http://izvestia.ru/news/544321 (дата обращения 22.03.2013)

8.Кичанова В. Кто в ответе за межнациональные конфликты? Конечно же мэры! [электронный ресурс]. URL: http://slon.ru/russia/kto_v_otvete_za_mezhnatsionalnye_konflikty_konechno_zhe_mery-914984.xhtml (дата обращения 22.03.2013)

9.В Госдуме предлагают создать "карту межнациональных отношений" в РФ [электронный ресурс]. URL: http://ria.ru/society/20120823/729147933.html (дата обращения 22.03.2013)

Размещено на Allbest.ru