Практики гражданского вовлечения в публичную политику и опыт управления гражданскими инициативами

Размещено на http://www.allbest.ru/

15

Практики гражданского вовлечения в публичную политику и опыт управления гражданскими инициативами

Перезолова А.С.

Цель: рассмотрение текущих проектов, содействующих развитию гражданственности на уровне местного самоуправления. Методология и методы: анализ новейших практик, применяющихся в России на уровне города в сопоставлении с установками программ и стандартов открытости федеральных органов власти. Основываясь на неоинституциональной теории, проблема привлечения к публичным консультациям рассматривается как средство совершения общественного выбора. Анализируются результаты деятельности локальных инициативных проектов и систематизируются региональные практики организации коммуникативных площадок для обмена опытом и организации партисипаторных технологий вовлечения горожан к публичным консультациям и вовлечения в публичную политику. Результаты: В статье рассмотрены практики организации коммуникативных площадок: форумов, проектов комитета гражданских инициатив, образовательных проектов, направленных на гражданское просвещение и формирование компетенций горожанина, практики систематизации полученного опыта в городах и регионах, а также проектов создания образовательных платформ, стимулирующих гражданское лидерство. В основе стандарта открытости федеральных органов власти подчеркивается работа с референтными группами, поэтому институциональное формирование представителей общественности в территориальном пространстве города и в специализированных вопросах становится тенденцией в разных регионах страны. Научная новизна: рассмотренные практики существуют относительно недавно, некоторые из рассмотренных инициатив запущены в 2015 году в виде пилотных проектов. Представленные инициативы являются предметом для дальнейшего мониторинга и оценки развития гражданских институтов.

Ключевые слова: вовлечение горожан в местное самоуправление, гражданское участие, общественные блага, публичные консультации, устойчивое развитие.

Возможности граждан участвовать в принятии политических решений расширяются. Такое участие становится возможным при помощи создания новых институциональных образований. Практики организации публичных консультаций содействуют развитию гражданской вовлеченности в процессы публичной политики. Консультации являются одним из элементов приобщения горожан к участию в городской политике, в основе которого лежит информационная открытость и свободный доступ у информации. Вне зависимости от формы организации консультаций, в статье мы ставим акцент на сути публичных консультаций как ресурса коллективного обсуждения.

При изучении проблемы управления природными ресурсами, которыми совместно пользуется большое число людей, лауреат Нобелевской премии по экономике (2009) Элеонор Остром обозначила такие площадки публичного обсуждения как «арены». Концепция арены является не просто формальной установкой, но она может включать в себя и формальные правила законодательных процедур и административные практики [1, с. 54].

Неоинституциональная теория в вопросах исследования договорных основ принятия экономических и политических решений во многом объясняет проблему привлечения горожан к публичным консультациям. Джеймс Бьюкенен [2, с. 216] в 1986 году удостоен Нобелевской премией по экономике за развитие теории общественного выбора, в основе которой лежит применение экономических методов к изучению политических процессов, т.к. политические решения являются выбором альтернативных вариантов. В таком случае интерес для нашего исследования представляют процессы гражданского вовлечения к организации и принятия такого выбора на уровне городских решений и процедуры организации публичных консультаций.

Традиционными формами привлечения к участию горожан являются консультации о законодательных инициативах, публичные слушания, создание рабочих групп, комиссии общественного диалога, проведение воркшопов, дискуссионные форумы на сайтах, конкурсы проектов, краудфандинговые проекты, кооперация инициатив горожан.

Отдельно выделим практики совместного моделирования и партисипаторные методы для целей разработки экологической политики с привлечением стейкхолдеров (stakeholders). Так называют акторов, которые влияют на принятие решения, а также тех, кого затрагивают последствия этого решения, т.е. представители власти, бизнеса и гражданского общества [3, с. 32].

Преимущества привлечения стейкхолдеров очевидны: повышается качество анализа ситуации, качество решений и повышается возможность достижения консенсуса, поскольку такие процедуры являются средством наиболее успешного внедрения решений, поскольку стейкхолдеры чувствуют свою сопричастность к принятому решению, следовательно, даже непопулярные меры могут быть легче осуществлены на практике [4, с. 285].

Участие заинтересованных сторон организовано методами информирования, организации публичных слушаний, опросов общественного мнения, фокус групп, форсайт сессий, совместного моделирования и, как результат, сотрудничества и вовлечения. Совместное моделирование (participatorymodelling) это метод анализа проблемы путем построения причинно-следственной модели с привлечением стейкхолдеров к процессу моделирования. Такой метод совместных консультаций повышает легитимность решений, создает площадку для обсуждения спорных вопросов, повышает уровень доверия между участниками и повышает вероятность принятия успешного решения, удовлетворяющего разных заинтересованных участников. Обычно процесс моделирования состоит из этапа предварительной подготовки, концептуализации проблемы. Затем организуются две сессии обсуждений: на первой происходит модификация исходной модели, а на второй разрабатывается план действий. На заключительной стадии публично оглашаются результаты моделирования в виде отчета для использования в качестве рекомендаций для органов власти.

В России практика совместного моделирования была использована в апреле 2014 года в Санкт-Петербурге, на конференции «Участие гражданского общества в становлении системы обращения Твердых Бытовых Отходов в России» [5], участниками которого стали активисты природоохранных организаций и представители исполнительной власти федерального уровня Росприроднадзор, Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации, представители исполнительной власти Санкт- Петербурга и Ленинградской области а также бизнес компании.

Комплексным проектом городского благоустройства, изучения городских проблем и организации образовательных мероприятий стало движение «Красивый Петербург», объединившее инициативных граждан для улучшения качества городской среды. Идея проекта заключается в превращении Санкт-Петербурга в удобный для жизни людей город, для чего необходимо создать в обществе запрос на преобразования, объяснить горожанам, почему это важно и нужно, и научить граждан простым и эффективным механизмам влияния на качество городской среды.

Для выявления проблем городской среды Петербурга, изучения городских пространств и предложения вариантов решений волонтёрами движения проводятся исследования городских проблем: проблемы парковочных мест в городе, пешеходных зон и общественных пространств, парков и скверов. Анализ нарушений, о которых сообщают пользователи сайта проекта, позволяет вести успешный поиск рациональных и комплексных решений проблем. Образовательные мероприятия, регулярно проводимые Красивым Петербургом, привлекают новых людей к движению и учат горожан участвовать в улучшении качества городской среды. В ходе проведенных семинаров, мастер-классов и фотопрогулок, участники получили весомый запас полезных теоретических знаний и практических навыков.

Идеи Красивого Петербурга получили отклик и в других регионах России. Сегодня опыт северной столицы вдохновляет другие города и регионы, где инициативные жители образовали свои «красивые» движения в Москве, Великом Новгороде, Вологде, Воронеже, Новосибирске, Липецке, Петрозаводске, Краснодаре, Волгограде, Балашихе, Выборге, Нижнем Тагиле и Республике Коми. Красивый Петербург помогает местным активистам запускать свои региональные сайты, через которые так же просто отправлять официальные обращения о нарушениях благоустройства. В большинстве, это небольшие движения, у которых нет собственного сайта, но есть страница в социальной сети Вконтакте. По мнению идеолога движения Красимира Врански [6], задачей проекта является не решать проблемы горожан, а создать площадку для горожан, чтобы жители самостоятельно решали свои проблемы. Действенными механизмами для гражданского вовлечения являются: делигирование ответственности, стимулирование чиновников помогать гражданским инициативам, поскольку истории успеха сказываются на имидже чиновников. Проекты, должны развиваться на принципе способности дать быстрое решение городских проблем.

Успешные практики деятельности органов местного самоуправления, направленные на развитие и поддержку малого и среднего предпринимательства на муниципальном уровне стали предметом корректировки стандартов деятельности органов местного самоуправления. В 2014 году создан «Атлас муниципальных практик» [7], в котором иллюстрируются примеры создания благоприятного инвестиционного климата исходя из создания благоприятной институциональной среды, взаимодействия с институтами развития и оптимизации административных процедур. Это важно для реализации полномочий по оказанию муниципальных услуг, прямо влияющих на реализацию инвестиционных проектов и осуществление предпринимательской деятельности на территории муниципальных образований.

Основными практиками является стратегическое планирование устойчивого развития города до 2020 года, а также разработка и размещение в открытом доступе инвестиционного паспорта муниципального образования. В Атласе также подчеркиваются консультационные практики, утверждение и публикация планов развития инфраструктуры для инвесторов, где город рассматривается как инвестиционная площадка, предусматривающая инфраструктурное, промышленное, экономическое, культурное и социальное развитие. Среди практик и создание консультационных органов - общественных советов по улучшению инвестиционного климата, которые в большинстве создаются при главе муниципального образования, такие практики применяются в городе Братск, Иркутской области, Миасском городском округе Челябинской области и городе Орск Оренбургской области.

Изучение текущей институциональной среды проводится и в сфере состояния гражданского общества в регионах страны проводится Общественной палатой Российской Федерации в период с марта по ноябрь 2015 года в девяти федеральных округах страны. Целью проекта является проведение форума активных граждан «Сообщество» для выявления состояния развития некоммерческого сектора в регионах, обсуждения существующих проблем и возможных путей их решения а также поддержки наиболее эффективных практик гражданской активности. Результатом проекта станет подготовка ежегодного доклада Общественной палаты РФ «О состоянии гражданского общества в Российской Федерации» а также создание коммуникативной площадки гражданских активистов, социальных предпринимателей, некоммерческих организаций и муниципальной и региональной власти.

Для укрепления и обновления демократических институтов в стране, в 2012 году создана общественная организация «Комитет гражданских инициатив», организованная по инициативе эксминистра финансов Алексея Кудрина. Основной целью Комитета провозглашено создание объединения профессионалов, совокупный авторитет которых поможет донести гражданские инициативы до любого уровня власти. С целью финансирования проектов, направленных на гражданское обучение, привлекаются коммерческие структуры и государственные корпорации.

Партнером крупного федерального проекта «Комитет гражданских инициатив», стала компания Норильский Никель. Компания организовала благотворительную программу «Мир новых возможностей» для поддержки и стимулирования региональных общественных инициатив, создания благоприятных условий и возможностей для устойчивого социально-экономического развития территорий Заполярья.

Одним из приоритетных направлений программы является партнерство - как поддержка добровольческих инициатив активных представителей местного сообщества, передача участникам программы новых знаний и вклад в формирование экспертного сообщества в регионе. В Академии социального партнерства и развития участников обучают разработке социальных и бизнес-проектов, инновационным социальным технологиям, оценке и экспертизе проектов и программ. В свою очередь общественные инициативы, направленные на решение социальных проблем в сфере образования, социальной защиты, культуры, спорта и экологии, получают финансирование посредством грантового конкурса социальных проектов для организаций и учреждений региона.

Успешной практикой поиска новых лиц современного гражданского общества России, которые уже проявили себя в своем городе, районе, области, республике. Горожан, которые по своей инициативе пытаются что-то изменить и уже добились конкретных результатов или только начинают реализовать задуманное на практике. С целью выявления таких гражданских активистов, создана национальная премия «Гражданская инициатива». Среди номинаций, премия «Ростки новой власти» о гражданских инициативах в области местного самоуправления, участия в муниципальных выборах, взаимодействия с органами власти, организации «Школ новой власти», школ «Волонтёры муниципального развития», решения вопросов ЖКХ и т.п. Первое место в голосовании 2015 года занимает проект «Соучаствующее проектирование городской среды» для реализации альтернативных подходов к проектированию городской среды с вовлечением жителей как конечных пользователей городских пространств, представителей административных структур, бизнеса, инвесторов и других заинтересованных сторон для выявления истинных проблем и потребностей людей и поиска оптимальных сбалансированных решений.

Комитет реализует множество проектов, в том числе и проекты по вовлечению к участию в городской политике. Проект «Школа городских компетенций» имеет своей целью подготовку компетентного горожанина в вопросах финансовой грамотности, жилищного просвещения, обучение работе с сервисами электронного муниципального управления и другими актуальными компетенциями в зависимости от потребностей региона. Проект ориентирован на реализацию силами волонтёров региональных университетов образовательных программ в сфере жилищного и финансового просвещения, реализованы мероприятия проекта в городе Заполярном и в Мончегорске.

В Северо- Западном Федеральном округе реализован проект «Школа местного самоуправления», созданный для содействия повышению легитимности муниципальной власти в глазах граждан и ответственности органов местного самоуправления перед жителями. В проект вовлечены в 4 субъекта Российской Федерации Северо-Западного федерального округа, в которых в 2014 году были выборы представительных органов муниципальных образований: город Санкт-Петербург, Ленинградская область, Вологодская область, Мурманская область.

Методами реализации проекта было проведение семинаров, а также организация конкурса среди участников семинаров. В качестве преподавателей были приглашены лучшие эксперты в области местного самоуправления, специалисты по проведению предвыборных кампаний в регионах. По итогам работы Школы более 180 слушателей приняли решение об участии в выборах 2014 года, 143 из них были зарегистрированы в качестве кандидатов, 29 одержали победу, 27 были избраны депутатами на муниципальных выборах в Санкт-Петербурге и Ленинградской области. Особо стоит отметить результаты выборов в г. Кировске Ленинградской области, где в ходе избирательной кампании сформировалось неформальное межпартийное объединение кандидатов, в которое вошли также и самовыдвиженцы. А из 11 слушателей Школы в Кировске победителями на выборах стали 6 человек. Проект стал наиболее успешным в Санкт-Петербурге и Ленинградской области возможно потому, что здесь было проведено больше образовательных семинаров, чем в Вологде и Мурманске. Показатель того, что 6% от участвующих в программе одержали победу, является показателем эффективности.

По мнению российского эксперта в области гражданского просвещения Елены Немировской, ориентация на гражданственность становится актуальной в связи с происходящими экономическими и политическими преобразованиями в России. Становление личности в сложной ситуации изменения социальной парадигмы, изменения координат гражданского сознания должно предполагать определенные ориентиры становления гражданственности. Очень важно содействовать пониманию необходимости правового государства и его партнера гражданского общества в стране. Эта цель реализуется через гражданское просвещение нового поколения общественных и политических лидеров, представителей СМИ, культуры и образования, бизнеса и некоммерческого сектора, тех, кто открыт к новым знаниям и прилагает усилия для развития своего сообщества, региона и страны.

Проект гражданского просвещения в регионах России реализуется посредством организации двухдневных обучающих семинаров, представляющих собой дискуссионную площадку открытую для инициативных и компетентных работников региональных и муниципальных органов власти и управления, заинтересованных представителей бизнес-структур, политических партий и общественных организаций, сотрудников СМИ, представителей научного сообщества для конструктивного обсуждения насущных проблем развития региона и межрегионального сотрудничества. Основными темами для обсуждения предложены вопросы в области права, политики, экономики, государственного и местного самоуправления, а также СМИ и гражданских инициатив. В рамках проекта семинары организованы в Калининграде, Уфе, Хабаровске, Иркутске и Новосибирске.

Специфическими административными единицами на карте России являются малые города, поскольку современное социально-культурное развитие России характеризуется территориальным дисбалансом, который формирует негативные экономические, демографические и психологические тенденции. В то время как многие мегаполисы стали точками динамичного экономического роста и концентрации человеческого капитала, большинство малых городов превращаются в зоны деградации. Это не только ведет к резкому снижению качества жизни почти трети населения страны, но и создает угрозу для сохранения объектов историко-культурного наследия, имеющих мировое значение.

Проблемой таких городов являются слабый доступ к интеллектуальным, экспертным и административным ресурсам российского уровня, а также разобщенность местных сообществ, испытывающих дефицит объединяющих идей на местном уровне [8]. Для обсуждения проблем малых городов также создана дискуссионная площадка и подготовлены предложения по развитию малых исторических городов, с привлечением муниципальных властей, общественных активистов.

Отметим еще один проект «Муниципальная карта России: точки роста», ставящий задачу формирования визуализированной карты лучших практик в сфере местного самоуправления и муниципальных экспериментальных площадок, апробирующих предлагаемые экспертами, известные из зарубежного или российского опыта инновационные управленческие технологии.

Проект «Школа гражданских лидеров» реализуется при поддержке Комитета гражданских инициатив и предпринимателя Михаила Прохорова. В 2014 году в семи городах России: Барнауле, Воронеже, Костроме, Махачкале, Нижнем Новгороде, Самаре и Якутске обучение в Школе прошли более 500 человек. В каждом из городов в течение года был проведен цикл из 6-7 семинаров по актуальным проблемам развития страны и региона-участника проекта. Кроме лекций и дискуссий проводились тренинги и мастер-классы. Школа собрала на своей площадке уникальную команду экспертов: более 100 ведущих российских специалистов в различных областях знаний. Слушатели школы отмечают, что на проекте они приобрели новые знакомства, научились разговаривать друг с другом на острые социальные темы, вести дискуссии, находя отражение общефедеральных проблем на своем местном уровне, а также смогли совместно с коллегами приступить к реализации собственных проектов.

Принцип открытости власти является важным для системы открытого государственного управления, задекларированных в Стандарте открытости федеральных органов исполнительной власти [9]. Проект стандарта разработан и для региональных органов исполнительной власти, он предусматривает вовлечение граждан в обсуждение и принятие решений по вопросам местных бюджетов.

Одним из механизмов открытости является работа с референтными группами, включающих широкий круг участников обладающих схожими запросами и имеющих право оказывать влияние на принятие и реализацию решений. Подчеркивается адресность взаимодействия с такими группами содействовие минимизации усилий для достижения оптимального решения. К таким группам можно отнести потребителей культурных благ, врачей, учителей, страховые организации, юридические лица, предприятия малого бизнеса, население в целом. Однако специализированные государственные комиссии, такие как, экспертный совет при Правительстве РФ, Общественная Палата РФ, межведомственная рабочая группа, все они, согласно стандарту открытости, не являются референтными группами. Массовость референтных групп не является приоритетом, однако выделение крупных групп является хорошей основой для реализации публичных консультаций.

Реализация такого взаимодействия предусмотрена посредством прямого и опосредованного взаимодействия, через публичные платформы (публичные мероприятия, встречи руководителей с гражданами, приемные дни, интернет - приемные), технические платформы (сайты органов власти и социальные сети), профильные платформы (мероприятия, организуемые ведущими игроками регулируемой области), также используя институциональные платформы (общественные советы, экспертные и консультативные советы, общественные объединения, некоммерческие организации и профильные сообщества). В выработке политических решений, так или иначе, принимают участие все граждане и группы, осознавшие, продвигающие и защищающие свои интересы в публичной сфере [10, с. 96]. Для организации публичных консультаций необходимо объединение ресурсов и согласованная деятельность. Это содействует формированию сетевых организационных структур, которые становятся равноправными участниками процесса принятия решений.

Для реализации стратегии используются следующие методы: принятие планов деятельности на 2013-2018 годы и годовой публичной декларации целей и задач, с их общественным обсуждением и экспертным сопровождением; размещение информации о деятельности; публичная отчетность; независимая антикоррупционная экспертиза и общественный мониторинг правоприменения; обеспечение понятности нормативно-правового регулирования и государственных политик; работа с открытыми данными; взаимодействие с общественным советом; взаимодействие со СМИ; работа с обращениями граждан, общественных объединений и предпринимательского сообщества [11].

В 2014 году Открытое Правительство совместно с ВЦИОМ провело оценку реализации федеральными органами исполнительной власти механизмов открытости [12], в результате чего, составлен комплексный рейтинг открытости Федеральных органов исполнительной власти. Сформировать информационное общество невозможно силами одних только органов государственной власти, а также исключительно путем создания информационной и телекоммуникационной инфраструктуры, развивая соответствующие сервисы в различных областях общественной жизни.

Реализуемые федеральными органами исполнительной власти отдельные задачи и мероприятия по повышению уровня открытости по оценке Открытого Правительства, оказываются неэффективными либо исполненными формально. При этом продолжает оставаться на низком уровне влияние граждан и общественных объединений на принятие и реализацию решений федеральными органами исполнительной власти, осведомленность общественности о целях и результатах деятельности органов государственной власти. Все это оказывает влияние на негативное восприятие обществом проводимых политических и социально-экономических преобразований и недоверие со стороны населения к органам государственной власти в целом. Ключевым элементом увеличения доверия горожан к государственным структурам заключается в создании и увеличении возможностей гражданского участия [13, с. 194].

Проекты Комитета гражданских инициатив носят образовательный характер, поскольку именно просветительская деятельность является основой формирования осознавших себя граждан. Работа с электоратом, обучение гражданских лидеров, работа со школьниками и студентами, привлечение местной администрации, являются начальными мерами построения гражданского общества в России. Такие практики должны носить устойчивый характер и проводиться систематически. Важным является отслеживание наилучших практик в различных регионах России и создание площадок для обсуждения и обмена опытом. Чувство гражданственности и городской идентичности воспитывается с детства и различные образовательные проекты, направленные на гражданское, культурное, экологическое образование имеет огромнейшее значение для будущих поколений и воспитании ценностей гражданина и горожанина.

коммуникативная площадка форум гражданская инициатива

Литература

1. Ostrom E. Governing the Commons: The Evolution of Institutions for Collective Action. Cambridge University Press, 1990. 280 с.

2. Потапова И.С. История экономических учений. М.: МГИУ, 2008. 233 с.

3. Videira N., Kallis G., Antunes P. Integrated Evaluation for Sustainable River Basin Governance. IWA Publishing, 2007.188p.

4. O'Rourke M., Crowley S., Eigenbrode S. D., Wulfhorst J. D. Enhancing Communication & Collaboration in Interdisciplinary Research. SAGE Publications, 2013. 464p.

5. Конференция «Участие гражданского общества в становлении системы обращения ТБО в России» [электронный ресурс]. URL: http://musora.bolshe.net/news/events/konferenciya.html (дата обращения 07.06.15).

6. Экспертное интервью от 30.06.2014 с Красимиром Врански, идеологом движения «Красивый Петербург» [электронный ресурс]. URL: http://urbanab.ru/2014/12/22/nice_spb/ (дата обращения 07.06.15).

7. Атлас муниципальных практик [электронный ресурс]. URL: http://issuu.com/36724/docs/atlas?e=10313416/10299640 (дата обращения 21.06.15).

8. Проект Малые города России [электронный ресурс]. URL: http://komitetgi.ru/projects/769/ (дата обращения 21.06.15).

9. Стандарт открытости [электронный ресурс]. URL: http://openstandard.ru/ (дата обращения 17.06.15).

10. Кулакова Т. А. Вовлечение в публичность: связи с Правительством // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. 2015. № 1. (51). В 2-х ч. Ч. II. C. 96-99.

11. Концепция открытости федеральных органов исполнительной власти. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 30.01.2014 [электронный ресурс]. URL: http://open.gov.ru/events/5508409/ (дата обращения 20.06.15).

12. Оценка реализации федеральными органами исполнительной власти механизмов открытости [электронный ресурс]. URL: http://open.gov.ru/upload/iblock/f36/f3694b77a8f259ea571324889601b700.pdf (дата обращения 10.06.15).

13. Manoharan A. E. Government and Websites: A Public Solutions Handbook. Routledge, 2014. 236 p.

Размещено на Allbest.ru