Незалежні регуляторні органи як інструмент регуляторної держави

Размещено на http://www.allbest.ru/

Незалежні регуляторні органи як інструмент регуляторної держави

Береза А.В.

Нині можна стверджувати, що ми живемо в епоху регуляторної держави, яка характеризується приватизацією державних послуг, створенням незалежних регуляторних органів та формалізацією відносин у сферах політики. Одним з останніх прикладів цього є недавнє схвалення Кабінетом Міністрів України законопроекту про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сфері транспорту. Новий регулятор формуватиме тарифи на послуги суб'єктів природних монополій, видаватиме ліцензії у сфері залізничного транспорту та перевірятиме виконання їх умов. Метою діяльності Комісії буде державне регулювання, моніторинг та контроль у сфері транспорту. Завдання даного органу: формувати цінову та тарифну політику із застосуванням стимулюючих механізмів; контролювати ціноутворення та не допускати перехресне субсидіювання; сприяти розвитку конкуренції на ринку. Особливості функціонування регуляторної держави та місце у ній незалежних регуляторних органів будуть розглянуті у статті.

Регуляторна держава, що здійснює економічну політику з акцентом на регулюванні ринкових операцій, відкидає пряме втручання держави в економічні процеси, як це пропонували теоретики кейн- сіанства. Новий вид держави передбачає розширення використання інструментів законотворчості, моніторингу і впровадження технік правозастосу- вання, що означає зміну її позитивних функцій.

Приватизація та ринковий підхід стали панівними, різні державні послуги отримують нові організаційні структури, що наближують їх до організацій приватного сектора, серед яких і незалежні регуляторні органи [6]. Ці невиборні органи, які на відміну від представницького законодавчого органу та сформованого ним уряду, складаються з призначених фахівців, регулюють та контролюють державну і приватну діяльність як ринкові актори. Проте проблема полягає в тому, що регуляторне управління веде до зменшення прозорості, нівелювання соціальних сил та громадських ініціатив, і є малоефективним у зменшенні соціальних ризиків (наприклад, зростання нерівності), що було підтверджено результатами неоліберальних реформ протягом останніх десятиліть у розвинених країнах світу.

Якщо взяти Європейський континент, то згідно з одним з перших розробників концепції регуляторної держави Дж. Маджоне, країни-члени ЄС делегували певні регуляторні повноваження Європейській комісії, щоб ізолювати себе від демократичного тиску, що негативно впливав би на ефективність реалізації програм співтовариства [2]. Регуляторна політика піднялася на загальноєвропейський рівень, а держава-нація була замінена чиновниками Єврокомісії, що ослабило контроль з боку виборних демократичних інститутів.

Збільшення втручання держави в економічні процеси в 2000-х роках відбулося насамперед у результаті удосконалення регуляторної бази та меншою мірою через оподаткування та витрати

[9] . Поняття регуляторної держави стало більш привабливим для теоретиків держави, що сприяло зростанню ролі правотворчості, моніторингу та інструментів правозастосування паралельно зі збільшенням ринкового регулювання [3]. Концепція регуляторної держави передбачає, що держава як в економічних, так і соціальних питаннях переходить від позитивного прямого втручання з використанням демократичних механізмів до непарла- ментського, через залучення невиборних, незалежних регуляторних органів та арбітражу, зокрема у сучасних країнах англосаксонської традиції. Організація економічного співробітництва і розвитку (ОЄСР) назвала це втручання новою формою «розподільчого державного управління» [5, р. 3].

Таким чином поява регуляторної держави має політичний та інституційний вимір, які накладаються один на одного. Це, в свою чергу, свідчить про формальний кінець кейнсіанського інтервенці- онізму як провідного лейтмотиву економічної політики та підкреслює важливість створення нових управлінських інструментів для керування орин- ковленим державним сектором та його розвитком.

Починаючи з ХХІ ст. уряди європейських країн дедалі менше покладаються на державну власність та прямі економічні інтервенції через фіскальні та монетарні інструменти у діяльності державного сектора, включаючи соціальні послуги [4]. У ході адміністративних реформ в державах Європи дедалі частіше впроваджують незалежні регулятивні органи, основним завданням яких є стимулювання конкуренції та забезпечення надання якісних, доступних товарів та послуг соціального призначення. Забезпечення певного рівня відповідальності ринкових акторів досягається через пряме державне управління компаніями в таких секторах як транспорт, телекомунікації, пошта та соціальне забезпечення. Роль уряду в цих лібералізованих секторах стала одним з прикладів нейтрального контролю, що забезпечує конкуренцію та соціальний захист там, де це необхідно. Такий перехід був пов'язаний не стільки з масштабним дерегулюван- ням, скільки з орієнтацією на комплексне дерегу- лювання, зумовлене переосмисленням ролі держави у суспільстві.

Процес делегування регуляторних повноважень підпорядкованим уряду органам отримав широке поширення у ході реалізації Нового курсу Ф. Рузвельта в США [11] та Канаді, але, з початком процесів приватизації під впливом ідей неолібералізму та концепції Нового державного управління в 1980-х роках, їх почали активно впроваджувати у багатьох розвинених країнах Заходу. регуляторний державний інтервенція демократичність

Держави створювали комплексну систему органів, комісій та спеціальних судів, які розробляли, відстежували та застосовували ринкові правила, що дедалі більше визначало їх внутрішню політику та поведінку на міжнародній арені. Основна причина створення таких незалежних органів - захист ринкових інтервенцій від політичних і приватних інтересів, що підвищує ефективність регуляторної політики держави. Незалежні регуляторні органи є й важливим елементом інституційного розвитку для розведення ролей держави як директивного органу і як власника виробничих активів, що особливо важливо у випадку, коли держава вирішила зберегти за собою значний відсоток власності в мережевих галузях. Незалежність їх діяльності забезпечується урядовою структурою таких органів, прозорістю процедур, процесом відбору та призначення кадрів, а також фінансування.

У деяких державах існує адміністративна традиція підпорядкування регуляторних органів уряду. В інших, зокрема англосаксонських та Євро- союзі, більш схильні наділяти регуляторними повноваженнями незалежні регуляторні органи. Так Європейська спільнота з самого початку створення у середині ХХ ст. і до перших прямих виборів представників до парламенту в 1979 році, по суті базуватися на автократичних засадах управління. Невибрані представники Ради міністрів приймали регуляторні акти, які реалізовувалися через регуляторні органи Комісії Співдружності [1]. Після підписання Маастрихтської угоди в 1992 році ЄС трансформувався та набув ознак розподільчого управління, що складається з вищих невиборних органів та найвищого представницького органу - Європарламенту, що можна розглядати як основу для формування нової форми демократії.

Регуляторні установи могли висувати вимоги, уточнювати рамки регулювання та карати за порушення встановлених норм. Їм делегувалися не лише повноваження, а й відповідні ресурси, що посилювало спроможність держави визначати напрями та реалізовувати певну політику. Обсяг залученого для реалізації цих завдань державного капіталу зробив їх привабливими для приватних акторів, які почали дедалі частіше братися за виконання доручень, фінансованих органами державної влади. Фактично йшлося про приватизацію та заміну державних акторів, особливо у сфері охорони здоров'я та опіки за людьми похилого віку. Більше того, державні та приватні регуляторні органи дедалі частіше використовували переваги своєї автономії для розвитку співробітництва із зовнішніми акторами, поширюючи нові форми мережевого управління, укорінені в глобальних мережах.

Нині держава для забезпечення захисту та безпеки громадян втручається у низку сфер, серед яких: наука, спорт, реклама, захист споживачів, кі- бербезпека, економічне та фінансове регулювання, продуктова безпека, ядерна безпека, видобуток мінеральних ресурсів, система охорони здоров'я та фармацевтичний ринок, регулювання і моніторинг забруднення навколишнього середовища, регулювання використання сучасних технологій (нано- технологій, редагування генів тощо), транспортна сфера (інфраструктура та транспортні засоби), ринок праці (заробітна плата, безпека на робочому місці, умови найму та звільнення), соціальне забезпечення тощо.

Регуляторну державу можна розглядати як швидкодійну та гнучку альтернативу громіздким і надто бюрократичним стратегіям держави загального добробуту. Її поява підняла низку важливих питань про демократичне управління, підзвітність та роль державних повноважень. У рамках держави загального добробуту політика розроблялася та впроваджувалася обраними представницькими і виконавчими органами: парламентом та урядом, що формувався парламентською коаліцією. Однак з появою регуляторної держави характерними стали удосконалення законодавчої бази, розробка нових правил та укладання нових угод в рамках державно-приватного партнерства, поза рамками парламентського процесу законотворчості, що реалізуються невибраними технократичними органами, які займаються регуляторною діяльністю.

Наслідком таких змін є зростання демократичного дефіциту в управлінських органах та зниження довіри до державних інститутів з боку громадян загалом. Для прихильників ця модель управління мінімізує політичний вплив на ринкове регулювання, а для критиків саме ця риса є основним недоліком [7]. Ця динаміка найбільш очевидна на міждержавному рівні, коли низка програм не досягали поставлених цілей через брак легітимності, яку багато аналітиків виводили з демократичного дефіциту незалежних регуляторних органів.

Незалежні регуляторні органи зазвичай є органами виконавчої влади, що опосередковано підпорядковані уряду і мають статутні повноваження виконувати свої функції під наглядом органу законодавчої влади. Їхня діяльність є загалом відкритою для юридичної перевірки. Тобто можна говорити про «правотворчу політику» [10, р. 12].

Існування незалежних регуляторних органів виправдане з огляду на складність певних регуляторних та наглядових завдань та недоліками політичного втручання. В ЄС деякі незалежні регуляторні органи реалізують прийняті адміністративні реформи та проводять аудити. Так, компанія чи організація має отримати ліцензію від регулятора на діяльність до того, як вийде на ринок. Ця ліцензія визначає умови за яких компанія чи організація має діяти в конкретній галузі і яких правил має дотримуватися. Регуляторні органи також в деяких випадках мають повноваження вимагати від компанії, що планує діяти в конкретній промисловості, дотримуватися певних стандартів. Цей тип регулювання звичний у наданні державних і приватних соціальних послуг, що підлягають регулюванню стандартами.

Поява незалежних автономних регуляторних органів зумовила низку змін в державному управлінні. Насамперед, це дало уряду можливість ди- версифікувати виконавчу демократію і брати безпосередню участь у вирішенні щоденних проблем мільйонів громадян та підприємців. Щороку Євро- союз допомагає країнам розробляти тисячі регуляторних актів, що не так вже й багато, якщо порівняти з Кодексом федеральних актів США, що містить 165 тис. сторінок і десятки тисяч правил, включаючи усі можливі аспекти торгівлі та суспільних відносин. В ЄС вартість реалізації законодавства покладається на держави-члени. Багато регулятивних актів передбачають лише не значні зміни і не зустрічають спротиву. Однак деякі підпадають під категорію «значні зміни», що передбачає значні фінансові видатки.

До останніх можна віднести вимоги, які загалом покращують добробут громадян Європи, зокрема у сфері зменшення забруднення повітря та покращення екологічної ситуації, трудових відносин та охорони здоров'я. Очевидно, що регуляторні акти можуть бути результатом зловживання регуляторними органами своїми повноваженнями і встановлювати такі стандарти, затрати на досягнення яких перевищуватимуть будь-яку вигоду від їх впровадження.

Водночас незалежні регуляторні органи створюють низку проблем для органів виконавчої та законодавчої влади. У більшості розвинених країн ці органи являють собою особливу форму установ, які не обираються безпосередньо громадянами і не управляються виборними чиновниками. Такий орган є установою, створеною урядом і наділеною повноваженнями діяти незалежно від виборних державних органів. Незалежні регуляторні органи функціонують на стику двох сфер: вироблення політики, яка залишається у компетенції виборних державних органів, та примусового забезпечення виконання тих регуляторних норм, переданих до їх компетенції.

Визначення повноважень та відповідальності незалежних регуляторних органів та їх керівництва ставить низку політичних та інституційних питань, зокрема про порядок здійснення контролю за реалізацією регуляторних повноважень.

Чимраз більша роль незалежних регуляторних органів у низки дослідників викликає побоювання, що це може привести до створення «держави в мініатюрі», розмиваючи тим самим традиційний поділ влади згідно з демократичними засадами. Водночас слід визнати, що повністю убезпечити такі регуляторні органи від політичного впливу не можливо. Лише реалізація довгострокових політичних цілей, що виходять за межі електоральних циклів, виправдовує та легітимізує існування таких незалежних регуляторних органів.

Особлива проблема регулювання полягає в тому, що регуляторне управління схильне до зменшення прозорості та применшення важливості ролі соціальних акторів, громадянських ініціатив. Демократичне урядування характеризується залученням зацікавлених акторів та громадян до обговорення законодавчих ініціатив шляхом проведення дискусій як в ході законотворчості, так і громадського обговорення у медіа та завдяки де- ліберативним практикам. У свою чергу регуляторне управління є радше закритим і віддаленим від пересічних громадян, йому властива вибірковість та намагання врахувати усі нюанси позицій груп інтересів, результатом чого є надмірна складність відповідних нормативно-правових актів. Відповідно, жоден регуляторний орган не може стверджувати, що має повне розуміння суті пропонованих змін до законодавства та результатів їх впровадження.

Регуляторна політика значною мірою нечутлива до залучення широких кіл громадськості, а перебуває під безпосереднім впливом з боку операторів державних послуг, приватних фірм та інші проміжні організації. Тобто можна говорити не про «демократичне управління народом», а «управління для людей» [8, р. 6]. Непредставницькі з точки зору демократії, незалежні органи регуляторної влади домінують на політичній арені в ЄС та краї- нах-членах. Їх легітимність залежить від досягнутих результатів, та представляє форму керування за цілями.

Отже, сучасна регуляторна держава є продуктом більш ніж столітньої інституційної еволюції на Заході. Суть появи регуляторної держави, що змінила парламентське урядування, є незалежна виконавча влада, розподільче управління. Опора на регулювання, а не на парламентський спосіб прийняття рішень, державну власність, централізоване планування, чи управління характеризує методи регуляторної держави. Європейська інтеграція є основним чинником, що сприяє зростанню регуляторної влади.

Останніми роками законодавці дер- жав-членів неодноразово намагалися протистояти суперечливим ініціативам, таким як вільна міграція, соціальна політика та загрозам стабільності держави загального добробуту.

Створення незалежних регуляторних органів було зумовлено: необхідністю захисту ринкових інтервенцій від політичних і приватних інтересів, що робило регуляторну політику держави ефективнішою; потребою розведення ролей держави як директивного органу і як власника виробничих активів. У зв'язку з тим, що у більшості країн ці органи являють собою особливу форму установ, які не обираються безпосередньо громадянами і не управляються виборними чиновниками, то основний недолік їх діяльності - зменшення прозорості та важливості ролі соціальних акторів, громадянських ініціатив, що є причиною демократичного дефіциту як у внутрішній політиці держав, так і в діяльності наднаціональних утворень, таких як Євросоюз.

Список використаних джерел

1. Kjжr A. M. (2004). Governance. Cambridge: Cambridge University Press.

2. Majone G. (1990). Deregulation or re-regulation? Regulatory reform in Europe and the United States. New York: St. Martin's Press.

3. Majone G. (1997). From the positive to the regulatory state. Causes and consequences of change in the mode of government. Journal of Public Policy, 17(3), 139-189.

4. Majone G. (2006). Regulating Europe. Routledge research in European public policy. London: Taylor & Francis.

5. OECD. (2002). Distributed public governance: Agencies, authorities and other government bodies. Paris: OECD.

6. OECD. (2005). Guiding principles for regulatory quality and performance. Paris: OECD.

7. Piketty T. (2014). Capital in the twenty-first century. Cambridge, MA: Harvard University Press.

8. Scharpf F. (1999). Governing in Europe: Effective and democratic. Oxford: Oxford University Press.

9. Veggeland N. (2009). Taming the regulatory state: Politics and ethics. Cheltenham, UK: Edward Elgar.

10. Veggeland N. (Ed.). (2017). Administrative strategies of our time. New York: Nova Science.

Анотація

Розглянуто та проаналізовано причини появи регуляторної держави у 80-х роках ХХ ст. Виділено особливості діяльності незалежних регуляторних органів, створення яких зумовлено необхідністю аполітичних державних інтервенцій, та вказано на їх негативний вплив на прозорість, підзвітність та демократичність державних інститутів.

Ключові слова: регуляторна держава, незалежні регуляторні органи, інтервенція, демократичний дефіцит, Європейський Союз.

The reasons for the emergence of a regulatory state in the 1980s have been considered and analyzed. The peculiarities ofthe activities of independent regulatory bodies, whose creation is conditioned by the need for apolitical state interventions, are highlighted and their negative impact on the transparency, accountability and democracy of state institutions is pointed out.

Keywords: regulatory state, independent regulatory bodies, intervention, democratic deficit, the European Union.

Размещено на Allbest.ru