Публичная политика в современной России

Размещено на http://www.allbest.ru/

публичный политика открытый правительство

Статья по теме:

Публичная политика в современной России

Волчанский Валерий Владимирович, магистрант Санкт-Петербургский Государственный Университет Россия, Санкт-Петербург

Аннотация

Статья посвящена анализу проблем, встающих на пути развития публичной политики в России.

Ключевые слова: Анализ, Публичная политика, Современная Россия, Публичная политика в современной России.

Annotation

The article is devoted to the analysis of the problems that stand in the way of public policy development in Russia.

Key words: Analysis, Public policy, Modern Russia, Public policy in modern Russia.

Демократия заключается, как в фундаментальном праве народа выбирать власть, так и в возможности непрерывно влиять на власть и процесс принятия ею решении. В.В. Путин

Проблематика, связанная с развитием публичной политики в современной России, представляется значимым направлением научной рефлексии в силу комплекса причин. Так, одним из ключевых трендов современной политики является обеспечение вовлечения граждан в процесс принятия политико-управленческих решений, что является одной из основ формирования пространства публичной политики. В свою очередь происходящее ускоренное развитие информационно-коммуникативных технологий объективно опосредует «опубличивание» политического процесса, вовлекая в него все больше представителей общественности. При этом на современном этапе граждане получают все больше инструментов разной степени институционализации влияния на политическую власть, что является результатом проводимой государственной политики - достаточно вспомнить публичные обсуждения важнейших законопроектов, создание Общественной палаты РФ, обеспечение массового присутствия общественных наблюдателей на избирательных участках и т.д. В подобных обстоятельствах ключевой задачей политической системы является обеспечение условий для ее стабильного функционирования и поступательного развития.

Однако, хочу отметить, что есть аспекты обозначенной темы, которые мне кажутся намного более важными, в каком-то смысле системно важными. Здесь я имею в виду, прежде всего, то влияние, которое оказывает развитие публичной политики на ключевые политические институты. И ярким примером здесь выступает легитимность. В этой связи считаю возможным сформулировать один из тезисов, который постараюсь доказать в данной работе - по мере развития публичной политики формируется новый источник легитимности - публичность.

Далее проанализируем понятие публичной политики, теоретические разработки которого начались в России относительно недавно - в середине 2000-х гг.

Итак, А.Ю. Сунгуров определяет публичную политику как совокупность программ и приоритетов органов власти и управления, а также механизмов и технологий их реализации, которые разрабатываются на основе и с учетом ожиданий и заявленных интересов социальных групп общества, которые доносятся до органов власти и управления через их представителей.

В этом определении представляется принципиально важной корреляция содержания принимаемых политико-управленческих решений с ожиданиями общества и его групп. Также системное значение получают акторы, которые выступают связующим звеном между обществом и властью.

В этой связи Е.С. Бабосова акцентирует внимание на том обстоятельстве, что для публичной политики характерно наличие связи с таким понятием, как общественное участие, которое выступает элементом процесса разработки, принятия и реализации важнейших политико-управленческих решений. С этой точки зрения публичную политику можно трактовать и как способ и результат общественного участия в процессе разработки, принятия и реализации политико-управленческих решений. Таким образом, общественное участие в политической жизни выступает важным признаком публичной политики.

Другой важный аспект публичной политики выделяет Н.Ю. Беляева, согласно которой публичная политика характеризуется открытостью и прозрачностью для граждан при принятии тех или иных политико-управленческих решений.

Здесь, думаю, стоит сделать некоторое отступление и посмотреть на понятие «открытость», которое при первом приближении выглядит довольно абстрактно, хотя имеет широкое употребление в дискурсе органов власти. На самом же деле оно уже давно имеет нормативное оформление в России.

Прежде всего, следует сказать, что «открытость» претерпела существенную трансформацию в политической доктрине России. Изначально она подразумевала системную возможность граждан получать информацию о деятельности органов власти. В дальнейшем же «открытость» получает дополнительное содержание - обеспечение вовлечения граждан и их организаций в процесс принятия политико-управленческих решений, первым шагом для чего является построение системы общественного контроля.

Эта тенденция получила закрепление в Концепции открытости федеральных органов исполнительной власти. В данном документе отмечается, что в условиях нарастающей сложности социальных процессов и новых экономических вызовов серьезной задачей для федеральных органов исполнительной власти является необходимость формирования моделей принятия решений и реализации государственных функций, основанных на активном участии гражданского общества в управлении государством, а также на использовании современных механизмов общественного контроля.

Анализ данного документа приводит нас к выводу, что «открытость» представляет собой действенный инструмент совершенствования системы государственного управления. Так, в Концепции заявлено, что она направлена на повышение эффективности и результативности приоритетных мероприятий по совершенствованию системы государственного управления.

Интересным представляется также и тезис авторов Концепции, согласно которому «...ключевой проблемой является сохраняющийся низкий уровень влияния граждан и общественных объединений на принятие и реализацию решений федеральными органами исполнительной власти, осведомленность общественности о целях и результатах деятельности органов государственной власти. Все это оказывает влияние на негативное восприятие обществом проводимых политических и социально-экономических преобразований и вызывает недоверие со стороны населения к органам государственной власти в целом».

Вернемся к анализу понятия «публичная политика». Отмечу, что существует и более узкие подходы к его интерпретации. Например, с позиций деятельностного подхода В.А. Михеев указывает, что публичная политика есть особая политическая деятельность, которая характеризуется наличием системного взаимодействия между государством, частным сектором, институтами гражданского общества, профессиональными группами и слоями. Данное взаимодействие направлено на обеспечение реализации личных и общественных интересов, решение важнейших общественно-политических проблем и вопросов с учетом волеизъявления граждан.

В этой связи следует отметить такой важный аспект публичной политики, как необходимость наличия эффективного механизма согласования общественно-политических интересов различных общественно-политических групп, включая, естественно, и государство как важнейший политический институт. В этом контексте я полностью разделяю точку зрения ряда отечественных авторов, согласно которой ключевыми инструментальными задачами публичной политики выступает формирование и развитие результативных отношений между институтами гражданского общества и органами публичной власти.

Далее перейдем к рассмотрению такого вопроса, как содержание и характер воздействия, которое оказывает процесс формирования и развития публичной политики на политическую сферу.

Прежде всего, отметим принципиально важную установку: в современных условиях развития политической системы происходит трансформация традиционной политики с соответствующими ей институтами в новую форму - форму публичной политики, которая предполагает участие в политическом процессе и представителей общественности. Это участие имеет тенденцию к углублению, расширению форм и усилению вариативности каналов.

Здесь интересным представляется понятие поля или пространства публичной политики, которое, по мнению Н.Ю. Беляевой, может быть графически представлено как пространство, ограниченное тремя расходящимися осями: верхняя ось отражает информационную открытость и прозрачность, правая ось - степень возможности участия в политики общественности, а, соответственно, левая ось обозначает степень учета интересов тех социальных групп, интересы которых нуждаются в защите и поддержке.

Соответственно, непосредственное содержание публичной политики формируется определенным набором тем, которые были актуализированы в ее пространстве.

Здесь считаю необходимым подчеркнуть важную особенность российской публичной политики - актуализировать ту или иную тему в пространстве публичной политики способны лишь органы власти и управления, причем в зависимости от уровня значения этой проблематики - федеральный, региональный или муниципальный - это делают соответствующие органы власти. А уже в дальнейшем актуализированная тема начинает «резонироваться» всем спектром возможных субъектов и акторов, например, Общественной палатой РФ, профсоюзами, средствами массовой информации (здесь уместно вспомнить так популярные на российском телевидении общественно-политические ток-шоу), экспертами, активистами и т.д. Правда, следует оговориться, что в это резонансное обсуждение допускаются лишь «системные» субъекты и акторы, а так называемая «внесистемная» оппозиция формирует свое пространство, значительно более ограниченное.

Для объяснения способности к актуализации той или иной проблематики в пространстве публичной политики, думаю, можно использовать идеи социальной теории общественного мнения. В частности, согласно теории коммуникативного действия Ю. Хабермаса, способностью к генерированию общественного мнения обладает так называемая публика - субъекты, располагающие определенными ресурсами для обеспечения резонанса в публичном пространстве, например, в средствах массовой информации. Соответственно, органы власти и управления в России, обладая всей совокупностью ресурсов, прежде всего, информационных, и выступают тем субъектом, который лидирует в пространстве публичной политики.

Конкретно представляется возможным выделить три важных аспекта влияния процесса формирования и развития публичной политики на политический процесс. Оговорюсь, это не исчерпывающий список примеров влияния публичной политики, это те примеры, которые являются наиболее яркими. Итак, это:

построение «открытого правительства»;

усиление институционального влияния общественных субъектов на избирательный процесс;

формирование нового источника политической легитимности - публичности.

Далее рассмотрим эти примеры более подробно.

Итак, «открытое правительство» представляет собой и технологию, и систему, и управленческую доктрину. Оно предусматривает создание новой системы организации деятельности органов власти и управления, которая предусматривает, в частности, вовлечение граждан в принятие управленческих решений и создание эффективной системы общественного контроля.

Здесь кратко отметим, что в России система общественного контроля уже выстроена и институционализирована, она регулируется соответствующим федеральным законом. Ведущим ее элементом выступает Общественная палата РФ, которая проявляет активность по каждому общественно-политическому факту, событию, процессу, имеющим общественное значение. В некоторых случаях органы власти привлекают ее в качестве своеобразного третейского судьи. Общественные палаты, советы созданы во всех субъектах, муниципальных образованиях России, а также при каждом органе власти всех уровней.

На интернет-сайте «большое правительство рф» констатируется, что «открытое правительство» представляет собой, прежде всего, комплексный механизм, нацеленный на обеспечение процесса взаимодействия экспертного сообщества, структур гражданского общества и органов власти. Главной целью открытого правительства является вовлечение в процесс сбора и анализа информации, обсуждения и выработки решений значительного количества людей, представляющих различные точки зрения, интересы и обладающих различным горизонтом планирования.

Ранее я указывал, что ключевым принципом публичной политики является вовлечение граждан и их организаций в политический процесс в качестве его субъектов. Реализацию данного принципа относительно внедрения системы «открытого правительства» иллюстрируют слова Р.М. Дзидзоева, который отмечает, что основными субъектами системы «открытое правительство» выступают органы власти, предоставляющие услуги населению, средства массовой информации, организации и институты, осуществляющие общественный контроль, гражданское общество.

Подчеркну, что реализация проекта «открытое правительство» представляет собой пример успешного построения пространства публичной политики, пусть пока и с превалированием инструментальной составляющей. Эта успешность основана на том, что граждане получили конкретную практическую выгоду от реализации данного проекта (напомню, что портал Г осударственных услуг, посредством которого граждане РФ могут получить государственные и муниципальные услуги без «длительных хождений по чиновникам», является элементом инфраструктуры «открытого правительства»).

Далее отметим, в чем проявляется усиление институционального влияния общественных субъектов на избирательный процесс.

Здесь можно привести и очевидные примеры - институт наблюдателей на выборах всех уровней, причем если раньше наблюдатели представляли непосредственно кандидатов и/или политические партии, участвующие в выборах, то сейчас в России появились наблюдатели, представляющие общественные организации, не связанные с конкретными политическими субъектами. Соответственно, эти наблюдатели участвуют в избирательном процессе, представляя интересы всего общества, заинтересованного в проведении выборов, соответствующих российскому законодательству.

Другим очевидным примером выступает институт предварительного голосования в политической практике партии «Единая Россия». У этой процедуры есть следующие примечательные особенности: во-первых, в предварительном голосовании на выдвижение кандидатов на выборы от «Единой России» в качестве избирателей могут участвовать все граждане, независимо от партийной принадлежности, и, во-вторых, в качестве кандидатов могут выступать граждане, не являющиеся членами «Единой России», и, в случае их победы, партия готова выдвинуть их в качестве своих кандидатов.

Для демонстрации усиления институционального влияния общественных субъектов на избирательный процесс в современной российской политической практике можно привести еще один интересный пример, имеющий, по моему мнению, системное значение. Это создание Общероссийского народного фронта (ОНФ) в канун выборов 2011 - 2012 гг.

Как указано на сайте организации, «главные задачи ОНФ - контроль над исполнением указов и поручений главы государства, борьба с коррупцией и расточительством, неэффективными тратами государственных средств, вопросы повышения качества жизни и защиты прав граждан».

Однако, на мой взгляд, ключевая задача ОНФ - это обеспечение консолидации активных общественных сил, представители которых поддерживают политику В.В. Путина, и которые способны обеспечить соответствующий уровень общественной поддержки, резонанса и т.д. К тому же ОНФ обеспечил трансформацию «Единой России» в определенном смысле в настоящую массовую партию: к выборам 2011 - 2012 гг. «Единая Россия» оказалась в кризисе (вспомним определение Д.А. Медведева «забронзовела»), а надпартийная структура ОНФ оказалась способной дать партии определенный общественный импульс для преодоления кризисных явлений в партии.

Очевидно, что результаты выборов в Государственную Думу 2011 г. были противоречивыми, маркером чего выступают протестные акции, последовавшие за ними. А уже очередные выборы в Государственную Думу и особенно выборы Президента РФ продемонстрировали несравненно больший уровень общественно-политического консенсуса, в достижении которого существенную роль сыграла общая конструкция и особенности современной российской публичной политики.

Третий пример влияния процесса формирования и развития публичной политики на политический процесс - это появление нового источника легитимности - публичной легитимности. Считаю, что этот пример является самым интересным и имеет существенное научно-практическое значение.

В самом общем виде легитимность - это признание, оправдание и подтверждение права системы политической власти на принятие тех или иных политико-управленческих решений и признание самой этой власти. Мы все помним классические классификации источников легитимности. Так, М. Вебер выделил традиционный, харизматический и рациональный виды легитимности. В свою очередь Д. Истон говорил о персональном, идеологическом и структурном видах источников легитимности.

В условиях формирования пространства публичной политики формируется новый вид легитимности - публичная легитимность, источником которой является, по моему мнению, публичное признание того или иного факта, тезиса, установки и т.д. Конкретными механизмами обеспечения данного вида легитимности выступают такие приемы, как присутствие в информационном пространстве; генерирование соответствующих оценок как можно большим числом различных субъектов и акторов (журналистами, блоггерами, политиками, экспертами и т.д.); обеспечение публичного резонанса и т.д.

Далее резюмируем положительные стороны развития публичной политики в России.

Во-первых, сам факт ее формирования и развития свидетельствует о продолжении процесса политической модернизации в направлении дальнейшего развития основных демократических принципов политической системы.

Во-вторых, развитие публичной политики позволяет обеспечить большую устойчивость политической системы. Это объясняется тем, что в процессе разработки и оценки того или иного политико-управленческого решения принимают участие не только органы власти и управления, но и достаточно разнообразные общественные субъекты (например, институты гражданского общества), причем общественное участие является уже обязательным, соответственно, и принятое решение начинает восприниматься максимум как своеобразный «плод коллективных усилий», или, минимум, как решение, принятое с учетом мнения общества.

В-третьих, убежден, что в современных политических условиях формируется новый вид легитимности - публичная легитимность, которая может быть достигнута только в пространстве публичной политики.

В-четвертых, еще раз подчеркну, формирование публичной политики является процессом объективным, обусловленным рядом факторов, соответственно, необходимо обеспечить такое структурирование пространства публичной политики в России, которое соответствовало бы интересам нашей страны и обеспечивало бы дальнейшее поступательное развитие российской политической системы.

В то же самое время считаю очевидным, что развитие публичной политики в России сталкивается и с определенными рисками, политическое управление которыми становится все более актуальной задачей для органов власти и управления.

Так, из пространства российской публичной политики исключены некоторые представители общественности, которые в свое время получили определение «внесистемная оппозиция», позиция которых в отдельных аспектах оказывается привлекательной для молодежи. Об этом свидетельствует, например, содержание и динамика избирательной кампании на Выборах Президента РФ К.А. Собчак. Соответственно, можно говорить о том, что часть современной российской молодежи не удовлетворена актуальным пространством российской публичной политики.

Одним из системных рисков развития российской публичной политики является низкая гражданская активность в политической сфере. Политическая гражданская активность, деятельное политическое участие - непременные условия дальнейшего развития российской публичной политики, без которых она рискует превратиться в виртуальную фикцию, в которой действуют некие субъекты, не отражающие реальные интересы тех или иных слоев и групп современного российского общества. Такая гипотетическая ситуация приводит ни к стабилизации общественно-политической системы, а, наоборот, - к формированию критически опасного конфликтогенного потенциала, обусловленного разрывом между обществом и государством, их отстранением друг от друга.

Примером здесь выступает система местного самоуправления. Конкретно я считаю показательным пример Ставропольского края. Напомню, в 2015 г. в Федеральный закон о местном самоуправлении были внесены поправки, в соответствии с которыми полномочие по определению порядка наделения полномочиями главы муниципального образования были переданы от представительных органов муниципальных образований законодательному органу субъекта Российской Федерации. Далее Дума Ставропольского края внесла поправки в закон Ставропольского края о местном самоуправлении в крае, в соответствии с которыми в городских округах и муниципальных районах края главы этих муниципальных образований наделяются полномочиями не посредством муниципальных выборов, а представительными органами по результатам конкурсного отбора, проведенного конкурсной комиссией.

Вроде бы все понятно и очевидно, к тому же практика наделения полномочиями главы муниципального образования представительным органом была распространена в крае и раньше. Однако последовавшие процедуры по наделению полномочиями глав муниципальных образований (кто-то из глав остался, где-то появились новые лица) вызвали неоднозначную реакцию общественности. Население вдруг обнаружило, что «власть лишила их права избирать мэра своего города».

В чем здесь проблема? Проблема в том, что публичная политика (особенно применение ее технологий) развита в России на федеральном уровне, а на региональном и особенно муниципальном она испытывает существенные трудности. Так, конкретно в Ставропольском крае власти должны были «опубличить», «резонировать» изменения в законодательстве края, а не ограничиваться формальными публичными слушаниями по поправкам в уставы муниципальных образований, на которые приходят только «активисты» и представители политических сил, а широкие слои населения ничего не знают и, к сожалению, приходится признать, что и не хотят ничего знать о них.

Также существенным риском в развитии публичной политики в России считаю упрощение политики, где-то даже ее примитивизация, которые ведут к девальвации некоторых существующих политических институтов. Здесь показательным примером выступает кампания на выборах Президента РФ 2018 г. Б.Ю. Титова. Основной электорат данного кандидата (я сужу по основным программным установкам) имеет следующие характеристики: высшее (средне-профессиональное) образование, доход средний и выше, жители городов, предприниматели, интеллигенция. Такой электорат требует рациональной кампании, серьезной программы. К сожалению, данный кандидат в публичных выступления предпочел использовать традиционные лозунги (борьба с коррупцией, снижение налоговой нагрузки на предпринимателей, защита их прав и т.д.), а рационально обоснованных мер публично не предложил. Наверное, это соответствует современной публичной политике - нужно быть понятным, но все-таки излишнее упрощение не допустимо. Результат Б.Ю. Титова на выборах - яркое тому подтверждение. Собственно, и кампания избранного президента РФ В.В. Путина была проста и понятна избирателям, но потом пришлось прибегать к непопулярным мерам - повышение налоговой нагрузки, пенсионного возраста и т.д. Думаю, что эти меры во многом обусловлены объективными социально-экономическими процессами, но объяснить их гражданам сложно и полученный публичный эффект будет носить отрицательный характер, поэтому оказывается предпочтительней ради публичного эффекта ситуацию упрощать, говорить лозунгами в угоду все того же публичного эффекта.

Таким образом, развитие публичной политики в России носит динамичный характер, имеет ряд специфических особенностей, влияет на целый ряд существующих политических институтов, при этом сталкивается с определенными рисками, поиск ответов на которые является актуальной задачей уже не только для органов власти и управления, но и для всего общества в целом. При этом считаю необходимым подчеркнуть, что ситуация складывается таким образом, что сейчас основную активность должны проявлять именно граждане, их группы и организации, так как в целом в России институциональная среда для развития публичной политики уже создана.

Список литературы и источников

1. Путин В.В. Демократия и качество государства // Газета Коммерсант. [Электронный ресурс]. - Режим доступа:http://www.kommersant.m/doc/1866753 (дата обращения 03.07.2018).

2. Сунгуров А.Ю. Публичная политика как поле взаимодействия и как процесс принятия решений // Публичная политика - 2005. Сборник статей. / Под редакцией М.Б.Горного и А.Ю.Сунгурова. - СПб: Норма, 2006. С. 7-15.

3. Бабосова Е.С. Концептуализация понятия «общественная политика» // Социологический альманах. 2013. С. 121. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: ЬИрв://суЬег1епіпка.ги/аг1;іс1е/п/коп1вер1;иа1І2а1віуа-ропуа1;іуа-риЬ1іскпауа-ро1і1;іка (дата обращения: 08.07.2018).

4. Беляева Н.Ю. «Публичная политика» как термин, понятие и научная категория Электронная библиотека «Гражданское общество». [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.civisbook.ru/(дата обращения: 08.07.2018).

5. Михеев В.А. Социальное партнерство и пути совершенствования публичной политики. // Власть, 2005, Июль. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.transpress.ru/vlast/0507/13.html(дата обращения: 08.07.2018).

6. Бабосова Е.С. Концептуализация понятия «общественная политика» // Социологический альманах. 2013. С. 121. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://cyberleninka.ru/article/n/kontseptualizatsiya-ponyatiya-publichnaya-politika(дата обращения: 08.07.2018).

7. Никовская Л.И., Якимец В.Н. Публичная политика в России: проблема выбора пути развития // Публичная политика - 2005. Сборник статей. / Под редакцией М.Б. Горного и А.Ю. Сунгурова. - СПб: Норма, 2006. - С. 23.

8. Дзидзоев Р.М. К вопросу об открытом правительстве в России // Справочно-правовая система «Гарант». [Электронный ресурс]. - Режим доступа: НПП «Гарант-Сервис. - Послед.обновление 20.04.2018.

9. Цит. по: Алексеева Т.А. Легитимность власти в переходный период. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://ecsocman.hse.ru/data/619/679/1219/020Alekseeva.pdf(дата обращения: 08.07.2018).

10. Habermas J. The Theory of Communicative Action / J. Habermas. - Boston: Beacon Press, 1987. - 463 p.

11. Weber M. Economy and Society. Berkeley: University of California Press, 1978. pp. 212-307.

Размещено на Allbest.ru