Контроверзи люстрації по-українськи

Размещено на http: //www. allbest. ru/

Національний університет «Києво-Могилянська академія» кім. 221, корпус 4, вул. Волоська, 4/5, м. Київ, Україна

Контроверзи люстрації по-українськи

Мінєнкова Н.К. іст. н., доц., докторантка

Анотація

Стаття присвячена процесу люстрації в Україні. Емпіричне дослідження базується на авторських теоретико-методологічних засадах вивчення люстраційних процесів. Серед основних питань, що розглядаються в статті, -- специфіка моделі, типу, а також законодавчої бази, що регулює процес люстрації в Україні. Також предметом аналізу є проблема ефективності люстраційних практик в контексті процесів політичної трансформації країни. Ключові слова: люстрація, трансформація, «правосуддя перехідного періоду», транзитологічна парадигма, Центрально-Східна Європа.

Аннотация

Миненкова Н.

докторантка Национального университета «Киево-Могилянская академия», ул. Волосская, 4/5, корпус 4, к. 221, г. Киев, Украина тел. (044) 425 60 48; e-mail: minyenkova@gmail.com

КОНТРОВЕРЗЫ ЛЮСТРАЦИИ ПО-УКРАИНСКИ

Статья посвящена процессу люстрации в Украине. Эмпирическое исследование базируется на авторских теоретико-методологических основах изучения люстрационных процессов. Среди основных вопросов, рассматриваемых в статье, -- специфика модели, типа, а также законодательной базы, которая регулирует процесс люстрации в Украине. Также предметом анализа является проблема эффективности люстрационных практик в контексте процессов политической трансформации государства.

Ключевые слова: люстрация, трансформация, «правосудие переходного периода», транзитологическая парадигма, Центрально-Восточная Европа.

Summary

Minenkova N.

Doctoral Student in Political Science, National University

of «Kyiv-Mohyla Akademy»,

Voloska st, 4/5 bil.4, room. 221, Kyiv, Ukraine; ea. (044) 425 60 48; e-mail:

minyenkova@gmail.com

THE CONTROVERSIES OF UKRAINIAN LUSTRATION

The political analysis of lustration in Ukraine as an institutional practice of public administration has been made in the article.

Lustration is defined as personnel policy, which involves the exclusion of certain categories of persons from the system of public administration for a certain time.

According to the model, the lustration in Ukraine is a «severe» administrative ban (10-year suspensions) and a «judicial ban» (5-year suspensions). The uniqueness of Ukrainian lustration is in the possibility of including in the system of public administration persons who are subject to the lustration requirements, subject to receiving them the status of participants in the Antiterrorist operation.

The Ukrainian lustration is a «late», by time, so-called «lustration of the second wave».

The expanded object of lustration is applicable to three categories of persons:

1) those who were involved in the usurpation of power in the time of V. Yanukovych;

2) persons who worked in the Communist Party leadership positions in the Komsomol were secret servants of special services; 3) workers who could not prove the legal, noncorrupt nature of their property acquired while they stay at the governmental posts.

The advanced lustration facility in Ukraine (the inclusion of the first category 1) of the people who held positions under the presidency of V. Yanukovich and the third) corrupted corresponds to the practice of late lustration in the CEE countries, in particular, such restrictions were in force in Bulgaria, Romania, for «Successful capitalists «or» «Lending millionaires».

In 2014-2017 was the third attempt to introduce lustration in Ukraine, as it was noted in the article. The initiative belonged to the public, and it arose even during the events of the Revolution of Dignity.

The beginning of the institutionalization process (adoption of the Law «On the Purge of Power», the creation of the lustrous register) was the result of the joint activities of public and state leaders.

Summing up, it has been proved that the lustration in Ukraine is a political process, the necessity of which is determined by the need for the self-defense of a democratic state in the process of transformational change. Ukrainian lustration practice causes a lot of social discussions, conflicts of interest in political elites, but, in general, it promotes the consolidation of democracy in the country.

Key words: lustration, transformation, «transitional justice», transitological paradigm, Central-Eastern Europe.

Постановка проблеми. Минає третій рік запровадження люстрації в Україні. Можна визначити позитивні досягнення (прийняття закону, створення люстраційного реєстру), разом з тим слід констатувати певні зволікання, навіть саботування з боку окремих політичних акторів люстраційного процесу. Сутність люстрації, практика її реалізації в Україні залишається однією з популярних тем як публіцистичного, так і наукового вітчизняних дискурсів. І хоча реалізацію люстраційної політики в Україні ще не завершено, і зарано говорити про загальні висновки, на наш погляд, вже сьогодні можна визначити домінуючи тенденції, виявити специфіку, окреслити пропозиції для підвищення її ефективності. Саме цими факторами обумовлюється актуальність цієї статті.

Пріоритет у дослідженні люстрацій належить зарубіжним авторам (Р. Девід, Л. Стан, Н. Недельскі, X. Уеш, М. Налепа, А. Опалінська, П. Гжеляк, Я. Воленський, П. Жачек, Я. Холінський, П. Блажек та ін.). Серед вітчизняних дослідників науковий інтерес до цієї проблеми зростає із початком інституалізації процесу. Люстрація стає об'єктом вивчення українських вчених у різних контекстах: політологічному, правничому, управлінському (С. Шевчук, О. Радченко, В. Смородинський, Я. Турчин та ін.). Пріоритетність зарубіжного доробку у різноманітності досліджених практик люстрацій (німецької, чеської, польської, румунської тощо), а також наявності компаративістських, теоретико-методологічних робіт. В цілому наукова література з теми є достатньо різноманітною, багато питань і досі не мають остаточних відповідей, що також обумовлює актуальність цього дослідження. люстрація політичний законодавчий

Метою цієї статті є спроба за допомогою політологічного аналізу визначити специфіку люстрації в Україні як інституціональної практики державного управління.

Методологічна парадигма дослідження. Аналіз існуючого наукового доробку (як зарубіжного, так і вітчизняного), присвяченого проблемам люстрації, дозволяє констатувати плюралізм поглядів та невирішеність різних аспектів у вивченні люстраційних практик, саме тому вважаємо за доцільне визначити основні положення, що становитимуть методологічну основу цього дослідження.

Для характеристики люстрацій у країнах ЦСЄ та пострадянського простору використовуються два основних підходи: концепція правосуддя перехідного періоду (transitional justice) та транзитологічна парадигма. В межах transitional justice люстрації розглядаються як кадрова політика щодо ключових осіб ancient regime. У транзитологічній парадигмі дослідники визначають люстрації як інструмент, складову процесу демократизації, причому на етапі переходу не тільки, враховуючи існування ранніх і пізніх моделей, але і консолідації демократії. Слід зазначити, що обидва підходи пояснюють взаємопов'язані речі, а саме, як люстрації впливають на утворення і консолідацію демократії, а також розвиток правої держави в перехідний період. Спільною позицією обох парадигм є визначення мети люстрацій -- захист новоствореної держави від негативного впливу минулого [1].

У трактуванні сутності і змісту люстрацій у сучасному науковому дискурсі існують два підходи визначення феномену: вузький (sensu stricto) та широкий (sensu lato). В межах першого люстрації фактично ототожнюються зі скринінговими процедурами. Іншій підхід (sensu lato) хоч і визнає пріоритетність перевірок, враховує ще дві складові -- оприлюднення інформації та часткове обмеження доступу або інтеграції окремих категорій осіб у систему влади нової держави. Другий контекст, на наш погляд, представляє більш ефективну оперативну матрицю для подальших досліджень.

Для розуміння та характеристики різноманітних люстраційних практик, на наш погляд, ефективним підходом є окреслення об'єкта (кого власне передбачається люструвати), предмету (за що, за яку дію/діяльність) та сфери (тобто масштаб застосування) люстраційних практик. Основним об'єктом всіх відомих до цього часу люстрацій є працівники спеціальних служб (таємної політичної поліції), хоча у просторовому та часовому вимірах цей список може включати і партійну номенклатуру, і військових, і «нових міліонерів» тощо. Предметом люстраційних дій визнаються або факт праці, чи співпраці у структурах, визнаних за об'єкти люстрацій, або приховування правди, неправдиве заповнення люстраційного свідоцтва. Сфера застосування люстрацій це, перш за все, державні посади найвищого рівня, але і освіта, і медіа, і приватний сектор можуть бути включені.

Аналізуючи люстраційні практики у країнах Центрально-Східної Європи, можна виділити люстрації двох типів -- в залежності від часу їх проведення. Перший -- люстрації «першої хвилі» («ранні люстрації»), здійснювались на ранніх етапах трансформаційних змін і у різний спосіб: «жорсткий» через заборону окремим категоріям громадян займати посади в органах публічної влади як це було в Німеччині і Чехії, так і «м'який» як у Польщі, Угорщині, Болгарії, відсторонення від державного управління шляхом оприлюднення інформації та морального засудження.

Другий тип -- «люстрації другої хвилі» («пізні люстрації»), тобто люстраційні практики, що стали проводитися через десятки років від початку трансформації, зокрема у Румунії, Словаччині, Грузії, Україні. Специфікою люстрацій цієї групи було те, що люстраційне законодавство включало не тільки аспекти декомунізації, а також і боротьбу із корупцією, бюрократією, зловживаннями державною владою за часів незалежності.

Здійснення/нездійснення процесу люстрацій на початку системних змін обумовлюють різні чинники, серед них, на наш погляд, найважливішими є наступні. Перший, це тип демократичного транзиту (революційний чи переговорний). Другий чинник -- специфіка попереднього недемократичного режиму. Третій чинник -- особливості політики сучасного політичного режиму [2].

Слід також зазначити, що у кожній країні люстрації мають майже унікальні моделі, більше того, дослідники підкреслюють, що із часом країни, в яких не відбулися ранні люстрації, здійснюють їх пізніше, як Румунія, Болгарія, Грузія, Україна, відповідно незавершеність процесу обумовлює відкритість питання про зміст та інтерпретацію поняття.

Люстрація в Україні в контексті визначеної парадигми дослідження. Аналізуючи процес люстрації в Україні в межах концепції «правосуддя перехідного періоду», можна визначити люстрацію як певну кадрову політику, що передбачає виключення чи точніше обмеження доступу до державних посад трьом категоріям осіб: 1) ті, що були причетні до узурпації влади за часів В. Януковича, а саме в період з 25 лютого 2010 р. до 22 лютого 2014 р. і більше 1 року займали певні державні посади, а також ті, хто обіймали посади з 21 листопада 2013 р. до 22 лютого 2014 р. (навіть менше року) і не звільнилися за власним бажанням; 2) особи, які працювали на керівних посадах у Комуністичній партії, в комсомолі, були таємними співробітниками спеціальних служб; 3) працівники, які не могли довести легальний некорумпований характер свого майна, набутого під час перебування на державних посадах [3]. Обмеження передбачено у формі «адміністративної заборони» (відсторонення терміном на 10 років) та «судової заборони» (терміном на 5 років). Подібна «жорстка» модель була реалізована у Німеччині та Чехії. Проте унікальністю української люстрації є можливість включення до системи державного управління осіб, які підпадали під люстраційні вимоги, за умови отримання ними статусу учасників Антитерористичної операції.

З позицій тразитологічної парадигми люстрація визначається як інструмент/інституціональна практика процесу демократизації. Тобто дослідники шукають відповіді на питання: чи люстрації сприяли/перешкоджали демократичному процесу? Які люстраційні практики більш ефективні? У наукових розвідках у цьому контексті учені виділяють аргументи пролюстраційні (чинники «pro») та антилюстраційні (чинники «contra»). Ана лізуючи науковий дискурс з цієї тематики у попередніх дослідженнях, ми дійшли висновку, що найбільш розповсюдженими та обґрунтованими на сьогодні є три чинники пролюстраійні та три антилюстраційні. Перший серед аргументів «pro» це трактування люстрацій як інструменту захисту новоствореного режиму. Виділяються два основних аспекти загроз: а) на початку трансформаційних змін можливість контрреволюції та реставрації недемократичних режимів; б) небезпека від збереження/відновлення старих номенклатурних мереж, їх економічний, політичний, соціальний вплив на процеси трансформації, а також потенціал для шантажу та «дикої люстрації». Другий -- люстрації -- політичний інститут, діяльність якого сприяє демократизації країни. Окреслюються три базові аспекти, де люстрації мають позитивне значення: а) на політичну довіру; б) на рівень корупції і бюрократії; в) на формування громадянської політичної культури. Третій чинник -- люстрації сприяють відновленню справедливості та пізнанню правди.

Аргументація антилюстраційна (чинники «contra») включає такі аргументи. Перший -- люстрації як обмеження прав людини. Другий -- люстрації спричиняють негативні політичні, соціальні наслідки. Серед них домінуючими є: а) політизація люстрації та використання цієї теми для боротьби із політичними опонентами, як наслідок -- дестабілізація політичної сцени через скандали, шантаж; б) зниження рівня суспільної довіри. Третій -- люстрації є антиморальним процесом [1].

В українському контексті визначена аргументація «pro et contra» дозволяє трактувати люстрацію як механізм захисту демократичного політичного режиму від негативних впливів політичних акторів ancient regime. Відповідно до закону «Про очищення влади» такими режимами визначаються два: президентство В. Януковича (причому злочинним визнано період з 21 листопада 2013 р. по 22 лютого 2014 р. -- тобто час, коли відбувалися найбільш трагічні події Революції Гідності) та радянський період. Причому люстраційні вимоги стосуються вищих керівних посад держави, що не мають вибірної основи. Як показує досвід демократичного врядування в країнах Центрально-Східної Європи, в період транзиту/переходу від недемократичних режимів до демократії, нові правлячі угрупування проводили різноманітну кадрову політику. В Німеччині та Чехії повністю виключалась можливість участі у державному управлінні представникам ancient regime. В Польщі проводилась політика часткового обмеження, включення було можливе за умови визнання факту праці/співпраці з попереднім злочинним режимом. На думку одного із провідних західних спеціалістів з питань люстрації Р. Девіда, чеська люстрація («жорстка» за моделлю) була більш ефективна, оскільки люстраційні закони були прийняті відносно швидко, протягом двох років від початку змін, причому ця модель передбачала відсторонення не тільки працівників служб безпеки, а також і представників партійної номенклатури [4, с. 430-431].

Отже люстрацію в Україні слід розглядати як інструмент збереження демократичного розвитку в країні. Чи має право демократія вживати обмеження у кадровій політиці? Наскільки це відповідає демократичним засадам? У пошуках відповіді на ці питання, на наш погляд, варто згадати про поняття «wehrhafte Demokratie» -- демократія, що спроможна себе захистити. Це поняття до наукового обігу ввів німецький політолог-конституціоналіст К. Льовенштайн. Аналізуючи досвід боротьби європейських країн із фашизмом та нацизмом, він зазначив, що Веймарський республіці бракувало законодавчих положень, які би забезпечили їй «військовий захист» від військових груп, що намагалися її знищити [5, с. 8]. Принцип демократії, яка спроможна себе захистити, є ключовим положенням Конституції Німеччини 1949 р. Зокрема згідно ст. 9(2) забороняється створювати асоціації, що діють всупереч конституційному порядку; за ст. 21(2) забороняються неконституційні політичні партії; за ст. 33 визначаються характеристики, необхідні для державних посад, а за ст. 132(1) звільняються судді та державні службовці, які обіймали посади під час націоналсоціалізму. Цю концепцію застосовує Європейський суд з прав людини у справах люстрації [5, с. 32]. Ми погоджуємось із думкою Р. Девіда, що концепція «wehrhafte Demokratie» -- «демократії, спроможної себе захистити», може використовуватися і в Україні, оскільки із 2014 р. країна знаходиться в стані війни як із зовнішнім ворогом, так і з внутрішніми. Невирішення «проблеми із минулим» є одним із важливих чинників потрапляння держави до «інституціональної пастки» (термін Ю. Мацієвського) [6, с. 33] в процесі політичної трансформації. На момент вибуху Революції Гідності в Україні сформувався політичний режим, який множив неефективні інституційні практики (корупція, непрозорість політичного процесу, концентрація влади в руках певних, наближених до президента В. Януковича осіб, тощо) при певній згоді політичних еліт, що є «інституціональною пасткою». Невідсторонення бенефіціарів цього режиму від системи державного управління є прямою загрозою для демократичного розвитку країни.

Українська модель люстрації не обмежується тільки скринінговими процедурами, але передбачає і оприлюднення інформації. На платформі Міністерства юстиції створено Єдиний державний реєстр осіб, до яких застосовується дія Закону «Про очищення влади», на цей час в ньому 929 осіб [7]. Паралельний реєстр розроблено Громадським люстраційним комітетом. Специфікою останнього є евентуальний перелік осіб, до яких повинна бути застосована люстраційна процедура, це 2686 осіб [8]. Розповсюдженням інформації про люстрацію у різних контекстах активно займаються громадські організації, такі як «Комітет виборців України», фундації «Відкритий діалог» тощо, вони докладають значних зусиль для популяризація тематики у ЗМІ [9]. Люстрація в Україні реалізується із застосуванням принципу відсторонення бенефіціарів ancient regime від нової системи державного управління.

«Жорстка модель» люстрації, що реалізується в Україні, обумовлюється, на наш погляд, трьома основними чинниками. Перший -- це революційний період (Революція Гідності) у процесі демократичного транзиту, коли власне і виникла ідея про необхідність реалізації люстрації в Україні. Другий чинник -- це неопатрімоніальна логіка функціонування поперед нього недемократичного режиму, а саме, В. Янукович управляв країною «як власним маєтком», це викликало конфлікт інтересів серед політичних еліт та революційний протест з боку суспільства. Після перемоги Революції Гідності політичні еліти, що прийшли до влади, не були схильні до «м'якої моделі люстрації». Суттєвий вплив також мав тиск громадськості, що вимагала люстрації. Третім аргументом на користь «жорсткої моделі», на наш погляд, є особливості державної політики, що реалізується діючою владою. Символом цієї політики є гасло «жити по-новому». Отже «очищення влади» є важливим переказом для суспільства.

За часом українська люстрація є пізньою, так звана «люстрація другої хвилі». На відміну від попередніх спроб (на початку 90-х рр. XX ст., 2004-2005 рр.) люстрація у 2014 р. виникла і була запроваджена «знизу». Люстрація -- одна із головних вимог Революції Гідності, а процес її практичного втілення відбувся завдяки концентрації зусиль лідерів громадянського суспільства та державної влади.

Закон «Про очищення влади», який, хоч і відрізняється від аналогічних нормативних документів, прийнятих у Центрально-Східній Європі, в цілому відповідає нормам міжнародного та національного права. Слід також констатувати, що Україна відноситься до тих країн, де радянське минуле до 2014 р. не викликало гострого суспільного осуду (окрім західного регіону). Більше того, до 24 липня 2015 р.

Комуністична партія України знаходила електоральну підтримку і входила до українського парламенту. Проблема люстрації також не знаходила підтримки в українському суспільстві, проте ситуація змінилася після Революції Гідності -- необхідність «очищення влади» залишається чіткою домінантою ідею масової свідомості українського суспільства, що підтверджують обидва опитування (2015 та 2016 років, проведених компанією GFK Ukraine за фінансової підтримки Проекту USAID «Справедливе правосуддя»). Люстрація розглядається у якості важливої умови успішності реформ [10]. В цьому контексті слід зазначити, що люстрація в Україні є інструментом, що скоріше сприятиме консолідації демократії.

Висновки

Люстрації це складний політичний процес, що в жодній країні не проходив без гострих суспільних обговорень, конфліктів інтересів серед політичних еліт, люстраійних жертв та політичних скандалів. При цьому люстраційні практики різних моделей і типів були інструментами «правосуддя перехідного періоду» та сприяли процесу затвердження і консолідації демократії в країнах Центрально-Східної Європи. Українська люстрація у цьому контексті не є виключенням.

Третя спроба запровадити люстрацію в Україні досягла певних успіхів. Ідея виникла ще під час подій Революції Гідності і належала громадськості. Протягом 2004-2017 рр. вдалось розпочати процес інституалізації (прийняти закон «Про очищення влади», створити люстраійний реєстр), що було результатом спільної діяльності лідерів громадськості та системи державного управління.

Люстрація в Україні є політичним процесом, необхідність якого обумовлюється потребою у самозахисті демократичної держави у процесі трансформаційних змін. Українська люстраційна практика викликає гострі дискусії у суспільстві, конфлікт інтересів серед політичної еліти, проте, в цілому, сприяє консолідації демократії в країні.

Список використаних джерел

1. Мінєнкова Н. Є. Люстрація як наукова проблема сучасних зарубіжних та вітчизняних досліджень / Н. Є. Мінєнкова // European political and political and law discourse. -- 2016. -- Volume 3, Issue 4. -- P. 90--98.

2. Мінєнкова H. Є. До питання люстрацій в країнах Центрально-Східної Європи // Гілея: науковий вісник: Збірник наукових праць. -- К., 2015. -- Випуск 101. -- С. 489--492.

3. Про очищення влади: Закон України [Електронний ресурс] // Відомості Верховної Ради (ВВР). -- 2014. -- № 44. -- Ст. 2041.

4. David R. Lustration laws in action: The motives and evaluation of lustration policy in the Czech Republic and Poland (1989--2001) / R. David // Law and Social Inquiry. -- 2003. -- 28(2). -- P. 387-439.

5. Девід Р. Люстрація в Україні та європейські стандарти: формування демократії спроможної себе захистити [Електронний ресурс] / Р. Девід. Мацієвський Ю. У пастці гібридності: зиґзаґи трансформацій політичного режиму в Україні (1991-2014). -- Чернівці: Книги-XXI, 2016. -- 552 с.

6. Єдиний державний реєстр осіб, щодо яких застосовано положення Закону України «Про очищення влади»

7. Реєстр осіб, що підлягають люстрації

8. Фінальний аналітичний звіт за результатами моніторінгу в рамках проекту «Розбудова спроможності громадських організацій та здійснення моніторінгу процесів перевірки та люстрації та інформаційно-просвітницька кампанія з питань перевірки та люстрації державних службовців та суддів

9. Всеукраїнське опитування громадян щодо демократичних змін у політичних та суспільних сферах, судової реформи та процесу очищення влади в Україні

References

1. Minenkova, N. «Lustracja jak naukova problema suczasnych zarubiznych ta vitchyznianych doslidzhen» [Lustration as the scientific problem of the modern foreign and domestic research]. European political and political and law discourse. 3-4 (2016): 90-98 (in Ukrainian).

2. Minyenkova, N. «Do py'tannya lyustracij v krayinax Central'no-Sxidnoyi Yevropy» [The issue of lustration in the countries of Central and Eastern Europe]. Gileya: naukovy'j visny'k: Zbirny'k naukovy'x pracz'. 101 (2015): 489-492 (in Ukrainian).

3. ZU «Pro ochyshchennya vlady».

4. David, R. Lustration laws in action: The motives and evaluation of lustration policy in the Czech Republic and Poland (1989-2001). 28(2) (2003): 387-439.

5. Devid, R. Lyustratsiya v Ukrayini ta yevropeys'ki standarty: formuvannya demokratiyi spromozhnoyi sebe zakhystyty [Lustration in Ukraine and European standards: the formation of a democracy capable of self-defense].

6. Matsiyevs'kyy Yu. U pasttsi hibrydnosti: zygzagy transformatsiy politychnoho rezhymu v Ukrayini (1991-2014). [The trap of hybridity: zigzag transformation of the political regime in Ukraine (1991-2014)]. Chernivtsi: Knyhy XXI, 2016. (in Ukrainian).

7. Yedynyy derzhavnyy reyestr osib, shchodo yakykh zastosovano polozhennya Zakonu Ukrayiny «Pro ochyshchennya vlady».

8. Reyestr osib, shcho pidlyahayut' lyustratsiyi.

9. Final'nyy analitychnyy zvit za rezul'tatamy monitorinhu v ramkakh proektu «Rozbudova spromozhnosti hromads'kykh orhanizatsiy ta zdiysnennya monitorinhu protsesiv perevirky ta lyustratsiyi ta informatsiyno-prosvitnyts'ka kampaniya z pytan' perevirky ta lyustratsiyi derzhavnykh sluzhbovtsiv ta suddiv».

10. Vseukrayins'ke opytuvannya hromadyan shchodo demokratychnykh zmin u politychnykh ta suspil'nykh sferakh, sudovoyi reformy ta protsesu ochyshchennya vlady v Ukrayini.

Размещено на Allbest.ru