Советы или парламентаризм: конкуренция идей

Размещено на http://www.allbest.ru/

СОВЕТЫ ИЛИ ПАРЛАМЕНТАРИЗМ: КОНКУРЕНЦИЯ ИДЕЙ

Л.Г. Коновалова

Аннотация

Данная статья продолжает вновь поднятую в последние годы дискуссию о достоинствах и недостатках советской представительной системы по сравнению с современной доктриной парламентаризма. Обозначаются базовые различия этих моделей представительства, но предлагается все же не отходить от избранного на сегодня пути становления парламентаризма и не поддерживать идеи использования отдельных компонентов советской представительной системы.

Ключевые слова: парламентаризм; представительные учреждения; мандат депутата; разделение властей; отзыв депутата; многопартийность

Annotation

Soviets or Parliamentarism: The Competing Ideas

Lyudmila G. Konovalova, Altai State University (Barnaul, Russian Federation)

Keywords: parliamentarism; representative institutions; mandate of deputy; separation of powers; recall of deputy; multi-party system.

This article discusses two models of representation that were once competing: Soviets and parliamentarism. The following basic differences between the construction of Soviets and parliamentarism are indicated: Soviets lack the separation of powers, adhere to the principle of “socialist legality”, have the imperative mandate of the deputy and a one-party system. It is concluded that, with the initial idea of building a truly national representation through a system of actually working and sovereign representative institutions, the concept of Soviets, in practical implementation, demonstrated the supremacy of government bodies and disregard for the law. Many significant issues of public life were not regulated by Soviet laws, they were often replaced by administrative acts; the laws were not respected in practice. In the conditions of the refusal from a multi-party system and from the right to political opposition in the Soviet state, great attention was paid to ensuring the connection of the population with the mechanism of the state; however, the effectiveness of this interaction is questionable. The imperative nature of the deputy's mandate, appealing in the modernity, is analyzed, but it is not recommended to use it due to the contradiction between the mandate given to the deputy and the competence of the parliament. Deputies cannot execute instructions of a socioeconomic nature that are not in their powers and are not in the competence of the parliament itself. Accordingly, it is legally impossible to recall a deputy for non-execution of such instructions. Therefore, it is legitimate to take instructions of socioeconomic content only in the conditions of a planned economy and of the lack of separation of powers, which proved to be inefficient by the Soviet state as an example. Modern examples of the appropriation by the legislative bodies of executive and administrative powers are considered in the article as contradicting the law. In general, the article proposes not to deviate from the path chosen for the establishment of parliamentarism and not to support the idea of using the Soviet representative system. At the same time, there is a positive importance of the competition of the concepts of Soviets and parliamentarism, which is expressed in the democratization of the institutions of bourgeois parliamentarism and the activation of social policy in many countries.

Советская государственность составляет весомую часть истории нашей страны, а идея Советов как «работающих корпораций» на протяжении 75 лет открыто соперничала с концепцией парламентаризма, предопределяя политику не только в России, но и за рубежом. На сегодня практика Советов подвергается различным оценкам от полного ее уничижения до восхваления. С одной стороны, Советы зачастую рассматриваются исключительно как орудие властвования коммунистической партии [1. С. 5; 2. С. 50], а опыт советской государственности - как ошибочный. С другой стороны, звучат предложения использовать модель Советов как наиболее эффективную по сравнению с современными парламентскими учреждениями, в качестве представительства в будущем [3. С. 45]. Некоторые авторы считают необходимым применять в современности лишь некоторые элементы советской представительной системы, например, наказы депутатам, отзыв депутатов, неосвобожденный характер работы депутатов и т.п. [4. С. 32; 5. С. 28].

Съезды Советов и Верховные Советы обвиняют в том, что они занимались лишь формальным голосованием за подготовленные для них Центральным исполнительным комитетом, Президиумом Верховного Совета или партией проекты актов, а самостоятельно не могли эффективно работать из-за короткого срока сессий, неквалифицированности и многочисленности делегатов, склонности их к «митинговой демократии» [6. С. 16; 7. С. 17]. В то же время утверждается, что сила съездов состояла не в скрупулезной работе над законопроектами, а в отражении «живого дыхания масс», в идее представительства по принципиальным вопросам общественной жизни, тем более сессии Советов предшествовала слаженная работа по подготовке документации, выносимой на обсуждение [8. С. 265; 9. С. 8].

Столь диаметрально противоположные оценки обусловлены длительностью и многогранностью советской истории нашего государства. При присущих тому времени массовых фактах насилия, чрезмерной идеологизации управления проводилась социализация государственной политики, существенно расширялись формы народного представительства по сравнению с периодом царизма. Поэтому набор достоинств и недостатков советской представительной системы главным образом предопределяется методологическими подходами и ценностными установками различных авторов. Предложения о возврате к модели Советов или отдельным ее компонентам пока не находят политической поддержки, однако с теоретических позиций представляется интересным сопоставить некогда конкурирующие концепции народного представительства.

Политико-правовая мысль советского периода должна была сообразовываться с представлениями лидеров партии. В.И. Ленин считал Советы единственно возможным видом демократичных, интернациональных представительных учреждений для государства трудящихся. При этом вождь пролетариата отмечал, что «без представительных учреждений мы не можем себе представить демократии, даже пролетарской демократии, а без парламентаризма можем и должны» [10. С. 112].

Поэтому идея противопоставления Советов парламентаризму прослеживалась на протяжении всего периода существования Советского государства. Парламентаризм понимался как «метод управления и деятельности представительных органов, основанных на принципах, дающих возможность представлять и подавлять народ», как орудие господства буржуазии [11. С. 149]. В качестве элементов парламентаризма, способствующих подавлению народа, рассматривались двухпалатная структура парламента, затянутая процедура принятия законов в трех чтениях, подписание законов главой государства, отстранение парламента от решения исполнительно-распорядительных вопросов, свободный мандат депутата, деятельность политических партий, приводящих к власти исключительно представителей буржуазии, «игра в оппозицию», превращающая представительное учреждение в «театр бессодержательных словесных дуэлей» [12. С. 3-15]. Развитие парламентаризма советским авторам виделось как череда трех стадий: 1) оформление начальных элементов парламентаризма при создании первых парламентов; 2) совершенствование и зрелость парламентаризма при развитии партийной системы, закреплении всеобщего избирательного права; 3) кризис буржуазного парламентаризма, вызванный полным подчинением парламентов органам исполнительной власти. Прогнозировались неминуемая гибель парламентаризма в будущем вместе с самой буржуазной государственностью и замена ее системой Советов.

Выдающиеся советские исследователи зарубежной конституционно-правовой практики, такие как Я.М. Бельсон, С.Б. Крылов, И.Д. Левин, А.А. Мишин [13. С. 199; 14. С. 3-46; 15. С. 99], проводили очень подробный анализ деятельности европейских парламентов, подчеркивая достоинства и недостатки системы парламентаризма. Их аргументированная и взвешенная критика работы зарубежных парламентов во многом актуальна и сегодня. Однако подобного скрупулезного расклада недостатков советской представительной системы в юридической науке того времени предложено не было, хотя советские авторы регулярно и задавались вопросом усовершенствования работы советов. Более того, в публикациях советских ученых с 1960-х гг. можно найти указания на то, что члены зарубежных парламентов вынуждены считаться с настроениями масс избирателей [16. С. 291].

Крупнейшими представителями советской правовой мысли периода ее становления были М.А. Рейснер, П.И. Стучка, Е.Б. Пашуканис, Г.С. Гурвич. Известный русский и советский правовед М.А. Рейснер рассматривал право и государство с позиций сочетания марксизма и психологической теории права Л.И. Петражицкого. Он явился одним из разработчиков первой Конституции РСФСР и ряда декретов о суде, позволивших судьям использовать «революционное правосознание пролетариата» для разрешения конкретных дел. Советскую республику М.А. Рейснер воспринимал в качестве позитивного и «надежного проводника интуитивного пролетарского права, не искаженного парламентаризмом, бюрократизмом и обширным законодательством». По его мнению, Советское государство не нуждается в формальном праве, оно должно руководствоваться принципом целесообразности и рациональности устройства управленческого аппарата. Однако автора несколько смущало чрезмерное применение большевиками силы и имевшее место на практике доминирование исполкомов над Советами. Поэтому он не побоялся публично сетовать на превращение «Совдепии в исполкомию» [17. С. 15].

П.И. Стучка явился создателем особой теории «революционного права», воспринимая его как общественные отношения. Соответственно, закон советским правоведом определялся как формально закрепленная система мер господствующего класса, юридическое проявление защиты классовых интересов [18. С. 89]. Е.Б. Пашуканис пытался подстроить правовые конструкции под политическую целесообразность государства пролетариата [19. С. 50]. Г.С. Гурвич в своих трудах настолько рьяно отстаивал истинность представительства народа в Советском государстве, что даже не допускал каких-либо сравнений Советов с парламентами. Автор особо гордился разносторонностью решаемых Советами вопросов и императивным характером мандата советских депутатов [20. С. 140].

Параллельно в среде русской эмиграции в 19201930-х гг. возникло политическое учение евразийцев (П.Н. Савицкий, Н.С. Трубецкой, П.П. Сувчинский, Л.Н. Карсавин, Н.Н. Алексеев). Опираясь на идею самодостаточности национальных культур, евразийцы в целом позитивно восприняли революцию в России, с которой связывали переход исторической инициативы от Запада к Востоку. Аналогично большевикам, евразийцы считали европейский парламентаризм неудачным средством выявления народной воли, а демократию - оторванной от общества системой правления. Идеологический и политический плюрализм, разделение властей, по их мнению, ослабляют силу государства. Советская система привлекала евразийцев тем, что была подчинена партийной воли. Однако в идеале, согласно взглядам представителей этого течения, государство должно формироваться путем делегирования представителей от территорий, профессиональных и национальных групп. Несмотря на толерантное отношение к советской властной системе многие вернувшиеся на Родину представители евразийцев были подвергнуты репрессиям [21. С. 847].

С середины 20-х гг. почти на три десятилетия роль главного охранителя ленинских идей и ведущего теоретика права была присвоена Генеральным секретарем ЦК ВКП (б) И.В. Сталиным. Он акцентировал внимание на обеспечении коллективных интересов в деятельности Советов и всего государства в целом. Элементами «социалистической демократии» считал систему Советов и негосударственные организации - профсоюзы, кооперативы, союзы молодежи, партию большевиков. При этом национальным лидером отстаивалась идея сращивания партийного и государственного аппарата [22. С. 76]. Например, в 1939 г. И.В. Сталин отметил: «Кадры партии - это командный состав партии, а так как наша пария стоит у власти - они являются также командным составом руководящих государственных органов» [23. С. 239]. После проведения А.Я. Вышинским Совещания по вопросам науки Советского государства и права в 1938 г. взгляды И.В. Сталина на государственно-правовые явления были абсолютизированы.

Позднее стали считаться авторитетными в области народного представительства работы таких советских авторов, как Г.В. Барабашев, Д.Л. Златопольский, С.С. Кравчук, А.И. Лепешкин, Б.Н. Топорнин, К.Ф. Шеремет [24. С. 285; 25. С. 199; 26. С. 92; 27. С. 34; 28. С. 207], рассматривающих достоинства системы единства Советов, принципа «демократического централизма», ответственности советских депутатов перед народом, «единства интересов и воли советского народа».

С позиции современности необходимо признать, что основные черты советской представительной системы были диаметрально противоположны признакам парламентаризма.

Во-первых, принцип верховенства закона, свойственный парламентаризму, на начальных этапах советской государственности полностью отвергался, уступив место концепции «революционной целесообразности», а в более позднее время был заменен на конструкцию «советской законности». Концепция «революционной целесообразности» предполагала рассмотрение права исключительно как орудия диктатуры пролетариата, не требующего использования традиционных юридических представлений о правотворчестве. Сам термин «закон» до принятия Конституции СССР 1936 г. не использовался. Различными правотворческими органами, включая Съезды советов, ВЦИК, Совнаркомы и даже предприятия, издавались декреты, постановления, распоряжения, инструкции и т.д. При этом не была регламентирована их юридическая сила, на практике они зачастую противоречили друг другу, а во многих сферах общественной жизни вообще отсутствовали. Поэтому советским судьям было официально разрешено применять «социалистическое правосознание» для рассмотрения конкретных дел [23. С. 188-235].

Такой подход считался рациональным для скорейшего укоренения советской власти. Например, по мнению П.И. Стучки, непрофессиональные советские судьи лучше других поддерживали режим «революционной законности», и хотя иногда выносили «дикие, несуразные решения», но в целом они рассматривали дела, исходя из перспектив коммунистического строительства [21. С. 796].

Впоследствии появилась потребность в более четком и системном регулировании общественных отношений, поэтому было принято решение использовать отдельные традиционные буржуазные юридические конструкции для целей социалистического строительства. Соответственно, с 1936 г. категория «закон» получает конституционное закрепление. Полномочием издавать законы были наделены исключительно Верховные Советы Союза и республик, акты других органов не должны были противоречить законам. Но советские законы существенно отличались от современных представлений о законодательных актах. Они принимались в процедуре, далекой от правил классического законодательного процесса и в основном выражали волю Президиума Верховного Совета. Например, в период с 1938 по 1988 г. Верховный Совет СССР принял менее 1% действовавших законов. Остальные 99% законодательных актов утверждались указами Президиума, а затем уже списком одобрялись на заседаниях Верховного Совета СССР [2. С. 47]. Акты официального толкования Президиумом своих указов вообще не проходили процедуру утверждения Верховным Советом [29. С. 20].

Многие существенные вопросы общественной жизни не регламентировались советскими законами, зачастую они подменялись совместными постановлениями Совета министров и ЦК КПСС, указами наркомов или министерств. В связи с этим в советской науке даже появилось широкое понятие «ведомственное законодательство», которым характеризовали практику нормотворчества распорядительных органов [30. С. 220].

В содержательном плане советские законы должны были соотноситься с данным А.Я. Вышинским в 1938 г. официальным определением советского права как «совокупности правил поведения, установленных в законодательном порядке властью трудящихся, выражающих их волю и применение которых обеспечивается всей принудительной силой социалистического государства в целях защиты, закрепления и развития отношений и порядков, выгодных и угодных трудящимся, полного и окончательного уничтожения капитализма и его пережитков в экономике, быту и сознании людей, построения коммунистического общества» [31. С. 108].

Наконец, практическая деятельность органов государственного управления (министерств, ведомств, отделов, местных исполкомов) многократно свидетельствовала о нарушении законности [32. С. 53]. Сталинский период истории нашей страны просто поражает размахом незаконных и внеконституционных форм деятельности государственных органов, сопряженных с массовыми репрессиями. При этом до 1987 г. граждане не имели возможности обжаловать в суд незаконные действия государственных органов [30. C. 220].

Во-вторых, вместо разделения властей в Советском государстве использовался принцип единства государственной власти. Не в плане современного восприятия концепта единства государственной власти, не исключающего разделения государственной власти на ветви и предопределенного единством источника государственной власти и целей управления страной, а в плане прямого отрицания принципа разделения властей.

Такое отрицание было связано с обозначенными еще К. Марксом и Ф. Энгельсом реальными недостатками практики разделения властей в Европе, обусловленными преобладанием исполнительной власти над законодательной в силу сосредоточения в ее руках наиболее значимых полномочий в финансовой, полицейской и военной сферах деятельности, неэффективностью парламентского контроля и оторванностью избирателей от принимаемых государственно властных решений [33. С. 342]. Соответственно, в Советском государстве была поставлена задача обеспечить полновластие народа через полновластие представительных учреждений, не ограниченных в компетентостном плане перечнем решаемых вопросов. Большие надежды возлагались на систему «всевластных Советов», в которых должен был реализовываться принцип участия каждого депутата в повседневной работе по управлению государством [10. С. 245].

Однако с первых же лет советский власти выборные представительные органы не выполнили предназначенной им в теории роли. Слияние законодательствования и управления было осуществлено сначала в лице Совета Народных Комиссаров, а потом Совмина, Президиума Верховного Совета и т.д. Избираемые судебные органы юридически были подконтрольны Советам, а на деле - их президиумам [34. С. 330]. То есть по факту в Советском государстве, так же как и в Европе, основные властные рычаги были сосредоточены не в представительных органах, а в органах государственного управления. Но положение усугублялось тем, что наряду с основными государственными учреждениями в Советском государстве регулярно создавались какие-либо чрезвычайные органы (Всероссийская чрезвычайна комиссия, Наркомат продовольствия, революционные комитеты, Объединенное государственное политическое управление, Комиссариат внутренних дел, чрезвычайные трибуналы и т.п. [23. С. 188]), обладающие в отдельных сферах деятельности практически неограниченными полномочиями и выполнявшие, как правило, репрессивные задачи. Исключительность советской государственной системе придавала и руководящая роль ЦК КПСС, обеспечившая вторжение партии во все существенные вопросы государственно-паровой жизни [35. С. 35].

Даже в формально-юридическом смысле «важно отметить, что все государственные органы, а не только Советы практически являлись субъектами государственной власти в пределах своей компетенции, и в этом смысле Советы никогда не были единственными и непосредственно полновластными органами власти» [34. С. 330].

Более того, советская наука и практика, рьяно отрицая разделение властей, официально признавали целесообразность «распределения функций» органов власти. Этому факту в немалой степени способствовали эксперименты с реальным предоставлением всех полномочий местным советам в 1928-1934 гг., когда за представительными органами закреплялись обязанности осуществления надзора за проведением в жизнь обязательных постановлений, регистрационные действия с землей, раскулачивание крестьян, ведение нотариальных книг, проведения обысков и выемок, сбор налогов и т.д. [36. С. 13-21]. Подобные правила приводили к существенным перегрузкам в деятельности депутатов и порождали совершенно неэффективную работу коллегиальных органов, по природе не способных осуществлять исполнительно-распорядительный функционал. Конституция СССР 1977 г. предлагала расширенный перечень видов государственной деятельности: 1) законотворчество, 2) исполнительно-распорядительная деятельность (управление), 3) правосудие, 4) прокурорский надзор, 5) арбитраж [37]. Считалось, что эти виды деятельности могут предопределять целевое назначение и компетенцию создаваемых советами органов, но не исключают полновластия представительных органов [28. С. 67].

Как справедливо замечает П.А. Астафичев с позиций современной конституционно-правовой науки, «парламентаризму чужда идея полновластия представительных органов, весомость власти не означает ее абсолютизации» [38. С. 101].

В-третьих, в отличие от свойственного парламентаризму свободного характера депутатского мандата в советской представительной системе регламентировалась постоянная связь депутата с избирателями. Лейтмотивом использования в Советах императивного мандата депутата была позиция