Применение санкций со стороны демократических режимов по отношению к автократиям

Размещено на http://www.allbest.ru/

Применение санкций со стороны демократических режимов по отношению к автократиям: cui bono

Сорокин Д.А.



Аннотация

В современных политических реалиях растет количество локальных конфликтов между странами, что приводит к увеличению внимания со стороны правительств этих стран на создание и совершенствование инструментов внешнеполитического давления на непокорные государства. Современная практика показывает, что санкции как способ экономического давления продолжают использоваться демократическими странами с целью изменения политического режима или же политики авторитарной страны, все больше стран подключаются к действиям страны-отправителя для нейтрализации посредством санкций страны- получателя. При этом, остается недостаточно изученной мотивация правительств стран- отправителей для введения санкций против авторитарных государств. Также возможно, что использование санкций может представлять собой результат стихийной игры политических сил в случае отсутствия агента, самостоятельно принимающего решения об их наложении. В результате исследования планируется определение мотивации стран-отправителей в использовании санкций в качестве инструмента международного давления на двух уровнях: внутриполитическом и международном, а также ответить на вопрос «какие интересы составляли мотивацию ключевых агентов, принимавших решения о наложении санкций?»

Ключевые слова: Санкция, инструменты международного принуждения, политический режим, авторитаризм, демократия, бизнес, эмбарго, эффективность, действенности

In modern political realities, the number of local conflicts between countries is growing, which leads to increasing attention from the governments of these countries to creation and improvement instruments of foreign policy pressure on rebellious states. Current practice shows that sanctions as a way of economic pressure continue to be used by democratic countries as an attempt to change the political regime or the policies of an authoritarian country. More and more countries are joining the actions of the sending country to neutralize the recipient country through sanctions.

At the same time, the motivation of the governments of the sending countries for imposing sanctions against authoritarian states remains poorly understood. It is also possible that the use of sanctions may be the result of a spontaneous game of political forces in the absence of an agent who independently decides on their imposition.

Keywords: Sanction, instruments of international coercion, political regime, authoritarianism, democracy, business, embargo, efficiency, effectivene



Введение

Данное исследование направлено на выявление причин использования санкций в качестве одного из основных инструментов оказания внешнеполитического давления со стороны демократических стран на авторитарные государства в свете неэффективности санкционных мер.

Исследовательской проблемой является неясность о причинах наложения санкций, если общепризнана их невысокая эффективность. Соответственно, недостаточно изучена мотивация правительств стран- отправителей для введения санкций против авторитарных государств. Также возможно, что использование санкций может представлять собой результат стихийной игры политических сил в случае отсутствия агента, самостоятельно принимающего решения об их наложении.

В прошлом исследовании автора был подробно рассмотрен феномен санкций как инструмента оказания внешнеполитического давления на страну-получателя для достижения специфических целей страны- отправителя; проанализирован пласт литературы, посвященный факту того, что санкции не достигают декларируемых целей по изменению политического режима страны- получателя с позиций экзогенных факторов; выявлены эндогенные факторы неэффективности санкций [1]. Однако в ходе анализа не были затронуты эндогенные факторы страны-отправителя, которые также оказывают влияние (и возможно даже большее) на мотивы наложения санкций. Соответственно, цель этого исследования состоит в раскрытии причинно-следственного механизма, ведущего к наложению санкций страной-отправителем, даже несмотря на большие риски неэффективности санкций.

Для достижения цели исследования представляется возможным выделить следующие задачи исследования:

предложить теоретическую основу для выявления причинно следственного механизма, в рамках которого действуют правительства стран-

отправителей по отношению к таргетированным автократиям;

исходя из созданной модели, сформировать гипотезы для дальнейшего тестирования их на эмпирической базе;

обосновать отобранные кейсы с помощью канонов Дж. Ст. Милля;

основываясь на данных, полученных посредством тестирования теории с помощью использования логики метода отслеживание процесса (Theory-testing processtracing), провести сравнение кейсов;

исходя из проведенного сравнения, соотнести результаты анализа с гипотезами, выделенными в теоретической части.

Методологической парадигмой исследования является теория рационального выбора, то есть в странах-получателях существует акторы / группы, которые стремятся максимизировать свою полезность и извлечь из экономической ситуации, создаваемой санкциями, наибольшую выгоду.

Для отбора кейсов используется логика метода сходств Дж. Ст. Милля (Most Different Systems Design), адаптированная для стран-отправителей. Соответственно, кейсы отбирались по факту наличия разного набора предшествующих обстоятельств для стран-получателей. Фактором, объединяющим отобранные кейсы, можно считать электоральный запрос американских граждан на радикальные действия со стороны правительства по отношению к странам- нарушителям международного порядка.

Для того, чтобы определить каузальные механизмы, стоящие за принятием решений о введении санкций, используется метод «отслеживания процесса», нацеленный на тестирование разработанной теории (Theory-testing process-tracing) [7, 51]. Важно отметить, что механизмы - это не причины, а причинные процессы, которые запускаются причинами и связывают их с результатами продуктивных отношений [6]. Этот метод позволяет проверить, оказывает ли определенный фактор каузальный эффект на конкретный результат в рамках отдельного кейса. Собственно, в работе используется минималистская и системная логика отслеживания процесса, так как минималистская логика отвечает на простой вопрос «Есть или нет в каком-либо процессе каузальный механизм». При наличии такого механизма, будет использована системная логика, которая позволяет детально рассмотреть каждую из составных частей процесса.

Для исследования поставленной проблемы одними из релевантных эмпирических источников являются пресс-релизы, архивы СМИ, отчеты о проведении конференций, резолюции о принятии санкционных мер. Для выявления электоральной повестки на внутриполитическом уровне будут использованы данные экзит-полов, результаты опросов общественного мнения граждан США, рейтинги доверия правительству и президенту США. Помимо этого, используются индексы и базы данных для определения типа политического режима как страны- отправителя, так и страны получателя.

конфликт политический демократический авторитарный



1. Теоретические основания исследования аналитический обзор литературы

Существует большое количество литературы, посвященной неэффективности санкций, которая, в основном, опирается на непродуманные действия со стороны стран- отправителей. Однако в настоящем исследовании нас, прежде всего, интересует процесс принятия решения о наложении санкций, процесс столкновения интересов различных элитных групп, стремящихся достичь собственных интересов.

Так, ряд исследователей (Gottemoeller [20], Frank [16], Baldwin [3]) рассматривают феномен санкций с позиций сравнения с альтернативными вариантами, например, с ведением войны или заключением мира. Подход данных ученых, прежде всего, ориентирован на поиск издержек от наложения санкций: то есть какую выгоду могли бы принести другие (альтернативные) инструменты внешней политики, если бы санкции не были бы использованы. Однако упомянутые ученые рассматривают, в основном, последствия санкций, при этом упуская важный элемент процесса принятия решения (причины) о наложении санкций странами- отправителями.

Также интересен политикоэкономический подход к изучению санкций. Исследователи, придерживающиеся данного подхода (Oechslin [26], Schelling [30], Eaton and Engers [13]), прежде всего, рассматривают взаимоотношения инкумбента и властных элит таргетированной страны в период наложения санкций. Логика, в целом, довольно проста: санкции дестабилизируют политическую жизнь страны- получателя, стимулируют элиты к захвату власти, а инкумбент, в свою очередь, стремится минимизировать негативное воздействие санкций на его авторитет и престиж, а также не допустить представителей других элит к власти. Однако исследования такого типа не охватывают процесс принятия решения о наложении санкции со стороны стран-отправителей. Помимо этого, научный интерес представляет статья «О детерминантах успеха экономических санкций: эмпирический анализ» (Dashti-Gibson et al [10]), в которой эффективность санкций рассматривается с учетом целей, которые ставят страны-отправители. Авторы рассматривают изменения политики стран-получателей, однако анализу подвергаются только декларируемые цели стран-отправителей, а скрытым целям заинтересованных групп стран-отправителей уделено недостаточно внимания.

Отдельного внимания заслуживает статья «Are smart sanctions feasible?», автором которой является А. Тостенсен. В своей статье автор затрагивает феномен «умных санкций». Прежде всего, санкции такого вида обладают следующими характеристиками: «1) умные санкции более эффективно наказывают (эмбарго и т.д.) именно правящего инкумбента и политические элиты; 2) редуцируют (или минимизируют) негативный эффект на непричастных к "преступной" политики государства граждан» [34, 374]. Однако автор отмечает, что перечисленные преимущества являются лишь теорией, так как на практике «умные санкции» практически не применяются. Собственно, А. Тостенсен приводит порядка 6 аргументов, почему «умные санкции» почти не используются, однако, на мой взгляд, исследователь упускает из виду еще один важный фактор, а именно фактор времени, о котором речь пойдет в теоретической части.

Исходя из аналитического обзора литературы можно прийти к выводу, что исследователи применения санкций практически не затрагивают латентные причины принятия решения о наложении санкций, а прежде всего, рассматривают качество санкции как инструмента внешнеполитического давления, выявляют возможности применения санкции для изменения политического режима страны-получателя. Однако предполагается, что акторы, участвующие в разработке санкционных пакетов, зачастую преследуют собственные цели на внутриполитическом уровне, а на международном уровне правительство страны-отправителя стремится максимизировать собственную полезность.



2. Функция полезности и эффективности правительства страны- отправителя

Исходя из анализа действий правительства на двух уровнях (внутриполитическом и международном), можно сконструировать функцию полезности для страны- отправителя, при удовлетворении которой санкции являются оптимальным инструментом максимизации полезности для правительства как актора, принимающего решения. Важно отметить, что конструирование функции полезности скорее носит эвристический характер, то есть цель ее создания состоит в более лаконичном представлении логики, а не в получении новых выводов посредством применения формального математического аппарата.

Итак, на внутриполитическом уровне функция полезности может быть представлена в следующем виде:

Где U(d) - это функция полезности для правительства страны-отправителя на внутриполитическом уровне, U(s) - это полезность от политической поддержки, а С - издержки, которые правительство затрачивает на реализацию инструмента для привлечения электората для возможности дальнейшего переизбрания Важно отметить, что полезность от политической поддержки (U(s)) - это фактор, который приводит к формированию предпочтений избирателей для отдачи голосов именно за кандидата, который представляет правительство. Издержки (С) же - это совокупность затрат правительства, которая охватывает экономические издержки, репутационные издержки (например, в случае неэффективных военных действий), временные издержки (например, в случае качественного подхода к формированию инструментального дизайна санкций).

Соответственно, можно рассмотреть какую полезность получит правительство страны-отправителя (в частности правительство США) при разных сценариях (в случае войны, в случае бездействия, в случае санкций):

сценарий - война: правительство получает высокую полезность от политической поддержки (U(s)), однако также имеет высокие издержки (С) на ведения боевых действий. Следовательно, итоговая полезность, полученная правительством на внутриполитическом уровне, будет невысокой, так как несмотря на высокую полезность от поддержки со стороны граждан, также происходит рост издержек, которые могут в конечном итоге свести к нулю общую полезность;

сценарий - бездействие: правительство получает низкую полезность от политической поддержки (и(э)), но при этом не имеет каких-либо издержек (С) на реализацию своей стратегии, в связи с ее отсутствием. Следовательно, итоговая полезность, полученная правительством на внутриполитическом уровне, будет примерна равна нулю, в связи с незначительным приростом (или его отсутствием) политической поддержки, а также отсутствием издержек для реализации стратегии;

* сценарий - санкции: правительство получает умеренную полезность от политической поддержки (U(s)), примерно равную той, которую она бы получила при военных действиях, а также экономит на издержках (С), которые являются не такими низкими, как при бездействии, однако не такими высокими, как при военных действиях.

Исходя из рассмотрения трех сценариев, приведенных выше, санкции представляются оптимальным инструментом (по сравнению с войной и бездействием) на внутриполитическом уровне.

На международном уровне в отличие от внутриполитического уровня может быть сформулирована функция эффективности (effectiveness):

?? = Ч ??,



Где E - это эффективность (effectiveness) какого-либо инструмента внешней политики в реальных условиях, e - это действенность (efficacy) санкций, S - это оперативность (скорость) принятия решения. Действенность (e) - это фактор, который определяется изменением политики таргетированной страны или же позитивными (демократическими) изменениями в политическом режиме страны-получателя вне зависимости от срока, через который наступает изменение политики. Под скоростью (S) подразумевается временной промежуток между действием правительства потенциальной страны-получателя, которое не устраивает страну-отправителя, и официальным заявлением правительства страны- отправителя о принятии решения о наложении санкций на страну-получателя. Важно отметить, что данная функция носит мультипликативный характер, то есть с помощью одной переменной нельзя компенсировать недостаток в другой. Лиц, принимающих решения о наложении санкций, интересуют именно их эффективность, а не только действенность, то есть важность представляют как действенность, так и оперативность.

Предполагается, что санкции являются оптимальным вариантом на международном уровне, так как правительство страны- отправителя более заинтересовано в оперативности инструмента внешнеполитического давления. Санкции являются сигналом, который страна-отправитель посылает

стране-получателю, а при отсутствии позитивных для страны-отправителя изменений может быть объявлена война, или же применены более тяжелые для страны-получателя меры экономического давления.

Соответственно, на основе функций полезности и эффективности были выведены две гипотезы относительно места санкций в международной политике страны- отправителя:

Наложение санкций является оптимальным решением на внутриполитическом уровне, поскольку санкции позволяют сократить высокие издержки от ведения войны и в то же время повысить уровень политической популярности в связи с реакцией на общественные запросы активной внешней политики.

Санкции позволяют минимизировать временные издержки на международном уровне: в целом, страны-

отправители не достигают декларируемых целей, однако санкции позволяют им оперативно реагировать на действия потенциальных стран-получателей.

В эмпирической части работы будет рассмотрена максимизация полезности правительства стран-отправителей посредством санкций на двух уровнях: внутриполитическом и международном при помощи метода theory-testing process-tracing.

3. Отбор и обоснование кейсов формулирование критериев для отбора кейсов

Разные факторы (обстоятельства) рассматриваются именно внутри стран- получателей, так как санкции, прежде всего, направлены против какой-либо уникальной страны, поводом для наложения которых является не устраивающая США политика страны-получателя, которая в свою очередь во многом является результатом совокупности исторических, географических, политических факторов, укорененных в стране- получателе.

Предполагается, что санкции зачастую являются результатом предвыборной гонки, политического противостояния

внутри страны-отправителя, поэтому электоральный запрос американских граждан важен для политических элит, ведь удовлетворяя его? они получают возможность прийти ко власти, а, следовательно, получить доступ к политической ренте.

Соответственно, критерии для отбора кейсов относительно стран-получателей могут быть сформированы в следующем виде:

несхожий тип авторитарного режима (разные политические лидеры, разные возможности борьбы для оппозиции);

время нахождения под санк- ционным режимом (разные стратегии поведения как для инкумбента / правительства, так и для политической оппозиции, элитных групп и населения);

интенсивность наложенных на стран-отправителей ограничений (степень экономической тяжести, а также разные меры по борьбе с экономическом уроном, причиной которого являются санкции);

разные внешнеэкономические партнеры и членство в международных организациях (нахождение в одних и тех же международных организациях, что и страна-отправитель; разные возможности для свободы действий на международной арене).

4. Описание отобранных кейсов: санкции против Ирака и России

В результате отбора кейсов с помощью критериев, приведенных в разделе выше, можно выделить два кейса, которые удовлетворяют заданным требованиям:

Санкции против Ирака (в основном связаны с политикой Саддама Хусейна): торгово-финансовое эмбарго (6 августа 1990 - май 2003 гг.).

Санкции против России (в связи с Украинским кризисом и присоединением Республики Крым к России): точечные санкции и продовольственное эмбарго (март 2014 г. - настоящее время).

Рассмотрим, приведенные кейсы подробнее:

1. Ирак и Россия имеют разный тип политического режима:

Ирак на момент нахождения у власти Саддама Хусейна являлся авторитарным режимом. Так, согласно V-Dem на 2003 год, Ирак имел оценку 0.062 по Deliberative Democracy Index и 0.244 по Civil Society Participation Index [25]; Freedom House на 2003 год оценивает демократичность режима Ирака на 6.0 из 7 (Freedom Rating), гражданские свободы на 5 из 7 (Civil Liberties), политические права на 7 из 7 (Political Rights), статус: Not Free [17]. Другие базы данных не являются релевантными, так как анализ проводился после 2006 года, а следовательно, после смерти Саддама Хусейна.

Что касается Российской Федерации, то на 2014 год она во многом свободнее Ирака, однако при всем этом так же оставалась, согласно рейтингам, авторитарным государством. Согласно V-Dem на 2006 год, Россия имела оценку 0.188 по Deliberative Democracy Index и 0.41 по Civil Society Participation Index; Freedom House в 2015 оценивают уровень свободы в Российской Федерации на 6.0 из 7 (Freedom Rating), гражданские свободы на 6 из 7 (Civil Liberties), политические права на 6 из 7 (Political Rights), статус: Not Free [18]. Bertelsmann Transformation index (BTI) характеризует Российскую Федерацию как Moderate Autocracy (4.55 из 10). The Economist на 2014 год определяет политический режим России как авторитарный, однако близкий к гибридному (3.39 из 10) [11].

Помимо этого, отобранные кейсы характеризуются разной длительностью нахождения под санкционным режимом, а также отличаются разной степенью интенсивности санкционных мер:

Санкции против Республики Ирак скорее являлись прелюдией к войне, сигналом, который мировое сообщество и, в частности, Соединенные Штаты использовали для ультимативного диалога с руководством Ирака. Однако формально санкции были направлены против того, что Ирак стал разрабатывать оружие массового поражения (Резолюция 661, Резолюция 687), которое так и не было обнаружено. Соответственно, санкционный режим против Ирака начался с 1991 года и продолжался до 2003 года (смещение Саддама Хусейна). Прежде всего, санкции коснулись нефтяного сектора, ВПК, а также импорта и экспорта товаров. Роль исполнителя санкций взяли на себя США. Именно военные силы этой страны использовались для «освобождения иракского народа» от «преступного режима Саддама Хусейна».

Что касается санкций против Российской Федерации, то США целиком и полностью взяли на себя роль страны- отправителя: были разработаны санкцион- ные списки, которые стали удобным инструментом для атак на экономические сектора России. Говорить о комплексном эмбарго против России в данном случае не приходится, так как санкции, в основном, носили позиционный характер. Они затронули банковский сектор, нефтяной сектор, а также включили большое количество персональных санкций против лиц, действия которых были признаны «преступными». Соответственно, санкции против России формально начались с 2014 года и продолжаются по настоящее время.

Также важно отметить, что Республика Ирак и Российская Федерация состоят в разных международных организациях, членство в которых приводит к разным договоренностям (как политическим, так и экономическим) для стран-получателей:

Ирак состоит в Лиге Арабских государств, Организации исламского сотрудничества, Организации арабских стран- экспортеров нефти, Арабском Фонде Экономического и Социального Развития и других;

Россия состоит в Содружестве Независимых государств, Организации Договора о коллективной безопасности, ОБСЕ, БРИКС, Шанхайской организации сотрудничества и других;

Во многом, различия между странами в сфере международной коммуникации обусловлены региональной спецификой и географическим положением.

Объединяющим фактором для отобранных кейсов является электоральный запрос граждан США на активную внешнюю политику, который будет рассмотрен дальше.

5. Анализ процессов принятия решения о введении санкций на двух уровнях: внутриполитическом и международном

Санкции против республики ирак (1990-2003 гг.): анализ процесса принятия решения о введении санкции на внутриполитическом уровне

Рассматривая процесс принятия решения о санкциях в рамках внутренней политики США, прежде всего, стоит уделить внимание нахождению на посту Президента Соединенных Штатов Америки Джорджа Буша старшего (1989-1903 гг.), а именно на его программу по усилению внешнеполитического господства США. В этом сложно упрекнуть Президента, ведь согласно опроса общественного мнения в сентябре 1988 года, 9% американских граждан опасались новой международной войны. Соответственно, Дж. Буш старший смог отреагировать на электоральный запрос граждан. Месседж предвыборной кампании Республиканской партии звучал так: «Наша платформа отражает убеждение Джорджа Буша в том, что военная сила, дипломатическая решимость и твердое руководство необходимы для сохранения свободы нашей страны и наших союзников». То есть для предотвращения новой глобальной войны необходимо уделять больше внимания региональным конфликтам, чтобы в дальнейшем они не переросли в нечто большое. Соответственно, программа республиканцев на 1988 год свою основную задачу во внешней политике определяла как сдерживание агрессии как со стороны потенциальных стран, способных развязать войну (например Ирак, Иран, СССР), так и со стороны потенциальных источников терроризма.

Исходя из исполнительных приказов № 12722 и № 12724 (Blocking Iraqi Government Property and Prohibiting Transactions with Iraq) Джордж Буш апеллирует к национальной безопасности США, расценивая действия Саддама Хусейна как потенциально опасные, вводит чрезвычайное положение на территории США. По сути, экономические санкции со стороны США по отношению к Ираку сразу обозначились как комплексное эмбарго: 1) запрет на перемещение граждан Ирака в США и наоборот, 2) запрет на торговые отношения с Ираком, 3) запрет на выдачу кредитов гражданам Ирака. Данные меры не были встречены американскими СМИ негативно. Наоборот, подчеркивалось, что такие меры являются вынужденными, то есть правительство США действует на благо своего народа, предотвращая возможную угрозу [33]. Более того, последующая операция «Буря в пустыне» (17 января - 28 февраля 1990 года) привела к росту доверия к президенту с показателя в 38% (15 января 1990 года) до 46% (28 февраля 1990 года) [28], что говорит о поддержке действий президента в отношении Ирака со стороны граждан.

Однако стоит отметить, что после «Бури в пустыне» рейтинг доверия к Джорджу Бушу старшему стал падать (уменьшение на 21 процентный пункт к 22 октября 1992 года), что в дальнейшем привело к победе демократической партии США во главе с Биллом Клинтом. Причинами такого поражения стали: 1) экономический спад; 2) отсутствие социальных реформ; 3) выдвижение Р. Перо в качестве независимого кандидата, который «отнял» возможные голоса выборщиков у Джорджа Буша.

Нахождение на посту президента Билла Клинтона два срока подряд (19932001), прежде всего, обусловлено фактом того, что демократический кандидат радикально выступил против политики администрации Джорджа Буша старшего и его предшественника Рональда Рейгана, основанной на идеи большого правительства, распространение демократии по всему миру посредством силы [32]. Основный акцент программы Билла Клинтона - разрешение экономического кризиса, а также решение проблем в социальной сфере [8].

Несмотря на заявленные цели в 1998 году Конгресс США принял Акт о либерализации Ирака (Iraq Liberation Act of 1998), который был подписан Биллом Клинтоном. В данном акте закреплялись меры о помощи демократическому движению Ирака против Саддама Хусейна, однако военное вмешательство в Ирак, а также новые санкции не декларировались.

В дальнейшем санкции против Ирака в целом были отменены в связи с вторжением войск США на территорию Ирака и насильственным смещением Саддама Хусейна в 2003 году. Был принят ряд мер по ограничению финансового потенциала Ирака, а также по будущему переустройству политического режима страны-получателя (исполнительные приказы № 13290, 13303, 13315), однако существенные санкционные меры не были приняты, так как уже были начаты военные действия.

При этом рейтинг поддержки Джорджа Буша младшего после войны упал (с 6070% в 2002 до 40-48% в 2004 году [24]). Также пострадал рейтинг доверия Президенту (падение с 54% в октябре 2001 года до на 36% в октябре 2003 года) [29] в связи с партизанской войной в Ираке, так и не найденным оружием массового поражения, неодобрением со стороны международного сообщества (отсутствие мандата ООН). В дальнейшем представители демократической партии строили свою критику республиканцев именно на факте вмешательства в суверенное государство Ирак [31]. Также были приведены доказательства обмана граждан

США о наличии в Ираке оружия массового поражения.

Таким образом, если исходить из анализа НПА, сообщений СМИ, рейтингов доверия и поддержки, президенты США (Джордж Буш старший, Билл Клинтон, Джордж Буш младший) использовали санкции против Ирака в качестве прелюдии к войне.

Санкции против Республики Ирак (1990-2003 гг.): анализ процесса принятия решения о введении санкции на международном уровне

Точкой начала анализа санкций против Ирака на международном уровне можно считать резолюцию № 661 от 6 августа 1990 года. Исходя из положений данной резолюции, ООН запрещает импорт и экспорт любых товаров, произведённых в Ираке и Кувейте, продажу любого оружия, выдачу любых платежей предприятиям Ирака и Кувейта (кроме как на медикаменты и гуманитарные цели). Таким образом, Советом Безопасности ООН изначально был принят ряд мер, который вел к комплексному эмбарго по отношению к Ираку. Соединенные Штаты Америки, по сути, стали инициатором принятия санкционного пакета против Республики Ирак.

Также важно отметить скорость, с которой были сформулированы и приняты приведенные выше меры. Со стороны США санкции стали действовать через день после вторжения Ирака в Кувейт, со стороны Совета Безопасности ООН через 4 дня. Помимо этого, субъекты отправления санкций не рассматривали губительного эффекта санкций, который в дальнейшем отразился на населении Ирака и в результате привел к гуманитарному кризису и к падению внутреннего валового продукта в 5 раз ( с 179.886 млрд. долларов в 1990 году до 36.628 млрд. долларов в 2004 году). США активно поддерживали все инициативы Совета Безопасности, более того, зачастую сами выступали инициатором новых ограничений против республики Ирак. При этом стоит отметить, что санкции в ситуации с Ираном выступали в качестве предупреждения, заявления о недовольстве сначала со стороны Соединенных Штатов Америки, а затем и со стороны Организации Объединенных Наций.

После Резолюции 678 прошла операция «Буря в пустыне», рассмотренная выше. Сопротивление войск Саддама Хусейна было сломлено союзными войсками, после чего правительство Ирака приняло все резолюции, которые декларировал Совет Безопасности ООН.

Исходя из анализа эмпирической базы для отслеживания процесса принятия решения о введении санкций против Республики Ирак на внутриполитическом и международном уровне, можно сделать следующие выводы:

санкции, инициированные правительством США на внутриполитическом уровне, позволяли находящимся у власти президентам (или же стремящимся к власти кандидатам в президенты) адекватно отвечать на электоральный запрос граждан на уверенную международную политику США. Рейтинги доверия росли, президентов воспринимали как сильных руководителей, способных отстаивать интересы США за рубежом;

военные действия способствовали быстрому росту престижа президента или кандидата в президенты, в долгосрочной перспективе приводили к увеличению поводов для критики правительства со стороны граждан, снижению рейтингов доверия и так далее;

санкции на международном уровне позволили правительству США достичь двух важных результатов: 1) оперативной реакции на действия Саддама Хусейна; 2) легитимации дальнейших военных действий со стороны международных институтов. Однако не были учтены возможные негативные последствия для населения Ирака от применения механизма санкций.

Соответственно, метод Theory-testing process-tracing позволяет раскрыть причинно-следственный механизм наложения санкций против Ирака со стороны США:

Основным актором, который принимал решение о наложении санкций, являлось правительство США и, в частности, Президент США.

Основные причины наложения санкций против Ирака:

электоральный запрос со стороны граждан США на активную внешнюю политику (увеличение рейтингов поддержки и доверия Президента после заявления о наложении санкций против Ирака);

экономическая составляющая: возможность получения бесплатной нефти («Нефть в обмен на продовольствие»);

невысокие издержки от наложения санкций на Республику Ирак (ВВП США продолжал расти в том же темпе, как и до наложения санкций);

однако санкции привели к негативным последствиям для правительства Соединенных Штатов Америки: два боевых конфликта, большие издержки (прежде всего, человеческие и репутационные), обвинения со стороны членов ООН в гуманитарном кризисе, падение политической поддержки со стороны граждан США после военных действий.

Таким образом, санкции, направленные против Ирака, выступили неплохим сигналом для демонстрации порицания со стороны США и членов ООН действий Саддама Хусейна, позволили привлечь голоса избирателей, а также на первых этапах позволили снизить потенциальные издержки. Однако в связи с тем, что правительство США не смогло просчитать к чему приведут санкции в долгосрочной перспективе, в дальнейшем такие меры привели к войне и большим издержкам.

Санкции против Российской Федерации (2014-2015 гг.): анализ процесса принятия решения о введении санкции на внутриполитическом уровне

Точкой отсчета для анализа эмпирических данных по санкционным мерам, направленным против России, можно считать 6 марта 2014 года, в связи с публикацией исполнительного приказа № 13660 (Blocking Property of Certain Persons Contributing to the Situation in Ukraine), целю которого стало пресечение «деятельности, подрывающей основания демократии Украины, незаконного установления государственной власти, а также угрозы украинского суверенитета и территориальной целостности» . Исходя из текста исполнительного приказа правительством США, блокировалась любая собственность лиц, внесенных в санкцион- ные списки (SDN).

Важно отметить, что санкционные списки не использовались в кейсе применения санкций против Ирака. Исполнительный приказ № 13660 стал сигналом для правительства Российской Федерации. Его цель состояла в пресечении «захвата» Республики Крым страной-агрессором Россией. Помимо этого, в кейсе санкций против Российской Федерации не использовалось каких-либо инновационных ограничений, а была использована стандартная процедура: блокировка активов и имущества ведущих лиц государства для приостановления невыгодной правительству США внешнеполитической деятельности.

Рассмотрим внутриполитический контекст принятия решения о наложении санкций со стороны США по отношению к Российской Федерации. В 2012 году президент США Барак Обама избрался на второй срок. В своей политической программе будущий президент отметил, что будет стремиться к «перезагрузке» в отношениях с Россией, налаживанию дипломатических отношений с Ираном и Китаем. По сути такие заявления Барака Обамы сформировали новую стратегию позиционирования США на международной арене, основным признаком которой являлось активное взаимодействие со всеми сторонами проблемных вопросов с помощью дипломатии [5].

Однако когда Россия стала претендовать на часть территории Украины (в частности, Республику Крым), восприятие Российской Федерации и ее политики американскими гражданами стало резко негативным (снижение благоприятного восприятия России на 18 процентных пунктов в сравнении с 2012 годом ). Помимо этого, рейтинг одобрения Барака Обамы также снижался (57% в 2012 году, 40% в феврале 2014 года [27]). Президент подвергался критике со стороны республиканцев за «слабую» внешнюю политику, неспособности защищать интересы США на международной арене[15].

Соответственно, снижение политической поддержки со стороны граждан не устраивало правительство США и Президента, в частности. По сути, данную ситуацию можно охарактеризовать в терминах бездействия, то есть правительство получает низкую полезность от политической поддержки (снижение рейтингов правительства и Президента Барака Обамы), но при этом не несет каких-либо издержек на реализацию стратегий во внешней политике. Таким образом, итоговая полезность на внутриполитическом уровне будет примерно равна нулю, что приведет к падению имиджа Демократической партии и даст материал для критики ее политики со стороны других партий (в частности, Республиканской партии).

Если исходить из логики, представленной выше, то санкции против России смогли бы увеличить политическую поддержку демократов, при этом сократить потенциальные издержки от радикального способа решения вопроса - войны. В связи с этим, 16 марта 2014 года был издан исполнительный приказ № 13661, который закреплял положения исполнительного приказа № 13660, а также вводил ограничения на въезд и «замораживал» счета для лиц, находящихся в санкционных списках. Также 19 декабря 2014 года был издан исполнительный приказ № 13685, который кардинально отличался от приказов, принятых ранее. Санкционные меры расширялись и теперь охватывали не только лиц, попавших в санкционный список, но и вводили ограничения, которые были направлены исключительно против «Крымского региона Украины»: торговое эмбарго, запрет на финансирование крымских предприятий или физических лиц. Данный санкционный акт можно рассматривать как более осмысленное действие правительства США, которое стало сигналом непризнания вхождения Республики Крым в состав Российской Федерации.

Однако стоит отметить, что перечисленные выше четко выраженные действия правительства США и Президента, в частности, не привели к заметному росту популярности Барака Обамы и Демократической партии в глазах избирателей. Рейтинг одобрения Барака Обамы вырос на 6-7 процентных пунктов в 2015 году по сравнению с 2014 годом [27]. Рейтинг доверия Президенту со стороны республиканцев держался на сравнительно низком уровне, достигая во второй половине 2014 года значения в 7-10% [4]. Впрочем, такие показатели во многом стали результатом критики Барака Обамы за «мягкие» меры, принятые в отношении России [12].

Таким образом, анализ внутриполитического контекста действий США в период принятия решения о наложении санкций показывает, что весной 2014 года у американских граждан существовал запрос на принятие мер, которые бы смогли бы повлиять на правительство Российской Федерации в вопросе «территориальной экспансии» против Украины. Однако санкции- сигналы не оказали достаточного влияния на американских граждан, что привело к критике правительства Барака Обамы за недостаточную интенсивность принятых мер против России. Более того, ответные санкции со стороны Российской Федерации увеличили издержки правительства на реализацию исполнительных приказов Президента.

6. Санкции против российской федерации (2014-2015 гг.): анализ процесса принятия решения о введении санкции на международном уровне

Если исходить из логики принятия решения о наложении санкции на международном уровне со стороны правительства США, рассмотренной в теоретической части статьи, то санкции против России были приняты в рекордно короткие сроки. Даже более того, санкционные списки были сформированы еще до вхождения Республики Крым в состав Российской Федерации (исполнительный приказ № 13660 был принят 6 марта 2014, а Республика Крым официально вошла в состав Российской Федерации 21 марта 2014 года). Однако Правительство Российской Федерации отказалось выполнить требования (важно отметить, что условия для снятия санкций были выдвинуты в ультимативном формате), в связи с чем последовал ряд ограничений, который был отражен в исполнительных приказах и заявлениях Правительства США. Еще одной важной характеристикой санкций против Российской Федерации на международном уровне является факт того, что односторонние санкции США смогли стать поводом для поддержки данной инициативы Европейским Союзом, который также принял ряд мер для экономического воздействия на Россию. Но военные действия против Российской Федерации не являлись релевантным способом внешнеполитического давления, так как противоречили политической программе и курсу Барака Обамы, который состоял в разрешении международных конфликтов посредством дипломатии. «Умные санкции» потребовали бы значительных временных издержек для своего создания и наполнения инструментальной составляющей.

Исходя из анализа эмпирической базы для отслеживания процесса принятия решения о введении санкций против Российской Федерации на внутриполитическом и международном уровне, можно выделить следующие импликации:

санкции против Российской Федерации характеризовались высокой оперативностью, были разработаны еще до вхождения Республики Крым в Российскую Федерацию;

также был заметен электоральный запрос американских граждан на радикальные действия против России, однако правительство США не смогло в полной мере удовлетворить данный запрос;

санкции против Российской Федерации сложно назвать эффективными, так как Россией на период с 2014 по 2015 год не было выполнено ни одного требования, выдвигаемого Европейским союзом и Соединёнными Штатами Америки;

санкции против России позволили США привлечь союзников для «экономической блокады» лиц, которые были внесены в санкционные списки.



Заключение

Таким образом, в результате анализов кейсов введения санкций против Республики Ирак и Российской Федерации можно сделать следующие выводы:

Санкции на внутриполитическом уровне позволяют правительству страны- отправителя оптимально отвечать на электоральные запросы своих граждан. При этом санкции на первоначальном этапе требуют невысоких издержек для своего принятия.

Санкции на международном уровне позволяют правительству страны- отправителя оперативно реагировать на действия потенциальных стран-агрессоров. При этом страна-отправитель изначально не заинтересована в высокой эффективности санкций, то есть не предполагается, что санкционные меры смогут в полной мере привести к изменению политики страны- получателя, ставка делается именно на оперативность и скорость принятия решения о наложении санкций.

Следовательно, первая гипотеза исследования подтвердилась, так как в двух рассмотренных кейсах решение о принятии санкций правительством США принималось во время начала предвыборной гонки (в случае с Республикой Ирак) или во время падения рейтинга правительства и Президента (в случае с Российской Федерации), также правительство затрачивало сравнительно невысокие издержки на реализацию санкций (по сравнению с потенциальными издержками от военных действий). Вторая гипотеза исследования также подтвердилась, так как в обоих кейсах заметна скорость принятия решения о наложении санкций. При этом не было замечено каких- либо позитивных для стран-отправителей изменений в политике стран-получателей.

Однако в ходе анализа были выявлены причины наложения санкций, которые не были рассмотрены в теоретической части:

санкции на внешнеполитическом уровне позволяют привлечь на сторону стран-отправителей другие государства, а также международные институты, так как формальной причиной наложения санкций является именно отсутствие или недостаток демократических элементов в дизайне политического режима стран-получателей, который, по мнению страны-отправителя, выражается в агрессивной внешней политике и вторжением в суверенные интересы других государств;

санкции как на внутриполитическом, так и на международном уровнях выступают в качестве промежуточных мер, при невыполнении условий которых стран- получателей может ожидать объявление войны или же комплексное эмбарго со стороны страны-отправителя;

санкции на внутриполитическом уровне выступают в качестве эффекта «ралли-вокруг-флага» [35] для демократических государств, позволяют сплотить граждан страны-отправителя и в результате сместить фокус с внутриполитических проблем на международную повестку.

Также важно отметить, что в данном исследовании была усовершенствована логика эффективности санкционных мер, которая была использована в предыдущем исследовании: если ранее под эффективностью подразумевалось приобретение лояльности стран-получателей, а также изменение политического режима страны-получателя на более демократический, то в данном исследовании эффективность санкционных мер рассматривается в двух плоскостях: 1) действенность (efficacy) как изменение в политике страны-получателя с учетом требований стран-отправителей; 2) эффективность (effectiveness) как возможность оперативного реагирования стран-отправителей на действия потенциальных стран- получателей в совокупности с действенно- стъю санкций.

Собственно, данное исследование приводит к новому предположению о роли санкций как инструмента оказания внешнеполитического давления: санкционные меры является сигналом, заявлением о серьезности своих намерений как странам- получателям [санкций], так и международному сообществу. По сути, санкции позволяют решить проблему достоверности обязательств: страны-отправители накладывают санкции на стран-агрессоров и согласны нести экономические, репутационные и прочие издержки, что является сигналом как на внешнеполитическом уровне, так и на внутриполитическом уровне.

Логика рассмотрения санкций как решения проблемы достоверности обязательств рассматривалась политическими и международными исследователями, однако, в данном исследовании анализ санкций производится сразу на двух уровнях: внутриполитическом и международном, для чего использована аутентичная логика рассмотрения эффективности как совокупности действенности и оперативности. Более того, использован иной подход: рассматривается принятие решение о наложении санкций именно стран-отправителей, уделено значительное внимание влиянию электорального запроса на принятие санкций с целью создания эффекта «ралли-вокруг- флага». Таким образом, санкции являются оптимизацией функции полезности правительства страны-отправителя на двух уровнях: внутриполитическом и международном, позволяют эффективно решать проблему достоверности обязательств правительства страны-отправителя.

Предполагается, что дальнейшая исследовательская работа состоит в подтверждении или опровержении предположения о том, что санкции позволяют решить проблему достоверности обязательств правительства страны-отправителя, рассмотрении внутриэлитного контекста принятия решения о наложении санкции страной- получателем, анализе кейсов применения санкций, которые не были рассмотрены данном и прошлом исследованиях, а также выявлении эффективных методов противодействия санкционных мер со стороны недемократических режимов на международном уровне.



Список литературы

1. Сорокин Д. Эффективность применения санкций со стороны демократических стран по отношению к авторитарным государствам / Дмитрий Сорокин / / Бизнес. Общество. Власть. - 2018. - №30. - С. 95-113.

2. Announcement of Treasury Sanctions on Entities Within the Financial Services and Energy Sectors of Russia, Against Arms or Related Materiel Entities, and those Undermining Ukraine's Sovereignty (2014) / / An official website of the United States Government.

3. Baldwin D. The Sanctions Debate and the Logic of Choice/ / International Security. - 1999. - Vol. 24. - Issue 3. - pp. 80-107.

4. Beach D. Process-Tracing Methods in Social Science / / Oxford Research Encyclopedia of Politics.

5. Beach D., Pedersen R. ProcessTracing Methods: Foundations and Guidelines / Derek Beach, Rasmus Brun Pedersen. - MI: University of Michigan Press, 2013. - 208 p.

6. Dashti-Gibson J. et al. On the Determinants of the Success of Economic Sanctions: An Empirical Analysis / Jaleh Dashti- Gibson, Patricia Davis, Benjamin Radcliff // American Journal of Political Science. - 1997. - Vol. 41. - No. 2. - pp. 608-618.

7. Donald Trump accuses Russia of taking Crimea by force in attempt to distance himself from campaign allegations / / Independent.

8. Eaton J., Engers M. Sanctions: Some Simple Analytics / Jonathan Eaton, Maxim Engers / / American Economic Review. - 1999. - Vol. 89. - No. 2. - pp. 409-414.

9. Frank R. The Political Economy of Sanctions against North Korea / Ruediger Frank / / Asian Perspective. - 2006. - Vol. 30. - No. 3. - pp. 5-36.

10. Freedom in the World 2004: Iraq / / Freedom House. Available at https://freedomhouse.org/ report/ freedom- world/2004/iraq (accessed 30 April 2019).

11. Freedom in the World 2015: Russia // Freedom House.

12. Global armed conflicts becoming more deadly, major study finds / / The Guardian.

13. Gottemoeller R. The Evolution of Sanctions in Practice and Theory / Rose Gottemoeller / / Survival. - 2007. - Vol. 49. - Issue 4. - pp. 99-110.

14. Greif A. et al. Coordination, Commitment, and Enforcement: The Case of the Merchant Guild / Avner Greif, Paul Milgrom, Barry Weingast / / The University of Chicago Press. - 1994. - Vol. 102. - No. 4. - pp. 745-776.

15. Martin L. Credibility, Costs, and Institutions: Cooperation on Economic Sanctions / Lisa Martin / / World Politics. - 2011. - Vol. 45. - Issue 3. - pp. 406-432.

16. McGillivray F., Smith A. Credibility in Compliance and Punishment: Leader Specific Punishments and Credibility / Fiona McGillivray, Alastair Smith / / The Journal of Politics. - 2006.

17. mocracy Index, Civil Society Participation Index: Iraq / / V-Dem: Varieties of Democracy.

18. Oechslin M. Targeting Autocrats: Economic Sanctions and Regime Change / Manuel Oechslin / / European Journal of Political Economy. - 2014. - Vol. 36. - pp. 24-40.

19. Presidential Approval Ratings: Barack Obama / / Gallup.

20. Public Trust in Government: 1990 // Pew Research Center.

21. Public Trust in Government: 20012003 / / Pew Research Center.

22. Schelling T. Arms and Influence / Thomas Schelling - New Haven: Yale University Press, 1965. - 303 p.

23. Tell me how this ends: Obama's struggle with the hard questions of war / / The Washington Press.

24. The 1992 Campaign: Platform; In a Final Draft, Democrats Reject a Part of Their Past // The New York Times.

25. The Iraqi Invasion; U.N. Condemns the Invasion With Threat to Punish Iraq / / The New York Times.

26. Tostensen A. Are smart sanctions feasible / Arne Tostensen / / World Politics. - 2002. - Vol. 54. - pp. 373-403.

27. Verdier D., Woo B. Why rewards are better than sanctions / / Economics & Politics. - 2011. - Vol. 23. - No. 2. - P. 220.

Размещено на Allbest.ru

...