До проблеми регулювання внутрішньої організації політичних партій в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

До проблеми регулювання внутрішньої організації

політичних партій в Україні

Песоцька К.О.

Законодавство у сфері регулювання діяльності політичних партій в Україні пройшло значний шлях свого формування. Право на свободу об'єднання в політичні партії знайшло своє місце в Конституції України, порядок участі партій у виборах було визначено низкою виборчих законів, однак більш детальну регламентацію інститут політичних партій отримав у Законі України «Про політичні партії в Україні» від 2001 року. Враховуючи, що з моменту прийняття спеціального закону про політичні партії минуло вже майже 20 років, ця стаття є спробою розпочати дискусію щодо стану чинного законодавства України у сфері регулювання внутрішньоорганізаційної структури політичних партій. У статті проаналізовано положення чинного Закону України «Про політичні партії в Україні» в аспекті регламентації внутрішньої будови політичних партій. З огляду на недоліки юридичної техніки автор обґрунтовує потребу внесення змін до чинного законодавства у сфері регулювання політичних партій, зокрема в частині визначення переліку керівних органів партії та механізмів контролю за виконанням положень статутів політичних партій.

Ключові слова: організаційна структура, керівні органи політичної партії, правове регулювання.

ON THE ISSUE OF LEGAL REGULATION OF INTERNAL ORGANIZATION OF POLITICAL PARTIES IN UKRAINE

Kateryna Pesotska

Party regulation in Ukraine went through a considerable path of its formation and crystallization. Thus, the right to freedom of association in political parties found its place in the Constitution of Ukraine in 1996, a range of electoral laws defined participation of political parties in elections, and more detailed regulation was provided to the political parties in the Law of Ukraine On Political Parties in Ukraine as of 2001. Considering that almost 20 years have passed since the special law was adopted, this article is an attempt to start a discussion about the current legislation of Ukraine on regulation of the internal organization of political parties. The article provides an analysis of the provisions of the current Law of Ukraine On Political Parties in terms of regulation of the internal structure of political parties. In view of the existing shortcomings of the legal technique, the author urges the need to amend the current legislation in the field of regulation of political parties, in particular in regards the identification of the governing bodies of a political party and mechanisms for monitoring the implementation of the provisions of the statutes of political parties.

The article finds that the current definition of the term “political party”, enshrined in the Law of Ukraine On Political Parties, should to be brought in compliance with the provisions of other laws of Ukraine that regulate registration of the parties. In addition, there is a need to identify the governing bodies of political parties in the law in order to ensure transparent and fair implementation of the provisions of the statute of a political party. The article provides for recommendations on improvement of the current party regulation in Ukraine.

Keywords: organizational structure, governing bodies of a political party, legal regulation.

Законодавство у сфері регулювання політичних партій є одним із парадоксів партології, адже ті суб'єкти, які приймають нормативно-правові акти, спрямовані на регулювання діяльності політичних партій, одночасно є представниками об'єкта такого регулювання [19, с. 265]. З цим висловлюванням важко погодитись з погляду юридичної науки, оскільки партії як такі не є безпосередніми суб'єктами законодавчої процедури. Однак слушним залишається те, що політичні партії дотичні до цього процесу, а отже можуть опосередковано впливати на зміст та якість положень, які регламентують діяльність партій у країні.

Сьогодні більшість країн світу рухається в напрямку інтенсифікації правового регулювання діяльності політичних партій [17, с. 295]. При цьому об'єктом регулювання є не тільки діяльність політичних партій, пов'язана з їхньою участю у виборах, але й внутрішньопартійна, яка охоплює організацію та розподіл повноважень всередині політичних партій. Вирішальним у питанні регулювання діяльності партій є межа втручання норм права, або ж самої держави, у відносини всередині політичних партій.

Варто зазначити, що політичним партіям як суб'єктам права притаманна дихотомічність, адже партія є кінцевим результатом реалізації права на свободу об'єднання і водночас суб'єктом, всередині якого фізичні особи реалізують таке право, набуваючи статусу членів партії.

Саме тому основним аргументом на користь дискреційного регулювання інституту політичних партій є те, що вони належать до однієї з форм об'єднань громадян та однієї з форм реалізації права на свободу об'єднання, що встановлює певні обмеження для втручання з боку держави.

Однак, зважаючи на роль політичних партій в ухваленні державних рішень, виникає питання доцільності дискреційного регулювання цього інституту. Окрім цього, зростає тенденція надання державного фінансування політичним партіям, що стає підставою для збільшення регулятивного навантаження на партії з метою стимулювання партій дотримуватись принципів відкритості у своїй діяльності та підвищення відповідальності партій загалом [21, с. 338]. З огляду на це актуальності набуває дослідження внутрішньої будови політичних партій та визначення оптимального регулювання внутрішньопартійної діяльності.

Організаційна структура політичних партій. Звертаючись до питання регулювання внутрішньої організації політичних партій в Україні, передовсім, потрібно дати визначення такої категорії, як «організація» або ж «організаційна структура». Наталія Вадимівна Богашева зазначає, що, з погляду правового дослідження, організаційна структура політичної партії має чотири аспекти: 1) керівні органи; 2) територіальну організацію; 3) правосуб'єктність структурних одиниць; та 4) «внутрішньопартійну демократію» [3, с. 194]. Лілія Василівна Гонюкова вказує, що внутрішня організація політичних партій дає змогу зрозуміти поділ владних повноважень всередині партій [4, с. 125]. Отже, організаційна структура партії має статичну та динамічну складові. Перша охоплює так званий «каркас», у межах якого функціонує політична партія та до якого входять суб'єкти партії - керівні або статутні органи партії, уповноважені ухвалювати рішення щодо діяльності партії; а також осередки партії, існування яких обумовлено всеукраїнським статусом партії. Друга складова - динамічна - вказує на динаміку процесів всередині партії, тобто процедури ухвалення рішень органами партії та легітимність таких рішень залежно від виконання тих чи інших умов, визначених самою партією.

Отже, юридична наука досліджує внутрішньопартійну організацію з погляду процесів ухвалення рішень, які можуть створювати юридичні наслідки або ж впливати на правовий статус суб'єктів всередині партії чи поза нею. Зважаючи на зазначене, організацію політичної партії варто розглядати як систему розподілу прав та обов'язків щодо діяльності партії. Наразі чинне законодавство України не дає чіткої відповіді щодо принципів, на яких має відбуватись такий розподіл. Однак, з огляду на міжнародні стандарти у сфері регулювання політичних партій, процеси всередині партії мають відповідати принципу внутрішньопартійної демократії [18], який спрямований на забезпечення інклюзивного та децентралізованого процесу ухвалення рішень всередині партій [22, с. 2].

Проблеми законодавчого регулювання внутрішньої будови політичних партій. Стаття 3 Закону України «Про політичні партії в Україні» (далі - Закон про політичні партії) встановлює, що політичні партії провадять свою діяльність відповідно до Конституції України, цього Закону, а також інших законів України та згідно з партійним статутом, прийнятим у визначеному цим Законом порядку [8]. Отже, наведена ієрархія джерел дає змогу визначити нормативно-правові акти, які містять (або ж мають містити) норми щодо регламентації внутрішньої будови політичних партій в Україні.

Конституція України. Стаття 36 Конституції України передбачає свободу громадян на об'єднання у політичні партії, стаття 37 визначає загальні принципи діяльності партій на території України, зокрема заборону діяльності тих партій, дії та цілі яких спрямовані на ліквідацію незалежності України, зміну конституційного ладу насильницьким шляхом, порушення суверенітету і територіальної цілісності держави, підрив її безпеки, незаконне захоплення державної влади, пропаганду війни, насильства, на розпалювання міжетнічної, расової, релігійної ворожнечі, посягання на права і свободи людини, здоров'я населення [10]. Побудова організаційної структури політичних партій та засади внутрішньопартійних процесів ухвалення рішень не входять до об'єкта регулювання Конституції України. Окрім цього, Основний Закон також не визначає місця та ролі політичних партій у системі державної влади, обмежуючись лише положеннями про право громадян на свободу об'єднання у політичні партії [11, с. 63]. Зауважимо, що конституції деяких європейських держав прямо передбачають, що організаційна будова політичних партій має бути демократичною. Зокрема, згідно зі статтею 51 Конституції Республіки Португалії, «політичні партії керуються принципами прозорості, демократичної організації та управління й участі» [15]. Стаття 6 Конституції Іспанії зобов'язує партії бути демократичними як у своїй внутрішній будові, так і у своїй діяльності [16]. Стаття 21 Основного Закону Федеративної Республіки Німеччина визначає, що внутрішня організація партій має відповідати демократичним принципам [11, с. 61]. Отже, закріплюючи принципи внутрішньої організації партій, конституції забезпечують демократичний вектор партійного будівництва в країні загалом.

Закон про політичні партії. Закон України про політичні партії також не надає вичерпного переліку органів політичної партії та лише опосередковано вказує на їх наявність у внутрішньопартійній структурі. Стаття 8 Закону встановлює, що статут політичної партії має передбачати перелік статутних органів політичної партії, порядок їх утворення, їхні повноваження і строк таких повноважень. Пункт 7 частини 1 статті 8 цього Закону визначає, що статут має містити порядок скликання та проведення партійних з'їздів, конференцій, зборів та інших представницьких органів політичної партії. Із зазначеного переліку з'їзд, конференція та збори зазвичай мають статус вищого керівного органу партії, однак назва цього органу може відрізнятись у кожній окремій партії. У Законі про політичні партії також немає визначення «представницьких органів», що надає політичним партіям повну свободу у формуванні своєї організаційної структури. Отже, Закон про політичні партії не встановлює чіткого переліку органів, які є уповноваженими на ухвалення рішень щодо діяльності партії.

Окрім цього, Закон про політичні партії містить певні юридичні колізії, пов'язані з визначенням поняття «політична партія». Зокрема, відповідно до статті 2 Закону про політичні партії, «політична партія - це зареєстроване згідно з законом добровільне об'єднання громадян - прихильників певної загальнонаціональної програми суспільного розвитку, що має своєю метою сприяння формуванню і вираженню політичної волі громадян, бере участь у виборах та інших політичних заходах». Своєю чергою, стаття 36 Конституції України так само відносить політичні партії до категорії об'єднання громадян. Водночас чинне законодавство України не містить визначення самого поняття «об'єднання громадян», оскільки Закон України «Про об'єднання громадян» втратив чинність у 2013 році [7] і на сьогодні діє Закон України «Про громадські об'єднання» від 2012 року [6], який визначає лише поняття «громадські об'єднання» та не поширюється на утворення, реєстрацію, діяльність та припинення діяльності політичних партій. Хоча норми Конституції є нормами прямої дії, наразі положення статті 36 Конституції не знаходять деталізації у спеціальному законодавстві, що призводить до використання термінів, які не мають своєї юридичної дефініції. регулювання політичний партія україна

Ще один термін «громадське формування» передбачено Законом України «Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань» [9], до якого, крім політичних партій та їхніх структурних утворень, належать громадські об'єднання, місцеві осередки громадського об'єднання із статусом юридичної особи, професійні спілки, їх об'єднання, організації профспілки, передбачені статутом профспілки та їх об'єднання, творчі спілки, місцеві осередки творчих спілок, постійно діючі третейські суди, організації роботодавців, їх об'єднання, відокремлені підрозділи іноземних неурядових організацій, представництва, філії іноземних благодійних організацій. Отже, Закон про політичні партії, який є спеціальним у регулюванні діяльності політичних партій, починаючи від визначення порядку їхньої реєстрації до припинення їхньої діяльності, містить юридично невизначену правову категорію. Таке застосування юридичної техніки не відповідає принципу юридичної визначеності та правилам формальної логіки, що впливає як на правозастосовну практику, так і на функціонування інституту політичних партій в Україні загалом.

Статут політичних партій. Єдиним нормативним актом, який визначає організаційну будову партії, залишається статут. Водночас чинне законодавство не встановлює вимог щодо того, як саме мають регулюватись ті чи інші процедури всередині партій [1, с. 161]. Н. В. Богашева зазначає, що статут є внутрішнім актом політичної партії, який регулює виключно внутрішньоорганізаційні відносини всередині партії [2, с. 38], а тому статут політичної партії належить до корпоративних або ж локальних нормативних актів [2, с. 37]. Н. В. Богашева пояснює корпоративну природу статуту партії неможливістю цього нормативного акта створювати будь-які юридичні права чи обов'язки для суб'єктів права, окрім як для суб'єктів внутрішньопартійних відносин - членів партії та статутних органів. Єдиним винятком, на думку Н.В. Богашевої, є виникнення зовнішніх юридичних наслідків у результаті висування кандидатів у народні депутати України [2, с. 38].

З погляду правозастосовної практики, наявна дискреція в регулюванні внутрішніх процесів партії призводить до відсутності ефективних механізмів захисту прав членів партії. Зокрема, Ковпаківський районний суд міста Суми у своєму рішенні № 1806/12508/12 від 6 грудня 2012 року дійшов висновку, що «оскарження в судовому порядку дій та рішень загальних зборів об'єднання громадян щодо членства не передбачено діючим законодавством в якості способу захисту порушених прав членів партійної організації, оскільки в даному разі йдеться не про порушення прав і свобод громадянина, а про діяльність бюро Сумської обласної організації ВО “Батьківщина”, зокрема про його рішення та дії, що належать до внутрішньо організаційної діяльності об'єднання і є його виключною компетенцією» [12]. Суд апеляційної інстанції підтвердив висновок суду першої інстанції щодо внутрішньопартійної природи спорів стосовно набуття та позбавлення членства в партії [13].

Венеційська комісія у своєму висновку щодо законодавства про політичні партії від 2002 року зазначила, що контроль щодо виконання положень статуту має бути внутрішнім, тобто здійснювати його мають члени партії [14, с. 7]. Попри це Комісія зауважила, що члени партії мають мати право на оскарження рішення статутних органів партії у разі порушення положень статуту [14, с. 7]. Наразі в судовій практиці є поодинокі випадки розгляду судами справ, пов'язаних із захистом прав членів партії, що призводить до неможливості членів партій відновити свої порушені права через звернення до суду. Така ситуація демонструє незбалансованість доступу до системи правосуддя в Україні, адже в порівнянні з механізмами захисту інших немайнових прав громадян України члени політичних партій мають право вирішувати спори щодо дотримання положень статутів лише через звернення до внутрішньопартійних органів.

Висновки та подальша дискусія. Чинне законодавство у сфері регулювання політичних партій в Україні відповідає принципу невтручання держави в діяльність партій як однієї з форм об'єднань громадян та принципу вільного створення партій [18]. Дискреційним за своєю природою залишається й регулювання внутрішньопартійної організації, що надає можливість партіям самостійно визначати «правила» своєї внутрішньої діяльності. Попри це у 2015 році політичні партії України отримали право на державне фінансування своєї статутної діяльності [5], тож доцільно запровадити детальніше законодавче регулювання діяльності внутрішніх органів політичних партій, які ухвалюють рішення не тільки щодо висування кандидатів на різні типи виборів, але й щодо розподілу та використання отриманих державних коштів. Деякі кроки в цьому напрямку вже зроблено, адже стаття 8 Закону про політичні партії передбачає, що статут партії має містити положення про проведення внутрішнього фінансового аудиту [8].

Вимога щодо проведення фінансової перевірки всередині партії за власною ініціативою є показником збільшення інтенсивності правового регулювання, яке Інгрід ван Бізен пов'язує саме з наданням державного фінансування політичним партіям у ХХІ столітті [20, с. 702]. З огляду на це положення щодо регулювання внутрішньої будови політичних партій потребують перегляду та подальшого вдосконалення. Зокрема, потрібно переглянути визначення поняття «політична партія», яке міститься в чинній редакції Закону про політичні партії. Варто визначити вичерпний перелік статутних органів політичної партії та їхніх повноважень, що сприяло б побудові партій із чітким розподілом владних повноважень та уможливлювало контроль за діяльністю органів партії. Потрібно також переглянути регулювання щодо доступу членів політичних партій до суду стосовно захисту порушених прав, передбачених статутом партії. Окремої уваги потребує розроблення механізмів захисту прав членів партії щодо доступу до ухвалення рішень стосовно розподілу державного фінансування. Отже, об'єкт регулювання діяльності політичних партій має охоплювати так звану динамічну складову партійної організації, регламентуючи не тільки будову партії, але й процедури ухвалення рішень всередині партії. Запровадження такого регулювання сприяло б формуванню відповідальності партій перед громадянами, які внаслідок сплати податків роблять внесок в інституційну розбудову політичних партій у державі.

Список використаної літератури

1. Богашева Н. В. Проблеми законодавчого регулювання внутрішньоорганізаційної діяльності політичних партій. Вибори та демократія. 2010. № 2-3(24-25). С. 160-165.

2. Богашева Н. В. Установчі документи політичної партії та їх правовий статус. Вибори та демократія. 2011. № 2(28). С. 34-40.

3. Богашева Н. В. Відносини держави і політичних партій в Україні: конституційно-правові аспекти. Київ : Логос, 2012. 466 с.

4. Гонюкова Л. В. Політичні партії як інститут державної політики та управління: теоретико-методологічний аналіз : монографія / за наук. ред. Л. Є. Шкляра. Київ : НАДУ, 2009. 392 с.

5. Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо запобігання і протидії політичній корупції» від 08.10.2015 № 731-УШ. База даних «Законодавство України» / ВР України. URL: https://zakon.rada.gov.ua/ laws/show/731-19/ed20151008 (дата звернення: 01.03.2020).

6. Закон України «Про громадські об'єднання» від 22.03.2012 № 4572-УІ. База даних «Законодавство України» / ВР України. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/4572-17 (дата звернення: 01.03.2020).

7. Закон України «Про об'єднання громадян» від 16.06.1992 № 2460-ХН. База даних «Законодавство України» / ВР України. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2460-12/ ed20120322 (дата звернення: 01.03.2020).

8. Закон України «Про політичні партії в Україні» від 05.04.2001 № 2365-III. База даних «Законодавство України» / ВР України. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/ show/2365-14 (дата звернення: 01.03.2020).

9. Закон України «Про реєстрації юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців та громадських формувань» від 15.05.2003 № 755-IV. База даних «Законодавство України» / ВР України. URL: https://zakon.rada.gov.ua/ laws/show/755-15 (дата звернення: 01.03.2020).

10. Конституція України від 28 червня 1996 року. Відомості Верховної Ради України. 1996. № 30. Ст. 141.

11. Песоцька К. О. Конституціоналізація політичних партій: досвід Німеччини та України. Наукові записки НаУКМА. Юридичні науки. 2019. Т 4. С. 59-65. DOI: 10.18523/26172607.2019.4.59-65

12. Рішення Ковпаківського районного суду міста Суми. Справа № 1806/12508/12. URL: http://www.reyestr.court.gov.ua/ Review/28635969 (дата звернення: 01.03.2020).

13. Ухвала Апеляційного суду Сумської області. Справа № 1806/12508/12. URL: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/ 33379357 (дата звернення: 01.03.2020).

14. CDL-AD(2002)017 English 15/07/2002 - Public Opinion on the Ukrainian Legislation on Political Parties, adopted by the Venice Commission at its 51st Plenary Session (Venice, 5-6 July 2002).

15. Constitution of Portuguese Republic. Seventh Revision. (2005).

URL: http://www.partylaw.leidenuniv.nl/party-law (Last accessed: 01.03.2020).

16. Constitution of Spain. URL: http://www.senado.es/web/conocer-

senado/normas/constitucion/detalleconstitucioncompleta/index. 21.

html#titprelim (Last accessed: 01.03.2020).

17. Casal Bйrtoa F. & van Biezen I. Party regulation and party

politics in post-communist Europe. East European Politics. 2014. 22.

Vol. 30(3). P 295-314. DOI: 10.1080/21599165.2014.938738

18. OSCE ODIHR. Guidelines on Political Party Regulation. Warsaw/Strasbourg, 2011.

19. Rashkova E. R., & van Biezen I. The legal regulation of

political parties: Contesting or promoting legitimacy? International Political Science Review. 2014. Vol. 35(3). P 265-274. DOI: 10.1177/0192512114533981 Van Biezen I. Political Parties as Public Utilities. Party Politics. 2004. Vol. 10(6). P 701-722.

Размещено на Allbest.ru