Роль бюрократії в політичних системах XXI ст.

Размещено на http://www.allbest.ru/

РОЛЬ БЮРОКРАТІЇ В ПОЛІТИЧНИХ СИСТЕМАХ XXI СТ.

THE ROLE OF BUREAUCRACY IN THE POLITICAL SYSTEMS OF THE XXI CENTURY

Петракова Є. Р.,

кандидат політичних наук, доцент кафедри соціології, філософії і права, Одеська національна академія харчових технологій (Україна, Одеса),

Petrakova I.,

PhD, Associate Professor, Department of Sociology, Philosophy and Law, Odesa National Academy of Food Technologies (Ukraine, Odesa),

У статті розкрито місце та роль бюрократії у політичній системі з точки зору синергетичної методології. Автор подав на основі аналізу низки концепцій зарубіжних вчених характеристику бюрократичної підсистеми, а також рекомендації щодо підвищення ефективності її діяльності. Серед іншого у статті приділено увагу корупційній складовій у діяльності бюрократії та її політичному змісту. У висновках зазначено, що бюрократія залишається необхідним елементом соціально-політичної системи, однак її положення та роль буде змінюватися у сучасному світі внаслідок зростання впливу інформаційних технологій та все більшому розширенню можливостей громадського суспільства контролювати бюрократичні структури.

Ключові слова: бюрократія, політичний процес, еволюція підсистем, корупція.

бюрократія система політичний корупція

The article reveals the place and role of bureaucracy in the political system in terms of synergetic methodology. Based on the analysis of a number of concepts of foreign scientists, the author gave a description of the bureaucratic subsystem, as well as recommendations for improving the efficiency of its activities. Among other things, the article focuses on the corruption component in the activities of the bureaucracy and its political content. The conclusions state that bureaucracy remains a necessary element of the socio-political system, but its position and role will change in today's world due to the growing influence of information technology and the growing capacity of civil society to control bureaucratic structures.

Keywords: bureaucracy, political process, evolution of subsystems, corruption.

Постановка проблеми у загальному вигляді. Сучасне українське суспільство знаходиться в процесі тривалої та багатомірної трансформації всіх сфер життя. Пройшло більше четверті століття з моменту проголошення Незалежності України, однак реалії політичного життя, на жаль, переконують нас в тому, що багато суспільних проблем так і залишилися невирішеними. Мало того, деякі з них навіть загострилися, додалися нові, при чому їх актуальність різко зросла за останній час. В країні спостерігається явний морально- культурний дисбаланс в сфері ринкових відносин і соціального управління, що уповільнює процеси цивілізованого формотворчості і формування механізмів, адекватних об'єктивним потребам і сучасним європейським вимогам.

Бюрократія існує в будь-якому соціумі, котрий має власну державу. Вона володіє певним організаційним, політичним, ідеологічним потенціалом і розпоряджається чималими ресурсами. Дана керівна група не тільки успішно переживає всі катаклізми соціально-політичних трансформацій, але нерідко із явною для себе вигодою використовує потрясіння соціально- економічної системи. Бюрократії властива подвійність соціально-економічної поведінки, що виявляється в одночасному поєднанні в собі діалектично суперечливих тенденцій - раціонального управління господарською діяльністю, прагненням до власного кількісного розширенню, а з іншого боку - у зниженні ефективності результатів її діяльності, котре спостерігається у деяких країнах.

Зростання впливу бюрократії в інституційній системі пов'язане з тенденціями посилення державного втручання в економіку, що отримали новий імпульс у зв'язку з розробкою і реалізацією заходів з подолання світової економічної кризи та її наслідків, а також боротьбою з коронавірусною інфекцією.

У сучасному світі бюрократія є дуже важливою частиною інституційного середовища, оскільки вона створює правила і норми, що регулюють поведінку людей в суспільстві. Ефективність розроблених чиновниками правил та норм надзвичайно важлива для всіх громадян та політичних акторів, вона багато в чому визначає збалансованість політичних інституцій, характер та темпи соціально-економічного зростання і розвитку країни. Здатність забезпечити коректне застосування існуючих норм є ключовою складовою конкурентоспроможності країни на міжнародному рівні і істотним фактором, що впливає на соціально- політичних клімат.

Оскільки державна бюрократія є виразником і виконавцем волі держави, ефективність і прозорість її роботи впливає на соціальну стабільність в суспільстві, закладаючи певні стимули і мотиви економічної поведінки всіх суб'єктів ринку і формуючи таким чином пласт важливих неформальних економічних інститутів.

Однією з причин соціального і економічного відставання нашої держави від провідних країн світу традиційно називають неефективне, відстале управління, котре детермінує чимало негативних політичних процесів. Роль і місце бюрократії у політичних практиках пильно вивчається представниками різних наук: економіки, соціології, політології. На нашу думку, необхідно осмислити питання ефективності бюрократичного управління на основі сучасних підходів і методологічних інструментів.

Вчені у дослідженнях бюрократії нерідко зосереджуються на поведінці окремих посадовців та їх політичних позиціях, котрі явного відношення до бюрократичних структур. Вони також концентруються на структурних описах бюрократії як інституції та на процесах її реорганізації. У той же час, розуміння того, як організаційні зміни можуть вплинути на формування політики та її ефективність, є, на нашу думку, більш важливим.

Огляд наукової літератури. Творцем класичної наукової теорії бюрократії є німецький вчений М. Вебер. Він досліджував бюрократичний спосіб управління в рамках концепції раціоналізації, «розчакловування» суспільного життя і описав ідеальний тип бюрократа, котрий повинен відповідати серед іншого таким критеріям: 1) підкорятися тільки діловому службовому обов'язку; 2) мати своє чітко визначене місце в службовій ієрархії і чітко окреслене поле діяльності (сферу компетенції); 3) володіти відповідною кваліфікацією і найматися на роботу за контрактом, на основі свободи вибору; 4) отримувати фіксований грошову винагороду (оклад) та розглядати свою службу як основну професію. М. Вебер вказав, що високий соціальний статус чиновника підтримується правовою системою та неформальною конвенцією щодо вищезгаданого статусу. Вона, на його думку, передбачає ряд приписів про ієрархічне підпорядкування на рівні неформальних соціальних домовленостей [1].

Велику роль для дослідження бюрократичних структур відіграли роботи таких зарубіжних вчених як М. Олсон, Д. Бреннан, Р. Коуза, А. де Токвіль, А. де Сен-Сімон, Р. Михельс, П. Бурдье, Р. Дарендорф, С.Н. Паркінсон, Д. Осборн, Т. Геблер та інших. Серед українських дослідників бюрократії варто назвати А. Радея, Б. Слющинського, Ю. Молчанову, Г. Яковенко, В. Горбатенко, В. Захарченко, А. Бритько, В. Цветкова.

Н. С. Грабар подала детальний аналіз бюрократії як супільно-політичного феномену. Вона зазначила, що теорія бюрократії на сьогоднішній день переживає черговий період ренесансу, що зумовлено двома обставинами: інформатизацією процесів управління і децентралізацією [2, с. 22].

А. Порайко дійшов обґрунтував ідею, що діяльність бюрократа здійснюється на основі закону або під його «прикриттям» і може бути спрямована в антидержавне русло, коли організовується «торгівля посадами», розкрадання майна і т.д. Від діянь бюрократа може страждати легітимність влади та добробут громадян [3].

Г. Яковенко висловив думку, що сама по собі бюрократія є особливою технологією, яка може бути використана як на благо суспільства, так і, навпаки, для нанесення шкоди громадянам. Фактично, бюрократична модель - це жорстка організаційна структура, де всі обов'язки учасників носять технологічний характер, а управління здійснюється шляхом наказів та розпоряджень, котрі надходять у систему зверху [4].

В. Боднарчук навів у своїй статті оригінальні міркування щодо ефективності бюрократії: «...Бюрократична модель може бути ефективною моделлю державного управління, але в країнах з низьким рівнем демократії та громадської участі в суспільних процесах вона, як правило, має негативні прояви у вигляді бюрократизму. Для вирішення цієї проблеми потрібно в суспільстві створити такі політичні, економічні та соціальні умови, які б сприяли раціоналізації та дебюрократизації державно- управлінської діяльності» [5, с. 35-36].

І. Пашов подав науково обґрунтований аналіз ролі бюрократії у пострадянських країнах: «Сьогоднішня державна система управління - спадкоємець радянської командноадміністра- тивної системи, і несе у собі всі її вади. Бюрократизована держава не може служити народу, справі розбудови суспільства, оскільки бюрократ переслідує власні цілі.» [6].

Як бачимо, усі наведені нами дослідницькі позиції враховують ту обставину, що бюрократія має велике значення у сучасній державі. Вони не тільки не виключають активного втручання даної верстви у політичні процеси, а іноді прямо вказують на подібне втручання.

Звернемось до аналізу зарубіжної літератури з обраної нами теми. З одного боку, вона здебільшого вказує на те, наскільки успіхи бюрократії є важливими передумовами для надійного управління розвитком держави, особливо в контексті, коли політичний клас схильний до короткочасного, популістського прийняття рішень. З іншого боку, однак, література про громадський вибір наголошує на чиновницькій суті бюрократичних агентів і важливості механізмів, спрямованих на забезпечення нагляду за бюрократами, щоб уникнути потенційних хижацьких і рентних способів їх поведінки. Наукова література про бюрократію у зарубіжній політичній науці фокусується на інституційному середовищі, характерному для розвинених індустріальних країн.

Грецький вчений Г. Панагіотіс описав модель, згідно до якої, бюрократи можуть втратити провідну роль у формуванні політики за умови посилення партійних інтересів та залучення до вироблення політики, особливо економічної, позасистемних експертів. Постійне зниження якості освіти та професійних стандартів державних службовців призводить до зниження компетенції бюрократів вирішувати політичні питання [7].

Слід навести в ході нашого аналізі думку американського дослідника бюрократії Б. Петерса. На його думку, у США тривалий час, на противагу моделі Вебера, застосовувалася модель бюрократичного управління Вільсо- на. Вона ґрунтувалась на розподілі ролей між політичним та бюрократичним секторами. За допомогою даної моделі вчені описували домінування політичних акторів над державною політикою, наголошували на перевазі вряду- вання як науки, тоді як політика була лише мистецтвом [8, с. 9].

Мета та завдання. Метою даної статті є дослідження ролі бюрократії в політичних системах ХХ ст. з точки зору синергетичної методології.

Виклад основного матеріалу. Очевидно, що бюрократія виступає з точки зору синергетичної методології атрактором порядку. Його дієвість в системі залежить від багатьох факторів. Серед ним перед усім слід назвати ефективність бюрократії, наявність у цієї керуючої підсистеми власної стратегії та її спрямованість; дію зовнішніх факторів та внутрішніх чинників, котрі здатні спричиняти серйозні коливання суспільної системи та навіть підводити її до точки біфуркації. Серйозну роль також відіграє ступінь інклюзивності та/або екстрактивності бюрократичної підсистеми як суспільного інституту.

Г. Хакен відмічав, що розширення бюрократичного апарату у сфері державного управління, пов'язано зі збільшенням внутрішніх витрат ефективності. Саме тому у демократичних країнах світу уряди завжди прагнуть зменшити кількість бюрократів, а останні в свою чергу, навпаки, створюють умови для розширення своєї верстви та впливу на політичні процесу. Дане протиріччя нерідко виходить на перший план політичного порядку денного, особливо, в умовах економічної кризи останніх років [9, с. 218].

Даний феномен, на думку вченого, обумовлений тим, що в органах управління одними й тими самими питаннями займається багато співробітників, а число взаємодій між ними зростає у квадратичній залежності. Крім цього, зростання організації веде до необхідності надмірної регламентації у ній. Ця обставина призводить у свою чергу до неминучого порушення інструкцій. На наш погляд, бюрократична система побудована значно складніше, ніж було описано вищезгаданим дослідником. Оскільки найважливішою функцією бюрократії є прийняття рішень на багатьох рівнях суспільства та в різних його сферах, то в бюрократичній підсистемі управління утворюється велика кількість центрів прийняття рішень.

Вони взаємодіють між собою на основі певної ієрархії та динамічної конвенції, котра в свою чергу виступає атрактором порядку для бюрократичної діяльності. Це дозволяє легко домовлятися всередині підсистеми щодо розподілу ресурсів, благ та певної стратегії поведінки.

Інша ситуація виникає тоді, коли система, якою керують, належить до класу складних систем. Вона може проявити «нетерпимість» до управління, яка буде реалізована в тому, що результат управлінських дій виявиться протилежним очікуваному. Якщо складність керуючої підсистеми значно поступається складності керованої підсистеми, то виникає нерозв'язне протиріччя, оскільки різноманіття керуючої підсистеми не повинна бути меншим, ніж в підсистемі керованій. Складність в цьому випадку можна розглядати як міру різноманіття системи. «Нетерпимість» до управління пояснюється тим, що відповідність за параметром складності двох підсистем у розглянутому прикладі втрачається. Більш проста управлінська система може намагатися вирішити проблеми двома способами: само- ускладненням (збільшення числа елементів та зв'язків між ними) або намаганням спростити керовану підсистему, зробити її подібною за різноманітністю до керуючої підсистеми. Звідси виникає прагнення до уніфікації елементів та відносин в структурі керованої підсистеми для встановлення одноманіття і стандартизації функціонування її окремих блоків та конструкцій. Другий шлях керуючої системи може проявлятись в характерному прагненні спростити керовану підсистему, в боротьбі проти різноманіття в ній, придушенні інакомислення, в численних інструкціях, регламентуючих життя людей. Бажання уникнути відповідальності в бюрократичній машині ми вважаємо результатом неможливості переробити всю необхідну інформацію для прийняття раціонально обґрунтованого рішення. Звідси виникає принцип надавати перевагу рішенням-заборонам, що дозволяє уникати необхідності аналізу складних наслідків «позитивних» рішень.

Принцип ускладнення управлінської системи породжує і ряд інших закономірностей. Серед них так званий закон Паркінсона, який полягає в тому, що кожна підсистема рано чи пізно починає проявляти прагнення до самостійного функціонування, виникають «внутрішні» цілі підсистеми: самозбереження, розвиток, розширення. Вони поступово стають системоутворюючими і визначають функціонування підсистеми. В той же час «зовнішні» цілі, задані цілісною системою, в яку входить підсистема, перетворюються на другорядні. Визнаючи існування об'єктивних законів соціальної системи, бюрократія трактує їх як закони чисто адміністративні, як механізми передачі команд, що йдуть зверху. Бюрократи думають, що без управління ззовні функціонування системи неможливе, а застої та кризи пояснюються поганою організацією та порушенням дисципліни на місцях.

Одеські вчені Б. В. Плесскій та А. І. Уйо- мов ще наприкінці 80-х рр. ХХ ст. виступали за різке скорочення функцій бюрократичного апарату, обмеження кола його задач і зменшення повноважень. Вирішення проблеми керованості, на їх думку, полягало в заміні управління складними системами регулюванням процесів самоорганізації та самоуправління [10, с. 7-10]. Історичний досвід розвитку постсоціалістичних країн, в тому числі України, переконливо доводить, що дослідники не помилились. Забюрократизованість управлінських структур, порочна практика відкладання важливих рішень «на потім» призвели до перманентної кризи українського соціуму, в якій він перебуває і сьогодні.

Для пояснення еволюції бюрократичної підсистеми суспільства та її ролі в державі можна з деякими поправками використовувати модель описану Дж. Роулзом. Разом з цим ми повинні враховувати, що бюрократична машина може працювати у інклюзивному режимі (він якраз і був детально описаний вченим) та екстрактивному режимі (цей режим вирізняється активним прагненням бюрократичних структур до економічного визискування широким мас населення) [11].

Наведемо красномовний приклад для доведення справедливості наших міркувань. Нігерійський вчений А. Теофілус доказав у своїй статті, що за останні п'ятдесят років державна бюрократія у Нігерії демонструвала досить низьку ефективність. Спостерігались одночасно неспроможність урядової бюрократії надати вкрай необхідні послуги громадянам та поступове, але помітне зниження рівня життя людей. Особливості нігерійської соціально- культурної та політичної структури вплинули як на зміст, так і на імплементацію нової конституції. Очікувано між урядом та бюрократією з'явилась певна конвенція, у вигляді непублічної домовленості, котра регулювала відносини між бюрократами та політичним класом. На нашу думку, перераховані обставини стали демонстрацією роботи екстрактивних інститутів, котрі не могли забезпечити економічне зростання та політичну стабільність [12, с. 23].

Висновки

Підсумовуючи вищевикладене можна зробити наступні висновки:

1. бюрократія приймає важливу роль у політичних процесах. Особливо помітний її внесок у вироблення та реалізацію політичної стратегії, крім того, вона наділена серйозними ресурсами для гальмування державно-політичного курсу, якщо він йде у розріз з її інтересами;

2. бюрократична страта займає місце медіатора між державою та суспільством під час відтворення соціально-політичних практик, тому під час модернізації суспільства необхідно враховувати дану обставину, так як від позиції бюрократів багато в чому залежить загальна позиція держави щодо «конструктивного руйнування»;

3. заміна, раціональна реорганізація, інформатизація та інтелектуалізація бюрократії є основними та системними рецептами підвищення її продуктивності в державі, зменшення її корумпованості;

4. у найближчій перспективі навряд чи вдасться викорінити недоліки бюрократичного управління в політичних системах сучасних країн, однак внаслідок зростання впливу інформаційних технологій та розширення пов'язаних з цим можливостей громадського суспільства контролювати бюрократичні структури, намітилось зростання відповідальності та ефективності бюрократії у багатьох сферах; в першу чергу, на рівні територіальних громад;

5. у майбутніх дослідженнях доцільно зосередитись на специфіці функціонування бюрократичною системи у провідних країнах світу; для цього необхідно буде використати порівняльний, генетичний методи дослідження та системний підхід.

Список використаних джерел

1. Weber, M. Economy and Society: An Outline of Interpretive Sociology / M. Weber. - Berkeley: University of California Press, 1978. - 1469 p.

2. Грабар Н. С. Бюрократія як суспільно-політичний феномен: генезис теорії та можливості інтерпретації в сучасних державно-управлінських практиках / Н. С. Грабар // Вісник Національної академії державного управління при Президентові України. Серія: Державне управління. - 2017. - № 3. - С. 16-24.

3. Порайко А. М. Бюрократизм і корупція в системі державного управління: питання взаємозв'язку / А. М. Порайко // Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України. - 2014. - № 5. - С. 147-154 . - Режим доступу: http:// nbuv.gov.ua/UJRN/Nzizvru_2014_5_31.

4. Яковенко Г. Державний бюрократизм і шляхи його раціоналізації [Електронний ресурс] / Г. Яковенко // Державне управління та місцеве самоврядування: зб. наук. праць. - 2010. - Вип. 1 (4). - Режим доступу: http://www.dridu.dp.ua/vidavnictvo/20 10/2010_01%284%29/10ygbdsr.pdf.

5. Боднарчук В. Д. Бюрократизм як феномен раціональної бюрократії: причини появи та шляхи подолання / В. Д. Боднарчук // Аспекти публічного управління. - 201б. - № 3. - С. 29-37.

6. Пашов Р. І. Аналіз розвитку поняття бюрократії в системі державного управління [Електронний ресурс] / Р. І. Пашов // Вісник Національного технічного університету України «Київський політехнічний інститут». Філософія. Психологія. Педагогіка. - 2006. - № 1. - Режим доступу: http://novyn. kpi.ua/2006-1/04_Pahov.pdf.

7. Panagiotis G. Bureaucracy: administrative structure and set of regulations in place to control or- ganizational or governmental activities [Електронний ресурс] / Grigoriogu Panagiotis // Euromediterranean University. - 2014. - Режим доступу до ресурсу: ttp://www.balcannet.eu/materiale/research2.pdf.

8. Peters B. Still the century of bureaucracy?: the roles of public servants / B. G. Peters. // Public policy and administration. - 2009. - №30. - С. 7-21.

9. Хакен Г. Тайны природы. Синергетика: учение о взаимодействии. / Герман Хакен. - Москва: Институт компьютерных исследований, 2003. - 320 с.

10. Плесский Б. В. Бюрократизм: теоретико-системные аспекты / Б. В. Плесский, А. И. Уемов // Философские науки. - 1989. - № 5. - С. 3-10.

11. Роулз Д. Теория справедливости / Джон Роулз. - Новосибирск: Издательство Новосибирского университета, 1995. - 532 с.

12. Theophilus A. Bureaucratic politics and policy development: Issues and challenges / Agboola Theophilus. // African Journal of Political Science and International Relations. - 2016. - №10. - С. 16-24.

References

1. Weber M. 1978, Economy and Society: An Outline of Interpretive Sociology, University of California Press, Berkeley.

2. Hrabar N. S. Biurokratiia yak suspilno-politych- nyi fenomen: henezys teorii ta mozhlyvosti interpretat- sii v suchasnykh derzhavno-upravlinskykh praktykakh // Visnyk Natsionalnoi akademii derzhavnoho uprav- linnia pry Prezydentovi Ukrainy. Seriia: Derzhavne upravlinnia.- 2017. - Vol. 3. - P. 16-24.

3. Poraiko A. M. Biurokratyzm i koruptsiia v sys- temi derzhavnoho upravlinnia: pytannia vzaiemozvi- azku [Electronic resource] - Access mode: http://nbuv. gov.ua/UJRN/Nzizvru_2014_5_31.

4. Yakovenko H. Derzhavnyi biurokratyzm i shl- iakhy yoho ratsionalizatsii. [Electronic resource] - Access mode: http://www.dridu.dp.ua/vidavnictvo/2010/2010_01%284%29/10ygbdsr.pdf.

5. Bodnarchuk V. D. Biurokratyzm yak fenomen ratsionalnoi biurokratii: prychyny poiavy ta shliakhy podolannia // Aspekty publichnoho upravlinnia.- 2016. Vol. 3. - P. 29-37.

6. Pashov R. I. Analiz rozvytku poniattia biuro- kratii v systemi derzhavnoho upravlinnia. [Electronic resource] - Access mode: http://novyn.kpi.ua/2006- 1/04_Pahov.pdf.

7. Panagiotis G. Bureaucracy: administrative structure and set of regulations in place to control organizational or governmental activities. [Electronic resource] Access mode: ttp://www.balcannet.eu/materiale/re- search2.pdf.

8. Peters B. Still the century of bureaucracy?: the roles of public servants // Public policy and administration. - 2009. - Vol. 30. - P. 7-21.

9. Haken G. 2003, Taynyi prirodyi. Sinergetika: uchenie o vzaimodeystvii, Institut kompyuternyih issledovaniy, Moskva.

10. Plesskiy B. V. Byurokratizm: teoretiko-sistem- nyie aspektyi // Filosofskie nauki. - 1989.- Vol. 5. - P. 3-10.

11. Roulz D. 1995, Teoriya spravedlivosti, Izdatel- stvo Novosibirskogo universiteta, Novosibirsk.

12. Theophilus A. Bureaucratic politics and policy development: Issues and challenges // African Journal of Political Science and International Relations. - 2016. - Vol. 10. - P. 16-24.

Размещено на Allbest.ru