НКО в региональной политической системе: место и роль в адаптационном механизме

Размещено на http://www.Allbest.Ru/

Тамбовский государственный университет имени Г.Р. Державина

НКО в региональной политической системе: место и роль в адаптационном механизме

О.И. Коврикова

Аннотация

Проанализированы результаты эмпирического исследования состояния НКО в Тамбовской области, выделены поведенческие модели, характеризующие коммуникативные связи с региональной властью и местным сообществом, сделаны выводы о дальнейших тенденциях в развитии НКО на уровне региона.

Ключевые слова: НКО, региональная политическая система, политическая коммуникация, поведенческая модель.

Abstract

The article analyzes the results of an empirical study of the state of Non-Profitable Organizations (NPOs) in the Tambov Region, identifies behavioral patterns characterizing communicative ties with regional authorities and the local community, draws conclusions about further development of NPOs at the regional level.

Key words: NPOs, regional political system, political communication, behavioral model.

В настоящее время императив гражданского общества как особой общественной сферы, придающего определенную легитимность политическому режиму и дополнительную стабильность политической системе, не вызывает сомнений.

Еще в начале нулевых государственная власть обращается к НКО как к возможному проекту модернизации страны. Заявляется системный характер этих отношений. Сегодня мы являемся свидетелями заинтересованной политики государства в переносе на плечи общества социальной ответственности, поиска более рациональной модели использования государственных ресурсов, представляющей стратегию развития сектора некоммерческих организаций с тем, чтобы в стране заработала прозрачная и конкурентная система негосударственных НКО, оказывающих качественные услуги, востребованные населением.

Согласимся с выделенными основными чертами, к которым сводится сущностное понимание некоммерческого сектора. «Третий сектор» базируется на «частной (приватной) деятельности индивидов или групп за пределами государственного сектора, на наличии общественно значимой цели, т. е. первоочередное оказание услуг широкому сообществу людей, а не получение прибыли, и на свободе выбора, т. е. отсутствии принуждения к некоммерческой деятельности» [1, с. 46]. В силу признанных качественных характеристик самоуправляемости и независимости от государства развитая конструкция общественных организаций может вырабатывать эффективные и гибкие решения социальных проблем. Адаптивная активность НКО, принимая разнообразный характер, благоприятствует коррекции функций этого довольно молодого института низового уровня системы и процессу институционализации третьего сектора в целом. Для динамичной системы, какой является любая политическая система региона, сущностное наполнение ее адаптационным поведением или с сохранением ситуации, т. е. приспособлением, или путем преобразований и устранения проблемной ситуации поддерживает устойчивость, необходимую для ее существования, развития и воспроизводства.

Итак, какова ситуация с НКО в Тамбовской области. Основополагающий посыл всех информационных ресурсов региональной власти и ее представителей: некоммерческий сектор в области набирает силу, растет количественно и качественно, увеличиваются объемы и повышается качество производимых услуг. Тема НКО для электронных порталов областной администрации, областной думы, общественной палаты под постоянным фокусом внимания. Здесь регулярно размещаются календарные планы деятельности, реестры социально ориентированных НКО, получающих поддержку от администрации области, информация о проводимых конкурсах и их результатах, информация о положительной динамике и итогах работы области на национальном уровне в отношении НКО. Так, например, сообщается, что в 2019 г. «Тамбовская область вновь зарекомендовала себя как один из успешных регионов по развитию некоммерческих организаций, вошла в число регионов - кандидатов на лидерство в сфере НКО и заняла 18-е место среди российских субъектов» [2].

Идея о том, что представители НКО повседневно присутствуют в политической жизни области, поддерживается региональными СМИ. Тема развития третьего сектора экономики области - важная часть не только информационной, но и деятельностной политики исполнительной власти региона. Исполнительная, законодательная ветви региональной власти, структуры, представляющие общественность (общественная палата), имеют единую консолидированную позицию в отношении роли НКО как субъекта публичной сферы - убеждают общество в том, что тамбовские НКО помогают повысить эффективность и качество инвестиций в социальную сферу, решают проблемы образования, науки, культуры, организации взаимовыгодного межсекторного сотрудничества, координации интересов различных групп граждан [3].

Приведем некоторые цифры. Число некоммерческих организаций, включенных в статистический реестр хозяйствующих субъектов Росстата по Тамбовской области на 1 января 2018 г., состоящих из юридических лиц, являющихся некоммерческими корпоративными организациями, составляет 1773 организации, и 2212 организаций представляют некоммерческие унитарные организации. По данным Тамбовстата в 2017 г. зарегистрировано 996 социально ориентированных организаций некоммерческого сектора. В 2018 г. наблюдается снижение численности НКО на 4,8%. Существенно меньше организаций в реестре социально ориентированных НКО области, получивших поддержку, таких организаций значится около 90.

Средняя численность работников в некоммерческом секторе составила в 2017 г. 3207 чел. В следующем году наблюдается снижение средней численности работников на 4%. Несмотря на снижение численности организаций и работников, такой показатель, как средняя численность добровольцев, за это время увеличился на 27%. Эта тенденция наблюдается не только в Тамбовской области, но и в стране в целом - предполагаем, как результат целевого воздействия управляющей системы.

Наиболее распространенными видами деятельности в Тамбовской области являются деятельность социально ориентированных НКО в области физической культуры и спорта, содействие такой деятельности, деятельность в области образования, просвещения, науки, содействие такой деятельности, деятельность в области улучшения морально-психологического состояния граждан и духовного развития личности - они составляют 54% от всех социально ориентированных НКО. Профилактика сиротства, поддержка материнства и детства, повышение качества жизни людей пожилого возраста, социальная адаптация инвалидов и их семей, другие виды социальной поддержки и защиты граждан «набирают» 23,5%. Благотворительная деятельность и содействие благотворительной деятельности - 21%.

Непопулярными видами деятельности НКО можно определить охрану окружающей среды и защиту животных, охрану и содержание объектов и территорий, имеющих историческое, культовое, культурное или природоохранное значение, и мест захоронений, НКО, занимающиеся антикоррупционной деятельностью, НКО, включающие в свой функционал мероприятия по медицинской реабилитации и социальной реабилитации, социальной и трудовой реинтеграции лиц, осуществляющих незаконное потребление наркотических средств или психотропных веществ.

По источникам формирования денежных средств и иного имущества НКО области за 2017-2018 гг. доходы (выручка) от реализации товаров, работ, услуг, имущественных прав (кроме доходов от целевого капитала) составили 37,8-39%, поступления (включая пожертвования), гранты от российских физических лиц, за исключением денежных средств и иного имущества, полученного по завещанию в порядке наследования, - 32,2-33%, поступления (включая пожертвования) от российских коммерческих организаций, за исключением дохода от целевого капитала, - 9,0-11,5%. Использование денежных средств и иного имущества социально ориентированных НКО за 2018 г. сложилось следующим образом. Около 40% - это оплата труда и страховые взносы на обязательное социальное страхование. Около 35% - текущие расходы на содержание и обслуживание организации (административные и общехозяйственные расходы). Поступления от иностранных государств, их государственных органов, международных и иностранных организаций, а также поступления от иностранных граждан и лиц без гражданства, по данным Тамбовстата, отсутствуют. Около половины НКО области имеют нежилое помещение в собственности или имеют безвозмездное пользование нежилым помещением (зданием), находящимся в государственной или муниципальной собственности [4].

Поскольку НКО является одним из акторов региональной политической системы, анализ их деятельности предполагает понимание той среды, в которой изучаемый субъект публичного пространства функционирует, т.е. анализ базовых параметров стабильности и правил трансформации политической системы. Согласно нашим исследованиям, региональная политическая система Тамбовской области оценивается экспертами как регион с высокой степенью централизации публичного управления, получая почти 8 баллов из 10 возможных. При этом процесс принятия политических решений на региональном уровне характеризуется низшими параметрами эффективности и высшими оценками системности и рискогенности. Среди акторов, имеющих влияние на процесс принятия решений в системе публичного управления на уровне региона, выделяются федеральные органы власти (влияние составляет более 9 баллов), органы исполнительной власти региона и законодательное собрание региона. НКО и НПО по степени влияния на процесс принятия решений представляют последнюю группу (степень влияния 3-4 балла) и последнюю строку внутри группы. Кроме НКО и НПО, эта группа представлена региональными отделениями политических партий, общественными активистами и инициативными группами, экспертными сетями. Эффективность основных публичных институтов оценивается баллами ниже среднего - от 4,1 до 4,8. Формы вовлеченности населения Тамбовской области в публичную жизнь получили невысокие оценки - ниже средних, от 3 до 4,5 балла.

Среди факторов, которые в наибольшей степени могут способствовать политизации третьего сектора, - возможны ситуация отказа государства от выполнения своих социальных обязательств и фактор усиления интереса к НКО и инициативным группам со стороны политических акторов. Набирают силу процессы накопления НКО и НПО, инициативными группами социального, символического и другого капитала, а также накопление опыта публичных коммуникаций. Это процессы, за которыми видится роль факторов, активно способствующих политизации третьего сектора. Позиция «укрепление гражданского сознания и социальной ответственности» не попадает в зону значимых факторов политизации. И есть мнение, что третий сектор сегодня - это симулякр, изображение без оригинала, репрезентация чего-то, чего на самом деле не существует. Его роль декоративна. Как может политизироваться симулякр? Лишь как управляемая имитационная модель.

Для широкой общественности, населения области деятельность НКО практически не известна. На вопрос модератора с просьбой пояснить, что они знают или как понимают, что такое некоммерческие организации, какие интересы они представляют, как некоммерческие организации участвуют в жизни нашей области, участники исследования сами просят пояснить, что это. Один из них предполагает: «...благотворительные организации, видимо, да?», далее следует реакция другого респондента: «у нас в Тамбове есть такие?». Осведомленный, интересующийся респондент более глубоко ощущает существующее положение с НКО, видит в ее деятельности «очень сложную... штуку», когда «...они преследуют определенные цели, что называется, начиная от благотворительных целей и заканчивая политическими целями». Далее поясняет: «сложность в том, что слишком широкая у них направленность, и зачастую она не является той самой, о которой они заявляют», «...я вот начал с экологии, начинается все с благих намерений. Вот снесем парк - построим церковь.

Больная тема. Мы за экологию, нам нужен парк, нам нужно где-то гулять. Начинается с этого - заканчивается тем, что долой власть. Эти экологические партии начинают использовать другие силы, я именно о таких вот вещах». некоммерческий гражданский коммуникативный власть

В целом НКО воспринимается как позитивное начало в нашей общественной жизни. Но удивительнее было услышать понимание высокой степени манипуляции, управляемости общественными организациями, того «...как они используются..., когда надо, кран открываем, когда надо закрываем», «...например, мы хотим построить торговый центр на этой площади, а церковь хочет построить там церковь. Мы поднимаем противников церкви: экологов и безбожников. Привлекаются всесторонние организации, как раз вот эти НКО». Сформировано мнение, что НКО, действующие в области, - это организации, которые создаются для того, чтобы быть использованными «либо вслепую, либо открыто».

Согласно исследованиям ВШЭ, Тамбовская область еще в конце нулевых попала в группу регионов, в которой предпосылки для формирования гражданского общества характеризуются как очень неблагоприятные, так как «низкие значения имеют индикаторы социального доверия, предрасположенности к общественной солидарности и коллективным действиям, участия в общественных объединениях и других НКО, гражданских инициативах». Кроме Тамбовской области, в группу входят только Республика Мордовия и Омская область. Все остальные участники исследовательского проекта - Воронежская, Курская и Белгородская области - занимают более высокие позиции относительно предпосылок формирования гражданского общества [5].

Поведение основной части общественных организаций Тамбовской области может быть представлено сочетанием нескольких видов моделей. Опираясь на предложенные А.Ю. Сунгуровым варианты взаимодействия органов власти и гражданских структур, считаем, что в области можно наблюдать функционирование трех видов политического поведения. Это патерналистская модель, модель игнорирования, когда государство не замечает, не мешает, но и не помогает организации, и модель «архитектора», когда «организации гражданского общества формируют публичную политику, предлагая повестку дня, а также решения определенных проблем, предлагают и участвуют в реализации реформы конкретных институтов государственной власти...» [6].

Говоря о модели «архитектора», имеем в виду положительно оцениваемую практику областного центра г. Тамбова по созданию с 2017 г. десяти общественных префектур, которая определяется как «новая для Тамбова форма взаимодействия горожан с органами государственной власти и местного самоуправления...». По словам мэра г. Тамбова Н. Макаревич, «на различных встречах в префектурах мы вместе с горожанами обсуждаем текущие проблемы каждого дома, двора или улицы и совместно вырабатываем возможные решения. Важно, что люди не просто обозначают проблемы, но и предлагают варианты их преодоления, активно вносят конструктивные предложения по различным вопросам развития города» [7].

Патерналистская модель описывает взаимодействие, основанное на доминировании власти, и базируется на «привлечении НКО к оказанию социальных услуг в бюджетной сфере - это путь к повышению конкуренции и улучшению качества социального обслуживания» [8]. Эксперты-руководители НКО, представляющие эту модель, имеют абсолютно совпадающие с государственной линией позиции - аргументы - почему это надо делать и с чего начинать. Эксперт так высказывается о своем понимании цели задуманной реформы: «Определенный процент бюджетных средств будет передан соответственно некоммерческим организациям для того, чтобы, во-первых, росла конкуренция и бюджетные организации получили дополнительных помощников в лице некоммерческих организаций».

Данная модель НКО в регионе самая многочисленная, ее можно признать преобладающей. Идеологическая функция ее предполагает опорную роль государственных структур в организации движения НКО. Каковы же поведенческие нормы этой группы НКО, которые определяют и алгоритм их действия.

Идея развития третьего сектора предполагает не только увеличение количества НКО и расширение сфер их распространения, но и безусловное изменение роли НКО в выполнении функции представительства интересов. Пока политическое поведение в данной группе НКО довольствуется преобладанием экспрессивной функции в области организации досуга, профессиональной деятельности и т.п. («...мы выставляем планы проведения мероприятий при поддержке администрации области», упоминаются такие мероприятия, как «День леса», фестиваль «Добрый Тамбов», фримаркет - обмен ненужными вещами, товарами, изделиями и т.д.). Функция защиты интересов граждан в варианте экспертов-бюджетников как тема неприоритетная для комментирования («Оцените по десятибалльной шкале, в какой мере НКО являются выразителями и защитниками интересов населения Тамбовской области? Ну, защитниками, я тут как это не очень понимаю, почему они защитники»).

Как известно, значительное число форм поведения имеет инстинктивный характер. Самосохранение как автоматизм и форма политического поведения проявляется через демонстративное одобрение руководством НКО прорывного курса государства, с обязательным заверением в интервью в преданности и благонадежности, с упоминанием первых лиц области.

Еще одна из инстинктных форм поведения человека в социальной среде в условиях соперничества и сотрудничества друг с другом - это характеристика солидарности. В основе проявлений солидарности в политике лежит идентификация людей с определенной партией, группой, нацией. К сожалению, формы солидарности называются довольно простые, такие как предоставление площадок для встреч, знакомство в результате осуществления текущей деятельности, формы, которые не говорят пока о процессе идентификации, позволяющем объединить усилия членов этих групп по достижению общих целей и интересов. Один из наших экспертов так подвел итог: «Высокая дисперсия интересов говорит о том, что организации не знают, что делается у соседних организаций. Мобилизация происходит на уровне объединительных задач. Слишком мало доминирующих объединяющих интересов».

Рассмотрим также некоторые характеристики модели:

1) предприимчиво-деятельностное поведение, активная, пожалуй, профессиональная демонстрация социально-политического участия в общественной жизни региона, в соответствии с закрепленной общественно-политической ролью и соответствующими ей правилами взаимодействия в общественном диалоге. На вопрос, содержащий просьбу дать размышления о том, что в себя включает с точки зрения эксперта общественная миссия некоммерческих организаций, эксперты прежде стараются рассказать о деятельности своей организации, а не ответить на вопрос о смысле деятельности общественника;

2) слабое целеполагание. С нашей точки зрения, наблюдается некоторое противоречие. С одной стороны, присутствует активная позиция, а с другой - эксперты этой группы с трудом подбирают формулировку или довольно обтекаемо поясняют свое целеполагание или уходят от точного объяснения мотивации их деятельности («наше НКО, которое идет просто на развитие каких-то дополнительных услуг и создания ресурсов, которые в интересах, соответственно, всего общества»);

3) качество компетентности. Качество компетентности, безусловно, не просто присутствует у наших экспертов, но и является явным императивом, активно способствующим адаптации преобразований социальной сферы и гражданского участия в региональную политическую систему. Говоря о реформируемой сфере, эксперты, например, общественной палаты Тамбовской области, высказывают правомерные наблюдения о низкой информационной, правовой компетентности людей, осваивающих стезю НКО. Группа экспертов, представляющих патерналистскую модель, характеризуется высоким интеллектуальным, образовательным базисом (оба эксперта, представляющих две НКО этой группы, доктора наук), делает возможным успешное преодоление трудностей по освоению финансовых, технологических, организационных и других узких мест в построении их НКО. Высокий образовательный и интеллектуальный потенциал позволил добиться того, что представители этой модели образуют элитный состав региональных НКО.

По идее результатом преобразований должен стать переход к политике рационализации процесса управления в социальной сфере, гарантирующий выход из ситуации, при которой неэффективность государства налицо. Предполагаем, что по задумке описанную «почитательную» модель можно назвать «стартовой» с тем, чтобы на ее примере запустить полноценно механизм работы третьего сектора. Политика государства демонстрирует отношение к этой группе НКО как к группе явно полезных провайдеров социальных услуг, выступая к ним как заинтересованный антрепренер. Политическая миссия данной модели - в устойчивости стандартов и правил политического поведения для участников реформы, в том числе с целью их транслирования на другие уровни адаптивного механизма.

Мы считаем, что можно говорить о еще одном типе поведения в группе НКО. Сошлемся на доклад о состоянии гражданского общества в Тамбовской области за 2018 г. и согласимся с положением из доклада о том, что «сегодня очевидно растет запрос на отстаивание своих интересов, за несколько лет появились и окрепли новые гражданские сообщества с активной жизненной позицией» [там же]. Этот посыл определяет модель, которую условно назовем «мобилизованные полки». В эту группу НКО будем относить активные НКО традиционно мобилизационного толка - чернобыльцев, афганцев, инвалидов, т. е. тех категорий, которые вынуждены вступать в противоборство с государством, добиваться от него реализации тех новых законов, которые касаются льгот. Кроме того, в группу включаем те НКО, которые возникают как реакция на некую угрозу и которые в своей деятельности пытаются отвечать на «основные запросы населения в части благоустройства, в части безопасности, здравоохранения, образования, социальной защиты». В силу того обстоятельства, что они находятся на периферии интереса федеральных, региональных властей, кредо их общественной миссии звучит как «разумное оппонирование власти». Ранее мы определили эту модель как модель игнорирования.

«Мобилизованные полки» ведут себя по-разному, т. е. представлены разными типами политического поведения. Хочется обратить внимание на случай, попавший в нашу выборку, который служит основанием признать его как повторяющийся случай, следовательно, как возможность рассматривать одним из типов политического поведения.

В первую очередь это организованные «снизу», часто молодые НКО, и поэтому это, прежде всего маленькие организации, в связи с этим возможности артикулировать интересы у них весьма ограничены. В этой модели вопрос о роли гражданского активиста вызывает явно эмоционально окрашенный ответ: «Роль активиста в том, чтобы кричать о проблемах. Возможно, власти услышат. Общественные организации имеют больший голос, чем просто люди-активисты. По крайней мере, хочется на это надеяться». Деятельность этих НКО - это трудности, фронтально опоясывающие все возможные проявления энергии активистов, начиная с регистрации: «...с огромным трудом регистрируются данные организации. Например, наша организация была зарегистрирована со второго раза после подачи документов, по неизвестным причинам. Значит, мы делаем вывод, что не так уж они и нужны нашим властям».

Мы можем констатировать, что представители этой группы НКО имеют позитивный настрой и уверенно считают, что очень важны отношения со СМИ. СМИ воспринимаются позитивно, НКО видят ощутимый смысл обращаться к ним. Информативность важна для молодых организаций как раз для задачи артикулирования интересов в широких общественных слоях. С субъектами региональной общественно-политической коммуникации молодые НКО-шники также довольно активно пытаются взаимодействовать: «Что касается депутатов и партийных функционеров. Поскольку я не очень в политике сильна, но из собственного опыта мы обращались к депутату, который попытался нам помочь, и одно то, что он нам не отказал, а сделал попытку, которая не принесла никакого результата, уже было приятно.

Чиновники, на мой взгляд, 1. Нет помощи от них. Мы обращались к администрации города за помощью нашей молодой НКО, но был ответ, что мы слишком молоды. По тамбовским меркам не менее трех лет должно пройти, чтобы вам была оказана какая-либо помощь. Молодой организации практически не дается никаких возможностей развиваться.

Бизнес. Теоретически, у бизнесменов есть свои интересы, если они помогают НКО, но поскольку наши организации довольно молодые и малочисленны в своей деятельности, то у бизнесменов такой интерес теряется. Мы не увидели помощи.

И НКО. Я считаю, что НКО, с которыми нам пришлось контактировать, друг друга поддерживают, помогают. Те организации, которые я знаю, считаю, солидарны. Мы делимся друг с другом информацией, стараемся сотрудничать, потому что понимаем свои трудности и знаем, что такие же трудности есть у других НКО».

Можно и дальше приводить примеры, доказывающие тезис о том, что есть проблемы, которые, как, например, защита животных, не входят в пул проблем политической повестки дня ни федерального, ни регионального, ни местного уровней, пока они не становятся явной угрозой обществу. Да и в самом обществе эта группа интересов не является доминирующей, так как пока не способна объединять людей. И получается, как говорит эксперт, «система распределения региональных грантов, на мой взгляд, отражает приоритеты, которые совпадают у власти и некоммерческих организаций».

В отношении молодых НКО с непопулярной направленностью, так назовем их, когда сказано «ребята, пожалуйста, берите, все для этого есть, и законодательство, и вроде бы есть команда больших преобразований сверху, а съесть невозможно...». С нашей точки зрения, эту модель на сегодняшний день можно признать аутсайдерской. В нашем кейсе у общественников присутствует четкое понимание, что делается не так в отношении их проблемы и как надо действовать при хотя бы минимально сопутствующих условиях. Актор пока еще видит возможности, верит в успех, но скоро начнет оценивать издержки выхода за пределы привычных рутин и, возможно, признает их чрезмерно высокими. Например, на вопрос о расширении своего участия в политической системе для защиты интересов организации респондент ответил так: «На сегодняшнем уровне считаю, что нет. Потому что все те активисты нашей организации, которые стараются решать нашу проблему, занимаются этим общественным делом в свободное от основной работы время. Человек сначала должен есть и пить, а потом уже помогать другим».

Представленные эскизно модели тамбовских НКО говорят о селективной политике, которая способствует инерции и свидетельствует о действующей в третьем секторе модели догоняющей демократизации. Предполагаем, что модель игнорирования, или модель «мобилизационные полки», может оказаться наиболее жизнеспособной, так как аксиологический источник проблемы, становясь доминирующим,

Литература

1. Горячева В.Р. Теоретические обоснования функционирования некоммерческого сектора / В.Р. Горячева // Вестник Российского экономического университета имени Г.В. Плеханова. - 2018. - №1. - С. 44-52.

2. Тамбовские НКО за прошедший год добились высоких результатов.

3. Социально ориентированные организации Тамбовской области.

4. Сайт территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Тамбовской области.

5. Факторы развития гражданского общества и механизмы его взаимодействия с государством / под ред. Л.И. Якобсона. - М.: Вершина, 2008.

6. Сунгуров А.Ю. Модели взаимодействия структур гражданского общества и органов власти: российский опыт / А. Ю. Сунгуров.

7. Первые лица региона о ежегодном послании Президента России.

8. Доклад о состоянии гражданского общества в Тамбовской области за 2018 год.

Размещено на allbest.ru