Правительственная повестка в принятии государственных решений: политические формы и механизмы взаимодействия

Размещено на http://www.allbest.ru/

Правительственная повестка в принятии государственных решений: политические формы и механизмы взаимодействия

А.И. Соловьев

Московский государственный университет имени М. В. Ломоносова

Аннотация

Раскрываются основные политические механизмы, характеризующие формирование правительственной повестки в качестве ключевой стадии принятия государственных решений. В данном аспекте выделяются и описываются основные типы правительственной повестки, показываются их отличительные черты, характерные для современного российского общества. В соответствии с этими параметрами определяются возможности и перспективы участия граждан в формировании правительственных планов в кратко- и среднесрочной перспективе.

Ключевые слова: принятие государственных решений, правительственная повестка, политическая система, правящий режим, гражданское участие, сетевые коалиции правящего класса.

Abstract

The article reveals the main political mechanisms that characterize the formation of the government agenda as a key stage of state decision-making. In this aspect, the main types of government agenda are identified and described, and their distinctive features characteristic of modern Russian society are shown. In accordance with these parameters, opportunities and prospects for citizens' participation in the formation of government plans in the short and medium term are determined.

Key words: state decision-making, government agenda, political system, ruling regime, civic participation, network coalitions of the ruling class.

Многообразие политических конфликтов, внутриэлитарное соперничество и иные формы политической конкуренции, прямо или косвенно выражающиеся в столкновения претензий различных групп на общественные ресурсы, обретают свои итоговые очертания в правительственной повестке. В то же время содержание последней обусловлено самыми различными гранями политического процесса, демонстрирующими различную конфигурацию отношений государства и общества на многочисленных аренах власти. В этом смысле важнейшей площадкой, где правительственная повестка превращается едва ли не в решающий фактор распределения общественных благ и ресурсов (а стало быть, и определения фактических бенефициариев, и реального соотношения сил в конкретном обществе), является принятие государственных решений.

В свою очередь, принятие государственных решений, обусловливая ключевые направления развития общества, является крайне сложным сочетанием политических и административных, публичных и латентных механизмов целеполагания, в которые вовлечены национальные и международные (индивидуальные и коллективные) игроки. В этом контексте, хотя правительственная повестка и обретает легальный характер лишь в действиях бюрократического аппарата, ее содержание отражает многочисленные политические коммуникации государственных и негосударственных акторов. В силу этого содержание этого политического эвфемизма скрывает целый ряд существенно отличающихся друг от друга конструкций.

В целом содержание (формирование) правительственной повестки обусловлено двумя типами политико-административных отношений, складывающихся при принятии государственных решений: связями граждан (и представляющих их структур) с публичными институтами и статусными фигурами (имеющими мандат на управление обществом и обладающими правом говорить от имени государства), а также контактами внутри правящего слоя (включающими в себя отношения между официальными носителями властных полномочий и их коммуникации с референтными группировками элиты).

Понятно, однако, что в зависимости от конкретных игроков, их полномочий и ресурсов, возможностей и компетенций, проявляющихся в процессе формирования правительственной повестки, складываются разные типы их политических взаимосвязей, а следовательно, и ее (повестки) формы и разновидности (отражающие как универсальные, так и специфические контакты государства и общества). В этом аспекте представляется, что можно говорить о постоянном воспроизводстве трех типов правительственной повестки, складывающихся при принятии государственных решений.

Прежде всего это дискурсивная повестка. Но это не та в классическом понимании «системная повестка», которая отражает «поток проблем» и вмещает в себя весь спектр волнующих общество вопросов, транслируемых государственными и негосударственными акторами [1]. Во-первых, в формировании этого модуса правительственной повестки в основном участвуют только те акторы, кого власти допускают до участия в контролируемом ими дискурсе и кого они в принципе желают услышать. Говоря точнее, эта организуемая или поддерживаемая форма дискурса не является политически нейтральной площадкой, в силу чего политически значимая полемика здесь в значительной степени программируется и ограничивается. Поэтому непризнаваемая часть оппозиции или явно не соответствующие официальным подходам идеи в этой дискуссии не участвуют.

Во-вторых, в этом пространстве абсолютным доминированием обладают позиции высшего политического руководства и госаппарата. И не только в силу статусных преимуществ, но и потому, что чиновники являются специалистами в области управления, как минимум сохраняя возможность стратегического видения ситуации. Немаловажно и то, что при этом они откровенно предпочитают «привычные идеи новым концепциям», которые, по их мнению, «влекут за собой противоречия и дорого обходятся» [2, р. 142]. Одним словом, чиновники обладают большим опытом «спускать на тормозах» любые сторонние проекты, толкающие их к инновациям. Так что общественности преодолеть эти «ментальные фильтры» управленческой корпорации практически невозможно. В итоге власти формально слушают всех, но слышат только определенных игроков, которые затрагивают вопросы, совпадающие с их намерениями и замыслами (а также имеющимися у них ресурсами). правительственная повестка государственное решение

Таким образом, внешне эта форма повестки демонстрирует приверженность правительства поиску компромисса с мнением общества, но на деле продвигает собственные замыслы и приоритеты. Нередко такая дискурсивность является еще и отвлекающим маневром для населения, призванная умиротворить общественность одним лишь фактом формального обсуждения, апробировать спорные или до конца неясные подходы, оценить перспективы массовой (точечной) мобилизации граждан для поддержки того или иного проекта.

Другими словами, формально власти никому не запрещают высказываться, так что граждане, организации, массмедиа могут - при прочих равных условиях - транслировать свои запросы и замыслы. Однако власти слышат высказанные позиции только в рамках собственных социально-политических измерений. Так что, даже получая право высказывать свои позиции в публичном дискурсивном пространстве, граждане не имеют ни возможностей, ни тем более гарантий, что их голос и политический вес будут приняты во внимание (особенно в межвыборный период, когда правящие элиты слабо зависят от электорального вотирования). И только в отдельных случаях в этом дискурсе появляются зоны, где возникают напряжения, вызванные вирусным распространением инициируемой неконтролируемой властями тематики. Впрочем, и в таких случаях патронажные массмедиа достаточно оперативно вытесняют эти сюжеты из информационного пространства (замалчивая их существование, компрометируя источник сведений, переключая внимание населения на иные проблемы, увеличивая интенсивность официального инфопотока и т. д.).

Второй модус правительственной повестки - повестка-план. Это уже набор тех вопросов, которые являются атрибутом практической, проективной деятельности официальных властей и которые в конечном счете получают свое целевое оформление и соответствующую легализацию. В отдельных случаях фактором формирования плана выступают форсмажорные обстоятельства, требующие корректировки ранее намеченных (но не обязательно декларированных) задач (так называемый «вопрос в повестку»). Однако более типичным (по сути, универсальным для любых политических систем) фактором становится неформальное влияние латентных коалиций правящего класса, которое подчиняет себе содержание правительственной активности [3, р. 12] и наполняет фактические планы правительства [4].

Здесь тоже осуществляется селекция участников, но уже с точки зрения их фактического веса и влияния на центры принятия решений. Поэтому чаще всего разработка практико-ориентированного перечня вопросов правительства погружается в область взаимодействия институтов и референтных группировок (сетей) правящего класса, представляющих интересы крупных владельцев и контролеров общественных ресурсов.

В силу этого разработка этой разновидности правительственной повестки превращается в сложный процесс достижения компромисса высших органов власти (стремящихся сохранить свою доминирующую роль за счет инструментов централизации власти и управления) со столь же настойчивыми попытками нестатусных игроков продвинуть свои интересы, задействующих при этом все возможности неформального влияния. Так что в любом государстве каждый раз в политико-административной среде вырисовывается свой оригинальный рисунок координации интересов официальных и сетевых акторов.

Но если дискурсивная повестка еще сохраняет видимость рационального (в том числе и публичного) сопоставления позиций различных (в том числе и общественных) акторов, то повестка-план вырабатывается по преимуществу в латентной сфере и отнюдь не исключает эстрарациональных акций и интеракций. В этом аспекте центральная роль публичных институтов (иерархических структур) не только совмещается с многообразными цепочками взаимодействий негосударственных акторов, но и нередко уступает им по своему фактическому влиянию на разрабатываемые цели. Неслучайно, как пишут П. Кэрни и Н. Захариадис, «процесс формирования повестки... скрывает за собой долгосрочные, непрерывные процессы, протекающие за кулисами» [5, р. 87]. Причем эти коммуникации сетей и институтов, как правило, остаются совершенно «незамеченными для общества» [6, р. 15; 7].

Строго говоря, повестка-план является результатом координации позиций и мнений не столько публичных институтов и сетевых ассоциаций, сколько стоящих за ними интересов крупных собственников и контролеров общественных ресурсов (основных, в том числе и международных, бенефициаров принимаемых в национальном государстве решений). Причем при устойчивом доминировании сетевых элитарных коалиций официальные центры принятия решений вообще выносятся за рамки официальной иерархии, формируя неофициальные «узлы решений» (в виде различных штабов, советов, центров влияния крупных корпораций), которые и становятся оформителями итоговой правительственной повестки. Своеобразную роль здесь играет и высшее политическое руководство, и лидеры, которые, опираясь на массовую легитимацию своего статуса, стремятся следить за тем, чтобы цели правительства формировались в русле обозначенного ими политического курса (тех стратегий, которые призваны работать на развитие государства и общества). Однако политические фигуры нередко сами являются участниками сетевых коалиций, в результате чего эта форма правительственной повестки нередко становится признанием факта «оторванности общественных проблем от политических приоритетов», которых придерживаются ключевые фигуры в поле политики [8, р. 1].

Стоит, однако, отметить, что в усилении влияния элитарных сетей есть и доля энергетики, заложенная самим обществом, стремящимся «заменить низкий уровень обезличенного доверия к государственным институтам личным доверием» к неформальным отношениям как таковым, ибо именно «неформальные паттерны. смягчают “железную клетку” бюрократии» [9, р. 1].

Благодаря силе участников этого политико-административного процесса, большинство вопросов, попадающих в повестку-план, становятся договорными (а не гипотетическими, содержащими направленность на желательные для государства и общества последствия управленческих действий) целями, демонстрирующими и реальную роль институтов, и фактическое влияние референтных группировок, и вес политических лидеров. В силу наличия скрытых от общества интересов выработанные цели, как правило, или не оглашаются, или позиционируются таким образом, чтобы связать их со стратегическими намерениями правительства.

Учитывая неизживаемую конкуренцию сетевых сообществ, а главное - ее неконтролируемый характер со стороны институтов и политико-административного аудита в целом, повестка-план нередко носит внутренне напряженный характер, в силу чего в зоне принятия государственных решений всегда существует неопределенность и определения задач (исполнителей и соисполнителей), и форм ответственности, и сохранения гарантий взаимных обязательств, и другие риски в оформлении и продвижении целей. Однако для того, чтобы в этой повестке была учтена и зафиксирована позиция граждан (их сообществ), необходимы массовые и достаточно длительные выступления граждан. Конечно, возможны ситуации, когда те или иные проблемы, что называется, взрывают общество, обретая вирусное распространение, и тем самым как бы принудительно заставляют власти учитывать мнение граждан. Однако такие ситуации возникают достаточно редко и могут рассматриваться как частный случай.

Характерно, что в позиции «целевой беспомощности» нередко оказываются и сами чиновники, превращающиеся в заложников более влиятельных сил, действующих в закрытой (даже для них) политической зоне. Коротко говоря, итоговое содержание правительственной повестки определяют те силы, которые составляют ядерную структуру правящего режима или ту «команду» (доминирующую или монопольную сетевую коалицию), которая использует для постановки целей как иерархические, так и сетевые (гетерархические) инструменты, координирующие коммуникации внутри правящего слоя.

Заметим попутно, что в силу сказанного теоретические попытки доказать как «огосударствление» правительственной повестки, так и растворение правительства в идеях и практиках гражданского участия, перехватывающего функции правительства, оказываются достаточно далекими от практики, где реальное влияние на перечень задач оказывают фактические центры господства и доминирования. Как показывает мировая практика (в том числе наличие диктатур, электоральных автократий, продолжающееся расслоение общества на сверхбогатых и находящихся на грани вымирания целых частей населений), для группировок правящего класса насущные задачи, «государственные интересы», «национальные ценности» и прочие политико-мобилизующие метафоры играют сугубо инструментальную роль, сопутствующую накоплению у них (и у аффилированных с ними сообществ) благ и ресурсов.

Третий тип правительственной повестки - терапевтическая повестка, которая проектируется специально для населения и призвана использовать мифологические, идеологические и иные символические инструменты и образы для информационного обеспечения конкретных правительственных целей. Главная задача состоит в том, чтобы не только создать позитивный отклик общественного мнения на планы правительства (убедить людей, что правительство - «плоть от плоти народа» - только и делает, что заботится о благе людей, а предлагаемые шаги хорошо продуманы), но и исключить какие-либо существенные протесты, минимизировать недовольство и критику.

Этот тип повестки представляет собой продуманную медиапрезентацию той части плана или иных вопросов, которые не собираются реализовывать, но оглашение которых играет существенную роль в легитимации режима (наподобие предвыборных обещаний политиков). Эта повестка открыто направлена на мобилизацию и поддержку экстрактивной функции органов власти. В этом смысле власти не смущаются даже тем, что нередко символы будущего успеха радикально отрываются от реальной действительности.

Спектр функционирования этого типа повестки варьируется в рамках поддержания доверия (воодушевления) к поставленным задачам до активной мобилизации населения и конкретных гражданских участников. Одновременно это внешнее оформление правительственных задач в рамках информационно-символической политики правящего режима направлено на отпор существующим в обществе оппортунистическим и оппозиционным позициям, умиротворение несогласных и отвлечение общественного мнения от целевых установок конкурентов властей. В самом общем виде такая символическая политика носит конструируемый характер, при помощи чего решается задача легитимации повестки и правящих кругов, включая и те фигуры, чьи имена напрямую связаны с поставленными задачами.

Показательно, что в авторитарных государствах эта повестка поддерживается и целым рядом сопутствующих действий, помимо информационно-символического давления препятствующих проникновению общественности в зону контроля за фактическим осуществлением решений (в виде сужения правовых гарантий доступа населения к публичным институтам и планам их действий, официальной информации; усиления закрытости и непрозрачности госструктур; неисполнения решений судебных инстанций, оспаривающих законность действий тех или иных официальных лиц; игнорирования критических выступлений в медиасфере и т. д.).

Как показывает опыт, в реальном политическом процессе, как правило, всегда существуют определенные нестыковки и противоречия между указанными разновидностями правительственной повестки. Однако чаще всего такие конфликты не изменяют содержание фактических планов властей, заинтересованных в определенном распределении ресурсов. Так что влияние общества только в редких случаях становится закоперщиком правительственных планов, в то время как значительно чаще «запросы общества» и «общественное мнение» становятся предпосылкой для выгодных властям интерпретаций интересов ключевых игроков со стороны правящего класса.

Представляется, что такое положение носит устойчивый характер как минимум по трем причинам: аппаратно-иерархические конструкции государства экранируют и защищают госбюрократию от воздействия гражданских структур (дилетантов при обсуждении специальных вопросов); представительные механизмы показывают слабость и неэффективность в защите интересов населения и уступают по своей эффективности представителям исполнительной власти; для неформальных группировок правящего класса административные барьеры не являются препятствием для влияния на центры принятия решений. Все это предопределяет привилегированное положение правящих кругов и аффилированных с ними группировок, которые сполна используют возможности, предоставляемые структурами и механизмами формализованной власти контролировать правительственную повестку, дистанцируя общественность от рычагов принятия решений. Как показывает многовековая история государственности, асимметричная система распределения общественных благ в пользу людей, «живущих за счет политики» (М. Вебер), является лучшим доказательством маргинальности граждан при разработке правительственных целей.

Так что никакие политические лозунги («развития демократии», «расширения публичного дискурса», утверждения норм «ответственного правления» и др.) или наивно-благожелательные теории, доказывающие неизбежность вовлечения населения в дела государства (через механизмы самоорганизации, эмпауртмента и др.), не должны вводить в заблуждение: у общественности слишком мал запас реальных каналов и ресурсов для фактического влияния на проектирование правительством своих стратегий и целей (за которыми стоят реальные адресаты получения ключевых ресурсов). И это не считая тех действий, которые власти нередко применяют для дополнительной дискриминации общественности при формировании повестки. И даже опыт развитых демократических стран Запада показывает, что голос общественности в основном слышится при решении малозначимых задач. А на некоторых площадках не слышится вовсе (например, в области внешней политики или при проведении крупных реформ, которые, хоть и с остановками, но все равно проводятся в жизнь).

Коротко говоря, формирование правительственной повестки ориентируется не на формальные полномочия акторов, а на их фактический вес и влияние в сфере принятия решений. Поэтому общая рамка той или иной политической системы, устанавливающая фронтир коммуникаций государства и общества, не оказывает прямого воздействия на содержание правительственной повестки. В силу этого все каналы трансляции обществом своих позиций и интересов через механизмы прямого участия, представительные структуры, использование традиционных (партий), профессиональных (групп организованных интересов, некоммерческих организаций) и новых медиаторов (новых социальных медиа) просто несопоставимы с мощью неформальных ассоциаций правящего класса, для которых не существует административных барьеров, а равно и обязательств перед населением или морально-этических ограничений своей активности. На этом фоне мнению общественности или позициям гражданских лидеров и экспертов нередко отводится просто декорирующая роль, способствующая доказательству демократического обсуждения планов правительства.

Реалии современного российского общества хорошо подтверждают градацию политических модусов правительственной повестки, позволяя понять реальное местоположение гражданского населения в сформировавшейся конструкции власти. В рамках последней любые позиции и мнения общественности подвергаются тройному политическому сканированию: на предмет содержащихся в них угроз правящему режиму (за которым стоят крупные сетевые коалиции элиты); соответствия заявленному стратегическому курсу («майским указам президента», «национальным проектам» и др.); наличия опасностей для норм официального патриотизма. Одновременно общественные заявки сочетаются с агрессивной пропагандистской кампанией национальных телеканалов, утверждающих не только «верные» политические подходы к оценке ситуации, но и дискредитирующих саму идею несогласия с официальной позицией. В силу этого большинство волнующих общество проблем (сокращение катастрофической социальной дифференциации; возвращение реальной политической конкуренции и проведение судебной реформы, снижение постоянно растущих штрафов, установление более справедливой налоговой нагрузки, изменение фискальной политики по отношению к малому бизнесу, реальное противоборство институциональной коррупции, принятие закона об оппозиции и др.) не попадает в категорию политических приоритетов правительства.

Как можно видеть, пространство правительственной повестки практически полностью закрыто для общественности: «национальные проекты», как и кандидатуры в кабинет министров, не обсуждаются, а продвигаются; высшие представительные органы оперативно поддерживают лишь предложения политического руководства; явные факты злоупотреблений чиновников (когда жены, престарелые родители и даже их дети дошкольного возраста зарабатывают сотни миллионов в результате занятий никому не известным бизнесом) игнорируются и т. д. И даже в том случае, когда не удается замалчивать альтернативные идеи граждан, их попросту игнорируют. При этом власти сполна используют потенциал агрессивной пропаганды, компрометации оппозиции, отвлечения, увещевания и умиротворения общественного мнения, оправданий отказов руководства от своих обещаний. Строго говоря, власти используют по отношению к населению весь спектр инструментов давления, характерных для гибридных войн, сочетающих принуждение с применением лишенных морально-этических ограничений информационно-символических инструментов. Как и в советские времена, людям остается только поддерживать и одобрять планы «родного правительства». Но даже если они этого не делают, общественную поддержку за них организуют сами власти. Так что стремление последних исключить из публичной жизни механизмы оспаривания официальных позиций и проектов, а равно систематичность игнорирования мнений общественности показывает принципиальную ограниченность гражданского суверенитета населения, полную зависимость жизнедеятельности людей от планов правящих кругов.

Представляется, что такая позиция властей напрямую связана с качественной трансформацией принятия государственных решений. По сути, сетевые формы влияния правящего класса на публичные институты вынесли формальные центры принятия решений за рамки институционального дизайна, превратив их в «узлы решений», контролируемые скрытыми от общественности референтными группировками элиты. Иначе говоря, неформальные ассоциации создали подлинную «машину власти» [10; 11], действующую на всех уровнях государства, но чья деятельность не имеет четкой «социальной направленности» [12, с. 379-381]. В результате в государстве возникла так называемая двухядерная структура государственного управления, в рамках которой официальные институты едва ли не полностью лишились возможности принимать самостоятельные ключевые решения [13] .

Судя по систематическим преференциям, которые получают аффилированные с властью компании (что прекрасно иллюстрирует механизм госзакупок и избирательные технологии административного аудита), ростом непроизводительных расходов в сочетании с отсутствием стимулов экономического рывка, главными бенефициарами этой системы управления по-прежнему остаются финансово-экономические и территориальные кланы. Гражданские механизмы, действующие по принципу «снизу вверх», не способны преодолеть ни административные и дискурсивные барьеры, ни дополнительно устанавливаемые сетевыми коалициями латентные вето-пространства. Другими словами, проблема российского общества и государства состоит в отсутствии фактических условий продвижения ее запросов в механизме принятия решений. В результате такая система правления решает общественно значимые проблемы лишь выборочно и частично, стремясь не допустить острого кризиса легитимации и социального взрыва (что в целом сохраняет политическую и экономическую стагнацию, а также небывалую для страны социальную дифференциацию населения).

Впрочем, надо признать, что существенными факторами снижения роли общественности в разработке правительственных планов служат не только общественные движения и группы (созданные и поддерживаемые самой властью), но и наличие значительной части пассивного населения (чья властементальность демонстрирует их отстраненность от любых публичных процессов), а также неизживаемой «грязной общественности» (представляющей экстремистские круги гражданского населения).

Как бы то ни было, но в итоге особенности правящего режима способствуют дальнейшему структурному разъединению модусов правительственной повестки: контролируемый публичный дискурс носит ограниченный характер, фактические цели формируются под влиянием латентных группировок, а информационно-символическая активность властей отрывает публичные символы от реальных целей, не имеющих отношения к фактическому распределению общественных ресурсов. В этом смысле думается, что и в ближайшем (и более отдаленном) будущем правительственная повестка сохранит свою (даже не ассиметричность) односторонность, в принципе исключающую статус общества как одной из сторон ее формирования. При этом самым тревожным следствием такого положения становится нарастающая потеря доверия населения к институтам власти, распространение культуры негражданственности, нарастание эмиграционных настроений у молодежи, не желающей жить в стране, где игнорируют ее мнение.

ЛИТЕРАТУРА

1. Kingdon J. W. Agendas, alternatives, and public policies / J. W. Kingdon. - Boston, MA : Little, Brown, 1984.

2. Saurugger S. Constructivism and agenda setting / S. Saurugger // Handbook of Public Policy Agenda Setting Edited by N. Zahariadis. Department of International Studies, Rhodes College, USA. Series Editor : Frank Fischer, Rutgers University. - New Jersey, USA, 2016.

3. Gairney P. Understanding Public Policy. Theories and Issues / P Gairney. - London, 2012.

4. Geenens R. Does Truth Matters? Democracy and Public Space / R. Geenens, R. Tinnevelt. - Berlin : Springer, 2009.

5. Cairney P Multiple streams approach : a flexible metaphor presents an opportunity to operationalize agenda setting processes / P Cairney, N. Zahariadis // Handbook of Public Policy agenda Setting / ed. by N. Zahariadis ; Depart-ment of International Studies, Rhodes College, USA. Series Editor : Frank Fischer, Rutgers University, New Jersey, USA, 2016.

6. Baumgartner F. R. Ideas and policy change / F. R. Baumgartner // Governance. - 2013. - № 26 (2).

7. Zahariadis N. Setting the agenda on agenda setting : definitions, concepts, and controversiesIn / N. Zahariadis // Handbook of Public Policy agenda Setting / ed. by N. Zahariadis ; Department of International Studies, Rhodes College, USA, Series Editor : Frank Fischer, Rutgers University. - New Jersey, 2016.

8. Culpepper P D. Quiet Politics and Business Power : Corporate Control in Europe and Japan / P. D. ^lpepper. - New York, NY : Cambridge University Press, 2011.

9. Alena V. Ledneva Can Russia Modernise? Sistema, Power Networks and Informal Governance / V. Alena. - Cambridge Univ. Press, 2014.

10. Banfield E. City Politics / E. Banfield, J. Wilson. - Cambridge : Harvard Univer. press, 1963.

11. Скотт Дж. Коррупция, политические машины и политические изменения / Дж. Скотт // Патрон-клиентские отношения в истории и современности: хрестоматия (пер. с английского). - М. : Политическая энциклопедия, 2016.

12. Чирикова А. Власть в малом российском городе / А. Чирикова, В. Г. Ледяев. - М. : Издательский дом Высшей школы экономики, 2017.

Размещено на Allbest.ru