Американский политический класс о судьбе контроля над стратегическими вооружениями

Размещено на http://www.allbest.ru/

Саратовский национальный исследовательский государственный университет им. Н.Г. Чернышевского

Американский политический класс о судьбе контроля над стратегическими вооружениями

Юрий Голуб, Сергей Шенин

Саратов, Россия

Резюме

В контексте деятельности администрации президента Д. Трампа, взявшей курс на ликвидацию традиционных договорных механизмов нераспространения и контроля над вооружениями, остро стоит вопрос о перспективах продления Договора о сокращении стратегических наступательных вооружений, подписанного лидерами Российской Федерации и США в Праге в 2010 году (СНВ-3). Настоящая статья призвана оценить характер развернувшихся среди американских экспертов и политиков дискуссий, представив позиции как сторонников, так и противников пролонгации данного договора. Такой анализ будет способствовать не только более точному прогнозированию перспектив спасения соглашения, но и позволит углубить понимание господствующих взглядов на проблематику контроля над вооружениями политических и интеллектуальных элит одного из ведущих мировых игроков. Тем самым настоящее исследование внесёт вклад в активизировавшиеся отечественные дискуссии относительно возможностей сохранения договорных механизмов поддержания военно-политической стабильности в современном мире. Авторы исследуют отношение к судьбе договора с Россией наиболее влиятельных групп интересов внешнеполитического истеблишмента (прогрессистов, неолибералов, консервативных демократов, реалистов и консерваторов). Из этих пяти групп только консерваторы безапелляционно выступают против продления договора: они считают его вредным для интересов США. Между тем три основные группы демократов, при всех их разногласиях, едины в том, что существующие договорные механизмы надо сохранить, поскольку пока они работают в русле интересов Соединённых Штатов. Демократы обвиняют республиканцев - от Дж. Буша-мл. до Д. Трампа - в стратегической дестабилизации и считают сделку 2010 года - «сокращение стратегических вооружений в обмен на модернизацию ядерной триады» - действующей. В статье показано, что политики реалистского крыла Республиканской партии сформировали компромиссную позицию: они поддерживают продление договора с Москвой после февраля 2021 года, но только при условии ежегодной оценки активности российской стороны в контексте пересмотра договора. Авторы приходят к выводу, что компромиссный вариант имеет серьёзные шансы возобладать, поскольку его поддерживает

Палата представителей Конгресса, и для самого Трампа его реализация может быть полезна в контексте президентских выборов 2020 года.

Ключевые слова: Договор о сокращении стратегических наступательных вооружений; Россия; США; Дональд Трамп; Республиканская партия; Демократическая партия; прогрессисты; неолибералы; консервативные демократы; реалисты; консерваторы.

2019 год ознаменовался в том числе прекращением Договора о ракетах средней и меньшей дальности (ДРСМД) по инициативе США Trump D. Statement from the President Regarding the Intermediate-Range Nuclear Forces (INF) Treaty. The White House. 01.02.2019.. Дискуссия в Соединённых Штатах о его судьбе носила разноплановый характер. Одним из аргументов противников отказа от ДРСМД выступало опасение, что правящая администрация на этом не остановится и возьмёт курс на прекращение действия Договора о стратегических наступательных вооружениях, подписанного лидерами Российской Федерации и США в 2010 г. в Праге (известного также как СНВ-3). Тем более что для отказа от его продления в феврале 2021 г. президенту США согласия Сената не требуется. Для того чтобы договор пролонгировать на пять лет, его также не нужно, но необходимо согласие Российской Федерации.

Президента США Дональда Трампа нельзя назвать фанатиком разрушения архитектуры контроля над вооружениями. Во время предвыборной кампании он не позволял себе жёстко критиковать СНВ-3 [Filipov, Roth 2016]. Тем не менее в феврале 2017 г. в телефонном разговоре с Президентом Российской Федерации В.В. Путиным соглашение 2010 г. американский лидер охарактеризовал как «плохую сделку» [Erlanger 2019]. Ещё через несколько месяцев представитель его администрации уклончиво высказался, что о продлении можно будет подумать после завершения работы над Обзором ядерной политики (Nuclear Posture Review, NPR) и проверки соблюдения российской стороной обязательств по сокращению стратегических наступательных вооружений. Весной 2018 г. советником президента США по национальной безопасности был назначен Джон Болтон. После этого в администрации пошли разговоры, что возможность продления СНВ-3 изучается, но первостепенная задача - решение судьбы ДРСМД [Pifer 2019].

Уже в тот момент возникали подозрения, что подобная риторика на деле подготавливает отказ от продления соглашения, подписанного Б. Обамой, поскольку Трамп ненавидит всё, к чему приложил руку его предшественник, получает удовольствие от разрыва международных договоров, а у Дж. Болтона фобия к контролю над вооружениями. Между тем Россия заявляла о готовности продлить договор, а американские военачальники (в частности, министр обороны Дж. Мэттис и председатель комитета начальников штабов Дж. Дан- форд) утверждали, что он эффективен и Москва соблюдает все его требования [Pifer 2018; Pifer 2019].

Хотя после ликвидации ДРСМД американская администрация не представила официальной позиции по стратегическим наступательным вооружениям, судя по информации из доступных источников, отношение к продлению договорных ограничений было скорее негативным. Всё тот же Дж. Болтон открыто называл главным недостатком СНВ-3 то, что он даёт «равные возможности» США и России, в то время как у Соединённых Штатов должно быть преимущество [Pifer 2019].

Соответственно, он требовал пересмотреть соглашение в ходе новых переговоров, которые также должны бы были сделать его всеобъемлющим (распространив ограничения на все виды стратегического и тактического ядерного оружия) и многосторонним (подключив другие страны, обладающие стратегическим потенциалом, в первую очередь Китай). В качестве альтернативного варианта рассматривался возврат к модели Договора о стратегических наступательных потенциалах (ДСНП), заключённого в 2002 году. При этом ни госсекретарь Майк Помпео, ни новые военачальники (прежние - Дж. Мэттис и Дж. Данфорд - были уже отправлены в отставку) не проявили желания защищать СНВ-3 [Pifer 2019].

С учётом того, насколько упрямо и последовательно Д. Трамп проводит свои решения в жизнь, у сторонников контроля над вооружениями появилось ощущение надвигающейся катастрофы. Внутри американского политического класса начались открытые столкновения, далёкие от традиционного духа внешнеполитической солидарности представителей обеих ведущих партий. Большая часть республиканцев поддерживала администрацию Трампа в её стремлении ликвидировать СНВ-3, тогда как демократы требовали сохранить его как последний столп стратегической стабильности. Конгресс в лице Палаты представителей в проекте закона о национальной обороне на следующий финансовый год (National Defense Authorization Act, NDAA) указывал, что договор надо продлевать [Bartels, Coffey, Tubb, Smith, Robinson, Spoehr, Stimson, Venable 2019].

Последующий анализ призван оценить характер развернувшихся среди американских экспертов и политиков дискуссий, представив позиции как сторонников, так и противников СНВ-3. Он будет способствовать не только более точному прогнозированию перспектив сохранения отдельного соглашения, но и позволит углубить понимание господствующих взглядов на проблематику контроля над вооружениями политических и интеллектуальных элит одного из ведущих мировых игроков.

Тем самым настоящее исследование внесёт вклад в активизировавшиеся отечественные дискуссии относительно перспектив договорных механизмов поддержания военно-политической стабильности в современном мире. В них нередко приоритетное внимание уделяется технологическим изменениям и появлению новых ядерных держав по сравнительно меньшим политико-психологическим основаниям российско-американского взаимодействия, в том числе характеру дискуссий в истеблишменте основного контрагента Москвы в вопросах контроля над вооружениями.

Демократы, отстаивая необходимость сохранения СНВ-3, утверждали, что республиканцы связаны обязательствами, которые не позволяют им действовать как заблагорассудится. Ещё в 2010 г. правящая администрация добилась двухпартийного «хрупкого консенсуса», который строился на согласии республиканцев на контроль над вооружениями при модернизации ядерной триады США. Сразу после прихода Б. Обамы в Белый дом его команда сделала вывод, что ядерный комплекс Соединённых Штатов представлял собой удручающее зрелище. В период президентства Дж. Буша-мл. он серьёзно недофинансировался. Это касалось различных стадий производства и хранения самого ядерного оружия, а также его носителей всех трёх типов (наземного, морского и воздушного). Такая ситуация возникла в связи с тем, что на протяжении 2000-х годов внешняя политика США ориентировалась не на традиционные стратегические угрозы, а на борьбу с терроризмом [Falling Apart 2019].

Администрация Б. Обамы взяла на себя обязательство исправить ситуацию и увеличить финансирование Национального управления по ядерной безопасности (National Nuclear Security Administration, NNSA), о чём президент-демократ заявил в пражской речи в 2009 году. Он объяснил свою позицию тем, что, хотя для демократов полная ликвидация ядерного оружия - главная перспективная цель, потенциал сдерживания, обеспечивающий национальную безопасность, надо поддерживать в порядке и на необходимом уровне. Модернизацию и контроль над вооружениями он видел в качестве составных взаимодополняющих компонентов общей ядерной стратегии США [Falling Apart 2019] Remarks By President Barack Obama In Prague As Delivered April. April 5, 2009..

В соответствии с этим подходом администрация Б. Обамы начала подготовку к новому договору по ограничению стратегических вооружений, поскольку в декабре 2009 г. закончилось действие ДСНВ-1, а в декабре 2012 г. подходил к концу срок ДСНП. На этом фоне Национальное управление по ядерной безопасности выдвинуло требования дополнительных средств и получила в этом поддержку со стороны республиканцев, которые традиционно акцентировали внимание на необходимости поддержания стратегического ядерного баланса. Президент Б. Обама согласился с обоснованностью этих запросов, после чего представители администрации официально заявили о взаимосвязи процессов модернизации и контроля над вооружениями. Таким образом сформировался «хрупкий консенсус», в рамках которого республиканцы обязались поддержать СНВ-3 в обмен на выделение в течение десяти лет нескольких дополнительных миллиардов к уже ранее обещанным. В результате оппозиционная партия предоставила необходимое число голосов для одобрения сенатом США российско-американского договора [Falling Apart 2019].

На рубеже 2013-2014 годов республиканцы с удовлетворением отмечали, что они сумели получить от Обамы требуемые средства - дополнительное финансирование процесса модернизации триады было включено в бюджет. Однако фактически деньги не дошли до Национального управления по ядерной безопасности, поскольку их урезал Конгресс в ходе секвестра. В результате Республиканский национальный комитет заявил, что администрация Б. Обамы не выполнила обязательств по сделке 2010 года. К 2016 г. сокращённое финансирование было восстановлено, но Главное бюджетно-финансовое управление

США заявило, что этих денег недостаточно для обслуживания арсеналов хранения боеголовок и выполнения всех программ управления ядерным комплексом [Hewitt 2019]. При этом курс Д. Трампа на увеличение бюджетных средств для модернизации ядерного оружия не отличается от той политики и уровня финансирования, которые провозгласил Б. Обама в момент формирования консенсуса в 2010 году [Falling Apart 2019].

В то же время республиканцы продолжают оправдывать своё отношение к договору о стратегических наступательных вооружениях с Россией тем, что администрация Б. Обамы не выполнила своих обязательств по финансированию модернизации ядерного комплекса. В свою очередь, демократы настаивают, что это произошло по вине контролируемого республиканцами Конгресса, что модернизация и контроль - это по-прежнему «две половинки одного ореха», а потому консенсус 2010 г. и взятые тогда взаимные обязательства продолжают действовать [Dodge 2019: 8; Hewitt 2019; Falling Apart 2019: 8-14; Rose 2018].

В отличие от ДРСМД, против разрыва которого демократы не слишком возражали, хотя и хотели отсрочить его, сделав менее болезненным для репутации США [Kьhn, Peczeli 2019; Tennis, Talbott 2018], в сохранении контроля над стратегическими наступательными вооружениями они готовы идти до конца. В то же время между ними сохраняются расхождения во взглядах, которые могут сказаться в момент принятия решений по судьбе российско- американских договорённостей.

В частности, представители прогрес- систского крыла Демократической партии, возглавляемого сенаторами Элизабет Уоррен и Берни Сандерсом, в силу их социальных приоритетов и пацифистских установок делают в ядерной политике акцент на глобальной безопасности, на снижении угрозы использования ядерного оружия, на недопущении гонки вооружений, которая делает войну более вероятной. С их точки зрения, существующая договорная архитектура, которую выстраивали многие поколения американских президентов, как демократов, так и республиканцев, играет огромную роль в поддержании стабильности в мире. Соответственно, её надо максимально сохранять и развивать. СНВ-3 занимает ключевое место в этой архитектуре, выступая столпом всей системы контроля над вооружениями [Win without War 2018].

Прогрессисты считают, что стараниями правящей администрации крах системы становится всё более вероятным. Д. Трамп и находившийся в статусе его советника Дж. Болтон ликвидировали важнейшие её элементы - ДРСМД и Совместный всеобъемлющий план действий по иранской ядерной программе. После этого они стали угрожать Договору о стратегических наступательных вооружениях между Россией и США, а также Договору о всеобщем запрещении ядерных испытаний. При этом лидеры прогрессистов не пытаются обвинять Москву в сложившейся ситуации. Более того, они указывают, что к той «холодной войне», которая началась между Российской Федерацией и Соединёнными Штатами, во многом приложил руку лично Дж. Болтон, поскольку он способствовал отказу от Договора о противоракетной обороне ещё в 2002 году. Стратегическая стабильность была тогда нарушена, и Москва только через пятнадцать лет сумела её восстановить [The End of the Era 2019].

Э. Уоррен уверена: для того чтобы не допустить окончательного слома системы контроля над стратегическими вооружениями, который вызовет новую гонку в военной области, законодатели должны нейтрализовать политику Белого дома. Конгрессу необходимо заблокировать финансирование производства ядерных зарядов малой мощности и ракет средней и меньшей дальности, а также заставить Д. Трампа продлить действие СНВ-3, который не только обеспечивает стабильность, но и позволяет получить информацию о российских арсеналах [Carden 20І9].

Э. Уоррен и её сторонники согласны, что действующие договорённости можно переформатировать, добиваясь подписания всеобъемлющего соглашения, охватывающего все классы и типы ядерного оружия, а также сделать его многосторонним за счёт подключения Китая. Это, по их мнению, достойная цель. Вместе с тем на такое переформатирование нужно время, и, продлив договор до 2026 года, США смогут его получить Warren Leads Call in the Senate to Ban Low-Yield Nuclear Missiles Deployment and Extend New START Treaty in Final Defense Authorization Bill. August 21,2019.. Уже после ухода Д. Трампа Соединённые Штаты должны будут отказаться от нанесения первого ядерного удара, ядерное оружие должно стать только средством сдерживания, с чем согласны 60% членов Демократической партии [Carden 2019].

Таким образом, главная цель прогрессистов - недопущение гонки ядерных вооружений, сохранение и усовершенствование архитектуры стратегической безопасности, снижение вероятности ядерной войны, где сохранение СНВ-3 играет важнейшую роль.

Группа консервативных демократов В прошлом в этой группе выделялись З. Бжезинский, М. Олбрайт, Дж. Либерман, а в настоящее время заметными фигурами являются С. Пайфер, Ф. Роуз, А. Волф и т.д. далека от гуманитарных взглядов на необходимость сохранения существующих российско-американских договорённостей. Они считают, что СНВ-3 нужен США для того, чтобы быть успешными в междержавной конкуренции, которая активизировалась в 2010-х годах. Он даёт Вашингтону возможность поддерживать геополитическое равновесие, поскольку Америка отстала в модернизации ядерного потенциала (из-за республиканцев, ибо Б. Обама сделал всё для начала этого процесса). Между тем

Россия, остающаяся главным конкурентом Соединённых Штатов в ядерной области, эту модернизацию уже почти закончила. Действующий договор не позволяет Москве резко нарастить арсенал и получить решающее преимущество в стратегических вооружениях. Наличный, хотя и несколько устаревший, потенциал США достаточен, как заявлял командующий стратегическими силами Дж. Хэйтен, чтобы обеспечить минимально необходимый уровень сдерживания. Отраден, с точки зрения консервативных демократов, тот факт, что, по мнению государственного департамента, Москва соблюдает договор и заинтересована в его продлении [Rose 2018].

Консервативные демократы согласны с действующей администрацией, что пересмотр договора нужен и его необходимо сделать всеобъемлющим, ибо у России появились новые виды стратегического оружия, не охватываемые существующими ограничениями. Вместе с тем, по их мнению, Д. Трамп уже не успеет провести переговоры для заключения такого соглашения, у него нет команды квалифицированных экспертов, Москва обязательно предъявит новые требования, которые для США неприемлемы (например, по американским космическим системам, противоракетной обороне и другие). Кроме того, над переговорами будут довлеть крупные политические проблемы, поскольку отношения между государствами очень плохи. Вариант вернуться к договору ДСНП, предлагавшийся Дж. Болтоном, будет отвергнут российской стороной. Попытка включить в сделку Китай, у которого всего порядка 290 боеголовок, выглядит абсурдной - либо Россия и США должны будут снижать свои потенциалы до китайского, либо Пекин получит «зелёный свет» для превращения в ядерную супердержаву [Pifer 2019].

Кроме геополитического эффекта, продление СНВ-3 создаст позитивный контекст внутри США, доказав, что правящая администрация и лично Д. Трамп не настроены враждебно по отношению к контролю над вооружениями. В противном случае двухпартийная поддержка лоббируемой республиканцами модернизации ядерных сил ослабнет, и исполнительная власть не получит требуемых средств. Демократы должны добиться продления действующего договора через финансовое давление на процесс модернизации, поскольку «кошелёк с деньгами» находится сейчас у них в Палате представителей [Pifer 2019].

Неолиберальное крыло демократической партии К этой политической группировке сегодня можно отнести таких политиков и аналитиков, как Х. Клинтон, А. Смит, Б. Менендез, С. Тэлбот, Дж. Торнтон, М. Макфол и т.д. соглашается, что договор с Россией надо обязательно сохранить через продление его действия, но не по гуманитарным мотивам или из-за необходимости «поддержания баланса с геополитическим конкурентом». Они считают, что говорить об этом - значит играть с командой Д. Трампа по её правилам с предсказуемым проигрышным результатом [Tennis, Talbott 2019]. Именно правящая администрация в Стратегии национальной обороны использовала лозунг «возрождения долгосрочной стратегической конкуренции» с Китаем и Россией как главной угрозы национальной безопасности США Summary of the 2018 National Defense Strategy of the United States of America. Sharpening the American Military's Competitive Edge.. Необходимость дать жёсткий ответ на появление китайской «военно-морской армады» и российских сверхзвуковых ракет требует инвестиций в новые вооружения, которые позволят «американской армии на многие предстоящие десятилетия занять сильную позицию в борьбе великих держав» Archive: Acting SecDef Pat Shanahan. March 12, 2019..

По мнению неолибералов, чтобы надёжно сместить фокус внешней политики в зону «жёсткой силы» как основной в современном мире, Д. Трамп ломает рамки, которые ограничивают её рост. Поскольку эти рамки задаются соглашениями по контролю над вооружениями и договорами о нераспространении, то именно они становятся первыми и главными жертвами курса правящей администрации, которая использует для дискредитации российской стороны откровенную ложь, например, относительно «возможного нарушения» Москвой Договора о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний [Heinrichs 2019]. Ликвидация Совместного всеобъемлющего плана действий по иранской ядерной проблеме и ДРСМД, которые эффективно и дёшево сдерживали угрозу получения ракетно-ядерного преимущества Россией, Китаем и Ираном, открывают новые возможности для наращивания военного бюджета и активизации американского военно-промышленного комплекса. Теперь настала очередь СНВ-3, отказ от продления которого окончательно переместит конкуренцию держав в зону «жёсткой силы».

Неолиберальное крыло демократов считает, что настоящие угрозы для Америки находятся в сфере нетрадиционной «мягкой силы». Соглашаясь, что главные конкуренты - это Китай и Россия, они подчёркивают ненасильственный характер вызовов с их стороны: это политическое вмешательство, экономическая инфильтрация, информационные войны. КНР, например, открыто заявив о неиспользовании первой ядерного оружия, подтвердила, что не собирается вести традиционную войну против США. В то же время Пекин присваивает интеллектуальную собственность американских компаний, проникает в политические институты Соединённых Штатов, отстаивает свои экономические интересы в глобальном масштабе (в том числе с помощью «Инициативы пояса и пути»). Москва угрожает безопасности США, используя вмешательство в выборы и информационное пространство, подрывая транснациональные институты и демократические нормы. Каждый удар Д. Трампа по процессу контроля над вооружениями «является маленькой победой России». [Tennis, Talbott 2019]

Неолибералы согласны, что договоры по контролю над ядерными вооружениями надо модернизировать, приспособить к новой эпохе. В то же время они полагают, что Д. Трамп не собирается этого делать. Он лишь стремится ликвидировать их, что идёт в русле доминирующих интересов Республиканской партии и лично нынешнего американского лидера, повышая шансы на его переизбрание в 2020 году. Это недальновидная политика с точки зрения интересов Соединённых Штатов. Занимаясь наращиванием «жёсткой силы», нынешний президент растрачивает время и ресурсы, позволяя соперникам укрепиться на новых фронтах международной конкуренции, что по-настоящему подрывает национальную безопасность США. В этом свете борьба за продление СНВ-3 принимает принципиальный характер для выбора стратегического курса Америки [Tennis, Talbott 2019].

Республиканская партия, так же как и её демократические оппоненты, не едина по вопросу продления договора с Россией. В то же время её представители разделены на меньшее число фракций. Среди них преобладают два подхода: радикальный поддерживается консервативным крылом, а умеренную позицию отстаивает группировка реалистов. В то же время различия между республиканцами в целом носят более принципиальный характер, чем между демократами.

Консерваторы Возглавляют консервативное течение такие политики, как Л. Грэм, М. Макконел, П. Райан, С. Уокер, Т. Коттон, а ранее Дж. Макейн, Д. Чейни, Д. Рамсфельд. выступают против продления договора. Их не устраивает то, что администрация не говорит о решительном прекращении действия СНВ-3 и по-прежнему колеблется. Более того, Д. Трамп уволил самого последовательного сторонника консервативного подхода - Дж. Болтона. Хотя с необходимостью контроля над вооружениями консерваторы согласны, они заявляют, что контроль над вооружениями должен базироваться на принципе стратегического баланса, а не на радикальном сокращении со стремлением к «ядерному нулю», как считают демократы. В этой связи они требуют отказа от продления действующих договорённостей, утверждая, что их пролонгация станет катастрофой для национальной безопасности США [Dodge 2019]. При этом консерваторы последовательно опровергают аргументы сторонников сохранения соглашения.

В первую очередь они указывают, что сам договор слабый. Он изначально имел встроенные дефекты, которые сознательно заложил Б. Обама, поскольку имел в виду «перезагрузку» отношений с Москвой [DeSutter 2010]. Например, в рамках соглашения 2010 г. Россия практически не уменьшала количество боеголовок, систем доставки и пусковых установок, существенно сокращала все эти параметры (до российского уровня) только американская сторона U.S. Department of State. New START Treaty. URL: https://www.state.gov/new-start/ (accessed: 10.10. 2019)..

Сторонники консервативного подхода также подчёркивали, что действующий договор не связывает обеспечение стратегической стабильности с подавляющим (10 к 1) преимуществом России в тактическом ядерном оружии. Сегодня граница между различными типами ядерных вооружений размыта, особенно в Европе. Между тем Соединённые Штаты располагают в сфере действия российского тактического оружия только 200 единицами аналогичных боеголовок (В-61) [Dodge 2019: 2].

Кроме того, консерваторы утверждают, что в своих доктринальных установках российская сторона понижает порог применения тактического оружия. На эту тенденцию ещё в 2010 г. обращали внимание американские законодатели, и потому при ратификации СНВ-3 Сенат обязал правящую администрацию вступить в переговоры с Москвой с целью устранения сохраняющегося дисбаланса. Россия от них отказалась. Не пошла она и на предложения Б. Обамы по дальнейшему сокращению стратегических вооружений на треть. Москва также проигнорировала предложение обсуждать лазейки в договорных механизмах, позволяющие ей превышать установленные уровни [Rampton, Brown 2013; Dodge 2019: 2] U.S. Congress. Treaty with Russia on Measures for Further Reduction and Limitation of Strategic Offensive Arms. April 8, 2010. URL: https://www.congress.gov/congressional-report/111th-congress/ executive-report/6/1?overview=closed (accessed: October 15, 2019); U.S. Department of Defense. Nuclear Posture Review. February 2018. URL: https://media.defense.gov/2018/Feb/02/2001872886/- 1/-1/1/2018-NUCLEAR-POSTURE-REVIEW-FINAL-REPORT.PDF P. 30-31 (accessed: 10.09.2019)..

Консервативная часть республиканцев указывает, что заявления сторонников продления СНВ-3 относительно важности получения информации о российском ядерном арсенале, транспарентности в этой сфере, также несостоятельны. Доступ к информации ограничен условиями самого соглашения, поскольку Б. Обама утверждал, что жёсткий контроль, какой имел место в ДСНВ-I, более не требовался (опять же с учётом сближения с Москвой). В этой связи инспекции российского потенциала, как считают американские эксперты, заканчивались осмотром «потёмкинских деревень». Стороны также договорились не предавать данные проверок открытой огласке, что затрудняет публичные дискуссии о российских ядерных силах. В целом установленный режим проверки имеет тенденцию давать американским политикам «ложное чувство безопасности» [The New START Working Group 2010; DeSutter 2010].

Наряду с этим консерваторы подчёркивали, что вклад договорных механизмов в обеспечение транспарентности российского арсенала со временем будет снижаться, поскольку договор не предполагает ограничений на создание новых видов стратегических наступательных вооружений. Учитывая это, свои разработки Москва концентрирует вне рамок заключённых соглашений, утверждая, что её новое оружие «не имеет ничего общего с категориями стратегических наступательных вооружений, охватываемых договором». В результате необходимость в договоре, по мере смещения акцента на инновационные типы вооружений, будет неизбежно уменьшаться ещё больше [Osborn 2018].

По мнению консерваторов, договор настолько несовершенен, что не предоставляет возможности надёжно подсчитать количество развёрнутых Россией боеголовок. В связи с тем, что он не содержит ограничений на максимальное число боеголовок, установленных на одной межконтинентальной баллистической ракете, боеголовки, находящиеся вне мест основного хранения, недоступны для инспекторов. Между тем всю достоверную информацию о российском потенциале, которую сейчас имеют США, можно было бы получать и без соглашений, за счёт использования исключительно национальных средств верификации [DeSutter 2010; Dodge 2019: 4-5].

Сторонники договора из лагеря демократов утверждают, что отказ от продления СНВ-3 и последующее отсутствие ограничений на стратегические вооружения вызовут протесты в Европе, расколют НАТО, ослабят лидерские позиции Соединённых Штатов на Западе. Консерваторы признают, что здесь есть реальная проблема. Американские союзники, поддержав выход из ДРСМД, могут занять более жёсткую позицию в отношении сохранения соглашения 2010 года, поскольку «недостатки договора трудно объяснить... В союзных странах не понимают нюансов контроля над вооружениями или технических особенностей, связанных с режимами проверки, где дьявол обычно прячется в деталях». В этой связи консерваторы требуют от администрации Д. Трампа активно работать с другими странами с целью объяснить им эти детали, информировать их обо всех недостатках договорных механизмов для того, чтобы они могли «противостоять российской пропаганде» и «усилили совместное давление на Россию» [Dodge 2019: 7-8]. стратегический вооружение интеллектуальный элита

По мнению консерваторов, вышеперечисленные аргументы свидетельствуют о том, что Москва не хочет контроля над вооружениями, что она цепляется за несовершенство договора, использует лазейки, игнорирует его «дух», отказывается вести диалог об усовершенствовании, фабрикует обвинения против США и наращивает своё стратегическое преимущество в тот момент, когда в Америке только начали модернизацию ядерных сил. Такой подход России к имплементации договора создаёт угрозу безопасности Соединённых Штатов, поскольку формирующееся превосходство в ядерной области позволит Москве действовать более агрессивно в других областях, создавая новые вызовы американским интересам во всём мире [Kroenig 2018; Dodge 2019].

Ещё большей эта угроза представляется консерваторам в контексте общего внешнеполитического курса России, которую обвиняют в нарушении почти всех договоров об ограничении вооружений. В частности, с её действиями они увязывают крах ДРСМД, нарушения соглашений об открытом небе, об обычных вооружённых силах в Европе, о химическом оружии. Консерваторы утверждают, что Россия открыто жаждет военной победы над США [Dodge 2019: 3]. Продление СНВ-3 никак не ограничит Москву в её агрессивной политике, не даст Вашингтону дополнительного времени для модернизации. С Москвой нельзя заключать новое, даже исправленное и дополненное соглашение, поскольку она очень ненадёжный партнер. Без договорённостей с Россией Соединённые Штаты вполне обойдутся, особенно учитывая, что вклад контроля над вооружениями в американскую национальную безопасность ограничен и со временем будет ещё меньше. США должны быстро догонять конкурента, а ограничения будут их только тормозить.

Попытки демократов добиться продления СНВ-3, угрожая сокращением финансирования модернизации ядерной триады, видятся консерваторам несправедливыми и опасными. Последняя важна для обеспечения национальной безопасности США (даже лидеры демократов, в частности Адам

Смит, признают это [The Future of U.S.- Russia Arms Control 2019]). Она недофинансировалась в 2010-х годах, и её замедление будет иметь катастрофические последствия, поскольку Россия уже в 2020 г. фактически завершает обновление своих стратегических ядерных сил. Соответственно, нельзя ставить модернизацию американского потенциала в зависимость от продления СНВ-3, хотя продолжать диалог с Москвой по вопросам стратегической безопасности можно и нужно.

Реалисты, представляющие умеренную фракцию внутри Республиканской партии11, считают, что главный козырь США в нынешних условиях - то, что «продление - это то, что русские ценят». По мнению представителей американского истеблишмента, российская экономика слаба, и Москва не хочет тратить лишние деньги. В этой связи она будет стремиться к продлению договора без изменений, на старых условиях. На это Соединённым Штатам соглашаться не стоит, солидаризируются реалисты с консерваторами, поскольку «пренебрежение международными договорами и международным правом является главной чертой поведения России». Российская сторона недоговороспособна, и продление соглашения без изменений даст ей преимущество, чего США не должны допускать Среди наиболее заметных фигур, принадлежащих данной группировке, можно назвать таких политиков, как Б. Крокер, Р. Пол, Дж. Амаш, Дж. Риш, а ранее Ч. Хейгел, Б. Скоукрофт, К. Пауэлл, Р. Гейтс и т.д. Karako Th. Statement before the House Foreign Affairs Subcommittee on Europe, Eurasia, Energy,

and the Environment “Russia and Arms Control: Extending New START or Starting Over?” July 25, 2019. URL: https://csis-prod.s3.amazonaws.com/s3fs-public/congressional_testimony/190725_Karako_

HFAC_Testimony.pdf.

Верить Москве нельзя, считают реалисты, повторяя стандартный список грехов, сформулированных представителями Пентагона. Москва, по их мнению, выполняла СНВ-3 только потому, что имела возможность вывести новое оружие, функционально являющееся стратегическим, за его рамки. Вместе с тем США не должны заблуждаться: раз Москва не выполняла обязательства по ДРСМД, то нет гарантий, что она будет честно следовать ограничениям стратегических наступательных вооружений в дальнейшем, когда ей станет это невыгодно.

Если Вашингтону придётся из-за деструктивного поведения Москвы остановить действие договора, то гонка вооружений, о которой предостерегают демократы, не начнется, поскольку Россия её не выдержит. При этом для поддержания стратегической стабильности можно использовать менее формализованные механизмы, такие как односторонние или совместные заявления о добровольном соблюдении существовавших ранее ограничений.

Такой прецедент уже имел место в истории. После введения советских войск в Афганистан стало ясно, что договор об ограничении стратегических вооружений 1976 года (ОСВ-2) не будет ратифицирован. В этих условиях президент США объявил о продолжении выполнения его условий вне зависимости от перспектив вступления документа в силу. После завершения срока СНВ-1 и до начала действия СНВ-3 на протяжении двух лет не существовало юридически обязательных механизмов проверки потенциалов. От этого стратегическая стабильность не пострадала Ibidem..

Реалисты делают вывод, что можно отказаться от контроля над вооружениями, основанного на количественном ограничении средств доставки и боеголовок, характерного для эпохи «холодной войны». Вместо этого стоит сфокусировать внимание на таких элементах, как прозрачность, уровни оповещения и меры укрепления доверия. «Поскольку мировой порядок принимает новые формы, то и контроль над вооружениями также может принять новые формы», - утверждают эксперты из лагеря реалистов. Стороны могут договориться об иных принципах самоограничения в стратегической сфере [Miller 2019].

В то же время если исходить из стремления использовать заинтересованность Москвы в продлении действующих механизмов, то СНВ-3 нельзя оставлять в прежнем виде. Соглашаясь с администрацией (и консерваторами), что началась «новая эпоха конкуренции великих держав» и что это надолго, реалисты также не акцентируют внимание на «мягких» или террористических угрозах, указывая на стратегические, «жёсткие». Поскольку СНВ-3 «из другой эпохи» и он себя изжил, то его следует осовременить, модернизировать, исходя из новых условий.

Если договор сохранять, то он должен стать всеобъемлющим, то есть включать в себя новое ядерное и неядерное оружие, тактические боеголовки и др. Кроме того, важно заключить новое соглашение в многостороннем формате, вовлекая тех участников, которые не фигурировали в контроле над вооружениями в эпоху «холодной войны», в первую очередь Китай с его растущим ядерным потенциалом. Между тем КНР не захочет быть участником договора и никогда не участвовала в механизмах контроля над вооружениями. Наконец, как отмечалось ранее, проблема возникнет и с точки зрения ограничений по количеству боеголовок, учитывая, что у Пекина их всего 290. В этой связи китайский дипломат якобы поинтересовался у американцев: «Вы хотите опустить свой арсенал до нашего уровня или наш поднять до вашего?» [King 2019].

В рассматриваемой ситуации реалисты видят возможность использовать российскую позицию, сформулированную в 2013 г. заместителем министра иностранных дел России С.А. Рябковым. Она гласит, что вести переговоры о контроле только с США бесперспективно, поскольку другие страны укрепляют свои ядерные потенциалы, а значит, процесс должен стать многосторонним [Oswald 2019]. Россия сама заинтересована в том, чтобы вовлечь Китай в переговоры, и она может за это взяться. Более того, Москву можно простимулировать, если пойти навстречу и согласиться с ограничением для обеих сторон установки РСМД в Европе, разрешив размещать их в Азии, ближе к Китаю. Реалисты хвалят Трампа за то, что тот начал разговор с Москвой на эту тему [Colby 2018].

По их мнению, подписание всеобъемлющего и многостороннего соглашения стало бы достойной целью и правильным решением для США. Вместе с тем администрация Д. Трампа явно не успевает обеспечить такой результат до предвыборной президентской кампании 2020 года, в ходе которой попытки говорить на эту тему ослабят любого кандидата. Кроме того, в правящей администрации нет экспертов нужного уровня, а квалифицированную команду для такого рода переговоров быстро создать невозможно [King 2019].

В дальнейших шагах, считают представители реалистского крыла республиканцев, США должны исходить из стратегических целей национальной безопасности. Им необходимо ориентироваться на то, что будет после 2026 года, то есть в период, на который намечено окончание модернизации американских ядерных сил. Именно тогда потребуется фундаментальный договор по контролю над вооружениями, и Вашингтон сможет начать по нему переговоры подготовленным. В этой связи действующее соглашение по стратегическим наступательным вооружениям стоит продлить только для того, чтобы иметь период времени, в течение которого можно спокойно вести работу по достижению всеобъемлющих и многосторонних договорённостей [Maurer 2019].

Для того чтобы Россия не саботировала переговоры по будущему договору, продление действующих соглашений до 2026 г. должно быть условным и периодически подтверждаемым американской стороной. Такой подход предполагает, что на протяжении пяти лет необходимо ежегодно пролонгировать СНВ-3 только после оценки конструктивности Москвы, включая её активность по вовлечению в переговоры Китая. В случае проявления у России желания затягивать совместную работу можно будет в любой момент выйти из продлённого соглашения Karako Th. Statement before the House Foreign Affairs Subcommittee on Europe, Eurasia, Energy, and the Environment “Russia and Arms Control: Extending New START or Starting Over?” July 25, 2019..

Таким образом, американский политический класс оказался расколотым по вопросу дальнейшей судьбы Договора о сокращении стратегических наступательных вооружений 2010 г. с Российской Федерацией. В ведущихся дискуссиях отчётливо проступают три ключевые позиции.

Несмотря на разницу мотиваций у разных групп демократов, они едины в том, что действующий договор надо сохранить, поскольку он работает в русле интересов США и позволяет после февраля 2021 г. продолжить диалог с Россией относительно контроля над стратегическим вооружением, в том числе по всеобъемлющему и многостороннему аспектам. Демократы не склонны апеллировать к тезису о недо- говороспособности Москвы, не делают акцента на российском тактическом ядерном оружии. Они обвиняют республиканцев - от Дж. Буша-мл. до Д. Трампа - в стратегической дестабилизации, считают сделку 2010 года - «ратификация СНВ-3 в обмен на модернизацию ядерной триады» - действующей и допускают сокращение финансирования последней в случае, если правящая администрация будет саботировать продление договора.

Принципиальная позиция республиканцев заключается в том, что контроль над вооружениями, который обеспечивает безопасность США, не должен предполагать сокращения имеющегося потенциала до «ядерного нуля», как считают демократы. Его необходимо строить на балансе сил, в том числе ядерных. Исходя из этого положения, консервативная группировка республиканцев полагает, что продление СНВ-3 надо отклонить, в первую очередь ввиду постулируемой ими недоговороспособно- сти России и невыгодности самого соглашения, которое отражало уступки администрации Б. Обамы в рамках процесса «перезагрузки». Кроме того, следует полностью сконцентрироваться на модернизации ядерных сил, которую нельзя привязывать к контролю над вооружениями, активно вести разъяснительную работу с союзниками о пагубности договора, а также быстро развернуть многоуровневую систему противоракетной обороны. Показательно, что ни всеобъемлющий, ни многосторонний аспекты консерваторы не обсуждают.

Эксперты и политики реалистского крыла партии занимают компромиссную позицию. Они поддерживают продление действующего договора с Москвой после февраля 2021 года, но только при условии ежегодной оценки активности российской стороны в контексте всеобъемлющей и многосторонней его модернизации. Если договор всё же придётся приостановить в результате неконструктивных действий России, то гонки вооружений не случится, ибо стороны будут вынуждены добровольно обеспечивать безопасный режим самоконтроля.

Компромиссную точку зрения поддерживает и Палата представителей Конгресса США: в Законе о национальной обороне на 2020 год подчёркивается необходимость продления СНВ-3, но только после активного обсуждения и улучшения его с учётом интересов национальной безопасности США . Можно ожидать, что Д. Трамп, также вышедший из реалистской «шинели», скорее всего поддержит компромиссный подход, который для него важен в контексте грядущих выборов. Если после ДРСМД он избавится ещё от одного договорного механизма в сфере контроля над вооружениями, то оппоненты-демократы обвинят его в развале системы стратегической безопасности. Таким образом, компромиссный вариант, предлагаемый реалистским крылом республиканцев, имеет шансы стать основой для дальнейших шагов администрации США в отношении продления СНВ-3.

Список литературы

1. Bartels F., Coffey L., Tubb K., Smith T., Robinson N., Spoehr T., Stimson Ch., Venable J. Building an NDAA that Strengthens America's Military // Backgrounder. No. 3433. August 19, 2019.

2. Carden J. Progressives Are Right to Endorse a 'No First Use' Nuclear Weapons Policy // The Nation. August 15, 2019.

3. Colby E. The INF Treaty Hamstrings the U.S., Trump is Right to Leave It // Washington Post. October 23

4. DeSutter P. Verification and the New START Treaty // Heritage Lecturers. No. 1160. July 12, 2010.

5. Dodge M. New START and the Future of U.S. National Security // Backgrounder. No. 3407. May 21,2019.

6. Erlanger S. Are We Headed for Another Expensive Nuclear Arms Race? Could Be // The New York Times. August 8, 2019.

7. Falling Apart? The Politics of the New START and the Strategic Modernization. Brookings Institution Event. January 7, 2019.

8. Filipov D, Roth A. Donald Trump's Confusion and Contradictions about Russia. October 20, 2016 // Washington Post. October 19, 2016.

9. Heinrichs R. The Arms Control Landscape ft. DIA Lt. Gen. Robert P. Ashley, Jr. May 31, 2019.

10. Hewitt K. Experts Discuss the Politics of New START and Strategic Nuclear Modernization. January 17

11. King I. The New Start Arms Control Treaty: Extend it, Go for More, or Let it Lapse? July 19, 2019.

12. Kroenig M. The Logic of American Nuclear Strategy: Why Strategic Superiority Matters. Oxford: Oxford University Press. 2018. 280 p.

13. Kьhn U, PeczeliA. Russia, NATO, and the INF Treaty. February 28, 2017.

14. Maurer J. America's Strategic Interest in New START. November 5, 2019.

15. Miller F. Deterrence, Modernization, and Arms Control. Mitchell Institute Breakfast Series. Washington DC, May 24, 2019..pdf (accessed: 10.10.2019).

16. New START: Potemkin Village Verification // Backgrounder. No. 2428. June 24, 2010.

17. Osborn A. Putin, Before Vote, Unveils `Invincible' Nuclear Weapons Counter to West // Yahoo News. March 1, 2018.

18. Oswald R. Russia Insists on Multilateral Nuclear Arms Control Talks // Nuclear Threat Initiative. May 28, 2013.

19. Pifer S. After INF, is New START Next to Go? October 29, 2018.

20. Pifer S. Extending New START is a No-brainer -- And yet, We Can't Count on It. February 20, 2019.

21. Rampton R., Brown S. Obama challenges Russia to Agree to Deeper Nuclear Weapon Cuts. June 19, 2013.

22. Rose F. “Two Halves of the Same Walnut”: The Politics of New START Extension and Strategic Nuclear Modernization. August 30,2018.

23. Tennis M., Talbott S. Jettisoning Arms Control Endangers America's Edge in Great-power Politics. July 26, 2019.

24. Tennis M., Talbott S. Another Arms Race? No and Nyet. February 20, 2018.

25. The End of an Era? The INF Treaty, New Start, and the Future of Strategic Stability. Brookings Institution Event. March 22, 2019.

26. The Future of U.S.--Russia Arms Control. Carnegie International Nuclear Policy Conference. March 11, 2019.

27. The New START Working Group. New START: Potemkin Village Verification // Backgrounder. No. 2428. June 24, 2010.

28. Win without War. Progressive Foreign Policy Debrief.

References

29. (2010). New START: Potemkin Village Verification. Backgrounder. No. 2428.

30. (2018). Win without War. Progressive Foreign Policy Debrief.

31. (2019). Falling Apart? The Politics of the New START and the Strategic Modernization. Brookings Institution Event.

32. (2019). The End of an Era? The INF Treaty, New Start, and the Future of Strategic Stability. Brookings Institution Event.

33. (2019). The Future of U.S.--Russia Arms Control. Carnegie International Nuclear Policy Conference..

34. Bartels F., Coffey L., Tubb K., Smith T., Robinson N., Spoehr T., Stimson Ch., Venable J. (2019). Building an NDAA that Strengthens America's Military. Backgrounder. No. 3433.

35. Carden J. (2019). Progressives Are Right to Endorse a 'No First Use' Nuclear Weapons Policy. The Nation.

36. Colby E. (2018). The INF Treaty Hamstrings the U.S., Trump is Right to Leave It. The Washington Post.

37. DeSutter P. (2010). Verification and the New START Treaty. Heritage Lecturers. No. 1160.

38. Dodge M. (2019). New START and the Future of U.S. National Security. Backgrounder. No. 3407.

39. Erlanger S. (2019). Are We Headed for Another Expensive Nuclear Arms Race? Could Be. The New York Times.

40. Filipov D., Roth A. (2016). Donald Trump's Confusion and Contradictions about Russia. October 20, 2016. The Washington Post.

41. Heinrichs R. (2019). The Arms Control Landscape ft. DIA Lt. Gen. Robert P. Ashley, Jr. Hudson Institute.

42. Hewitt K. (2019). Experts Discuss the Politics of New START and Strategic Nuclear Modernization. Brookings Institute.

43. King I. (2019). The New Start Arms Control Treaty: Extend it, Go for More, or Let it Lapse? CSIS.

44. Kroenig M. (2018). The Logic of American Nuclear Strategy: Why Strategic Superiority Matters. Oxford: Oxford University Press. 280 p.

45. Kьhn U., Peczeli A. (2017). Russia, NATO, and the INF Treaty.

46. Maurer J. (2019). America's Strategic Interest in New START. American Enterprise Institute.

47. Miller F. (2019). Deterrence, Modernization, and Arms Control. Mitchell Institute Breakfast Series. Washington DC.

48. Osborn A. (2018). Putin, Before Vote, Unveils `Invincible' Nuclear Weapons Counter to West. Reuters.

49. Oswald R. (2019). Russia Insists on Multilateral Nuclear Arms Control Talks. Nuclear Threat Initiative.

50. Pifer S. (2018). After INF, is New START Next to Go? Brookings Institute.

51. (2019). Extending New START is a No-brainer -- And yet, We Can't Count on It.

52. Rampton R., Brown S. (2013). Obama challenges Russia to Agree to Deeper Nuclear Weapon Cuts. Reuters..

53. Rose F. (2018). “Two Halves of the Same Walnut": The Politics of New START Extension and Strategic Nuclear Modernization. Brookings Institute.

54. Tennis M., Talbott S. (2019). Jettisoning Arms Control Endangers America's Edge in Great-power Politics. Brookings Institute.

55. Tennis M., Talbott S. (2018). Another Arms Race? No and Nyet. Brookings Institute.

56. The New START Working Group. (2010). New START: Potemkin Village Verification. Backgrounder. No. 2428.

Размещено на Allbest.ru