Питання розроблення проектів розвитку об’єднаних територіальних громад

The reform of local self-government in Ukraine on the bases of decentralization has created the conditions for the continuous positive dynamics of creation of united territorial communities in the country in recent years. The purpose of the existence of united territorial communities is to provide it's people with favorable conditions for human activity and opportunities for sustainable socio-economic development of every region of Ukraine through the rational utilization of their potential. Difficult conditions of existing require united territorial communities for continuous development, effective capacity-building actions, community cooperation, creation of appropriate local infrastructure and conditions for socio-economic growth and ensuring a quality life for it's people. The lack of theoretical and practical experience in the development and implementation of united territorial development projects, and the lack of qualified human resources, necessitate the search for and development of new approaches to the development of united territorial communities.

One of the leading places in the elaboration of theoretical aspect of united territorial communities is the amplification of development projects. Issues of development of united territorial communities development projects have already become widespread in theoretical discussions on Ukrainian local self-government, but the project activity of local self-government bodies is still characterized by poor quality and almost does not meet the requirements of today. There are problems in adapting development projects to the conditions of activity in the united territorial communities. The study of modern scientific works has allowed us to form the essence of the concepts of «united territorial community», «project», to identify the reasons for low activity of development of development projects of united territorial communities, to substantiate the expediency of using projects of development of united

territorial communities for ensuring its strategic development, and to describe the project of development of united territorial communities The article considers the experience of development of development projects of the united territorial community of Lugansk region, and the analysis of project activity in the first in the country created - Novopskov united territorial community.

Key words: development, development project, community development, decentralization, development strategy, subventions.

Постановка проблеми у загальному вигляді та її зв'язок із важливими науковими чи практичними завданнями. Процеси децентралізації в сучасних умовах мають на меті створення нових, прогресивних, потужних та спроможних об'єднаних територіальних громад (далі -- ОТГ). Реформування місцевого самоврядування, що нині триває в Україні, має забезпечити сталий розвиток самодостатніх територіальних громад та гарантувати населенню економічне майбутнє, працевлаштування та добробут, особливо в теперішніх передкризових умовах розвитку економіки. У цьому контексті вирішального значення набувають питання переходу громад зі стану об'єкта управління до стану суб'єкта управління, залучення широких верств суспільства до управління розвитком своїх громад шляхом ефективного використання проєктно-орієнтова- ного управління стратегічним розвитком ОТГ.

Дослідження сучасного стану проектів розвитку ОТГ свідчить, що, на жаль, процес розроблення проектів громад в українському місцевому самоврядуванні не відповідає вимогам сьогодення, характеризується незрілістю та відсутністю інтелектуального та кадрового ресурсу, проблемами методологічного забезпечення проектної діяльності. Усе це відбивається на якості, життєздатності проекту, технології його розроблення, впровадженні та адаптації проектів розвитку ОТГ до зовнішнього середовища.

Аналіз останніх досліджень і публікацій, в яких започатковано розв'язання даної проблеми і на які спираються автори. Наукові дослідження поняття ОТГ, їх правового статусу та ознак активізувалися наприкінці 80-х -- початку 90-х років XX ст. і пов'язані з пошуком правових основ теоретичної моделі організації місцевого самоврядування в Україні, тому найбільша кількість наукових публікацій цього періоду за даною тематикою -- праці вчених- правознавців. Питання визначення та систематизації поточних проблем розвитку ОТГ формування механізмів їх вирішення, дослідження моделі сталого розвитку ОТГ висвітлено в працях О.В. Берданова, М.О. Баймуратова, В.М. Вакуленко, Г. Васильченко, Н.М. Гринчу- ка, Й.М. Дороша, Т.О. Євсюкова, І.В. Заблод- ської, Я.Б. Олійника, І. Парасюка.

Визначенню сутності понять «проект», «управління проектами» присвячено досить багато наукових праць. Ґрунтовні дослідження управління проектами та впровадження проектного підходу до управління, зокрема в їх взаємопідтримці у процесах розвитку територіальних громад, здійснено в публікаціях дослідників і практиків С.Д. Бушуева, Д.Г. Безуглого, І.І. Мазур, В.Д. Шапіро, Ю.П. Шаров та ін. Цікавими у цьому напрямі є дослідження В.А. Рача, у роботах якого ретельно розкрито зміст, технологію та організаційні аспекти діяльності з управління проектами в рамках реалізації стратегії розвитку соціально-економічних систем.

Дослідження науковців, наприклад І.В. За- блодської, сьогодні значно доповнюються завдяки їхній участі в дослідницьких міжнародних проектах.

Виділення невирішених раніше частин загальної проблеми, котрим присвячується означена стаття. У вітчизняній науці проведено ґрунтовні дослідження щодо проблем розвитку об'єднаних територіальних громад, сутності, поняття «проект», розроблення проектів. Однак питання розроблення проектів розвитку об'єднаних територіальних громад розглядалися лише фрагментарно внаслідок багатоаспек- тності проблематики, особливостей й глибини питання.

Формулювання цілей статті (постановка завдання). Метою дослідження є узагальнення теоретичних основ щодо розроблення проектів розвитку ОТГ, визначення ключових напрямів подолання проблем та помилок в управлінні проектами, вирізнення основних етапів розроблення проектів розвитку ОТГ та обґрунтування їх використання щодо забезпечення стратегічного розвитку ОТГ.

Виклад основного матеріалу дослідження з повним обґрунтуванням отриманих наукових результатів. Сьогодні реформування місцевих органів влади у напрямі децентралізації -- ключове питання системних суспільних трансформацій в Україні. Процес децентралізації влади в Україні, розпочатий у 2014 р., триває й сьогодні. Наслідком цього процесу стало створення у 2015 р. перших об'єднаних територіальних громад.

Під ОТГ розуміємо сукупність громадян України, які постійно проживають на певній території і пов'язані територіальним простором та спільними інтересами у вирішенні питань життєдіяльності певного населеного пункту за допомогою використання і розвитку місцевих матеріальних та соціальних ресурсів.

За оцінками науковців, децентралізація влади місцевого самоврядування є найбільш успішнішою реформою України, про це свідчить не тільки позитивна динаміка створення ОТГ, а й позитивні показники діяльності вже створених ОТГ.

Практична реалізація процесу об'єднання територіальних громад розпочалася у середині 2015 р., у результаті чого було утворено 159 ОТГ, що об'єднали 793 територіальні громади [1, с. 534]. У 2016 р. кількість ОТГ зросла в 2,3 рази, таким чином, станом на початок 2017 р. в Україні налічувалося 366 ОТГ, які об'єднали 1 740 місцевих рад і в яких проведено перші місцеві вибори [1, с. 535]. Позитивна динаміка збільшення ОТГ продовжу-вала дану тенденцію: у 2017 р. -- 665 ОТГ, у 2018 р. - 806 ОТГ, у 2019 р. кількість ОТГ сягнула 1 029 одиниць.

Рис. 1. Динаміка кількості створення ОТГ на території України

Динаміку створення ОТГ на території країни в період 2015-2019 рр. представлено на рис. 1.

Загалом сьогодні існує 1 029 ОТГ, у які об'єдналися 4 698 громад. На думку експертів [2, с. 6], у країні залишилося 6 263 громади, які мають можливість об'єднатися до весни 2020 р., тому нині виникає гостра необхідність пришвидшення процесу об'єднання громад.

Основною метою реформи децентралізації є утворення спроможних ОТГ, які будуть здатні самостійно або через відповідні органи місцевого самоврядування забезпечити належний рівень надання послуг своїм жителям, зокрема у сфері освіти, культури, охорони здоров'я, соціального захисту, житлово-комунального господарства та в інших сферах, з урахуванням кадрових ресурсів, фінансового забезпечення та розвитку інфраструктури відповідної адміністративно-територіальної одиниці [3, с. 53].

Змінюється вектор змісту поняття «територіальна громада» не тільки у вітчизняних, а й у роботах закордонних науковців, що надає нове розуміння розвитку територіальних громад. Передусім на чільне місце виходить покладання відповідальності за розвиток ОТГ саме на місцевих жителів, усвідомлення ними своєї причетності до підвищення рівня власного добробуту [4, с. 155].

Як зазначають Д.Г. Безуглий і Ю.П. Шаров, проект (як категорія «часткове») завжди пов'язаний зі стратегією діяльності (як категорія «загальне») й є засобом реалізації стратегічних цілей, а через них -- засобом досягнення місії [5, с. 156]. Отже, кожен проект має розглядатися з позицій загальної стратегії як інструмент її реалізації, а стратегія -- реалізовуватися на засадах проектного підходу до реалізації пріоритетів [6, с. 186].

Тобто реалізація завдань розвитку ОТГ, співробітництва громад -- це сфера, де природним чином інтегруються стратегічні та проектні технології. Свого часу дослідженнями у сфері стратегічного програмування розвитку міст було обґрунтовано концепцію «пріоритетпроєкт», суть якої полягає у формуванні комплексу проектів, спрямованих на реалізацію стратегічних пріоритетів замість локальних заходів із досягнення стратегічних цілей [7].

Одним із ключових документів реформи децентралізації є Державна стратегія регіонального розвитку на 2021--2027 рр., що нині розробляється Міністерством розвитку громад та територій відповідно до Закону України «Про засади державної регіональної політики» [8].

Кожна ОТГ має чітко сформульовані стратегії розвитку, в основі яких -- Державна стратегія регіонального розвитку, і саме проектний підхід до реалізації стратегій розвитку ОТГ стає загальновизнаним в Україні.

Дослідження свідчать [5, с. 157], що сьогодні лише 22% ОТГ не використовують проектний підхід, а більшість (68%) -- застосовують управління проектами у своїй діяльності. Короткотермінові (термін реалізації менше року) та ма- лобюджетні (вартість до 200 тис грн) проекти є найбільш затребуваними в ОТГ. Це зумовлено наявністю в ОТГ значної кількості нагальних, але «дрібних» проблем, що потребують термінового вирішення в умовах обмеженості фінансових ресурсів: часто реалізовували велико- бюджетні проекти лише 12% респондентів, а середньобюджетні -- 17%; загалом не реалізовували великобюджетні проекти 68%, а середньо- бюджетні -- 58% респондентів.

Термін «проект» є нині одним із найуживаніших стосовно розвитку ОТГ. Разом із тим переважна більшість керівників і зацікавлених сторін ОТГ не має чіткого уявлення про сутність, властивості, моделі, методи, інструменти і технології управління проектами.

Термінологія управління проектами прийшла в Україну з англомовних країн і сьогодні є стандартною для ділових людей усього світу.

Існує велика кількість трактувань поняття «проект», проте, на нашу думку, найбільш ґрунтоване трактування надає В.А. Рач, який під проектом розуміє тимчасову діяльність, спеціально сплановану для унікальних, неповторних умов, тобто послідовність взаємозалежних подій з упровадження інновації для створення цінності, яка визначається гармонізованою вигодою для всіх зацікавлених сторін завдяки унікальній властивості продукту проекту, що реалізується в рамках досягнення місії соціально-економічної системи та за умов невизначеності, встановлених обмежень щодо часу, ресурсів та наявних особливостей експлуатації продукту проекту [9, с. 21].

У класичному розумінні проекту властиві такі відмітні ознаки: унікальність, тимчасовість, обмеженість ресурсів, разовість, невизначеність [10, с. 45--49]. Ці властивості притаманні й проектам розвитку ОТГ.

Подібно більшості організаційних заходів, основна мета проекту -- задово-лення потреб користувачів.

До основних характеристик проекту розвитку ОТГ можна віднести:

наявність проблеми, на вирішення якої буде спрямовано проект;

наявність учасників, включаючи основну цільову групу і кінцевих бенефіціаріїв (споживачів);

системність та цілеспрямування;

взаємозалежність мети, цілей, завдань, дій, ресурсів та очікуваних результатів проекту;

обмеженість ресурсів;

формування плану реалізації проекту на основі залежності між якістю, вартістю та тривалістю робіт проекту;

виявлення потенційних ризиків та пошук шляхів їх подолання;

виокремлення та взаємодію процесів творення продукту проекту та управ-ління ним;

наявність зворотного зв'язку між продуктами, результатами, цілями, діями і ресурсами проекту;

розроблену систему моніторингу та оцінки для підтримки управління проектом;

фінансово-економічне обґрунтування користі від проекту, яка має перевищити видатки на його реалізацію [11, с. 13].

Роль проектів розвитку ОТГ, ґрунтуючись на постійному розвитку нормативно-правової бази, наукових досліджень і рекомендацій, постійно зростає. Основним чинником потреби в розробленні проектів розвитку ОТГ є державна фінансова допомога ОТГ, що значною мірою реалізується через фінансування Державним фондом регіонального розвитку проектів ОТГ.

Проте останні дослідження діяльності ОТГ Луганщини [12; 13] свідчать про відсутність знань та досвіду з розроблення та управління проектами, системні помилки, яких припускаються під час розроблення проектів, відсутність «проектних» команд.

Зокрема, І. Заблодська та колектив Луганської філії Інституту економіко-правових досліджень НАН України в процесі реалізації проекту «Досвід об'єднання територіальних громад на Сході України: економіко-правові аспекти» за підтримки Фонду імені Фрідріха Еберта провели анкетування в Білокуракинській і Чми- рівській об'єднаних територіальних громадах Луганської області, яке показало, що з початку реформи децентралізації простежується певний скепсис із боку мешканців громад щодо створення ОТГ. Мешканці громад побоюються багатьох проблем, зокрема таких, як фінансове забезпечення існування та розвитку об'єднаних територіальних громад, безпечне життя, збереження земель і природних ресурсів громад, вирішення сукупності екологічних проблем [12].

Дослідження щодо організацій громадянського суспільства в громадах Луганської області, яке проводилося впродовж березня -- травня 2019 р. та було спрямоване на виявляння організаційної спроможності та дієвості ОТГ протягом 2014--2019 рр., дало змогу зробити певні висновки. Так, сьогодні в Луганській області створено 18 ОТГ. Більше половини досліджених організацій, що взяли участь в онлайн-опи- туванні (51%), мають затверджені адміністративні правила та процедури, а 44% організацій мають стратегічний план [13, с. 19].

Одним із важливих джерел фінансування для ОТГ Луганської області є гранти від міжнародних організацій. Найбільш часто згадуваною організацією у цьому сенсі є ПРООН (UNDP): з агенцією взаємодіють 43% досліджуваних організацій. Окрім того, постійними партнерами для ОТГ Луганської області є ООН Жінки (UN Women) та Агенція США з міжнародного розвитку (USAID) [13, с. 26].

У цілому громадський сектор 15 громад Луганської області знаходиться на одній із початкових стадій розвитку, що зумовлює поточну специфіку його викликів і потреб, адже для переважної більшості організацій невирішеними залишаються екзистенціальні питання щодо налагодження партнерства й пошуку фінансування, обладнання та залучення кваліфікованого персоналу, який мав би навички проектного менеджменту та фандрайзингу. Так, 73% опитаних організацій визначили недостатнє фінансування (73%) та недостатнє забезпечення обладнанням (49%) як основні виклики. Меншою мірою опитані додали до списку проблему з людськими ресурсами, а саме недостатню кількість кваліфікованого персоналу (30%). Більшість організацій (51%) визнає власну потребу в навчанні; 49% наближаються, можливо, до стадії визнання цієї потреби у міру зростання зрілості.

Також керівники ОТГ уважають, що потребують знань із фінансів, належного врядування (проектного менеджменту й моніторингу), стратегічного планування й менеджменту організацій. Тобто можливо припустити, що майже всі респонденти, які вказували на відсутність стратегічного плану й адміністративних правил і процедур у своїй організації, усвідомили необхідність навчання навичкам, потрібним для розроблення вищезазначених документів та проектів розвитку ОТГ (майже третина опитаних). Напрями, щодо яких існує потреба в навчанні, безпосередньо корелюють із внутрішніми й зовнішніми проблемами організацій. Найбільш затребуваними напрямами визначено фінансовий і проектний менеджмент, стратегічне планування, розвиток зовнішніх зв'язків та комунікаційних навичок.

Першою в Україні на шлях децентралізації у 2015 р. зважилася стати Новопсковська об'єднана територіальна громада [14]. Досвід Новопсковщини став першим для України. Стратегія розвитку Новопсковської селищної ОТГ на період до 2025 р. включає три основних напрями: розвиток бізнесу та залучення інвестицій; розбудова інфраструктури ОТГ та надання якісних послуг; чисте довкілля -- активний відпочинок, оздоровлення та туризм.

Із метою досягнення цілей стратегічного розвитку Новопсковської ОТГ реалізовано понад 50 проектів, детальна інформація стосовно всіх проектів, джерел фінансування та вартість проектів детально представлена на сайті ОТГ [15].

Практика Новопсковської ОТГ «Створення умов для активізації та згуртування молоді Новопсковської ОТГ задля економічного розвитку громади» у грудні 2019 р. принесла перемогу в щорічному Всеукраїнському конкурсі «Найкращі практики місцевого самоврядування» від Міністерства розвитку громад та територій у співпраці з Програмою Ради Європи «Децентралізація і реформа місцевого самоврядування в Україні». Активні, цілеспрямовані представники молоді підготували проекти на грантові конкурси, одержали перемогу, отримавши кошти на започатку- вання власної справи. Молодіжна рада, створена при Новопсковській селищній раді, активно працює над написанням нових проектів. ОТГ активно використовує практику тренінгів за підтримки грантодавців та партнерів Новопсковської ОТГ: ПРООН, USAID, Норвезької ради у справах біженців, регіонального відділення Асоціації міст України, місцевої Служби зайнятості. Усе це дає позитивні результати для розвитку ОТГ. Для Новопсковської ОТГ розроблення проектів стає важливим і необхідним компонентом подальшого розвитку. Усвідомлюючи перспективи залучення коштів від проектної діяльності, поліпшення показників якості життя мешканців громади від проектів, які були розроблені і реалізовані останнім часом, громада потребує впровадження проєктно-орієнтованого управління.

Отже, на прикладі Новопсковької ОТГ слід наголосити на важливості інфраструктурного складника життя громади, необхідності усвідомити досягнення системних зрушень у суспільстві, що може статися лише за умови орієнтування розроблення проектів розвитку на відповідні зміни в суспільній свідомості. Подібний підхід здатний не лише поглибити вплив організації на громаду, а й розширити коло потенційних партнерів.

Зазвичай розроблення проекту розвитку в Новопсковській ОТГ проходить у п'ять основних етапів:

аналіз зовнішніх і внутрішніх чинників, що зможуть вплинути на проект;

формулювання проекту -- постановка цілей, завдань і вироблення стратегії реалізації проекту;

планування проекту -- система заходів для реалізації проекту;

технічне виконання -- безпосереднє технічне виконання пунктів плану проекту;

управління проектом -- контроль над виконанням проекту відповідно до плану.

У процесі підготовки до розроблення проектів перед ОТГ постає низка пи-тань: по-перше, створення робочої групи з підготовки проекту, по-друге, ознайомлення зі списком рекомендованої літератури з питань фандрайзингу, залучення громадськості і планування розвитку території. Якщо проект готується для подання на фінансування донорській організації, його потрібно оформити згідно з вимогами оголошеного донором конкурсу (зазначити термін реалізації проекту, розрахувати бюджет, суму можливого співфінансування з місцевого бюджету та інших джерел тощо); по-третє, популяризація громади через розроблення його сучасного бренду, формування позитивного іміджу громади.

Ситуація потребує скоординованої діяльності у здійсненні методологічної підтримки процесів підготовки проектів розвитку громади, зокрема шляхом налагодження практики систематичної роботи з оцінювання рівня проектної компетентності службовців та виявлення пріоритетних напрямів їх поліпшення через спеціалізоване навчання, розроблення інструктивно-методичних документів, які набуватимуть статусу локальних стандартів проектного управління, реалізації функцій із консультативної підтримки проектної діяльності та накопичення передового досвіду управління проектами.