Политические и правовые аспекты парадипломатии канадских провинций и субъектов Российской Федерации: общее и особенное

Санкт-Петербургский государственный университет

Abstract

The article presents a comparative analysis of paradiplomatic activity of the subjects of the Russian Federation and Canadian provinces. Special attention is given to political and legal aspects of paradiplomacy. It shows similarities and differences between the Russian and Canadian models of federalism as well as the legal status of subjects' external relations, their forms and methods. It is emphasized that the evolution of contemporary Canadian Federalism follows the formula of de jure symmetry with de facto asymmetry. On the one hand, such combination helps to avoid conflicts between provinces and gives them opportunity to achieve their specific goals and interests while remaining respectful members of the Federation. The author shows the specificity of Quebec Identity Paradiplomacy and the role of Gerin-Lajoie doctrine in its development. The article stresses those aspects of Canadian provinces' paradiplomatic experience that could be applicable for subjects of the Russian Federation, which are currently taking an increasingly active part in the implementation of Russia's foreign policy.

Keywords: Paradiplomacy, Canadian Provinces, Subjects of Russian Federation, Foreign Policy, Federalism, Sub-National Identity, Quebec.

Россия и Канада - две крупнейшие по территории федерации мира с полиэтничным и мультикультурным составом населения. Субъекты обеих из них активно развивают собственные внешние связи различного уровня. Данное явление, получившее собирательное название парадипломатия, в конце XX - начале XXI в. стало заметным фактором международных отношений. В настоящей статье мы остановимся на политических и правовых аспектах парадипломатии канадских провинций и субъектов Российской Федерации (а также на тех внутренних факторах, которые на нее влияют) и постараемся выявить их сходства и различия.

Говоря о парадипломатии субъектов той или иной федерации, прежде всего следует обратить внимание на особенности ее федеративного устройства, а также на специфику ее политического режима и сложившихся в ней федеративных отношений. Очевидно, что канадский и российский варианты федерализма имеют ряд существенных отличий. Это связано как с историческими особенностями формирования двух федераций, так и с теми базовыми принципами, на которых они строились. Канада - договорная, централизованная парламентская федерация с монархической формой правления [Данилов, 2012, с. 55], недавно отметившая свой полуторавековой юбилей. Современное Российское государство сформировалось в начале 1990-х гг. как конституционно-договорная федерация (хотя с этим согласны не все исследователи [Мелкумов, 2010, с. 60]); в начале XXI в. характер российского федерализма стал меняться [Захаров, 2012].

И Канада, и Россия являются асимметричными федерациями. Однако характер данной асимметрии представляется различным. В Канаде она носит скрытый характер и связана главным образом с некоторыми положениями Конституционного акта 1867 г., составляющего основу ее конституции. В частности, там закреплено неравное представительство провинций в верхней палате парламента (Сенате), наличие разных типов провинциальных легислатур, а также некоторые правовые особенности провинции Квебек [Данилов, 2012, с. 56-59].

В дальнейшем развитие канадского федерализма шло по пути, который, на наш взгляд, можно охарактеризовать формулой: симметрия de jure при асимметрии de facto. С одной стороны, сохранялось и подчеркивалось равенство конституционно-правового статуса субъектов, с другой - допускалась, признавалась и развивалась фактическая асимметрия.

Прежде всего это было связано с провинцией Квебек, которая с момента образования федерации de facto занимала в ней особое положение. Безусловно, главной причиной этого являлось то обстоятельство, что основную массу населения Квебека составляли франкофоны. До начала 1960-х гг. применительно к ним чаще использовался этноним франко-канадцы (Canadiens frangais / French Canadians), а затем распространение получил термин квебекцы (Quebecois) - причем как во французском, так и в английском языке (в русскоязычной научной литературе иногда встречается вариант франко-квебекцы). В настоящее время франко-канадцы / франко-квебекцы составляют более 80 % населения Квебека. Это обстоятельство отличает его от всех остальных провинций, где большинство населения составляют англоязычные канадцы: англо-канадцы (English Canadiqns) и представители других этнических групп. Территория Квебека представляет собой «историческое ядро» Французской Канады, возникшей в результате французской колонизации долины реки Св. Лаврентия и прилегающих областей Североамериканского континента в XVII - середине XVIII вв., и затем завоеванной англичанами в ходе Семилетней войны (1756-1763). С 1960-х гг. (в период так называемой Тихой революции) Квебек и его провинциальные институты стали рассматриваться франко-канадцами как главный политический и экономический инструмент выражения, защиты и продвижения их коллективных прав и интересов [Balthazar, 1986].

Согласно распространенному в Канаде выражению, Квебек всегда был «провинцией не как все» («pas comme les autres»). С 1960-х гг. его лидеры стали позиционировать провинцию как «федерированное государство»; в 1970-90-е гг. там имело место достаточно мощное суверенистское движение; в 1982 г. Квебек отказался признать конституционную реформу, что породило конституционный кризис, продолжающийся по сей день. Однако чрезвычайно важно подчеркнуть, что, несмотря на все вышеперечисленное, конституционно-правовой статус провинции не менялся! Во второй половине 1980-х - начале 1990-х гг. правительством М.Б. Малруни дважды предпринимались попытки преодолеть конституционный кризис за счет законодательного закрепления «особого статуса» Квебека, что означало бы переход от скрытой асимметрии канадского федерализма к открытой. Обе эти попытки (Мич-Лейкское и Шарлоттаунское соглашения 1987 и 1992 гг. соответственно) провалились, в первую очередь из-за оппозиции других провинций, не желавших нарушать внешнюю симметрию федерации и предоставлять одному из субъектов особые права. В поисках выхода из сложившейся ситуации канадское федеральное правительство пошло по пути расширения прав субъектов (формально - всех), подразумевая, что этим воспользуется только Квебек, однако внешняя симметрия федерации не будет нарушена.

В отличие от Канады, в России асимметрия федерализма не является скрытой. Конституция Российской Федерации закрепляет за республиками большие права, чем за другими субъектами. В 1990-е асимметрию еще больше усиливала практика заключения двусторонних договоров «о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий» [Сборник, 1997] между центром и субъектами, которые часто являлись результатом межэлитного «торга» [Мартьянов, 2010]. С начала 2000-х гг. эта практика постепенно была свернута, однако не только формальная, но и неформальная асимметрия российского федерализма продолжает сохраняться [Панкевич, 2008].

В Канаде и России по-разному регламентируется конституционно-правовой статус международной деятельности субъектов федерации. В Канаде он базируется на только (и не столько) на самой конституции, сколько на решениях высших судебных инстанций (то есть на прецедентах) и их толковании. Дело в том, что в Конституционном акте 1867 г. вообще нет статей, где регламентируются вопросы реализации внешней политики и соотношения международных договоров и внутреннего права. Это связано с тем, что данный документ (первоначально он назывался Акт о Британской Северной Америке) создавался как основной закон доминиона, являющегося составной частью Британской империи, а не суверенного государства. Впоследствии, когда Канада в 1931 г. обрела внешнеполитический суверенитет, данный пробел не был устранен, хотя фактически внешняя политика сосредоточилась в руках федерального центра. В то же время уже в конце XIX - начале ХХ в. провинции начали делать первые самостоятельные шаги на международной арене, открывая в Европе свои представительства с целью развития торговли, получения займов и привлечения иммигрантов. Впрочем, масштабы этой деятельности были достаточно скромными, а лица, осуществлявшие ее, действовали скорее как коммерческие агенты и вербовщики, а не как чиновники (и тем более не как дипломаты). Соответственно, вопрос о конституционно-правовом статусе этой деятельности не поднимался.

Ситуация кардинально изменилась в 1960-е гг. Главным «виновником» изменений стал, что неудивительно, Квебек. В годы Тихой революции его международная деятельность не просто резко активизировалась, но вышла на качественно иной уровень. С одной стороны, многократно возросла интенсивность его контактов с зарубежными партнерами, расширился их спектр и география. С другой - внешние связи Квебека перестали носить чисто утилитарный характер и прибрели заметную неэкономическую составляющую. Франкоязычная провинция стала заявлять о себе как об автономном игроке / несуверенном акторе международных отношений, обладающем собственной идентичностью и интересами, отличными от общеканадских. Знаковым событием стало заключение в начале 1965 г. квебекско-французского «диагонального» соглашения о сотрудничестве в сфере образования, где одной стороной выступал субъект федерации, а другой - суверенное государство! Это актуализировало вопрос о праве провинций на осуществление внешних связей. В апреле 1965 г. тогдашний вице-премьер и министр образования Квебека Поль Же- рен-Лажуа сформулировал доктрину внешней пролонгации внутренних компетенций провинций, впоследствии названную его именем [Allocution, 1965]. При этом он, с одной стороны, исходил из закрепленного в конституции разделения сфер компетенций между центром и провинциями, а с другой - из судебного решения по Делу о трудовых конвенциях, вынесенного в 1937 г. Последнее гласило, что факт заключения «центром» международного договора, относящегося к сфере провинциальной юрисдикции, сам по себе не дает тому права вмешиваться в эту сферу [Акимов, 2016]. Доктрина Жерен-Лажуа отстаивает право провинций вести международные переговоры и заключать соглашения с иностранными партнерами по тем вопросам, которые по конституции отнесены к провинциальной или конкурирующей юрисдикции. Это, прежде всего, образование, природные ресурсы, энергетика, пути сообщения, иммиграция. Данная доктрина стала основой международной деятельности Квебека; ее положения стали использовать и другие провинции.

Со своей стороны федеральное правительство, официально не согласившись со всеми положениями доктрины Жерен-Лажуа, в итоге пошло на уступки провинциям, стремившимся действовать на международной арене в сфере своей юрисдикции. В конце 1984 г. министр иностранных дел Канады Джо Кларк направил провинциальным премьерам письмо, где говорилось о признании «законных интересов [провинций] в сфере международных отношений» и в то же время подчеркивалась необходимость «избегать размывания имиджа Канады за границей» [Blanchette, 1994, p. 139].

Конечно, между двумя уровнями власти случались и конфликты по поводу международной деятельности. Опять-таки чаще всего эти конфликты были связаны с Квебеком - особенно в периоды нахождения у власти Квебекской партии (1976-1985, 1994-2003, 2012-2014), выступавшей за суверенитет провинции и дважды проводившей референдумы по данному вопросу (в 1980 и 1995 гг.). Очевидно, что в эти критические моменты внешние связи провинции выходили за рамки парадипломатии субъекта федерации, превращаясь в протодипломатию непризнанной нации [Histoire, 2006, p. 194-196], что, естественно, вызывало противодействие федерального центра, стоявшего на страже территориальной целостности и единства страны. В то же время с начала 2000-х гг. эти конфликты не просто сошли на нет, но постепенно сменились конструктивным и взаимовыгодным федерально-провинциальным сотрудничеством [Акимов, 2011].

В России конституция относит внешнюю политику к ведению федерального центра [Конституция, 1993, ст. 71 к] и возлагает на него ответственность за исполнение международных договоров, которым дается приоритет над внутренним законодательством [Конституция, 1993, ст. 15.4]. В то же время она закрепляет за субъектами федерации право на развитие «международных и внешнеэкономических связей», относя их координацию к совместному ведению федерального центра и субъектов [Конституция, 1993, ст. 72.о].

Выход на международную арену субъектов Российской Федерации начался в период «парада суверенитетов» рубежа 1980-1990-х гг. На первых порах данный процесс носил хаотичный и неорганизованный характер, что было связано с общей кризисной ситуацией в стране, испытывавшей разнообразные трудности переходного периода. Внешние связи рассматривались руководством многих субъектов в первую очередь как одно из средств улучшения тяжелой социально-экономической ситуации. Кстати, первоначально именно с этой целью республиками стали использоваться элементы «идентификационной парадипломатии». Так, Карелия с 1992 г. получала значительные объемы гуманитарной помощь от «родственной» Финляндии [Цумарова, 2013]. В этой ситуации между центром и субъектами возникали конфликты (например, по поводу соглашения Калининградской области с Литвой, аннулированного в 1995 г.). Однако уже к середине 1990-х гг. ситуация стала меняться. С одной стороны, начала формироваться законодательная база функционирования механизмов координации внешних связей субъектов (принятие Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» (1995), издание Указа Президента «О координирующей роди Министерства иностранных дел Российской Федерации» (1996), принятие Федерального закона «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» (1999) и др.). С другой, сами субъекты приобрели определенный опыт и стали воздерживаться от необдуманных решений и рискованных шагов.

Уже в самом слове «парадипломатия» содержится прямой намек на то, что она имеет общие черты с «традиционной» дипломатией, которую осуществляют суверенные государства. Действительно, по форме международная деятельность многих субнациональных акторов (и прежде всего субъектов федераций) нередко напоминает национальную внешнюю политику. У субнационального актора может быть специальное ведомство, занимающееся внешними связями и собственные представительства за границей; он может заключать двусторонние соглашения, участвовать в деятельности международных организаций, принимать программы международной деятельности и т. п. Однако очевидно, что это лишь внешнее сходство, за которым стоит принципиальное различие, связанное с наличием/отсутствием суверенитета, полной/частичной международной правосубъектностью и всеми вытекающими отсюда последствиями.

Канадские провинции используют различные формы осуществления международных связей. Так, у Квебека международная деятельность по структуре и по оформлению напоминает организацию внешней политики суверенного государства. Безусловно, это связано с главной особенностью квебекской парадипломатии - наличием в ней «идентификационной» составляющей, являющейся элементом национального строительства «квебекской нации» [Paquin, 2005].

В настоящее время Квебек обладает разветвленной сетью провинциальных представительств в государствах Европы, Азии, Африки, Северной и Южной Америки. Он также представлен в международной организации франкофонии и ЮНЕСКО. Провинция имеет собственное министерство международных отношений и франкофонии, отвечающее за внешние связи. Квебекское правительство регулярно выпускает белые книги по международным отношениям и принимает стратегические планы действий на международной арене [Акимов, 2017]. В международной деятельности Квебека отчетливо видны два основных направления: экономическое (нацеленное на США) и культурнолингвистическое (связи с Францией и франкоязычными странами и структурами [Акимов и др. 2007]).

Большинство провинций «Остальной» (или Английской) Канады начали развивать свои внешние связи с середины - второй половины 1970-х гг. В отличие от Квебека их контакты с зарубежными партнерами были продиктованы почти исключительно м а- териальными (экспорт, импорт, инвестиции, туризм) и функциональными (экология, транспортная логистика) интересами. Первоначально провинции Английской Канады также пошли по пути создания сетей собственных зарубежных представительств. К началу 1990-х гг. практически все они обладали агентствами или офисами за границей, в частности, у провинции Онтарио их насчитывалось 18, у Британской Колумбии - 9 [Blanchette, 1994, p. 147-148]. К середине в 1990-х гг. в условиях экономического спада многие провинции либо вообще отказались от представительств, либо существенно ур е- зали их численность и бюджет (так, Онтарио в 1993 г. закрыло все свои агентства).

В настоящее время провинции используют различные формы организации международной деятельности. У некоторых сохраняется сеть постоянных представительств. Например, у стремительно развивающейся Альберты имеется 12 зарубежных офисов, причем 9 из них находятся в Южной и Юго-Восточной Азии. Онтарио в начале XXI в. активно развивает практику провинциальных торговых миссий - масштабных делегаций, объединяющих представителей бизнеса и администрации этой крупнейшей провинции. Еще одной формой осуществления международного сотрудничества является участие в организациях, объединяющих губернаторов штатов США и премьеров провинций Канады, относящихся к определенному региону (Совет губернаторов и премьеров региона Великих озер и реки Св. Лаврентия и т. п.) [McHugh, 2015]. Практически в каждой провинции приняты собственные программы/стратегии развития международной деятельности. Важным инструментом продвижения провинциальных интересов на международной арене является цифровая дипломатия (в том числе аккаунты в социальных сетях) [Минко- ва, 2016].

В Российской Федерации с начала 1990-х гг. субъекты шли по «традиционному» пути - создание постоянных представительств, учреждение департаментов/комитетов по внешним связям и т. п. Безусловно, на определенном этапе эта практика принесла свои плоды: был накоплен опыт (как позитивный, так и негативный), налажены контакты, определены перспективные и заинтересованные партнеры. Однако представляется, что в настоящее время субъекты могут пойти по пути диверсификации форм осуществления внешних связей, используя в том числе опыт канадских провинций.

Еще одной характерной чертой международной деятельности субъектов Российской Федерации является их более тесное вовлечение в реализацию общенациональных задач, стоящих перед внешней политикой нашей страны. Наиболее ярко данная тенденция стала проявляться во второй половине 2010-х гг. В настоящее время «внешние связи регионов, согласованные с общенациональными интересами, становятся важным фактором успешного развития государства в современном мире и повышения общей конкурентоспособности территорий в его составе» [Гиматдинов и др. 2019. с. 13].

Канадские провинции обладают большим и разносторонним опытом выстраивания международных контактов с партнерами различного уровня. Представляется, что российские регионы могут использовать некоторые формы и методы международной деятельности, успешно применяемые субъектами Канадской федерации. В то же время в условиях резкого охлаждения двусторонних отношений Москвы и Оттавы, произошедшего в последние годы, региональный уровень может стать своего рода альтернативным каналом взаимовыгодного сотрудничества двух стран. К настоящему времени субъектами Российской Федерации и канадскими провинциями накоплен значительный опыт развития двусторонних контактов. На региональном уровне есть возможность обойти «острые углы», найти узко-профильные точки соприкосновения, и, что немаловажно, избежать воздействия тех сил в Канаде, которые в настоящее время не заинтересованы в нормализации российско-канадских отношений.

Список литературы

1. Акимов Ю.Г. 2016. Канадский федерализм и конституционно -правовой статус квебекской парадипломатии. Управленческое консультирование, 11: 18-26.

1. Akimov Yu.G. 2016. Kanadskiy federalizm i konstitutsionno-pravovoy status kvebekskoy paradiplomatii [Canadian Federalism and Constitutional-Legal Status of Quebec Paradiplomacy]. Uprav- lencheskoe konsul'tiro-vanie, 11: 18-26.