Федеративна Республіка Німеччина – друга німецька демократична держава

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Федеративна Республіка Німеччина - друга німецька демократична держава

Кудряченко А.І.

Анотація

У статті розкриваються основні етапи досвіду сучасної Німеччини у побудові парламентської демократії. Автором охарактеризовано історичний поступ німецької держави на шляху до формування демократичних засад, що лягли в основу сучасного суспільства. Розглянуто три німецькі конституції 1871, 1919 та 1949 рр., які створили собою базис для розвитку післявоєнної федеративної держави. Особливу увагу сфокусовано на трансформації трьох західних окупаційних зон Німеччини у Федеративну Республіку Німеччина та розробці Основного закону, який спочатку розглядався як тимчасова конституція. Автор зупинив свою увагу і на зовнішніх чинниках, які істотно вплинули на трансформацію пост-нацистської Німеччини та на формування Основного закону. Історична ретроспектива формування другої німецької демократичної держави представлена у широкому міжнародному контексті.

Ключові слова: Федеративна Республіка Німеччина, республіка, федеративний устрій, права і свободи, демократична держава.

Аннотация

Кудряченко А.И. Федеративная Республика Германия - второе немецкое демократическое государство.

В статье раскрываются основные этапы опыта современной Германии в построении парламентской демократии. Автором охарактеризованы исторический прогресс немецкого государства на пути к формированию демократических принципов, которые легли в основу современного общества. Рассмотрены три немецкие конституции 1871, 1919 и 1949 гг., которые создали собой базис для развития послевоенного федеративного государства. Особое внимание сфокусировано на трансформации трех западных оккупационных зон Германии в Федеративную Республику Германия и разработке Основного закона, который изначально рассматривался как временная конституция. Автор остановил свое внимание и на внешних факторах, которые существенно повлияли на трансформацию пост-нацистской Германии и на формирование Основного закона. Историческая ретроспектива формирования второго немецкого демократического государства представлена в широком международном контексте.

Ключевые слова: Федеративная Республика Германия, республика, федеративное устройство, права и свободы, демократическое государство.

Abstract

Kudryachenko A. Federal Republic of Germany - Second German Democratic State.

The article describes the main stages of modern Germany «s experience in building of the parliamentary democracy. The author defines the historical progress of the German state on the way to the formation of democratic foundations that created the basis of modern society. Three German constitutions of 1871, 1919 and 1949 were considered, they formed the basis for the development of a postwar federal state. Particular attention is focused on the transformation of the three western occupation zones of Germany into the Federal Republic of Germany and the development of the Basic Law, which was initially regarded as temporary constitution. The author also drew attention to external factors that significantly influenced the transformation of post-Nazi Germany and the formation of the Basic Law. The historical retrospective of the formation of the second German democratic state is presented in a broad international context.

Keywords: Federal Republic of Germany, republic, federal system, rights and freedoms, democratic state.

Основна частина

Нині надто важливо з'ясувати, що протягом 100 років після краху в результаті Першої світової війни чотирьох імперій: Російської, Австро - Угорської, Німецької та Османської, їх народи та новопосталі держави проходили кожен по-своєму власний тернистий шлях до демократії. Це стосується як провідних держав-спадкоємців імперій, так і тих, що постали в силу національного самовизначення народів, що були у їх складі. Більш успішним шляхом міг бути розвиток тих держав і народів, де існували відповідні традиції, навіть прецеденти демократичних засад. Проте, навіть наявність таких передумов не завжди гарантувала успіх. Водночас варто зазначити, що ціла низка держав і народів мали й невдачі на цьому шляху, або не з першої спроби демократичні засади успішно утверджувалися.

До останніх ми з повним правом відносимо як Німеччину, так і держави, які постали на теренах інших імперій, зокрема ті, що вийшли із Російської. Тут слід мати на увазі, перш за все, коло держав Центральної, Південної та Східної Європи. Вельми непростим, а скоріше довготривалим та звивистим, виявився шлях до парламентської демократії більшості країн пострадянського простору. Важливо пам'ятати, що міжнародний контекст мав також потужний вплив. Кожен етап міжнародних відносин: міжвоєнний, повоєнний блокового протистояння та пост біполярний, мав відповідний вплив та детермінував обумовлену динаміку змін.

На сучасному історичному етапі перехідного періоду багато країн долають неоднозначний процес утвердження представницької, тобто парламентської демократії, прагнуть будувати свій устрій на відповідних конституційних засадах. Для повоєнної Федеративної Республіки Німеччина на шляху до демократії були не менш складні проблеми і виклики. Переможена Німеччина переживала неймовірні складнощі відновлення життя після розгрому нацизму та нелегкі роки подолання тоталітарного минулого [1]. Проте, саме Західна Німеччина віднайшла свій оптимальний шлях конституційного демократичного розвитку і нині може слугувати певним мірилом політично і економічно розвинутої країни, яскравим уособленням досягнень західної представницької демократії.

Дані досягнення стали можливими в силу не лише історичних умов сходження ФРН, але й тому, що були значною мірою враховані попередній німецький досвід та виведені із нього відповідні уроки. Німеччина як єдина національна держава була утворена у 1871 році. Показово, що за неповних 150 років були прийняті три загальнонімецькі конституції [2; 3; 4]. Розробка і прийняття кожної з них відповідали перехідним етапам в історії розвитку держави і суспільства, враховували історичні традиції та особливості розвитку. Перша конституція Німеччини, яка юридично закріпила об'єднання країни, була «дарована Імператором Вільгельмом І у 1871 р.». У ній, окрім іншого, були сформульовані тогочасні підходи щодо державного, федеративного устрою країни, викладено важливе положення щодо обов'язку держави дбати про підтримку «нужденним верствам» суспільства.

Після революційних потрясінь 1918 р. вже 6 лютого 1919 р. Національні збори, обрані на підставі загальних виборів і наділені установчими повноваженнями, прийняли другу загальнонімецьку конституцію. Вона увійшла в історію, як Веймарська (відповідно тому, що у м. Веймар проходило засідання Національних зборів). Це була одна з найдемократичніших конституцій свого часу. Разом з тим, конструкцію державної влади, федеративні засади устрою, які були закріплені конституцією, певно, що не можна вважати вдалими. У цій Першій республіці Німеччини великі повноваження мав глава держави - президент, а права парламенту та уряду були відчутно звужені. Разом із тривалим семирічним терміном повноважень президента, відсутність реальних «стримуючих» його противаг, зокрема в особі парламенту та земель, мали уразливі наслідки. Реальна слабкість інститутів тогочасної «демократії без демократів» призвела до узурпації влади нацистами в 30-х роках XX ст. легальним шляхом й тим самим до загибелі Веймарської республіки [5].

Державний лад Третього рейху був навіть не авторитарним чи централізованим, де управління здійснювалося бюрократичною верхівкою, то була вождістська держава партії Гітлера, держава одноосібного панування і централізації надзвичайного ґатунку. Центральним елементом її побудови став вождізм, підкореність всіх чільників і структур вождю та централізація всіх складових суспільства. Надмірна централізація влади часів нацизму не в останню чергу визначила актуальним напрям відновлення федералізму в Німеччині після його нищівної поразки.

Після капітуляції Німеччини в 1945 р. уся повнота влади в країні перейшла до рук військових губернаторів у чотирьох окупаційних зонах, на які була поділена територія розгромленого Третього рейху. Повоєнна Німеччина переживала глибинні системні трансформації, які проводили держави, що окупували її територію. Під час перехідного періоду (1945-1949 рр.) відновлення німецької державності було ускладнене як руйнівними наслідками війни, так і наростанням протиріч між колишніми союзниками з питань про майбутнє державно-політичного устрою Європи, в тому числі Німеччини. Це призвело в результаті до розколу Німеччини і до встановлення на десятиліття відповідно обмеженого суверенітету посталих німецьких держав [6].

Тож після війни слід було заново зводити державність і формувати оновлені засади її будівництва, відійти від тоталітарного централізму поваленого режиму та ствердити федеративні відносини, знищені націонал-соціалізмом. У колі невідкладних задач стояли: побудова сучасної державності, а для цього, передусім, поставало завдання прийняття нової конституції. Одночасно з конструюванням правових засад трансформації в Німеччині в якості важливих базових елементів включалися економічні реформи.

Після розгрому нацизму західна частина країни була організована на засадах федералізму як Федеративна Республіка Німеччина (ФРН). Однак це означало не стільки свідомий поворот до історичної традиції, скільки підтримку окупаційною владою широких заходів щодо формування нової, нецентралізованої держави. Те, що в її основу був покладений федеративний принцип, обумовлювалося цілою низкою причин. Головне, що найважливіший принцип: федеративна структура майбутньої ФРН, тоді визначався союзниками - Великою Британією, США, меншою мірою, Францією. Надто важливим було завдання щодо запобігання новій «німецькій небезпеці», тобто мова могла йти про якомога більш широку децентралізацію влади і управління країни.

Сповідуючи такий підхід для західних союзників, федералізм,

розосередження центрів владного впливу став інструментом створення в окупованих частинах країни ослабленої, «нешкідливої» німецької держави. Парламентаризм і федералізм з їх системою балансів та противаг протиставлявся централізму, акумуляції могутності і можливого зловживання нею в майбутньому.

Втім, щодо рівня федералізації ФРН серед союзників не було єдності: Франція була прихильницею утворення відчутно ослабленої і м'якої конфедерації, Велика Британія не заперечувала проти більш згуртованої спільності. За визначенням німецького авторитетного історика Томаса

Ніппердея, фактично єдиним послідовним протагоністом утвердження федеративної системи в Німеччині був уряд США [7, s. 215].

Німецька конституційна і, зокрема, федеративна традиція виросли з історії країни, а часова протяжність останньої перевищує вік самого федералізму. Проте вже з початку ХІХ століття можна вести мову про федеративну складову в державному устрої Німеччини. Зазначу, що німецька конституційна доктрина чітко розмежовує союз держав (Staatenbund) і союзну державу Bundesstaat), тобто конфедерації та федерації. Так, у рамках конфедерації суверенні держави об'єднуються на міжнародно-правовій основі, створюють союзні - федеральні органи, які виконують певні «партнерські» зобов'язання, залишаючись, однак, самостійними суб'єктами міжнародного права. Федерація ж носить державний характер, її суб'єкти підпорядковуються нормам загальної союзної конституції і можуть володіти міжнародною правосуб'єктністю лише тією мірою, якою це допускається конституцією.

Дійсно, та німецька форма держави у ФРН, яку ми знаємо сьогодні, народилася після капітуляції Німеччини у Другій світовій війні, причому вона постала значною мірою продуктом діяльності союзників. Тим самим, німецький державний устрій, у певному сенсі, є моделлю свідомих кроків з боку не лише німецьких чинників, але й діяльності та контролю переможців, окупаційної влади. Адже кінцевою метою своєї присутності на території західних окупаційних зон союзники проголосили створення ліберальної політичної та економічної держави.

Важливо також враховувати й те становище, що затвердження федеративної системи у повоєнній Західній Німеччині пов'язане і з тим незаперечним фактом, що до 1948-1949 рр. землі вже існували, а значить, на більшій частині німецької території не було потреби організовувати щось нове. Щоправда, кордони всіх земель, за винятком чотирьох (Баварії, Гамбурга, Бремена і Саксонії), виявилися значно зміненими, що пояснювалося проблемою подолання досить сильного антипрусського комплексу. Ідея була проста і радикальна: у відповідності з рішеннями Потсдамської 1945 р. конференції держав-переможниць у Другій світовій війні, Пруссія повинна і була знищена. Союзна Контрольна Рада (СКР) 25 лютого 1947 р. прийняла закон №46 - про ліквідацію Прусської держави, згідно якого терени, що входили до її складу, отримали статус земель, або відійшли до інших земель тогочасної Німеччини [8, с. 335-336.].

Національна німецька адміністрація спочатку створювалася на комунальному, а потім на земельному рівнях. Після проведення виборів до земельних парламентів (ландтагів) у 1946-1947 рр. були прийняті перші земельні конституції (наприклад, у Гессені - 1 грудня 1946 р.), що відображали прагнення до демократизації суспільно-політичного життя, подолання нацистського минулого.

У цей період імперативними завданнями союзників по антигітлерівській коаліції постали не лише спільно визначені задачі проведення політики денацифікації та демократизації Німеччини, але й формування нових конституційних засад розвитку оновлюваних держави та суспільства. Для сучасного аналізу важливим у цій справі є врахування зовнішніх та внутрішніх чинників становища повоєнної Німеччини. З посиленням протистояння Схід - Захід й так званої холодної війни, колишні союзники по антигітлерівській коаліції по різному вбачали місце і значення німецької держави [9, s. 7].

Так, зростаюча конфронтація між СРСР і західними державами унеможливлювала відтворення єдиної німецької держави. На той час державам - переможцям, які окупували Німеччину, в силу політичних обставин, що склалися, не вдалося у ході навіть багаточисельних конференцій дійти одностайної згоди щодо відновлення загальнонімецької державності. Провал наради міністрів закордонних справ чотирьох держав - США, СРСР, Великобританії і Франції у грудні 1947 р. підштовхнув США до підготовки створення західного воєнного союзу. Ним став у 1949 р. Північноатлантичний блок НАТО. У цих приготуваннях важливу роль відігравало питання подальшої політики стосовно Німеччини. Американці усвідомили, що для відбудови Європи вельми бажано долучити німецький промисловий потенціал. Тому західнонімецькі зони були включені до «плану Маршалла» з надання економічної допомоги. Окрім цього мова йшла про те, щоб у наростаючому конфлікті між Сходом і Заходом отримати в особі Західної Німеччини надійного союзника, який зміг би для майбутнього військового союзу надавати відповідну допомогу.

Водночас недоліки зонального управління і економічні труднощі спонукали до об'єднання трьох західних зон. Тож Вашингтон на кінець 1947 р. визначився щодо сприяння утворенню німецької держави на тих територіях, які перебували під західним окупаційним контролем. Протягом 1945-1948 рр. західні зони консолідувалися. У них були проведені реформи адміністративного устрою, відновлено поділ на історичні землі, під контролем військових властей відроджені земельні ландтаги і уряди. Об'єднання англійської та американської зон окупації (у так звану Бізонію) у грудні 1946 р. підвело до формування об'єднаного органу влади і управління. Ним стала Економічна рада (травень 1947 р.), що обиралася ландтагами і була повноважна приймати загальні фінансово-економічні рішення.

У зв'язку з поширенням американського «плану Маршалла» на Німеччину ці рішення відігравали для західних зон все більш об'єднуюче значення. Одночасно проведення цього плану посилювало відокремлення східної зони, оскільки уряд СРСР відкинув його. У Бізонії оформилася Рада земель - свого роду друга урядова палата, а також Верховний суд; по суті, функції центральної адміністрації виконувала Адміністративна рада, підконтрольна Економічній раді і Раді земель. У 1948 р. до Бізонії зрештою долучається французька зона окупації і утворюється т.зв. «Тризонія». У червні 1948 р. у західнонімецьких землях була проведена власна грошова реформа. 1 липня 1948 р. військові губернатори західних держав визначили умови створення Західнонімецької держави у вигляді особливої інструкції на адресу групи з підготовки конституції.

Нарада західних окупаційних держав за участі країн Бенілюксу в Лондоні в лютому - квітні 1948 р. розробила заходи, що вели до створення німецької держави. Прийняті «погоджені лондонські рекомендації», подальше їх схвалення урядами держав-учасниць наради доручали прем'єр-міністрам німецьких земель скликання установчих зборів для прийняття демократичної конституції.

Відносно виконання цього доручення прем'єр-міністрам земель трьох західних окупаційних зон не вдалося досягти єдності зі своїми колегами із радянської зони окупації. В силу цього прем'єр-міністри земель, підконтрольних західним союзникам, запропонували створити власний орган із розробки перехідної конституції для територій західних окупаційних зон. Цей орган отримав назву «Парламентська рада». Йому належало розробити засади спільного і одноподібного управління у західних зонах окупації Німеччини на перехідний період до завершення німецького об'єднання. Звичайно, що дані рішення, а також наступне введення у західних зонах Німеччини «Окупаційного статуту» порушували спільні попередні підходи, розроблені державами-переможцями на Потсдамській конференції.

Подальшими заходами окупаційних західних зон стала розробка губернаторами і вручення запрошеним у Франкфурт-на-Майні 1 липня 1948 р. всім прем'єр-міністрам західнонімецьких земель так званих трьох «Франкфуртських документів» [10, s. 22]. Згідно першого із цих документів главам земельних урядів були надані повноваження скликати до 1 вересня 1948 р. Установчі збори для розробки «демократичної конституції федералістського типу». Інші документи стосувалися нового поділу на землі (німецькі політики цим положенням не скористалися) та основних положень «Окупаційного статуту».

Західнонімецькі політики були зацікавленні в отриманні автономії і можливо більших повноважень. На той час всі партії, які діяли у Західній Німеччині (окрім Компартії), були прихильниками об'єднання західних зон у нову державу. Західнонімецькі політики з самого початку були зацікавленні отримати якомога більшу автономію від окупаційної адміністрації, але, як німці, вони не бажали виступати у ролі сприяючої сторони розколу переможеної Німеччини [11, s. xix]. За тієї ситуації вони скористалися словесною грою і заявили трьом воєнним губернаторам, не дивлячись на прагнення отримати якомога більшу автономію для німців, що нове державне формування має бути неповноцінною державою, а лише тимчасовою, оскільки охопить лише частину Німеччини. Тому, прагнучи унеможливити в подальшому можливі закиди щодо розкольницьких підходів, західнонімецькі політики відхилили лінію окупаційних структур щодо прийняття Конституції та форми її схвалення Установчими зборами чи Всенародним референдумом. Оскільки за таких умов це була би претензія на відображення волі всіх німців і такий підхід був спроможний спричинити значне загострення конфлікту із СРСР. Натомість прийнятним для них стало схвалення лише Основного закону у якості тимчасової конституції, що зберігало надію на приєднання в осяжному майбутньому до сепаратної держави і східної зони. Політики західнонімецьких земель віддали перевагу способу ухвалення Основного закону Парламентською радою після ратифікації його земельними ландтагами. Народне голосування вони вважали політично недоцільним, тобто бажали щоб демократична легітимація Основного закону нової держави стала якомога слабшою.

Тобто західнонімецькі політики тим самим відмовлялися від чітких настанов «Франкфуртських документів» союзників щодо прийняття конституції на референдумі. Західні союзники виказували розчарування таким малим ентузіазмом німецьких політиків. Але для останніх німецьке питання було головною політичною проблемою, тому ніхто із них не наважувався власними руками викликати до життя дві німецькі держави і тим самим здійснювати розкол Німеччини.

Зрештою союзники погодилися, що Парламентська рада обговорить Основний закон, що ратифікований він буде не народом, а парламентами земель. Проте союзники дали зрозуміти, що вони мають на увазі повноцінну конституцію, навіть якщо вона буде називатися тимчасовою, допоки Національні збори не зможуть прийняти конституцію для всієї Німеччини.

Таким чином, політики продемонстрували свою прихильність до створення загальнонімецької держави, але вони готові були взяти участь у формуванні західнонімецької сепаратної держави у якості тимчасової складової Німеччини. Тобто, виходячи із національних мотивів, вони погоджувались скористатись наданим союзниками правом створити тимчасову конституцію і лише на перехідний період часу. Становище, у якому найближчим часом опинилася Західна Німеччина, розкрило всю двоїстість німецької політики Бонна після 1949 р. З одного боку, необхідність не упустити шанс на самостійне політичне життя, а з другого - бажання все ж таки не робити незворотних кроків, що виключали б загальнонімецьке вирішення. Але реальний перебіг подій з усією силою зміцнював розкол.

Для обговорення запропонованих рекомендацій щодо конституції і вироблення німецької позиції земельні уряди провели низку нарад. Найбільш відома з яких та, що відбулася у серпні 1948 р. на острові Херренхімзеє (Баварія), і вона отримала промовисту назву «конституційного конвенту». У ній взяли участь міністри юстиції всіх західнонімецьких земель, провідні експерти в галузі конституційного права.

З метою вироблення проекту конституційного закону західнонімецької держави було прийнято рішення створити спеціальний орган, яким стала Парламентська рада. Напрацювання наради в Херренхімзеє склали основу для наступних обговорень у Парламентській раді. До її складу увійшли депутати ландтагів всіх західнонімецьких земель пропорційно чисельності представлених у земельних парламентах політичних партій. До складу Ради увійшли 65 делегатів (крім того, в роботі брали участь 5 представників від Західного Берліна з дорадчим голосом). У складі Парламентської ради: по 27 мандатів мали ХДС-ХСС і СДПН, 5 місць - ВДП, по 2 місця - партія Центру, Німецька партія, а також КПН. Головою Парламентської ради був обраний К. Аденауер, лідер західнонімецької партії ХДС і майбутній канцлер ФРН [12].

Уперше Парламентська рада зібралася 1 вересня 1948 р. у Бонні. До її роботи, що проходила виключно в комітетах, залучалися знані німецькі фахівці в галузі конституційного права. Підготовлені розділи документу спрямовувалися військовим губернаторам, які по суті їх затверджували. Головні конституційні засади були обумовлені союзниками: демократичний і федералістський характер та забезпечення прав людини. У решті напрямів німцям надавалася повна свобода напрацювань. Парламентській раді пропонувалися й інші проекти, але за основу було взято проект «конституційного конвенту». Обговорення проходили швидко, а розбіжності, які виникали, з огляду на установку тимчасовості Основного закону, уможливлювали виникаючим розбіжностям не ставати принциповими.

Значним спірним питанням у Парламентській раді були підходи щодо форми федералістського ладу, який пропонувалося створити, що двічі спонукало втручання окупаційних держав. Зрештою стосовно федералізму був найдений компроміс між централістські орієнтованою федерацією - до якої були прихильні соціал-демократи, та формою федеративної держави, яка слугувала б своєрідним дахом над державною самостійністю земель, що обстоювали представники південнонімецьких християнських демократів.

Втручання окупаційної влади відбувалося у вигляді категоричного нагадування Парламентській раді, що при обговорені визначених конституційних положень слід орієнтуватися на їх настанови, бо в іншому випадку їх згода на такий Основний закон не гарантується. Тим самим до розробників цього документу доводилося, що свої функції вони виконують не в силу власного суверенітету, а під протекторатом (хоч і м'яким) окупаційних держав. Від останніх залежало у кінцевому рахунку затвердження основного закону.

Окрім цього, на Основний закон розповсюджувалися обмеження, оголошені окупаційними державами у вересні Окупаційним статутом, вже після набрання чинності конституційного закону. У перші роки існування ФРН зовнішньополітичні зносини, оборонна політика, а також зовнішня торгівля здійснювалися ще західними союзниками. Лише завдяки, не в останню чергу, майстерній політиці Конрада Аденауера і американській зацікавленості у новому німецькому озброєнні, контроль окупаційних держав над Західною Німеччиною слабшав, поки у 1955 р. ФРН не отримала повний суверенітет.

Вже 8 травня 1949 р. Парламентська рада 53 голосами «за» (12 голосів «проти») прийняла весь текст Основного закону. 12 травня його схвалили військові губернатори, після чого він був переданий у ландтаги. Протягом тижня, з 16 по 22 травня 1949 р., ландтаги західнонімецьких земель схвалили текст документу, за винятком ландтагу Баварії. Останній 101 голосом (при 63 «проти» й 9 тих, хто «утрималися») відхилив Основний закон. Проте для прийняття тексту закону було достатньо схвалення більшості земель. 23 травня Основний закон був опублікований і на наступний день набув чинності. Тим самим була конституйована Федеративна Республіка Німеччина. Перспективною особливістю змісту цього конституційного закону було те, що він номінально поширював свою дію і на громадян східної зони і адресувався до всього німецького народу з метою здійснення «єдності і свободи Німеччини» [13].

Згідно з Основним законом новопостала держава була відкрита для входження до її складу інших німецьких земель. Однак у радянській зоні окупації 7 жовтня 1949 р. була прийнята своя Конституція, створена за радянським зразком, і проголошена Німецька Демократична Республіка. Тим самим розпочався тривалий 40-річний період співіснування двох німецьких держав, який закінчився лише 3 жовтня 1990 р. приєднанням НДР до ФРН на основі ст. 23 Основного закону (після чого ця стаття втратила силу і потім була прийнята в новій редакції). З цього часу Основний закон став чинним для об'єднаної Німеччини.

Слід підкреслити, що багато німецьких дослідників відзначають величезну роль К. Аденауера у діяльності Парламентської ради, де він відстоював «демократичний дух» багатьох статей проекту Основного закону. Саме Аденауер був активним прихильником федеративного устрою держави і виступав за надання якомога ширших прав землям, за дотримання балансу інтересів між землями і федерацією [14].

Прийняття Основного закону Федеративної Республіки Німеччина стало подією, яка мала величезні наслідки у конкретному політико-правовому сенсі та у широкому історико-географічному вимірі. У цьому документі були чітко сформульовані важливі демократичні принципи, а також засади соціальної, правової демократичної республіки та основні права і свободи її громадян як норми прямої дії. Основний закон історично стояв на одному рівні з усіма повоєнними конституціями великих західноєвропейських держав, зокрема з такими, як конституції Франції та Італії, які були прийняті у 1940-х роках. Показово, що всі вони - кожна по-своєму, відобразили процеси демократичного оновлення, пов'язаних зі звільненням Європи від нацизму, і поверненням до засад парламентаризму. В Основному законі ФРН знайшли відображення традиційні риси німецького конституційного права [8, с. 420]. При його розробці були враховані як досвід Веймарської доби, так і надбання інших держав; з'явилися і нововведення, які вигідно відрізняють цей документ.

Основний закон створювався під безпосереднім контролем та впливом західних держав-переможниць. Цей документ для ФРН став своєрідним суспільно-політичним компромісом в умовах піднесення антифашистського та демократичного руху. Проголошені у ньому демократичні засади, соціальні, політичні права і свободи громадян стали опорою у діяльності всіх демократичних сил, вони надихали мільйони людей, ставали основою їх зацікавленості в оновленні країни.

Конституційно-правові засади ФРН досить чітко визначає Основний закон. У ньому знайшли відображення традиційні риси німецького колись буржуазного, пізніше громадянського конституційного мислення, при його розробці були використані й переосмислені попередні державні національні складники. Водночас досвід Веймарської республіки, практика інших держав змусили авторів документу дещо по-іншому вирішити традиційні проблеми, а також увести до Основного закону чимало нового. Задекларовані й добре прописані у ньому всі демократичні принципи, соціальні та політичні права і свободи громадян стали в подальшому солідною опорою у діяльності демократичних сил.

Підкреслю, що найважливіші положення Основного закону ФРН визначали союзники: він повинен був бути по справжньому демократичним і

федералістським. Важливим було і те становище, що після ратифікації конституційного закону контроль західних союзників над ФРН поступово послаблювався. Оскільки возз'єднання Німеччини не сталося так швидко, як це на початку уявлялося Парламентській раді, західні союзники і сформовані згідно Основного закону державні органи уклали у 1955 р. «Договір про Німеччину», який був опублікований у «Віснику федеральних законів» того ж року. Згідно абзацу 2 статті 1 цього Договору ФРН було передано «повновладдя суверенної держави у її внутрішніх і зовнішніх справах», за виключенням прав, які залишили за собою західні союзники [15, с. 300]. У результаті цього Основний закон у правовому відношенні став повноцінною конституцією.

Важливо взяти до уваги й той факт, що Основний закон ФРН був розроблений і прийнятий у 1949 р. з метою формування у державі на «перехідний період» нового, республіканського, демократичного ладу. Цей закон був задуманий його творцями не як остаточна конституція, а як головний тимчасовий закон. За німецьким народом зберігалося право «у вільному самовизначенні досягнення єдності і свободи Німеччини». Згодом Основний закон виявився здатним нести навантаження фундаменту стабільного демократичного суспільства. Слід підкреслити, що під час урочистостей з приводу сорокалітнього ювілею Федеративної Республіки 1989 р. Основний закон був визнаний найкращою і найвільнішою Конституцією, яка будь-коли існувала на німецькій землі. Його положення та норми стали дійсністю суспільства і держави. Основний закон увійшов у свідомість громадян і визнавався ними. Це сталося не в останню чергу й тому, що ним не лише проголошувалися, але й втілилися засади нової демократичної, правової і соціальної держави, утверджувався республіканський і федеративний устрій. Досить важливо, що з Основним законом була народжена німецька держава, яку, на відмінну від її попередниць, до нинішнього часу оминали серйозні конституційні кризи [15].

Надаючи особливого значення основним правам людини, творці Основного закону поставили їх на перше місце як систему цінностей та імперативів. При цьому, як зазначає доктор юридичних наук, професор В. Бергманн, Основний закон виходить із наявних у людини прав, які не створюються конституцією, а лише визнаються нею [16, c. 8]. Тим самим вперше в історії конституцій Німеччини основні права визначалися безпосередньо діючим правом, обов'язковим для всіх трьох гілок державної влади (законодавчої, виконавчої та судової).

Конституцією Веймарської республіки основні права визначалися діючими лише згідно законів, а у відповідності до Основного закону ФРН, навпаки, закони діють тільки в межах основних прав. Важливо враховувати, що після краху нацистського режиму німецькі законодавці прагнули створити конституційні засади із сильними гарантіями індивідуальних прав громадян і яскраво вираженим їх захистом цим конституційним законом. Більш того, на цьому наполягали окупаційні адміністрації, до директив яких слід було прислухатися.

Захист людської гідності і загальне право на свободу, право на вільний розвиток особистості були свідомо поставлені на початок переліку основних прав у статтях 1 та 2 Основного закону. Загальне право на свободу доповнюється переліченням специфічних прав: на життя, фізичну недоторканність, свободу віросповідання, свободу думки, свободу об'єднань тощо. Цей каталог основних прав громадянина у конституційному законі підкріплюється обов'язком держави поважати й захищати гідність людини. Дані права зосереджені у першому розділі та охоплюють положення 1-19 статей [4]. Гарантія поваги до людини та захисту її гідності доповнюється загальним правом на вільний розвиток особистості. Надається широкий захист від протиправних втручань держави. Обмеження прав і свобод потребує обґрунтування, яке саме виходить із Основного закону. Оскільки правами на свободу володіють всі рівною мірою, можливі колізії при їх втіленні, коли багато людей у різних формах посилаються на свої основні права. Тому використання прав на свободи обмежується там, де починається сфера прав іншої особи.

Права на свободи доповнюються правом на рівність. І тут також, поряд із загальним принципом рівності, сформульованим у першому абзаці статті 3, наявні специфічні права, що забезпечують рівність, такі, наприклад, як рівність прав громадян чоловічої та жіночої статі, рівні громадянські права і виборче право, закріплені відповідно у статтях 33 і 38 [4]. У ФРН виборче право є загальним, рівним і таємним, у виборах громадяни мають право брати участь починаючи з 18-річного віку (на виборах до комун - з 16 років).

Право на свободи і рівність згідно абзацу четвертому статті 19 гарантуються судовим захистом. Основний закон передбачає п'ять видів судочинства: суди загальної юрисдикції (з цивільних і карних справ), адміністративні суди, суди з трудових спорів, фінансові суди та суди із соціальних питань. Якщо громадянин вважає, що рішення суду ввійшло у протиріччя з Основним законом, він може звернутися за вирішенням цього питання до Федерального конституційного суду. Загалом конституційний закон створив передумови для всеохопного судового контролю за діями держави. З огляду на це Федеративна Республіка має особливо розгалужену систему конституційної юрисдикції.

На поважання людської гідності і свободи особистості можуть посилатися рівною мірою як німці, так і іноземці. До класичних прав, що їх називає Основний закон, належить свобода слова, включаючи свободу друку, і гарантія власності. Сюди належать також свобода мистецтва й науки, право політичних партій створювати коаліції, право захисту таємниці листування, поштових і телеграфних відправлень, принциповий захист від примусу і примусової роботи, недоторканість житла, а також право відмовлятися від військової служби з міркувань сумління та віри.

Громадянські права, що на противагу вищезазначеним стосуються лише німецьких громадян, торкаються переважно політичних прав співучасті і права вільної професійної діяльності. По суті до них належать: право на проведення зборів, право засновувати спілки і товариства, право вільно пересуватися територією Федеративної Республіки (включаючи виїзд за її межі), право вибору професії і роботи за фахом, заборона видачі громадян країни іншим державам.

Поруч із правами свободи стоять права рівноправності. Основний закон конкретизує загальне положення про рівність усіх людей перед законом визначенням стосовно того, що ніхто не може зазнати обмежень або одержати перевагу з причин статі, походження, раси, мови, своєї батьківщини або країни прибуття, своєї віри або свого політичного світогляду. Насамкінець, конституційний закон гарантує рівний доступ до державних посад.

Основні права стосуються і відношення окремого громадянина до таких соціальних інститутів, як шлюб, сім'я, церква, школа, а також до держави. Вони частково гарантують громадянинові безпосередні права на послуги з боку держави, як, скажімо, на державне забезпечення.

Основним правом, що вже за своєю суттю стосується лише іноземців, є вперше гарантоване в (західно) німецькому конституційному законі право притулку, яке дає політично переслідуваним іноземцям право на політичний притулок на території ФРН згідно зі статтею 16 [4]. Окремі основні права можуть згідно з конституційними положеннями обмежуватися у конкретних межах безпосередньо законом або на підставі певного закону. Водночас ніколи жоден закон не може змінювати сутнісного змісту основних прав. Суттєвою правовою нормою у ФРН стало положення про те, що основні права громадянина є безпосередньо діючим правом. Це одне з найважливіших нововведень Основного закону порівняно з попередніми конституціями. З прийняттям конституційних норм у федерації, її землях всі три гілки державної влади - парламенти як законодавці, так само як і уряди, суди, адміністративні органи, поліція та збройні сили зобов'язані суворо дотримуватися основних прав.

Кожний громадянин має право оскаржити рішення або дії держави у Федеральному конституційному суді, якщо він відчуває себе позбавленим одного з основних прав. Унаслідок приєднання до Європейської конвенції захисту прав людини і основних свобод 1952 р. Федеративна Республіка Німеччина з 1955 р. визнала підлеглість міжнародному контролю за дотриманням прав людини. Стаття 25 цієї Конвенції дає право громадянам країн, що її підписали, на оскарження дій власної держави перед Європейською комісією і Європейською судовою палатою. 1973 р. ФРН ратифікувала також Міжнародні пакти прав людини Організації Об'єднаних Націй.

Основи державного ладу країни сформульовані у п'яти принципах, які прописані у статті 20 Основного закону: ФРН є республікою, демократичною, федеративною, правовою й соціальною державою [4]. За державним устроєм це федеративна республіка, що складається із рівноправних земель, кожна з яких має свою конституцію, парламент і уряд. Найвища державна влада належить Федерації. Відповідні землі на федеральному рівні представлені Бундесратом, який бере участь у законодавчій діяльності Федерації.

Республіканська державна форма знаходить своє конституційне вираження передусім у самій назві «Федеративна Республіка Німеччина». Зовнішньо дана форма устрою виявляється у тому, що держава складається із рівноправних земель, що главою держави є Федеральний президент, який обирається федеральними зборами. Основою демократичного державного ладу є засади народного суверенітету. Основний закон наголошує, що вся державна влада виходить від народу, при цьому вона втілюється засобами представницької демократії. Це означає, що державна влада має визнаватися і схвалюватися народом, але вона, за виключенням виборів, не виконується безпосередньо завдяки рішенням народу. Розробники Основного закону свідомо відмовилися від положень плебісцитарного волевиявлення народу. Відповідно цьому Основний закон ґрунтується на чисто представницьких конституційних засадах [17]. Здійснення влади доручається відповідним органам законодавства виконавчої гілки та судочинства. Сам народ виконує належну йому державну владу переважно у виборах парламенту, що періодично повторюються.

Такі форми безпосередньої демократії, як референдум або народна ініціатива, Основний закон, на відміну від конституцій деяких земель, передбачає лише у винятковому випадку. На рівні Федерації це стосується лише тих питань, коли йдеться про новий поділ території Федеративної Республіки Німеччина. Відносно включення плебісцитарних елементів до Основного закону ФРН після досягнення у 1990 р. державної єдності у Німеччині була гостра дискусія, яка, проте, у кінцевому рахунку не привела до принципових змін конституційних положень [18].

Принцип соціальної держави є вельми важливим доповненням до традиційних засад правової держави. Він зобов'язує державу підтримувати соціально незабезпечених і постійно дбати про соціальну справедливість усіх верств країни. Численні закони і вироки судів наповнили цей принцип життям. Соціальна держава проявляється у соціальному страхуванні з його пенсіями за віком та на випадок інвалідності, виплатами в разі хвороби та безробіття, у соціальній допомозі малозабезпеченим, у допомозі на утримання житла, у виплатах для сімей з дітьми (гроші на дітей), у праві на захист праці і права на робочий час тощо.

Слід звернути увагу й на наступне конституційне положення. В Основному законі не надається конкретного формулювання принципів соціально - економічного ладу. Щоправда, у розділі про основні права існує положення, що приватна власність повинна служити загальному благу (стаття 14) [4]. Наступна 15 стаття передбачає можливе усуспільнення землі, природних багатств і засобів виробництва [4]. Ніяких однозначних формулювань, дефініцій чи виразних зобов'язань щодо економічного ладу Основний закон не містить, він залишається економічно нейтральним. Проте свобода законодавця щодо розробки засад економічного ладу обмежується вимогами правової держави, а також основними правами на власність і правом на спадщину, а також основним правом свободи вибору професії. Тим самим для розвитку Федеративної Республіки значення мали тоді і в подальшому практика фактичних соціальних і економічних відносин.

Якщо порівнювати конституційні положення створюваної Другої демократії із Веймарською, то слід вказати, що в Основному законі відсутнє положення про право працюючих на проведення страйків. Як не дивно, але профспілкові діячі не лише не справляли масового тиску на розробників цього документу, але не отримали і дієвої підтримки від своїх однодумців із соціал-демократичної партії. Водночас у СДПН вважали, що ці положення, як і визначення щодо соціального і економічного ладу мають бути включені лише у майбутню загальнонімецьку конституцію (прийняття якої бачилося їм у близькій перспективі).

Натомість в період розробки та прийняття Основного закону церква, чиновництво та судді справили вплив та добилися для себе належних підтримуючих у ньому положень. Католики та євангелісти (протестанти) добилися відповідного державного захисту і водночас залишилися незалежними від держави. До цього ж вони реалізували свій вплив на формулювання прав, зокрема у сфері шлюбу та сім'ї.

Чиновники домоглися для себе гарантій свого становища у якості захищеного корпусу професіоналів. Тим самим, завдяки закріпленню усталених принципів, які чиновництво випрацьовувало віками, було ускладнено впровадження у державне управління нових ідей та структур. Їм вдалося внести до Основного закону статті про повагу, як там сказано, «традиційних принципів професійного чиновництва».

Вирішальним для усього комплексу відновлення ролі чиновництва стали ті положення, на яких базувалася стаття 131 Основного закону [4]. Більшість державних службовців періоду до 1945 р. змогли після 1949 р. обійняти посади у державних структурах. Відтак всеохопного персонального змінення у німецькому корпусі чиновництва і судейському загалом не сталося.

В Основному законі утверджена концепція «конкуруючої демократії». І тут було враховано практику Веймарської республіки, яка не витримала натиску радикальних антиконституційних партій. Основною засадою такої демократії є те, що вільна гра політичних сил мусить припинитися там, де демократія може бути усунена засобами демократії. Тому, як зазначав пізніше професор К. Зонтхаймер, Основний закон передбачав можливість через Федеральний конституційний суд заборонити такі партії, які хочуть заподіяти шкоду демократичному ладу або зовсім усунути його. Розробники конституційних положень виходили також із того, що демократія, федералізм і соціальна правова держава не підлягають ніяким змінам [15, с. 36-38].

Дійсно, новим напрямом у сучасній історії конституцій стають різні напрацювання та приписи щодо захисту від антидемократичного розвитку ситуації в країні. Стосовно Основного закону ФРН то в ньому, зокрема, закріпленні в абзаці 3 статті 79 недопустимість змін найважливіших конституційних засад, а також можливість заборони антиконституційних об'єднань і партій у відповідності з абзацом 2 статі 9 і абзацом 2 статі 21 Основного закону [4]. Німецький Федеральний конституційний суд

охарактеризував ці положення як «прихильність до демократії, що здібна до самозахисту».

Слід враховувати конституційну важливість запровадженого повоєнного оновленого німецького федералізму, який став реальним і дієвим складником демократичного ладу держави. Проте, якщо попередній федералізм, розвиток якого було перервано нацизмом, спирався на примат традиції та історичну самоідентифікацію, то повоєнний, нинішній федералізм є федералізмом функціональним. Він одночасно відповідає сучасним реаліям та конструює їх. Федералізм земель разом із буттям громадян у Федерації роблять свій внесок у те, що жителі всіх земель тією чи іншою мірою відчували себе не тільки мешканцями своєї землі, але й громадянами Федерації, громадянами спільної держави.

Конституційне надання переваги федеральному устрою держави означає, що не лише Федерації, а й окремим федеральним землям надається правовий статус держав. Тому вони мають власну, обмежену на певні царини, верховну владу, яку землі здійснюють власним законодавством, виконавчою владою й судочинством. Після розподілу державних завдань і компетенцій між Федерацією і землями центр ваги законодавства лягає переважно на центральну державну владу, на Федерацію. Водночас до компетенції земель належить передусім урядування, тобто виконання законів. Цей розподіл завдань є суттєвим елементом системи Основного закону щодо поділу влади та її балансу.

Поділ влади є ядром принципу правової держави, як це закріплено в Основному законі. Функції державної влади доручаються незалежним один від одного органам законодавства, виконавчій гілці й судочинству. Згідно конституційним засадам у ФРН закріплено п'ять постійно діючих конституційних органів: Федеральний президент, Федеральний уряд

(виконавчий), Бундесрат, Бундестаг (законодавчі), Федеральний конституційний суд (судовий). Основне навантаження щодо управління на загальнодержавному рівні несуть федеральні міністерства.

Значення розподілу компетенцій полягає у стримуванні державної влади шляхом обопільного контролю і обмежень. Такий підхід реально слугує захисту свободи кожного громадянина. Іншим суттєвим принципом правової держави є непорушна чинність закону для всієї державної діяльності. Цей принцип законовірності управління передбачає, що виконавча влада не може порушувати діюче право, особливо Основний закон та інші закони (перевага закону). Далі, втручання у сферу прав і свобод окремої особи вимагає формальної підстави закону (застереження закону). Усі дії державної влади можуть перевірятися незалежними суддями щодо їх відповідності праву, якщо потерпілий їх оскаржує.

У цьому зв'язку наголосимо про важливість розподілу компетенцій між суб'єктами: Федерацією та землями на засадах федералізму. До них відноситься як принцип «кооперативного федералізму», «політика переплетення», так і принцип «конкуруючого законодавства», або компетенцій між Федерацією та землями. Варто мати на увазі, що визначення німецького федералізму як «кооперативного федералізму», містить у собі деякі «пастки».

По-перше, у науковій англійській літературі термін «кооперативний федералізм» часто використовується для опису не моделі німецького федералізму, але для оцінки відомого періоду його розвитку, а саме: з середини 1960-х до середини 1970-х років.

По-друге, навіть коли цей термін використовується для характеристики моделі як такої, потрібно мати на увазі, що це не суто німецький винахід.

Німецька наукова думка запозичила його із американських дебатів і спочатку термін звучав виключно по-англійськи (cooperative federalism). Згодом термін набув і німецького перекладу: вказуючи, як правило, на дворівневу систему, де кожен рівень відділений один від одного і має елементи самостійності, власні компетенції для виконання своїх завдань. «Кооперативний федералізм», окрім іншого, передбачає істотну роль переговорів, за допомогою яких інтереси різних акторів, з одного боку, позиціонуються, а з іншого - повинні бути адаптовані з вигодою для всіх. Це, безумовно, сильна сторона німецького федералізму і німецької демократії, яку іноді називають «переговорною демократією» [19].

У ФРН суб'єкти Федерації - землі - це держави, що самостійно реалізують всю повноту державної влади за межами повноважень Федерації. Важливо, що федеральні землі реалізують ті владні повноваження, які не є похідними від Федерації, але конституційно визнані нею, тобто не можуть бути скасовані. Землі самостійно встановлюють свій конституційний лад, але зобов'язані дотримуватися загальних положень Основного закону.

У сфері законодавчої діяльності розрізняються виключна компетенція федерального законодавця, конкуруюча або змагальна компетенція Федерації і земель та виняткова компетенція земельного законодавця. У віданні тільки Федерації, згідно ст. 71, 73 Основного закону [4], знаходяться, серед іншого, зовнішні зносини, оборона і безпека, паспортизація, імміграція, фінансове і валютне регулювання, грошова емісія, федеральний транспорт, зв'язок, федеральна державна служба та ін.

Вкрай важливо відзначити те, що «конкуруюча компетенція» - справа абсолютно конкретна у тому сенсі, що земельний законодавець твердо знає, що може «творити» в цій сфері лише поки вона не охоплена Федерацією. «Конкуруюча компетенція», таким чином, реально служить основним інструментом розмежування компетенцій на користь Федерації в силу конституційної гарантії «однаковості життєвих умов» («Einheitlichkeit der Lebensverhдltnisse»). Конституційно передбачено, що виконавча влада на федеральному рівні закріплена за Федеральним урядом на чолі якого стоїть Федеральний канцлер. Главою органів виконавчої влади на рівні суб'єктів Федерації є прем'єр-міністри (або бургомістр землі-міста). Федеральними і земельними адміністраціями керують міністри, які очолюють адміністративні органи.

Підсумовуючи розгляд конституційно-правових засад демократичного ладу ФРН, слід наголосити наступне. Німецький законодавець при розробці конституційних засад становлення саме Західної Німеччини віднайшов вельми оптимальний шлях принципів демократичного розвитку, які виправдали себе протягом уже майже семидесятирічного періоду розвитку держави і суспільства. На сучасному етапі для багатьох держав молодої демократії саме