Парламентська етика: політологічний аналіз

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Парламентська етика: політологічний аналіз

Лікарчук Наталія Василівна, Лікарчук Дар'я Сергіївна

Лікарчук Наталія Василівна, доктор політичних наук, професор кафедри державного управління, Київський національний університет імені Тараса Шевченка. Лікарчук Дар'я Сергіївна, кандидат політичних наук, доцент кафедри міжнародних відносин, Київський національний університет культури і мистецтв.

У статті досліджуються аспекти парламентської етики на основі аналізу нормативних документів і практичного досвіду окремих держав ( Канада, Велика Британія, США, Україна). Аналіз цієї проблеми, в першу чергу, відзначається необхідністю вироблення правил парламентської етики, якими повинні супроводжуватися різні напрями депутатської діяльності: законотворчий процес, спілкування з виборцями, колегами, державними органами. Одним зі способів підвищення ефективності й вдосконалення організації парламентської діяльності є наявність системи етичних правил, норм, регламентів, що утворюють основу парламентської етики. У дослідженні виокремлено структуру етико-нормативного комплексу, що є кодифікованими й некодифікованими етичними нормами, й механізми регулювання, за допомогою яких забезпечується дієвість цих норм. Адже в українському суспільстві відбувається процес становлення інституту парламентаризму й формування етичної культури народних депутатів, зокрема, вимог етичного порядку, до парламентаріїв. Ці вимоги є віддзеркаленням загальної тенденції підвищення ролі етичних стандартів демократії. Аналіз проблеми етики парламентської діяльності передбачає розгляд цілого ряду значущих питань: роль та місце парламенту в системі поділу влади; здійснення парламентської діяльності в різних державах; проблеми політичної етики й етико-правового забезпечення парламентської діяльності. Проаналізовано розвиток політологічного знання про парламентську етику й методологію системного дослідження парламентської етики. Обґрунтовано практичні висновки, рекомендації для організації ефективного забезпечення процесу становлення й розвитку парламентської етики в Україні. Також акцентована увага на тому, що формування парламентської етики може багато в чому сприяти процесу демократизації українського суспільства: налагодження взаємин між парламентом й суспільством; вдосконалення організації парламентської діяльності; підвищення професіоналізму українських парламентаріїв та загального рівня культури народних обранців; відповідальності перед суспільством.

Ключові слова: парламент, парламентська етика, демократія, управлінська культура, конфлікт інтересів, парламентська діяльність.

Natalia V. likarchuk, doctor of political sciences, professor of the Department of Public Administration, Taras Shevchenko National University of Kyiv. Darya S. likarchuk, candidate of Political Sciences, Associate Professor of the Department of international relations, Kyiv National University of culture and arts.

The article examines aspects of parliamentary ethics based on the analysis of regulatory documents and practical experience of individual states ( Canada, Great Britain, USA, Ukraine). The analysis of this problem, first of all, is marked by the need to develop rules of parliamentary ethics, which should accompany various areas of parliamentary activity: the legislative process, communication with voters, colleagues, and government agencies. One of the ways to improve the efficiency and organization of parliamentary activities is to have a system of ethical rules, norms, and regulations that form the basis of parliamentary ethics. The study highlights the structure of the ethical and regulatory complex, which are codified and non-codified ethical norms, and the regulatory mechanisms that ensure the effectiveness of these norms. After all, in Ukrainian society there is a process of formation of the institution of parliamentarism and the formation of an ethical culture of people's deputies, in particular, the requirements of an ethical order for parliamentarians. These requirements reflect the general trend of increasing the role of ethical standards in democracy. The analysis of the problem of ethics of parliamentary activity involves considering a number of significant issues: the role and place of Parliament in the system of separation of powers; the implementation of parliamentary activities in different states; problems of political ethics and ethical and legal support of parliamentary activities. The article analyzes the development of political science knowledge about parliamentary ethics and the methodology of systematic research of parliamentary ethics. Practical conclusions and recommendations for organizing effective support for the process of formation and development of parliamentary ethics in Ukraine are substantiated. Attention is also focused on the fact that the formation of parliamentary ethics can greatly contribute to the process of democratization of Ukrainian society: establishing relations between the parliament and society; improving the organization of parliamentary activities; improving the professionalism of Ukrainian parliamentarians and the general level of culture of people's deputies; responsibility to society.

Keywords: parliament, parliamentary ethics, democracy, managerial culture, conflict of interests, parliamentary activity.

Вступ

За сторіччя парламентської історії були сформовані численні наукові школи з проблем моральності й етичних стандартів парламентаризму. Парламентську етику в рамках політичної науки прийнято розглядати у двох ракурсах. Перш за все, парламентська етика розглядається як кодекс поведінки, як норма парламентської діяльності, - в такому випадку вона належить до професійної етики. З іншого боку, предметом парламентської етики є моральні ситуації, аналіз практичного застосування норм, принципів і процедур парламентської діяльності, - це стосується прикладної етики.

Професійна діяльність депутатів накладає зобов'язання на парламентаріїв щодо забезпечення рівня моральних й етичних норм в процесі законотворчої та громадської діяльностей. Представники органів законодавчої влади у роботі повинні дотримуватися норм професійної етики.

Парламентська етика може охоплювати етику депутата, етику сенатора. Як різновид політичної етики, парламентська етика покликана забезпечити основне завдання - сприяти створенню громадського блага. В такому випадку парламент має керуватися чинним законодавством, разом з цим нести відповідальність за свою діяльність.

Управлінська культура парламентської діяльності проявляється у готовності представників органів законодавчої влади керуватися моральними критеріями при виборі засобів для досягнення цілей. Ці критерії повинні відповідати загальній культурі поведінки й дотриманню морально-етичних норм у парламентській діяльності. Однак етика в органах законодавчої влади підтримується не тільки особистісними якостями, загальною культурою депутатів, але й регламентуванням нормативно-правових актів.

Аналіз проблематики етики парламентської діяльності пов'язаний з розумінням низки питань, зокрема місця парламенту в системі поділу влади, парламентської діяльності в різних державах, феномену політичної етики й етико-правового забезпечення парламентської діяльності загалом.

Мета та завдання статті полягають у дослідженні парламентської етики на основі аналізу нормативних документів й практичного досвіду держав (Канади, Великої Британії, США, України). Це відтак потребує проаналізувати розвиток політологічного знання про парламентську етику й обґрунтувати методологію системного дослідження парламентської етики. Також важливо обґрунтувати практичні висновки, рекомендації для організації ефективного забезпечення процесу становлення й розвитку парламентської етики в Україні.

Аналіз останніх досліджень і публікацій

Питання парламентської етики, врегулювання конфліктів у парламенті висвітлюються у низці наукових праць,зокрема і таких дослідників як В. Браун, І. Бентам, Р. Йерінг, Г. Кельзен, Дж. Мілль, Дж. Мур, Г. Спенсер, Л. Фуллер, Е. Хьобела. Співвідношення етики, конфлікту та правового статусу парламентаря осмислюються в працях українських вчених: Т. Аболіної, В. Бакштановського, А. Денисова, В. Єфіменка, Д. Лікарчук, В. Копейчикова, П. Недбайлої, В. Опришка, М. Теплюка, Є. Тихонової, О. Фрицького, О. Фортова, Ю. Шемшученка.

Сучасна парламентська етика як інструмент політичної комунікації потребує і подальшої наукової розробки. Наведена проблематика є сьогодні дуже актуальною, зокрема невирішеним залишається питання норм та принципів парламентської етики, наприклад, в українському парламенті - Верховній Раді України.

Методологічну основу дослідження складає сукупність методів наукового пізнання, а саме метод ситуаційного аналізу - при аналізі парламентської етики, метод порівняльного аналізу - при осмисленні практики регулювання парламентської етики.

У результатах та дискусіях встановлено, що проблема етики парламентської діяльності багатоаспектна, що передусім передбачає розуміння політичної етики як ширшого поняття, ролі парламенту в системі сучасних політико-владних відносин, ризиків і викликів парламентської діяльності, політико-правові основи забезпечення такої діяльності. Компаративний аналіз, тобто осягнення порівняльної перспективи цих питань також суттєво доповнює сучасне розуміння окресленої проблематики.

У 1996 р. Генеральна Асамблея ООН прийняла «Міжнародний кодекс поведінки державних посадових осіб». Вже у 1997 р. міжнародна організація Міжпарламентський союз (Inter-Parliamentary Union), як форум багатосторонніх політичних перемовин, прийняв Загальну декларацію про демократію (Universal Declaration on Democracy), в якій крім опису ключових елементів демократії відзначається, що демократія: «Вимагає наявності представницьких інститутів на всіх рівнях й, зокрема, парламенті, в якому представлені всі компоненти суспільства і який володіє необхідними повноваженнями та засобами для вираження волі народу шляхом прийняття законів й контролю за діями уряду» (Universal Declaration on Democracy, 1997).

Загальні етичні принципи закликають членів парламенту:

- захищати демократію і права людини;

- служити громадським інтересам;

- забезпечувати громадську цілісність й уникати конфліктів;

- професійно й прозоро виконувати свої громадські обов'язки;

- цінувати різноманітність та політичний плюралізм (Power, 2019, p. 32).

До етико-правового регулювання як важливої складової парламентської діяльності відносяться такі аспекти:

- діяльність депутатів, що відображається в різних сферах суспільного життя,

- передбачає наявність високого рівня моральної відповідальності перед виборцями;

- діяльність представників органів влади-процес безперервного державного перетворення й модернізації;

- особливість депутатської діяльності - рішення різних завдань шляхом прийняття нормативно-правових актів, за якими живе і функціонує суспільство;

- законотворча діяльність вимагає високої культури, професіоналізму й компетентності (Brien, 1999).

Процес формування та становлення української парламентської системи ґрунтується не тільки на вивченні й сприйнятті багатого досвіду, накопиченого зарубіжними державами в цій сфері, але й на виявленні українських перспектив й можливостей - історичних, культурних, ментальних, соціальних, політичних (Likarchuk, 2020, p. 44). Існує низка чинників, що здійснюють неоднозначний вплив на формування й функціонування українських державно-правових інститутів. Інститутом представницької демократії, шляхом розвитку якого рухається сучасна Україна, є Верховна Рада України. Морально-етичний образ депутатів парламенту та їх поведінка повинні відповідати високому статусу народних обранців й представників у вищому державному законодавчому органі.

Однак, на жаль, в Україні механізм забезпечення дотримання правил депутатської етики практично відсутній. Хоча ми маємо низку нормативних актів, які формують депутатську етику у ВРУ:

Закон України №1861-VI від 10.02.2010 р. «Про Регламент Верховної Ради України» (Про Регламент Верховної Ради України, 2010);

Закон України № 4722-VI від 17.05.2012. «Про правила етичної поведінки» (Про правила етичної поведінки, 2012);

Закон України № 2790-XII від 17.11.1992 р. «Про статус народного депутата України» (Про статус народного депутата України, 1992).

Як відзначають українські дослідники А. Когут і О. Савчук, поведінка депутатів Верховної Ради України часто не відповідає етичним та моральним нормам поведінки. Найтиповішими проблемами поведінки українських парламентарів є:

- систематичне голосування народних депутатів не особисто та пошкодження парламентського обладнання;

- відсутність депутатів у сесійній залі в години, відведені для голосування;

- непристойні висловлювання у бік інших депутатів;

- бійки народних депутатів;

- некоректна поведінка депутатів у сесійній залі та поза її межами;

- неприпустима манера спілкування народного депутата з виборцями та іншими особами (Когут та Савчук, 2019).

Така поведінка українських парламентарів не просто створює негативний контекст у внутрішній політиці держави, а й сприяє деструктивним процесам на міжнародній арені. Враховуючи особливості парламентської етики українських представників, можемо спостерігати виникнення такого явища як конфлікт інтересів, який є «збудником» парламентських конфліктів.

На відміну від українського парламенту, поняття «парламентська етика» та її практична сторона в державах зі сталою демократією ґрунтується на відповідних нормах, правилах, принципах й чинному законодавстві. Наприклад, американський дослідник М. Девіс відзначив, що питання парламентської етики розкриваються у двох аспектах:

- по-перше, це загально прийнятий підхід, а саме теоретичні (філософські, етичні, моральні) принципи та етичні моменти, що притаманні всім парламентам;

- по-друге, історичні моменти становлення парламентаризму в державі, що висвітлюють особливості парламентської діяльності конкретної держави з її етико-політичними недоліками (Davies, 2004).

У цьому зв'язку варто відзначити особливості парламентської діяльності в США, що базується на:

- Конституції США;

- Кодексі Сполучених Штатів;

- Правилах роботи палат (Davies, 2004).

Як відзначає Г. Пауер, положення, принципи, основи Конституції США розкривають повноваження парламентарів, наприклад:

- можливість палат (United States House of Representatives, United States Senate) приймати рішення про недоброчесність роботи парламентаря та виключення депутата за недоліки його роботи;

- державна зрада та тяжкі злочини - позбавляють можливості захисту парламентаря від арешту під час засідання парламенту;

- заборона парламентарю займати інші посади (Power, 2019, p. 35).

В американському політичному лексиконі використовується термін «bully pulpit» - «висока трибуна», з якої члени Конгресу можуть проголошувати ідеї, практично не беручи на себе відповідальності за їх реалізацію, - але в межах парламентської етики, що мінімізує виникнення конфліктів. Цей термін вперше був використаний президентом Т. Рузвельтом для опису можливостей Білого дому впроваджувати ідеї в політичний простір.

Варто відзначити один із аспектів парламентської етики - фаворитизм. Це тип комунікації, що формує соціальні зв'язки, які «прогресують» у періоди криз, трансформацій, тобто це періоди соціальних змін. Крім того, фаворитизм - це елемент неформальної структури взаємодії у суспільстві. Клани, команди, «групи близьких людей» діють на основі фаворитних зв'язків, які нав'язують суспільству формальну демократію, безвідповідальність, дезорганізують суспільство з метою так званого «ефекту управління» (Likarchuk, 2020, p. 18).

У Великій Британії свого часу був сформований кодекс парламентської етики, який формує не просто етичні норми поведінки парламентаря, а й повагу до історико-соціальної позиції громадян. Історичні особливості становлення та функціонування парламенту цієї країни багато в чому визначають специфіку системи етико-правового регулювання парламентської діяльності. Загалом для британської політичної культури характерно поступове включення нових елементів. Ця особливість виявлялася й у процесі формування системи етико-правового регулювання парламентської діяльності. Однією з основних історичних особливостей британського парламенту, що формувалася століттями, є система саморегулювання парламентської діяльності. Все частіше постає питання про впровадження незалежних елементів етико-правового регулювання у британському парламенті з метою підвищення транспарентності парламентської діяльності (Doig, 1984).

У Великобританії функціонують два комітети, що контролюють етичну поведінку представників парламенту: парламентський (Комітет зі стандартів й привілеїв в Палаті громад) та незалежний (Комітет зі стандартів в публічній сфері). Вони ефективно взаємодіють і забезпечують подвійний контроль за дотриманням етичних стандартів у ході реалізації парламентської діяльності (Doig, 1984).

Головна відмінність британських парламентаріїв від українських полягає в тому, що перші усвідомлюють себе частиною саморегульованої спільноти, - представниками законотворчого органу. Бути членом британського парламенту є великою честю, що чітко усвідомлюють британські парламентарії. Порушення норм парламентської етики в британському парламенті може серйозно підірвати репутацію парламентарія, а в деяких випадках й стати причиною його виключення.

На відміну від інших держав, в Канаді регулювання та контроль парламентської етики ґрунтується на запобіганні виникнення будь-яких конфліктів, а особливо конфлікту інтересів. Знову ж таки, в Канаді питаннями контролю етики займаються не лише на парламентському рівні, а й на урядовому. Такі правила, основи й принципи відзначені в:

- «Кодексі цінностей і етиці публічної служби»;

- «Кодексі з урегулювання конфлікту інтересів і працевлаштування після звільнення зі служби осіб, які заміщують публічні посади»;

- Законі «Про конфлікт інтересів»;

- Законі «Про лобізм»;

- «Акті, що встановлює правила конфлікту інтересів, обмеження на фінансування виборів і дотримання адміністративних заходів прозорості, нагляду та звітності» (Power, 2019, p. 40).

Вище зазначені нормативні акти не лише регулюють поведінку урядовців і парламентарів, їх етичні та моральні норми, а й створюють відповідні обмеження та умови для зменшення прояву конфлікту інтересів. У такому випадку, щоб запобігати виникненню конфлікту інтересів, у Канаді запровадили механізм декларування не лише чиновників, але й декларування статків їхніх родичів.

Наприклад, у 2019 р. Парламентська комісія в Оттаві прийшла до висновку, що глава уряду Дж. Трюдо порушив закон про конфлікт інтересів (WE Charity). Це третій випадок, коли Дж. Трюдо постав перед комісією щодо конфлікту інтересів та етики. Раніше прем'єра підозрювали в порушенні законів про конфлікт інтересів у зв'язку зі сімейним відпочинком на приватному острові магната Шаха Карімааль-Хусейні, і в тиску на генерального прокурора у справі про шахрайство проти канадської інженерної фірми SNC-Lavalin за підкуп режиму Каддафі в Лівії.

Висновки

парламентський етичний депутат політичний

Парламентська етика депутата повинна охоплювати перш за все відповідне ставлення до думки опонента й досить критичне ставлення до власних поглядів, маючи на увазі потенційну можливість їх синтезу, для якого необхідні бездоганна ввічливість й коректність.

Відповідно до вище відзначеного, кодекс парламентської етики:

- повинен містити чітко сформульовані положення, що показують конкретні, властиві саме парламентській професії принципи;

- повинен регламентувати депутатську діяльність. Деякі кодекси - це декларації про «ідеали» поведінки в парламенті, в той час, як вони повинні містити дисциплінарний характер;

- не повинен бути засобом для виникнення конфлікту інтересів, а захищати інтереси особистості, суспільства й держави.

Наприклад, деякі держави-учасниці ОБСЄ розробили й прийняли принципи та кодекси поведінки й етики для посадових осіб і парламентаріїв. Рівень довіри до національних парламентів в країнах Європейського союзу знизився з 57% у 2007 р. до 31% в 2012 р. Станом на 2012 р., 13 парламентів регіону ОБСЄ вже прийняли кодекси етики і поведінки. Здавалося б, це число невелике, однак зазначені парламенти представляють 607,5 мільйонів чоловік, тобто близько 50% населення регіону. Зниження довіри стало стимулом для напрацювань саме у цьому, політико-етичному напрямку.

Формування парламентської етики може також багато в чому сприяти процесу демократизації українського суспільства: налагодження взаємин між парламентом й суспільством; вдосконалення організації парламентської діяльності; підвищення професіоналізму українських парламентаріїв і загального рівня культури народних обранців; відповідальності перед суспільством.

Умови розвитку парламентської культури визначають її оптимізацію в реальному політичному процесі, в характері політичної участі, у функціонуванні інституту виборів та електоральної активності населення, в діяльності політичних партій та громадських організацій, у характері діяльності депутатів, затвердженню їх позитивного іміджу й сприяти зміцненню соціально-політичної стабільності в суспільстві.

З урахуванням закордонної практики й досвіду законодавчих органів, де вже були напрацьовані етичні кодекси, відзначимо, що головними критеріями кодексів є норми відповідальності, невідворотність покарання за їх порушення, чіткість й широта діапазону санкцій: від попередження до позбавлення депутатського мандата. Тільки в разі неухильного дотримання чітких, загальнообов'язкових етичних норм парламент як представницький орган влади зможе ефективно здійснювати свої функції, визначати політичний курс держави, вести його до добробуту та процвітання.

За порушення депутатської етики у парламентах Австрії, Великобританії, Нідерландів, Канади, США, Франції, відповідно до чинного законодавства, встановлено наступі заходи щодо парламентарів: відсторонення від присутності на засіданнях, штраф, винесення догани, виключення з членів палати. Разом з тим у США, Великобританії, Канаді використовується механізм дострокового припинення депутатського мандата. Загалом проблематика потребує подальшого детального вивчення механізмів, норм та принципів парламентської етики, а саме це питання є безумовно важливою частиною сучасного вчення про політичну культуру та політичну діяльність у країнах, що демократизуються.

Література

парламентський етичний депутат політичний

1. Закон України № 4722-VI «Про правила етичної поведінки». 17.05.2012. http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/4722-17

2. Закон України №1861-VI «Про Регламент Верховної Ради України» 10.02.2010 р. http://zakon1.rada.gov.ua/laws/show/1861-17/print1356103918036950.

3. Закон України № 2790-XII «Про статус народного депутата України» 17.11.1992 р. http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/ 2790-12.

4. Когут А., Савчук О. (2019) Етичне та правове регулювання поведінки парламентарів:міжнародний досвід та пропозиції для України. Policy Рареr. http://euinfocenter.rada.gov.ua/uploads/documents/28800.pdf

5. Brien, A., (1999) A Code of Conduct for Parliamentarians? Research Paper. Department of the Parliamentary Library, Parliament of Australia Conflicts of Interest and the Importance of the Organizational Variable: A Comparison Among Canada, the United States and Mexico. David Arellano-Gault, Laura Zamudio-Gonzalez, Walter Lepore. The Open law Journal, 2011, 4, p. 1-14.

6. Davies, M., (2004) Ethics in Government and the Issue of Conflicts of Interest Fostering Transparency and Preventing Corruption in Jamaica, quoted in PIMS/ IDASA. Government Ethics in Post-Apart-heid South Africa.

7. Doig, А. (1984) Corruption and Misconduct in Contemporary British Po1itics. Harmonds worth.

8. Likarchuk, D. (2020) The role of international organisations in the settlement of foreign policy conflict. International Relations. Vol. 5. pp. 35-44

9. Likarchuk, N. (2020) Favoritism as a Manifestation of Corruption and Managerial Incompetence. Bulletin of Taras Shevchenko National University of Kyiv. Public Administration. 11(1). pp. 17-22.

10. Power, G. (2019) Handbook on Parliamentary Ethics and Conduct. A Guide for Parliamentarians. Global Task Force on Parliamentary Ethics. Published by GOPAC-WFD. рр. 30-45.

11. Universal Declaration on Democracy, 1997 URL: http://archive.ipu.org/cnl-e/161- dem.htm

References

1. Law of Ukraine No. 4722-VI "on rules of ethical conduct". 17.05.2012. http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/4722-17

2. Law of Ukraine No. 1861-VI "on the rules of Procedure of the Verkhovna Rada of Ukraine" 10.02.2010 http://zakon1.rada.gov.ua/laws/show/1861-17/print1356103918036950.

3. Law of Ukraine No. 2790-XII "on the status of a people's deputy of Ukraine" of 17.11.1992 http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/ 2790-12.

4. Kogut A., Savchuk O. (2019) ethical and legal regulation of the behavior of parliamentarians:international experience and proposals for Ukraine. Policy Rareg. http://euinfocenter.rada.gov.ua/uploads/documents/28800.pdf

5. Brien, A., (1999) A Code of Conduct for Parliamentarians? Research Paper. Department of the Parliamentary Library, Parliament of Australia Conflicts of Interest and the Importance of the Organizational Variable: A Comparison Among Canada, the United States and Mexico. David Arellano-Gault, Laura Zamudio-Gonzalez, Walter Lepore. The Open law Journal, 2011, 4, p. 1-14.

6. Davies, M., (2004) Ethics in Government and the Issue of Conflicts of Interest Fostering Transparency and Preventing Corruption in Jamaica, quoted in PIMS/ IDASA. Government Ethics in Post-Apart-heid South Africa.

7. Doig, A. (1984) Corruption and mismatch in Contemporary British Po1itics. Harmonds worth.

8. Likarchuk, D. (2020) The role of international organisations in the settlement of foreign policy conflict. International Relations. Vol. 5. pp. 35-44

9. Likarchuk, N. (2020) Favoritism as a Manifestation of Corruption and Managerial Incompetence. Bulletin of Taras Shevchenko National University of Kyiv. Public Administration. 11(1). pp. 17-22.

10. Power, G. (2019) Handbook on Parliamentary Ethics and Conduct. A Guide for Parliamentarians. Global Task Force on Parliamentary Ethics. Published by GOPAC-WFD. PP. 30-45.

11. Universal Declaration on Democracy, 1997 URL: http://archive.ipu.org/cnl-e/161- dem.htm

Размещено на Allbest.ru