Роль неформальних інститутів у процесі демократизації політичної системи України

Размещено на http://www.allbest.ru/

Роль неформальних інститутів у процесі демократизації політичної системи України

Гапоненко В.А.

Анотація

Досліджується роль неформальних інститутів у процесі гібридної інституціоналізації в контексті перспектив подальшої демократизації політичної системи України. Наголошується позитивний потенціал неформальних інститутів у процесі демократизації політичної системи. Доводиться гібридний характер політичного режиму та інституційних змін, суперечливість формальних та неформальних інститутів, що перешкоджає демократизації політичної системи України.

Вказуються шляхи інституціоналізації саме демократичних інститутів, зокрема створення альтернатив вкорінених у масовій свідомості неформальних інститутів, вдосконалення роботи формальних структур, завдяки деталізації законодавства та поліпшення якості їхнього функціонування, надання формального статусу неформальним практикам із визначенням дозволених методів їхньої діяльності.

Ключові слова: політичний інститут, неформальний інститут, гібридна інституцоналізація, демократизація політичної системи.

Abstract

Haponenko V. A. The Role of Informal Institutions in the Process of the Ukrainian Political System Democratization.

The article examines the role of informal institutions in the process of hybrid institutionalization in the context of prospects for further democratization of Ukraine's political system. The positive potential of informal institutions in the process of democratization of the political system is emphasized. The hybrid nature of the political regime and institutional changes, the contradictions of formal and informal institutions, which impedes the democratization of Ukraine's political system, are proved.

The ways of institutionalization of democratic institutions are indicated, in particular the creation of alternatives of informal institutions rooted in the mass consciousness, the improvement of the work of formal structures due to the detailing of legislation and the improvement of the quality of their functioning, the granting of formal status to informal practices with determination of permitted methods of their activity.

Keywords: political institute, informal institute, hybrid institutionalization, democratization of political system.

Особливості перехідних процесів пострадянських держав зумовили необхідність розв'язання нових дослідницьких завдань, зокрема одним з найактуальніших є пошук шляхів уникнення гібридності режиму та консолідації демократії у сучасних умовах. При цьому, застосування традиційної транзитологічної методології виявляється мало ефективним для пояснення тенденцій, напрямків, особливостей інституційних змін у країнах Східної Європи, оскільки перехідний характер політичної системи набуває ознак сталості. Це вказує на потребу розглядати політичний режим, що сполучає ознаки авторитаризму та демократії, не як тимчасову форму, а як новий специфічний різновид.

Деякі суперечності демократизації політичних інститутів пострадянських держав можна пояснити, використовуючи теоретичні постулати неоінституціоналізму. Зокрема проблематиці динаміки та особливостей інституційних змін присвячені праці В. Меркель і А. Круассана [1], С. Левітскі і Г. Хелмке [2], Р. Пантама [3]. У них описано механізм утвердження гібридного характеру політичного режиму шляхом стабілізації поєднання формальних демократичних інститутів та неформальних авторитарних практик.

Явище стабілізації гібридного режиму, що унеможливлює подальшу демократизацію політичних інститутів, не оминуло й Україну. Його механізм та особливості ґрунтовно розроблено у вітчизняних публікаціях, зокрема К. Лавреновою [4], Ю. Мацієвським [5], О. Стойко [6]. Водночас невирішеною досі залишається проблема можливості ефективної взаємодії, поєднання формальних та неформальних інститутів у процесі демократизації політичної системи, що зумовлює актуальність теми статті.

На наш погляд, основною особливістю гібридної інституціоналізації є єдність або суперечливість формальних норм і неформальних установок («правил гри»). Представники неоінституціоналізму вважають, що демократичний лад характеризується домінуванням формальних інститутів і означає готовність основних груп суспільства слідувати універсальним нормам і правилам, спільним для всіх. Навпаки, переважання неформальних інституцій, заснованих на партикуляристських нормах і правилах, найчастіше таких як клієнтелізм і корупція, свідчить про дефіцит демократії.У сфері політичного життя суттєве значення мають як формальні, так і неформальні інститути, особливо в умовах перехідного політичного режиму. Це зумовлено їхніми особливостями та функціями.

Формальні інститути базуються на чітких принципах (правових актах, законах, указах, регламентах, інструкціях), здійснюють управлінські й контрольні функції на підставі санкцій, пов'язаних із заохоченням і покаранням (адміністративним і кримінальним). До таких інститутів належать держава та її органи, армія тощо.

Неформальні інститути функціонують на основі норм, закріплених у громадській думці, традиціях, звичаях. До них відносять різні культурні й соціальні фонди, об'єднання за інтересами тощо. Неформальні інститути досить стійкі та змінюються поступово й повільно. Вони можуть утворюватися еволюційно, на основі взаємодії основних суб'єктів політики. Г. Хелмке та С. Левітскі визначають неформальні інститути як прийняті в суспільстві, зазвичай неписані правила, що створюються, поширюються і насаджуються поза офіційно санкціонованими каналами [2, с. 192].

Однак, в умовах перехідної політичної системи варто звернути увагу на те, що утвердження неформальних практик призводить до формування гібридного режиму, оскільки неформальні інститути мають, здебільшого, авторитарний характер. Вони виникають у результаті неефективності офіційних демократичних інститутів, як результат еволюції інститутів недемократичного режиму, і стають своєрідними альтернативами формальних структур, компенсуючи їхню слабкість. У зв'язку з цим старі неформальні інститути вступають у конфлікт із новоствореними інститутами, знижують їхню дієвість. Як наслідок, ускладнюється процес інституційної адаптації, інститути частково руйнуються відразу ж після їх запровадження, а інституційні реформи не спрацьовують. Науковці зауважують: «Для великої групи таких країн характерне щільне сплетіння клієнтелістських і персоналістських мереж, корупції та лобіювання всередині державного апарату» [4].

Подібне заміщення формальних і демократично легітимованих інституцій неформальними правилами політичної діяльності існує як на рівні державного управління, так і на рівні народної політичної участі. Так, обрана у демократичний спосіб виконавча влада може розширювати свої повноваження за рахунок конституційних стримувань і противаг. А слабке громадянське суспільство з високим потенціалом конфліктності, взаємною недовірою та системним поширенням корупції та традицій клієнтелізму нехтує інституційними правилами, позбавляє інститути їх впливу, використовуючи їх у приватних або корпоративно-групових інтересах. Надалі деформалізація поширюється й на інші інститути громадянського суспільства, такі як партії, профспілки, громадські організації, а також на суспільні відносини, що характеризуються взаємною недовірою громадян одне до одного.

На думку, Г. О'Доннела, наслідком «вкорінення» неформальних, найчастіше клієнтелістських структур елітних груп всередині формальних інститутів виконавчої, законодавчої та судової влади стає широке розповсюдження корупції в державному апараті. У результаті такого «вживлення» неформальних принципів у формальні правила, конституційно легітимовані інститути або обмежуються на користь стратегій максимізації прибутку індивідів чи елітних картелів, або повністю втрачають силу. У цьому випадку політичні лідери звільняються і від горизонтально-демократичного, і від конституційно- правового контролю [7].

Однак, погоджуємось з висновком К. Лавренової, яка стверджує, що гібридні режими, діють не всупереч, а завдяки поєднанню демократичних і авторитарних інститутів та комбінації як формальних, так і неформальних стимулів й стримуючих чинників їх взаємодії [4]. У цьому контексті привертає увагу концепція подвійної інституціоналізації, запропонована Є. Головахою та Н. Паніною, згідно з якою співіснування старих і нових інститутів є стабілізаційним чинником у перехідному суспільстві [8]. Є. Головаха вказує і на те, що старі інститути можуть тривалий час бути не задіяні й набувати легітимності тоді, коли легалізовані нові інститути виявляються неефективними. Яскравим прикладом цьому процесу є українська дійсність, де інститути радянського суспільства втратили легальність, але не втратили традиційної легітимності - згоди людей з ідеологією державного патерналізму, збереження державної власності на великі підприємства, соціалістичних пільг для населення і привілеїв для правлячої еліти тощо. Водночас, нелегальні (тіньові) інститути радянського суспільства - тіньовий ринок, корупція, організована злочинність, подвійна мораль - трансформувалися в легальні інститути перехідного суспільства, але не набули належної легітимності з огляду на їх масове сприйняття як «узаконеного беззаконня» [8]. Таким чином, джерелом відтворення неформальних авторитарних інститутів є їхня легітимність у масовій свідомості.

Крім того, неформальні інститути важко однозначно відокремити, розмежувати із формальними, оскільки вони можуть формуватись державою і не завжди пов'язані з політичною культурою, розвиватись як паралельні структури або функціонувати всередині офіційних органів.

Також дотримуємось погляду, згідно з яким неформальні інститути здатні чинити позитивний вплив на процеси демократизації перехідних політичних систем. Так, «неформальні інститути (коаліційний президенціалізм, громадська непокора) можуть покращити якість демократії, слугуючи функціональним еквівалентом формальних каналів участі» [6, с.344].

Ця теза може бути доведена такими відмінними рисами неформальних інститутів як відсутність примусу в регулюванні суспільних відносин, природний характер їхнього формування. Завдяки цим ознакам неформальні інститути стають механізмом подолання неефективності формальних інститутів у державі, нормативної інфляції, дефіциту загальнонаціональних цінностей. До певної міри наявність неформальних правил є об'єктивною, оскільки правові норми не можуть описати всі можливі варіанти суспільно- політичної практики.

Також часто саме неформальні інститути стають основою демократичних перетворень, носієм прогресивних дій, що вимагають зміни офіційних інститутів. Більшість революційних дій починаються з діяльності підпільних організацій, зокрема підвалини радянського авторитаризму були розхитані діяльністю шестидесятників, правозахисників, акціями громадянської непокори, що не мали офіційного статусу.

Варто згадати і той факт, що багато неформальних інститутів формуються на основі традицій, звичаїв, виробляються в результаті реальної політичної практики, тому мають природний характер. Саме таким чином відбувався перехід до демократії в країнах Західної Європи. Однак, цінності демократії формувались у країнах Західної Європи століттями, а тому очевидно, що у перехідних державах вони не можуть бути встановлені за короткий проміжок часу.

Нарешті, попри тривалість та складність неформальної інституціоналізації порівняно з формальним становлення демократії, неформальні правила та інститути є і більш стабільними, завдяки чому забезпечують спадкоємність політичного розвитку, перетворюють демократичні методи та правила політичної гри у внутрішню установку всіх учасників політичного процесу, що розглядається як єдиний із можливих варіантів досягнення цілей. Тому необхідні час та воля політичної еліти для утвердження саме демократичних неформальних інститутів дадуть результати, але у віддаленій перспективі.

Тобто, ототожнювати неформальні інститути з авторитаризмом або перешкодою демократизації цілком помилково, що пояснюється об'єктивним характером, здатністю м'яко, підсвідомо впливати на поведінку основних політичних акторів та гнучкістю неформальних інститутів.

Водночас, практика пострадянських держав ґрунтується на протиріччі формальних та неформальних інститутів. У перехідних політичних системах інституційна невизначеність зумовлює кризу довіри громадян до нових інститутів, дискредитує демократичні цінності. Поглиблює процес делегітимації інститутів демократії, «по-перше, авторитарна спадщина неформальних практик і, по-друге, акумуляція економічних і політичних проблем постнедемократичної системи, перенесених з авторитарної фази» [4].

На наш погляд, характер впливу неформальних інституцій на процес демократизації політичної системи також істотно залежить від їхньої взаємодії з формальними, а також від того, наскільки збігаються сфери дії формальних і неформальних інститутів. Як стверджують дослідники, «неформальні структури впливають на роботу формальних інститутів істотним і часто неочікуваним чином» [6]. Так, неформальні правила взаємодії законодавчої та виконавчої влади часто сприяють перевищенню президентом своїх повноважень. Однак, відомі випадки, коли глава держави у президентській республіці, навпаки, завдяки неписаним правилам не застосовує всі важелі свого впливу, визначені конституцією (США, Чилі).

Для аналізу характеру взаємодії формальних та неформальних інститутів доцільно використовувати типологізацію Г. Хелмке та С. Левітскі [2], що виділяють чотири типи неформальних інститутів: доповнюючі, аккомодаційні, конкурентні та заміщуючі.

Доповнюючі інститути існують там, де формальні відсутні, або формальні інститути використовуються в особистих інтересах. Вони часто підвищують ефективність формальних інститутів завдяки посиленню мотивації їхньому підпорядкуванню. Наприклад, шаблони і робочі інструкції у взаємодії з бюрократичними структурами.

Заміщуючі інститути компенсують неефективність або слабкість формальних інститутів, дозволяючи подолати нормативну інфляцію.

Аккомодаційні неформальні інститути змінюють наслідки дотримання офіційних правил без їх відкритого порушення. Вони не сприяють ефективності формальних інститутів, але стабілізують їх, оскільки перешкоджають закликам до зміни формальних інститутів.

Конкурентні неформальні правила існують поряд з формальними і дозволяють обходити або ігнорувати останні. Для демократизації пострадянських політичних систем основною перешкодою є, здебільшого, конкурентні неформальні інститути, такі як корупція, патрімоніалізм, клієнтелізм. Їхня позитивна роль зводиться до того, що вони засвідчують системну кризу певних офіційних інститутів і вказують на необхідність їхнього реформування.

Дана класифікація окреслює дослідницьке завдання, пов'язане з необхідністю визначення ролі різних неформальних інститутів в процесі демократизації політичної системи України. Подібний аналіз сприятиме ідентифікації шляхів інституційного реформування (надання офіційного статусу неформальним інститутам, вдосконалення офіційних інститутів чи створення альтернативи деструктивним неформальним правилам).

Ідеальний варіант взаємозв'язку формальних та неформальних інститутів, коли останні створюють або посилюють мотивацію підпорядкування першим. В кінцевому підсумку суперечності між формальними і неформальними інститутами сприяють створенню нових формальних інститутів, що більше відповідають неформальним практикам та інтересам значимих акторів [1].

В Україні авторитарні неформальні правила здійснюють достатньо істотний вплив як поза межами формальних інститутів (ФПГ), так і всередині них («партія влади»). Як наслідок формальні інститути просто стають фасадом неформальних інституцій, легітимізують владу. У такий спосіб утверджується і стабілізується гібридний тип політичного режиму.

Також про суперечливість формальних та неформальних інститутів свідчить конфліктний потенціал українського суспільства, оскільки у ширшому контексті вони являють собою протистояння старих і нових цінностей, глибоку прірву між формально проголошеними правами та можливостями їхньої реалізації.

Загалом отримані висновки окреслюють можливі стратегії виходу з інституційної пастки та подальшої демократизації. Насамперед, доцільним видається пошук стратегій витіснення конкурентних неформальних інститутів альтернативними формальними, інституціоналізації заміщуючих неформальних інститутів, сприяння зміні характеру доповнюючих інститутів з авторитарних на демократичні.

За Г. Хелмке і С. Левітські, чинниками еволюції неформальних інститутів є, по-перше, зміни в структурі формальних інститутів, що сприятимуть подоланню нормативної невизначеності у випадку доповнюючих неформальних інститутів, підвищенню ефективності формальних інститутів у випадку конкуруючих неформальних інститутів, які не витримують конкуренції, а підпорядкування ним стає невигідним для суб'єктів політики. По-друге, послаблення акторів, що захищають певні неформальні інститути, наприклад, зростання електорату, що належить до середнього класу, руйнує основу клієнтелізму, оскільки знижує залежність виборців від матеріальних благ. По-третє, поступовому зникненню авторитарних неформальних інститутів сприятиме зміна цінностей переважної частини населення, що пояснюється відсутністю лояльності до старих авторитарних практик.

В українських реаліях перший чинник може бути реалізований через деталізацію та нормативне затвердження багатьох демократичних процедур, зокрема розподілу повноважень між представницькими та виконавчими органами, права законодавчої ініціативи, розпуску парламенту, використання права вето, структури і чисельності президентської адміністрації, інших дорадчих органів, характеру формування парламентських коаліцій та взаємодії парламентських груп, укладання коаліційних угод, визначення правил роботи парламенту конкретного скликання, проведення дебатів, фракційної дисципліни, досягнення паритету між професійністю і періодичною змінюваністю, партійним представництвом працівників державних органів. Актуальними проблемами створення альтернативи авторитарним практикам є розвиток інститутів місцевого самоврядування, санкціонованого лобізму, незалежних ЗМІ.

Також важливими передумовами демократизації політичної системи є здатність інститутів громадянського суспільства забезпечувати децентралізацію повноважень, сприяти виконанню управлінських функцій та забезпечувати взаємозв'язок органів державної влади та громадськості, громадський контроль, конвенційні форми політичної участі.

Про необхідність зміни ціннісних орієнтацій українців свідчить той факт, що ефективність політичних інститутів ґрунтується на згоді людей жити в такому інституціональному просторі, де діють як старі, так і нові інститути, забезпечуючи своїм суперечливим співіснуванням наявність усіх необхідних для соціальної інтеграції та стабільності атрибутів інституціональності. Цю тезу доводять результати різноманітних досліджень. Наприклад, станом на 2019 р. 44% громадян частково або повністю виправдовують корупцію. 25,5% громадян зізнались, що вони давали хабар протягом останнього року. Серед причин, що спонукали вдаватись до таких дій респонденти називали як натяки з боку представників певних структур, так і власну ініціативу, викликану впевненістю в швидкості та простоті досягнення результату [9].

Високий рівень корупції зумовлений лояльним ставленням до цього явища, звичкою до нього або навіть, нерозумінням, що саме слід вважати хабарем. У результаті цього боротьба з корупцією зводиться до претензій і перевірок дрібних посадовців, залишаючи без уваги її реальні масштаби. Безумовно, за таких обставин будь-які інституційні методи боротьби з цим явищем приречені. Однак, створення альтернативних приватних центрів з надання адміністративних послуг здатне перетворити хабарництво на невигідну і безглузду процедуру. Також ефективною стратегією подальшої демократизації видається процес ізоморфізму, який вимагає посилення взаємодії організацій, виникнення міжорганізаційних структур (союзів, об'єднань організацій), зростання рівня інформаційного навантаження на організації, ідентифікація організацією себе як частини організаційного поля, що сприяє їх активній взаємодії з іншими організаціями. При цьому ізоморфізм може здійснюватись як шляхом тиску з боку інших інститутів-організацій чи виникнення проблем з легітимністю, так і через наслідування зразків успішніших інститутів, професіоналізації, коли для підвищення своєї ефективності інститути-організації віддають перевагу підвищенню спеціалізації у певній сфері.

Таким чином, на сучасному етапі неформальні інститути і відносини переважають над формальними й утверджують авторитарні практики, що перешкоджає демократизації політичної системи України. Це пояснюється слабкістю демократичних інститутів, нестабільністю законодавства, нормативним дефіцитом, незрозумілістю для пересічних громадян сутності та цінності демократії. В цілому неформальні інститути виникають об'єктивно, як наслідок взаємодії суб'єктів політики, тому варто шукати шляхи їх конструктивного взаємозв'язку з формальними правилами.

Важливим аспектом політичних досліджень має стати пошук механізмів цілеспрямованого впливу на процес трансформації політичних інститутів, а саме - забезпечення динамічної стабільності, постійний саморозвиток та самовдосконалення демократичних інститутів у сфері неформальних процедур, набуття офіційного статусу демократичними неформальними інститутами і створення правової альтернативи авторитарних неформальних практик, що зумовить поступове відмирання останніх. неформальний інститут демократизація політичний

Таким чином, пріоритетним завданням інституціоналізації демократії на сучасному етапі є здійснення реформ, спрямованих на забезпечення співпраці формальних та неформальних інститутів. Іншими словами, варто створити умови, за яких існуючі неформальні інститути змушені будуть діяти в правовому полі та використовувати демократичні методи впливу на владу. Перспективними у зв'язку з цим є такі напрями діяльності як прийняття законів «Про лобізм», «Про опозицію», налагодження ефективних комунікативних зв'язків між елітою та масами, проведення роз'яснювальних заходів з метою підвищення політичної культури громадян, чиновників, політичної еліти.

Використана література

1. Меркель В., Круассан А. Формальные и неформальные институты в дефектных демократиях (I) // Полис. 2002. № 1. С. 6-17.

2. Хелмке Г., Левитски С. Неформальные институты и сравнительная политика : основные направления исследований // Прогнозис. 2007. № 2. С. 188-211.

3. Патнам Р., Леонарді Р., Нанетті Р. Й. Творення демократії: Традиції громад.активності в сучасній Італії [Пер. з англ. В. Ющенко]. К: Ви-во Соломії Павличко «Основи», 2001. 302с.

4. Лавренова К. О. Особливості розвитку гібридного політичного режиму в умовах демократизації. Дис. канд. політ. наук. Київ, 2017. 325 с.

5. Мацієвський Ю. В. У пастці гібридності: зиґзаґи трансформацій політичного режиму в Україні (1991-2014) : монографія. Чернівці : Книги - XXI, 2016. 552 c.

6. Стойко О. М. Трансформація політичних інститутів у сучасних перехідних суспільствах: монографія. Київ: Ін-т держави і права ім. В.М. Корецького НАН України; «Логос», 2016. 416 с.

7. О'Доннелл Г. Делегативная демократия // Пределы власти. 1997. №2-3. С. 28-34.

8. Головаха Е., Панина И. Постсоветская деинституционализация и становление новых социальных институтов в украинском обществе // Социология: теория, методы, маркетинг. 2001. No4. С.3-24.

9. Дослідження у сфері корупції: основні результати і рекомендації / ТСППР. 2019.

Размещено на Allbest.ru