Экологическая политика Китая и реализация целей в области устойчивого развития

Размещено на http://www.allbest.ru/

Экологическая политика Китая и реализация целей в области устойчивого развития

Чжан Чжань

Институт стран Азии и Африки Московского государственного университета имени М. В. Ломоносова

Москва

Аннотация

Цель данной статьи - представить обзор изменений в экологической политике Китая в контексте реализации целей в области устойчивого развития (ЦУР). Для достижения данной цели была проанализирована экологическая политика Китая в последнее десятилетие и ее правовая основа, а также конкретные экологические показатели, указанные в Повестке дня ООН до 2030 г. Отмечается, что несмотря на то, что в течение длительного периода времени правительство КНР уделяло особое внимание экономическому росту, в последние годы наблюдается политический сдвиг в сторону экологии. Был сделан вывод о том, что данное изменение внесло позитивный вклад в устойчивое развитие Китая, сформировав более сбалансированную структуру для будущего развития с использованием как обязательных, так и рыночных инструментов. Тем не менее для выполнения ЦУР в области экологии необходимо, с одной стороны, ускорить процесс создания «экологической цивилизации», а с другой, обратить внимание на координацию политики с учетом существующих проблем в экологической, социальной и экономической сферах.

Ключевые слова: охрана окружающей среды, устойчивое развитие, внутренняя политика Китайской Народной Республики.

CHINA'S ENVIRONMENTAL POLICY AND THE IMPLEMENTATION OF THE SUSTAINABLE DEVELOPMENT GOALS

Zhang Zhan

Institute of Asian and African Studies, Lomonosov Moscow State University Moscow

Abstract. This article is aimed at giving an overview of China's environmental policy in the context of implementing the Sustainable Development Goals. To this end, the author analyzed China's environmental policy over the past decade and its legal basis, as well as environmental indicators specified in the UN Agenda 2030. It is shown that, although the government has prioritized economic growth over environmental protection for a long time, recent years have seen a policy shift towards environmental protection. The author concludes that this transformation has made a positive contribution to China's sustainable development, forming a more balanced structure for future development with both mandatory and market instruments. However, for implementing the Sustainable Development Goals plan in the environmental sphere, it is necessary to accelerate the process of building an ecological civilization, as well as to pay more attention to the policy coordination taking into consideration problems existing in ecological, social and economic spheres.

Keywords: environmental protection, sustainable development, domestic policy of China.

Введение

В эпоху глобализации экологические проблемы приобретают глобальный характер. В связи с этим, экологическая политика и состояние Китая рассматриваются в трудах не только китайских ученых, но и российских, а также других зарубежных ученых. Китайские исследователи Ч. Му, Ш. Бу и Б. Сюэ обращают внимание на законодательный аспект данной проблемы [9]. Исследование В. Сунь и Д. Ло посвящено экологической оценке и реформе административной системы [10]. Существенный вклад в исследование экологической политики Китая внесли Н. Г. Рогожина, И. В. Ушаков и Е. И. Кранина [1; 2; 3]. В частности, последняя работа Е. И. Краниной посвящена созданию «экологической цивилизации» в Китае [1]. Среди зарубежных ученых можно назвать Г. Костка, С. Итон и М. Бисон [4; 5; 6; 7], их исследования посвящены экологическому управлению и конкретным администравтивным инструментам. В отличие от вышеупомянутых работ, автор ограничивает свое исследование изменениями в экологической политике и законах Китая, произошедшими в последние годы, особое внимание уделяется достижению конкретных целей в Повестке дня ООН до 2030 г. экологическая цивилизация китай политика

Повестка дня в области устойчивого развития на период до 2030 г. и 17 ее целей в области устойчивого развития (ЦУР) были приняты в 2015 г UN, Transforming Our World: The 2030^{Agenda for Sustainable Development. United Na-tions, 2015. P. 3.}. Три цели (цели 13-15) напрямую связаны с экологической политикой: борьба с изменением климата, сохранение океанов и морских ресурсов, защита наземных экосистем Тамже, P 25-27.. Вместе с тем также важно признать сложность этих целей. Если мы внимательно посмотрим на эти 17 целей, то обнаружим, что они достаточно взаимосвязаны. Например, цель № 6 касается устойчивого управления водными ресурсами, которое на самом деле содержит все четыре аспекта устойчивого развития: окружающую среду (качество воды, восстановление экосистем), социальный (доступ к безопасной питьевой воде), экономический (эффективность использования воды во всех секторах) UNEP, The Environment at the Heart of the Agenda [website]. URL: http://web.unep. org/post2015/heart.php(дата обращения:

.и политический аспекты (выработка политики). Несмотря на то, что Китай принимает активное участие в реализации ЦУР, достижение экологических целей представляется самым сложным. В связи с этим необходимо сначала изучить общую экологическую политику Китая и её нормативные основы.

Правовая основа экологической политики КНР

В сентябре 1979 г. Китай принял первый закон об охране окружающей среды. После 10 лет апробации Закон об охране окружающей среды КНР был официально опубликован 26 декабря 1989 г. на основе Конституции 1982 г., в которой закреплена обязанность государства защищать экологию¹. По данным Министерства экологии и окружающей среды КНР, на сегодняшний день были приняты 32 закона об охране окружающей среды, большинство из них относится к группе административных и экономических законов National People's Congress. Environmental Protection Law of the People's Republic of China. 1989. URL: http://www.china.org.cn/english/envi- ronment/34356.htm(дата обращения: 04.12.2018). Ministry of Ecology and Environment of the PRC [сайт]. URL: http://zfs.mep.gov.cn/fl/index_1. shtml (дата обращения: 04.12.2018).. Если мы рассмотрим эти законы с точки зрения защиты окружающей среды и сохранения ресурсов, то в эту категорию попадут 20 законов. Другие соответствующие законы, такие как Уголовный кодекс, Закон о сельском хозяйстве, Закон о стандартизации и т. д. содержат экологические положения в своих статьях. Таким образом, за почти 40 лет практики и развития китайская правовая система в основном охватила все аспекты защиты окружающей среды.

Несмотря на полный охват правовой системой экологических проблем, китайские исследователи Ч. Му, Ш. Бу и Б. Сюэ отмечают, что концепция устойчивого развития не всегда и не везде отражается, особенно в законах о ресурсах [9]. Тем не менее прогресс был достигнут, половина законов о ресурсах была пересмотрена с 2013 г., воздействие на окружающую среду было принято во внимание NationalPeople'sCongress. АДААЖ^. 2016 г.

знаменует собой начало 13-й пятилетки Китая. Идея «экологической красной линии» (ограничений в области окружающей среды) была выдвинута правительством, которое призвано защитить «ключевые морские экологические функциональные зоны, экологически уязвимые и хрупкие районы», и это также отражено в статье 3 Закона о защите морской среды, пересмотренного в 2016 г2013 [Решение Постоянной комиссии. Между тем принцип «экономические интересы на первом месте» постепенно смещается в сторону защиты окружающей среды. Согласно исследованию, проведенному Сунь Вэйцзэном, Ло Дан- лунь и другими учеными в 86 городах Китая в 2014 г., местные чиновники продвигаются быстрее по службе, если они получили положительную оценку в области охраны окружающей среды, такие случаи чаще наблюдались в больших городах [11]. Согласно официальному документу «О методах для оценки строительства экологической цивилизации», местные чиновники, у которых более значимые достижения в экологическом управлении, имеют больше возможностей для карьерного роста⁵.

Как отмечает Г. Костка, в дополнение к политике, связанной с продвижением должностных лиц, были внедрены другие административные инструменты для достижения национальных экологических целей, таких как «обязательные задачи», что были записано в договорах об ответственности местных кадров [7]. То, как местные чиновники достигают этих «обязательных задач» к концу срока их полномочий, также является важным критерием для принятия решений о повышении по службе. В национальном 12-м пятилетнем плане были установлены 7 обязательных задач в области экологии, в том числе сохранение защитной зоны сельхозугодий (не менее 1,818 млрд му (около 1,212 млн км²)), сокращение потребления воды на единицу промышленной добавленной стоимости, увеличение доли потребления энергии, не связанной с ископаемым топливом, снижение энергоемкости, снижение интенсивности CO₂, уменьшение основных загрязняющих веществ и увеличение степени покрытия леса¹. Еще три обязательные задачи были добавлены в последнюю

13- ю пятилетку: масштаб нового строительства (не более 32,56 млн му (около 21,7 тыс км²)), качество воздуха и качество поверхностных вод². Некоторые Xinhua press [сайт]. URL: http://news.xinhuanet. com/politics/2017-02/21/c_1120500530.htm (датаобращения: 04.12.2018). ^{StateCouncil,}

[12-й пяти-летний план национального экономического и социального развития Китайской Народной Республики]. 2011. URL: http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2011-08/16/content_ 1665636.htm(дата обращения: 04.12.2018). ^{StateCouncil, Ф^АйЛдаДДй^}

[13-й пяти-летний план национального экономического аналитики ставят под сомнение эффективность и надежность этих обязательных задач, например, Костка описывает инструмент командного контроля в Китае как «команду без контроля» из-за отсутствия контроля со стороны правительства процессов внедрения и мониторинга [6]. Однако были приняты некоторые меры: в 2016 г. была создана совместная Центральная инспекционная группа по окружающей среде с экспертами из Министерства охраны окружающей среды (МООС), Центральной комиссии по проверке дисциплины и Департамента центральной организации. Задача данной инспекционной группы - контролировать процессы реализации на уровне провинций. К 15 сентября 2017 г. в четвертой экологической инспекции было закрыто 35039 экологических дел, 32602 предприятия получили указание на исправление. Кроме того, МООС подготовило 156 отчетов о проведенных на предприятиях проверках. Таким образом, 2017 г. свидетельствует о беспрецедентной строгости экологического надзора [12]. С учетом того, что правовая и политическая основы постепенно совершенствуются, в Китае была создана прочная база, которая поможет ему в реализации повестки дня ООН в области устойчивого развития в сфере охраны окружающей среды на период до 2030 г.

Достижения и проблемы

Прогресс был достигнут после 18-го Национального съезда Коммунистической партии Китая, состоявшегося в ноябре 2012 г., на котором концепция «строительства экологической цивилизации» была включена в Устав Коммунистической партии Китая в качестве важнейшей стратегии развития¹. В настоящее время Китай находится на пути к достижению трех основных экологических целей, определенных в повестке дня ООН до 2030 г., включая борьбу с изменением климата, сохранение наземных и морских экосистем.

Был достигнут прогресс в борьбе с изменением климата (цель 13): согласно докладу Государственного совета, химическая потребность в кислороде (ХПК), общие выбросы диоксида серы, азота аммиака и оксидов азота снизились на 12,9%, 18%, 13% и 18,6% соответственно по сравнению с 2010 г.; площадь лесов увеличилась на 1,3%, достигнув 21,66%; запасы леса увеличились до 15,1 млрд. куб. Таким образом, обязательные задачи в области охраны окружающей среды были перевыполнены в течение 12-й пя- тилетки². Китайские ученые Ж. Сун,

В.Дун, Ц. Чжу, С. Чжао и Ю. Ван отмечают, что действия Китая по борьбе с изменением климата «вступили в новую историческую стадию», возникла «комплексная основа климатической политики» с конкретными измеримыми целями, привязанными к конкретным срокам [10]. Китай также инициировал 7 пилотных проектов по торговле выбросами углерода (ETS) в 2011 г., в декабре 2017 г. в индустрии электроэнергетики был официально открыт национальный углеродный рынок National Development and Reform Commission (2017), ЩШЖШ.ЖЖШЖЖ^Жі

)) [Уведомление Национальной комис-

сии развития и реформ по печати и распростра-нению «Национальной схемы торговли квотами на выбросы для рынка электроэнергии (элек-троэнергетика)»]. URL: http://www.ndrc.gov.

cn/ zcfb/gfxwj/201712/t20171220_871127.html(дата обращения: 04.12.2018).. Между тем в сфере энергопотребления произошла фундаментальная реформа. Наблюдается тенденция к низкому потреблению энергии углерода в настоящее время. По данным Национального бюро статистики, доля угля в общем потреблении энергии в Китае в 2016 г. снизилась до 62%, в то же время доля чистой энергии увеличилась до 19,7%. Таким образом, цель Китая на 2020 г. была достигнута на четыре года раньше срока National Bureau of Statistics of China (2017), Statistical Communiquй of the People's Republic of China on the 2016 National Economic and So-cial Development. URL: http://www.stats.gov.cn/english/PressRelease/201702/t20170228_1467503. html(датаобращения: 04.12.2018).. Однако все еще трудно бороться с изменением климата. Такие ученые, как Ли Хуэй- минь, рассматривают проблему избыточных производственных мощностей как одну из наиболее крупных задач в этой области. Сокращение возобновляемых источников энергии достигло 150 трлн. кВт/ч в 2016 г. [8; 17]. Этот факт добавил неопределенности для дальнейшего реформирования энергетического сектора в Китае и может препятствовать действиям Китая по борьбе с изменением климата.

Для достижения цели 14 - устойчивого использования морских ресурсов на законодательном уровне, Закон об охране морской среды был обновлен в 2016 г. Основные изменения в недавно обновленном Законе об охране морской среды заключаются в следующем: 1) красная линия защиты окружающей среды (статья 3) и система компенсации защиты морских ресурсов (статья 24) стали основной системой защиты морских ресурсов; 2) была разработана национальная схема морского функционального зонирования для прибрежных местных органов власти, на основе которой разрабатываются планы охраны и устойчивого использования водного пространства; и 3) верхний предел штрафа за загрязнение морской среды был отменен. Таким образом, правительство КНР усилило наказание за действия, которые вызывают загрязнение морской среды¹. На уровне реализации 30% прибрежных зон и 35% континентального побережья были включены в зону красной линии для экологического контроля, охраняемые морские районы удвоились за 5 лет, достигнув 4,1% морских районов, находящихся под национальной юрис- дикцией². Тем не менее также важно отметить, что Повестка дня ООН до

2030 г. требует сохранения не менее 10% прибрежных и морских районов к 2020 г. UN, Transforming our World: The 2030 Agenda for Sustainable Development. United Nations, 2015. 39 p. Разрыв остается огромным для достижения этой конкретной цели.

Прогресс и неудачи сосуществуют в аспекте устойчивого использования наземных экосистем (цель 15). Был достигнут прогресс в устойчивом управлении лесами, в борьбе с опустыниванием и утратой биоразнообразия, но экологическая ситуация в Китае все еще остается тяжелой. Согласно Национальному экологическому отчету об окружающей среде, опубликованному в 2015 г. (за 2000-2010 гг.), площадь опустынивания земель и каменистых земель сократилась на 6% и 4,7% соответственно Ministry of Ecology and Environment, 2015

[Экологическаясредав 2015 г.]. URL: http://www.mee.gov.cn/hjzl/sthj/201606/t20160602_353281.shtml (дата обращения:.. Вместе с тем среди 512 округов, исследованных с помощью спутникового дистанционного зондирования, мониторинга окружающей среды и других традиционных инструментов, условия окружающей среды улучшились в 105 округах и при этом ухудшились в 66 округах State Council, ДА1йАЙ2015ЙЙ^в

[Отчет

Госсовета об экологических условиях и вы-полнении природоохранных целей в 2015 г.]. 2016 (2). URL: http://www.npc.gov.cn/wxzl/

gongbao/2016-07/11/content_1994454.htm(дата обращения: 04.02.2018).. Согласно докладу МООС 2017 г., округа с низкой оценкой качества окружающей среды в основном распределены в таких провинциях, как Внутренняя Монголия, Ганьсу, Тибет и Синьцзян Ministry of Ecology and Environment. Envi-ronment in China in 2017. URL: http://www.mee. gov.cn/ hjzl/zghjzkgb/lnzghjzkgb/201805/P020180- 531534645032372.pdf (датаобращения: 04.12.2018).

Заключение

В заключение следует отметить, что в последнее десятилетие произошли серьезные политические преобразования в области охраны окружающей среды. «Создание экологической цивилизации» стало одной из важнейших национальных стратегий Китая. С политикой в области охраны окружающей среды Китай медленно продвигается к целям, установленным в Повестке дня ООН до 2030 г.

Китай усовершенствовал свою правовую систему с тем, чтобы она охватила все области окружающей среды, в то же время внедрил как обязательные, так и рыночные инструменты для обеспечения реализации политики. Цели, поставленные в Повестке дня ООН до 2030 г., отражены во внутреннем пятилетнем плане Китая. С помощью сформулированных «обязательных задач» Китай достиг большинства целей в своем последнем 12-м пятилетнем плане.

Однако охрана окружающей среды по-прежнему остается одной из главных задач и задач 13-й пятилетки. Согласно 13-му плану экологической защиты, качество воздуха, воды и почвы будет основным объектом обязательного контроля. В то же время соответствующий процесс мониторинга будет осуществляться на 1436 станциях мониторинга загрязнения атмосферы, 3486 станциях контроля качества воды и 40 000 станций мониторинга почвы StateCouncil, [Уведомление Государствен-

ного совета о печати и распространении плана по защите окружающей среды для тринадцатой пятилетки]. 2016 (3). URL: http://www.gov.cn/zhengce/content/ 2016-12/05/content_5143290.htm(дата обращения: 04.12.2018)..

В поисках устойчивой модели развития органы власти сталкиваются с двойной проблемой экономического развития и защиты окружающей среды. Такие проблемы, как сокращение использования возобновляемых источников энергии, возникают в условиях экономического спада, что вновь свидетельствует о том, что все области устойчивого развития являются интегрированным комплексом и, следовательно, требуют координации политики в экономических, социальных и экологических аспектах.

ЛИТЕРАТУРА

1. Кранина Е. И. Китай: ускорениестроительства «экологическойцивилизации» // ПроблемыДальнегоВостока. 2016. № 5. С. 102-111.

2. Рогожина Н. Г. ЭкологическаясоставляющаяразвитияКитая // Китайскаяцивилизация в глобализирующемсямире: сборникпоматериаламконференции в 2-х т. Том 1. М.: ИМЭМО, 2014. С. 196-203.

3. Ушаков И. В. Экологическаяполитика и экологическаяситуация // КитайскаяНароднаяРеспублика: экономика, политика, культура (К 65-летию КНР). М.:Инфра-М, 2014. С. 210-215.

4. Beeson M. Environmental authoritarianism and China // The Oxford Handbook of Environmental Political Theory. Oxford University Press, 2016. P 520-532.

5. Eaton S., Kostka G. Central protectionism in China: The «Central SOE Problem» in environmental governance // The China Quarterly. 2017. Vol. 231. P 685-704.

6. Kostka G. Command without Control: The Case of China's Environmental Target System // Regulation & Governance. 2016. Vol. 10. P 58-74.

7. Kostka G. Local Environmental Politics in China: Challenges and Innovations. Routledge, 2017. 134 p.

8. LiH., DongW., QiY.[Обзорнизкоуглеродногоразвития в 12-й

пятилетке]. Brookings-Tsinghua Center for Public Policy, 2017. 29 p.

9. Mu Z. et al. Environmental Legislation in China: Achievements, Challenges and Trends // Sustainability. 2014. Vol. 6. P. 8967-8979.

10. Song R., Dong W., Zhu J., Zhao X., Wang Y. “Assessing Implementation of China's Climate Policies in the 12th 5-Year Period”. Washington, DC: World Resources Institute. 2015. 48 p.

11. Sun W. et al.- STh2004-2009 ЖФЭ86 ЖЖ

[Экологическаяоценка, местноеофициальноесодействие и управлениеокружающейсредой - эмпирическиеданные 86 главныхгородовКитая (2004-2009)] // ?#ЖЖ^Ш(Ж^±#Ж^№) 2014 Ж^4 Ш (Ш29 Щ) [ЖурналУниверситетаЦинхуа (философия и социальныенауки)]. 2014. Т. 29, № 4.

12. WangD. ЖЖ2017:^^^Ж“ЖЖй”,^ЖЖЖЖ§кН [Обзор 2017 г.: У экологическогорегулирования «появляютсязубы», голубоенебоужененовость] // People. cn[сайт]. URL: http://yuqing.people.com.cn/n1/2017/1228/c394782-29733402.html(датаобращения: 02.12.2018).

REFERENCES

1. Kranina E. I. [China: accelerating the creation of an “ecological civilization”]. In: ProblemyDal'negoVostoka [Far Eastern Affairs], 2016, no. 5, pp. 102-111.

2. Rogozhina N. G. [Environmental component in the development of China]. In: Kitaiskayatsivilizatsiya v globaliziruyushchemsya mire: sbornikpomaterialamkonferentsii v 2 t. Tom 1 [Chinese civilization in the globalizing world: a collection of conference materials in 2 volumes. Vol. 1]. Moscow, IMEMO Publ., 2014, pp. 196-203.

3. Ushakov I. V. [Environmental policy and the environmental situation]. In: KitaiskayaNarodnayaRespublika: ekonomika, politika, kul'tura (K 65-letiyu KNR) [People's Republic of China: economy, politics, culture (the 65^th anniversary of China)]. Moscow, Infra-M Publ., 2014, pp. 210-215.

4. Beeson M. Environmental authoritarianism and China. In: The Oxford Handbook of Environmental Political Theory, Oxford University Press, 2016, pp. 520-532.

5. Eaton S., Kostka G. Central protectionism in China: The «Central SOE Problem» in environmental governance. In: The China Quarterly, 2017, vol. 231, pp. 685-704.

6. Kostka G. Command without Control: The Case of China's Environmental Target System. In: Regulation & Governance, 2016, vol. 10, pp. 58-74.

7. Kostka G. Local Environmental Politics in China: Challenges and Innovations, Routledge, 2017. 134 p.

8. Li H., Dong W., Qi Y. [Review of low-carbon development in the 12th five-year plan], Brookings-Tsinghua Center for Public Policy, 2017. 29 p.

9. Mu Z. et al. Environmental Legislation in China: Achievements, Challenges and Trends. In: Sustainability, 2014, vol. 6, pp. 8967-8979.

10. Song R., Dong W., Zhu J., Zhao X., Wang Y. Assessing Implementation of China's Climate Policies in the 12^th 5-Year Period. Washington, DC: World Resources Institute, 2015. 48 p.

11. Sun W. et al. [Environmental assessment, local official assistance and environmental management - empirical data from 86 major Chinese cities (2004-2009)]. In: [Tsinghua University journal (Philosophy and Social Sciences), 2014, vol. 29, no. 4].

12. Wang D. [2017 review: the environmental regulation "has grown teeth", the blue sky is not the news anymore]. In: People.cn. Available at: http://yuqing.people.com.cn/n1/2017/1228/ c394782-29733402.html (accessed: 02.12.2018).

Размещено на Allbest.ru