Пропорциональная избирательная система как один из институтов урегулирования этнических конфликтов

Размещено на http://www.allbest.ru/

Московский государственный университет имени М. В. Ломоносова

Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ

Пропорциональная избирательная система как один

из институтов урегулирования этнических конфликтов

Филяева А. И.

Аннотация

Цель. Исследовать, каким образом пропорциональная избирательная система может способствовать урегулированию этнических конфликтов и какие условия для этого необходимы.

Процедура и методы. В ходе проверки теорий в рамках интегративного и консоциативного подходов на соответствие практикам применяются методы сравнительного и ивент-анализа. Результаты. Сделан вывод, что рассмотренная электоральная система обладает серьёзными недостатками и способствует урегулированию этнических конфликтов только в случае, если действуют другие институты, позволяющие компенсировать их.

Теоретическая и/или практическая значимость. Материалы исследования могут быть использованы преподавателями при подготовке спецкурсов по избирательным системам и электоральному поведению.

Ключевые слова: этнический конфликт, этническая группа, урегулирование конфликтов, институциональный дизайн, избирательная система

PROPORTIONAL ELECTORAL SYSTEM AS AN INSTITUTE

FOR RESOLVING ETHNIC CONFLICTS

A. Filyaeva

Lomonosov Moscow State University

Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration

Abstract

Aim. To study the impact and conditions of the proportional representation electoral system in resolving ethnic conflicts.

Methodology. The methods of comparative and event analysis were used in the course of verification of integrative and consociative approaches.

Results. The electoral system under study has serious shortcomings, contributing to the settlement of ethnic conflicts only if other institutes are in place to compensate them.

Research implications. The research materials can be used when preparing special courses on electoral systems and electoral behavior.

Keywords: ethnic conflict, ethnic group, conflict resolution, institutional design, electoral system

Введение

Этнический конфликт, рассматриваемый здесь как конфликт между группами людей, «считающих себя самобытным культурным сообществом, часто имеющим общий язык, религию, родственные связи и/или общие физические характеристики» [6], является одной из наиболее серьёзных угроз благополучию современных государств. Различающиеся последствия введения тех или иных институтов в разных государствах (возобновление или эскалация конфликтов, их разрешение или предотвращение появления новых) свидетельствуют о необходимости исследования влияния институционального дизайна на ход этнических конфликтов.

Дискуссия об электоральной системе, которая будет способствовать снижению напряженности, по-прежнему сохраняет актуальность. Часть исследователей поддерживают системы, которые позволяют обеспечить максимально полное представительство групп и мнений в избираемых органах власти (сторонники кон- социативного подхода). Их оппоненты предполагают, что более разумным будет вовлечение в процесс принятия решений только умеренных партий, готовых к взаимодействию - диалогу и поиску компромиссов (представители центрипетализ- ма/интегративного подхода).

Существует большое число работ, посвящённых анализу роли электоральной системы как элемента институциональной модели, призванной способствовать урегулированию этнических конфликтов (например, сборник статей «Разделение власти: новые вызовы для разделенных сообществ», работы Д. Горовица «Этнические группы в состоянии конфликта» и А. Маккуллох «В поисках стабильности среди глубокого разделения: сравнительный анализ консоционализма и центрипетализма», статьи Н.-С. Борман- на «Условия консоционализма: электоральные системы и «большие коалиции», Б. Барри «Примирение и консоциативная демократия» и т. д.). Однако сторонники рассмотренных выше подходов часто по-разному оценивают одни и те же кейсы (так, Д. Горовиц и А. Маккуллох по-разному трактуют кейсы Нигерии и Шри-Ланки) или сомневаются в релевантности примеров, приводимых оппонентами (Б. Барри критикует позиционирование случаев Швейцарии и Австрии в работах А. Лейпхарта). Таким образом, исследование вопроса о том, какие избирательные системы способствуют урегулированию этнических конфликтов и какие условия для этого необходимы, остаётся по-прежнему актуальным, обладая как теоретической (для дальнейшего исследования влияния институционального дизайна на развитие этнических конфликтов), так и практической (для институционального дизайна государственных систем) значимостью.

В данной работе рассматривается система, которая изначально представляла одну из крайних позиций в охарактеризованной выше дискуссии, поддерживая «включённость»: пропорциональная система с голосованием по спискам (Listsystem PR). Тем не менее современные вариации этой системы, обладающие характеристиками преференциальных избирательных систем, призваны обеспечить не только широкое представительство различных групп, но и их эффективное взаимодействие. Целью работы является исследование вопроса о том, каким образом указанная электоральная система может способствовать урегулированию этнических конфликтов и какие условия для этого необходимы. Для достижения данной цели выявляются и верифицируются преимущества и недостатки, постулируемые сторонниками и оппонентами рассматриваемой системы. Особое внимание уделяется кейсам Испании, Бельгии и Швейцарии, представляющим примеры использования разных типов пропорциональной системы с голосованием по спискам. Объектом исследования является пропорциональная система с голосованием по спискам как элемент теоретических моделей институционального устройства, призванных урегулировать этнические конфликты. Предметом исследования являются ключевые дебаты вокруг использования этой системы и её импликации в политических практиках. Посредством сравнительного анализа и ивент-анализа проводится проверка теорий на соответствие практикам.

пропорциональная избирательная этнический конфликт

Аргументы в защиту пропорционального голосования по спискам

Исследователи, поддерживающие широкое представительство различных групп в органах власти (сторонники консоциации), защищают пропорциональную электоральную систему с голосованием по партийным спискам, при которой число мест, получаемых партиями, соответствует процентному соотношению голосов, отданных за них, а выбор кандидатов из разных списков запрещён.

Избирательная система такого типа характеризуется многими преимуществами. Выборы по системе «победитель получает всё» неизбежно приводят к недовольству партий, чьи кандидаты в сумме по стране получили значительное число голосов, но проиграли в своих округах, как это произошло в 2015 г. при подведении итогов парламентских выборов в Великобритании [2, p. 34]. При пропорциональной системе, по высказыванию Ю. Штайнера, «все группы оказывают на выработку решения воздействие, прямо пропорциональное их численности» [6, p. 39]. Такая система позволяет более точно отобразить спектр поддерживаемых населением движений в парламенте, и потому вызывает меньшее недовольство результатами выборов среди населения, что, следовательно, делает многосоставное общество более стабильным. Кроме того, в данном случае нарезка округов не влияет на результат выборов, как это происходит при выборах по мажоритарной системе, которые часто критикуются за джерримендеринг (один из наиболее известных примеров - избирательная система США [4]). Таким образом, данная система выглядит как крайне выгодная для многосоставных обществ.

Аргументы противников пропорционального голосования по спискам

Существуют и серьезные недостатки данной системы. Так, в случае, если принятое решение может быть выражено только в форме «да» или «нет», пропорциональность влияния обеспечить невозможно [6, p. 39-40], и «многосо- ставность» органа, ставшая результатом выборов по пропорциональной системе, лишь усилит напряжённость (в качестве примера такой ситуации можно рассмотреть дискуссию по вопросу об отделении Каталонии от Испании в Парламенте Каталонии в 2017-2018 гг.). Чтобы смягчить данную проблему, на практике принятие решения властью большинства откладывается как можно дольше, что оценивается неоднозначно. Защитники действующей системы в современной Бельгии отмечают, что продолжительное обсуждение проблемы позволяет снизить эмоциональность сторон, так что принятое в итоге решение, каким бы оно ни было, не вызывает резко негативной реакции. Тем не менее решение проблем часто затягивается на годы, как это произошло при обсуждении судьбы избирательного округа BHV [9, р. 234].

Другая проблема связана с возможностью прихода к власти представителей радикальных взглядов. Однако критикуя альтернативную модель, при которой большинство и меньшинство «обещают действовать умеренно», сторонники пропорциональной системы отмечают, что такая модель приводит к исключению многих меньшинств из легального политического процесса, и «будет наивным ожидать, что меньшинства, приговорённые к постоянной оппозиции, останутся лояльными, умеренными и конструктивными» [5, p. 98]. На практике, как это произошло в Северной Ирландии после принятия Декларации 1993 г., за приглашением за стол переговоров всех вовлечённых в конфликт сторон с условием их отказа от экстремизма часто следует разделение представителей группы на умеренную и радикальную части: умеренная представляет интересы группы легально, участвуя в открытом обсуждении проблем, радикальная остаётся маргинальной политической силой [10, p. 52], хоть и ослабленной. Таким образом, источник нестабильности остаётся, но теряет часть сторонников и ресурсов, что позволяет признать частичную правоту и сторонников, и противников пропорциональной системы.

На наш взгляд, противоречия в описании часто связаны с тем, что оцениваются пропорциональные системы с голосованием по спискам в целом. Однако существуют значимые отличия между видами этих систем.

Виды пропорциональной системы с голосованием по спискам

Самой известной формой пропорциональной системы, вероятно, является голосование по закрытым спискам: избиратель выбирает между сформированными партиями списками представителей данных партий. Данная система применяется, например, в Испании при формировании Конгресса Депутатов (большей палаты Генеральных Кортесов).

Такая система действительно позволяет отразить спектр мнений, поддерживаемых гражданами государства, в совещательном органе власти: место в Конгрессе Депутатов получают партии, набравшие по крайней мере 3% голосов избирателей. Тем не менее сформированный таким образом парламент может оказаться слишком разобщённым. Так, парламентские выборы в Испании в 2015 и 2016 г. завершились формированием крайне фрагментированных Генеральных Кортесов [7], которые не смогли предложить кандидатуру председателя правительства, что привело к продолжительному политическому кризису. Одним из наиболее дискуссионных вопросов, порождавших противоречия между представленными партиями, стал вопрос о форме и содержании реакции Мадрида на действия сторонников независимости Каталонии. Другими словами, в условиях высокой степени напряжённости между этническими группами данная система показала себя не лучшим образом.

Более «гибкой» можно считать систему голосования по открытым спискам, применяемую, например, в Бельгии (первом государстве, которое начало использовать пропорциональную избирательную систему по методу д'Ондта - в 1899 г. [1, р. 209].) В Бельгии избиратель может как выбрать весь список представителей от определённой партии, так и ранжировать их или проголосовать лишь за одного или нескольких кандидатов от этой партии. Другими словами, такое голосование наделено чертами преференциальной системы. Тем не менее сохраняются связанные с межэтнической напряженностью проблемы, характерные и для голосования по закрытым спискам: достижение консенсуса между представителями полярных взглядов часто занимает длительное время.

Так, дискуссии националистических партий, защищающих интересы франкофонов и фламандцев, регулярно приводят к крайне длительному формированию правительства Бельгии. Выборы в Парламент Бельгии в 2010 г. привели к политическому кризису: новое правительство было сформировано после 541 дня переговоров. Относительно успешными оказались выборы 2014 г.: стороны достигли договоренности через 139 дней после выборов, и по условиям заключённого коалиционного соглашения Новый фламандский альянс (НФА), крупнейшая сепаратистская партия Бельгии, лишилась права поднимать вопрос о независимости Фландрии до парламентских выборов 2019 г.1. Однако в 2018 г. коалиция всё же распалась из-за выхода НФА, связанного с разногласиями по миграционному пакту ООН, а созданному в результате выборов 2019 г. парламенту не удалось достичь соглашения, что привело к новому рекорду существования Бельгии без полноценного правительства: единственной целью действующего с марта 2020 г. «временного» «технического» правительства является борьба с пандемией Covid-19, а его полномочия ограничены Leruth B. A federal House of Cards: the Belgian po-litical landscape following the 2014 regional and fed-eral elections // openDemocracy: [сайт]. URL: https:// www.opendemocracy.net/en/can-europe-make-it/ federal-house-of-cards-belgian-political-landscape- following-2014/ (дата обращения: 02.09.2020). Van Dorpe S., Gijs C. 4 reasons Belgium needs a government // POLITICO. 2020. URL: https://www. politico.eu/article/four-reasons-belgium-needs-a- government-budget-covid-19/ (дата обращения: 02.09.2020).. Достоинством действующей системы является рассмотрение спорных вопросов в рамках правового поля: в парламенте представлены и обсуждаются радикальные позиции, что, с точки зрения защитников системы, позволяет предотвращать насилие. Тем не менее разрешение противоречий может затянуться и начать препятствовать эффективному функционированию государственной системы, что также создаёт угрозу безопасности граждан страны.

К преодолению недостатков более распространённых типов пропорционального голосования по спискам стремится система панаширования, использующая при голосовании по открытым спискам в некоторых государствах. Данная система позволяет избирателям выбирать кандидатов из разных партийных списков и дополнять список фамилиями своих кандидатов. Примером такой системы в современном мире являются выборы членов Национального Совета Швейцарии: избиратель обладает числом голосов, равным числу избираемых от его кантона представителей, и может распорядиться им по своему усмотрению, выбрав весь список определённой партии, его часть, или нескольких представителей разных партий. Как ни парадоксально, в некоторых случаях выборы в Совет Кантонов, в большинстве кантонов проводимые по мажоритарной системе, приводят к более пропорциональному представительству этнических/языковых групп [8, р. 147148]. Тем не менее пропорциональная система в Швейцарии со времени публикации работ Лейпхарта, включавших описание кейса Швейцарии, рассматривается как пример эффективности консоциативной модели в целом и пропорциональной системы представительства в частности. Вероятно, это связано с историей введения данной избирательной системы в Швейцарии.

Единственным примером возникновения серьёзного конфликта между языковыми группами Швейцарии является ситуация, возникшая во время Первой Мировой войны, когда часть швейцарцев (в т. ч. значительная часть политической элиты) симпатизировала Германии, часть - Франции [11, р. 47]. Поддержка политической элитой принципов «большой коалиции» (так, в 1917 г. 3 из 7 членов правительства были представителями франкоязычной группы) помогла удержать конфликт в состоянии неустойчивого равновесия. Однако ситуация стабилизировалась лишь после введения в 1918 г. пропорциональной избирательной системы.

В данном случае рассмотренные ранее недостатки пропорциональной системы компенсируются, на наш взгляд, с помощью двух факторов:

Система панаширования при избрании членов Национального Совета. Действительно, данная система позволяет голосовать не только и не столько за определённые партии, сколько за их представителей, а кумулятивный подсчёт голосов предоставляет преимущество претендентам, поддерживаемым несколькими языковыми группами, что поощряет партии к сотрудничеству и ориентированию на более широкую аудиторию.

Использование методов прямой демократии: распространение референдумов. Так, в случае если принятие определённого закона не поддерживается населением, по крайней мере, в 500 000 человек (если собрано соответствующее число подписей), вопрос о принятии данного закона решается на всенародном голосовании. Другими словами, именно гибкость политической системы в Швейцарии обеспечивает позитивное влияние её элементов (в т. ч. пропорциональной избирательной системы) на уровень напряженности в данном государстве.

пропорциональная избирательная этнический конфликт

Заключение

Уместно замечание Горовица о том, что некоторые из целей установления избирательной системы несовместимы, поэтому выбор электоральной системы в любом случае связан с определением приоритетов, соответствующих «особенностям политической среды» [3, p. 116], как внутренней, так и внешней. Так, пропорциональная система с голосованием по спискам, не позволяющим одновременно голосовать за кандидатов из разных партий, обеспечивает представительство различных групп, в т. ч. меньшинств, что снижает напряжённость непосредственно в период выборов, когда большая часть избирателей уверены в том, что их интересы будут представлены. Однако принятие решений сформированным органом может оказаться чрезвычайно длительным или и вовсе невозможным. Если будут избраны представители партий с противоречащими друг другу устремлениями, в дальнейшем процесс принятия решения сформированным органом будет сопряжён с трудностями в достижении консенсуса. Соответственно, данная модель будет эффективной в долгосрочной перспективе лишь при стремлении различных групп к выработке консенсусного решения.

Выбор данной избирательной системы должен учитывать дизайн других институциональных механизмов, необходимый, чтобы компенсировать указанные недостатки. Одним из этих механизмов («внутренним» по отношению к пропорциональной избирательной системе), на наш взгляд, является использование системы панаширования, позволяющее поддержать кандидатов, ориентирующихся на представителей нескольких групп, сохраняя при этом пропорциональное отданным голосам распределение мест в формируемом органе власти. Другой механизм можно охарактеризовать как введение альтернативных институтов, которые смогут выполнять функции основных в случае, если выработка консенсуса окажется затруднительной: могут использоваться, например, институты прямой демократии, делегирование полномочий временным органам и пр.

Дальнейшие исследования частных случаев использования данных систем, возможно, позволят выявить и другие институты, вместе с пропорциональной избирательной системой с голосованием по спискам и образующие эффективную институциональную систему, поддерживающую состояние урегулирования этнических конфликтов.

References

Barzachka N. S. When Winning Seats Is Not Everything: Tactical Seat-Loss during Democratization. In: Comparative Politics, 2014, vol. 46, no. 2, pp. 209-229.

Curtice J. A Return to Normality? How the Electoral System Operated. In: Parliamentary Affairs, 2015, vol. 68, iss. 1, pp. 25-40.

Horowitz D. L. Electoral systems and their goals: a primer for decision-makers. In: Journal of Democracy, 2003, vol. 14, no. 4, pp. 115-127.

Lieber J. B. Victory: How Pennsylvania Beat Gerrymandering and How Other States Can Do the Same. New York, London: OR Books, 2018. 112 p.

Lijphart A. Constitutional design for divided societies. In: Journal of Democracy, 2004, vol. 15, no. 2, pp. 96-109.

Lijphart A. Democracy in plural societies: a comparative exploration. New Haven and London: Yale University Press, 1980. 248 p.

Simon P. The Challenges of the New Spanish Multipartism: Government Formation Failure and the 2016 General Election. In: South European Society and Politics, 2016, vol. 21, no. 4, pp. 493-517.

Stojanovic N. Do Multicultural Democracies Really Require PR? Counterevidence from Switzerland. In: Swiss Political Science Review, 2006, no. 12, pp. 131-157.

Veny L., Warnez B. Techniques for Protecting Minority Languages under Belgian Federalism. In: International Journal on Minority and Group Rights, 2016, vol. 23, no. 2, pp. 211-236.

Whiting M. Sinn Fein and the IRA: From Revolution to Moderation. Edinburgh: Edinburgh University Press, 2018. 288 p.

Wimmer A. Nation Building: Why Some Countries Come Together While Others Fall Apart. Princeton; Oxford: Princeton University Press, 2018. 376 p.

Размещено на Allbest.ru