Региональная политика британского правительства на фоне брекзита

После вступления в должность главы правительства Т. Мэй осуществила незамедлительный визит в Белфаст, чтобы уверить первого министра Северной Ирландии Арлин Фостер и ее заместителя М. МакГиннеса, что сохранение мира и стабильности в регионе остается для нее первоочередной задачей. Они в свою очередь в августе 2016 г. опубликовали открытое письмо, адресованное Т. Мэй, в котором выразили обеспокоенность относительно возможного изменения статуса североирландской границы, будущего роста тарифов для сельскохозяйственного сектора и прекращения субсидирования местных фермеров по программам ЕС после брекзита [2].

Следует сказать, что сохранение североирландской границы открытой имеет для региона огромное значение, потому что не только гарантирует свободное перемещение через нее людей, ресурсов и товаров из ЕС и Соединенного Королевства, но и символизирует ирландское единство. Долгие годы разрастался антагонизм между католиками и протестантами Северной Ирландии, который основан на различиях в вероисповедании, традициях и образе жизни, и в итоге привел к тому, что в регионе стали открыто действовать их военизированные террористические группировки - Ирландская республиканская армия (ИРА) и Ассоциация обороны Ольстера.

После массовых уличных столкновений в Лондондерри и Белфасте британское правительство ввело в Северной Ирландии прямое управление из Лондона в 1972 г. и стало активно перебрасывать в регион дополнительные силы полиции и армии. В ответ на действия властей боевики ИРА устраивали многочисленные теракты в Северной Ирландии и других частях Соединенного Королевства. В общей сложности от действий террористов на протяжении военного конфликта погибло свыше 3600 человек [3. С. 329]. После длительных переговоров между британским правительством, лидерами ИРА и протестантских партий в апреле 1998 г. было подписано Белфастское соглашение, которое положило начало мирному процессу в Северной Ирландии. По его условиям в регионе был создан парламент (Североирландская ассамблея), возобновило работу местное правительство, в которое вошли представители от католиков и протестантов, была упразднена ИРА, проведена реформа ольстерской полиции и открыта граница с соседней Республикой Ирландия. Белфастское соглашение провозгласило принципы «партнерства, равенства и взаимного уважения», на которые должны опираться местные политические силы и британское правительство для обеспечения стабильности, безопасности и защиты, гражданских прав [4].

Благодаря соблюдению Белфастского соглашения 1998 г. удалось наладить мирную жизнь в Северной Ирландии и стимулировать ее экономический рост. За последние 10 лет (к 2019 г.) промышленный индекс там возрос с 89,5 пунктов до 98,3 [5], а уровень занятости -- с 64 % до 72,2 % [6]. Главным торговым партнером региона выступает соседняя Республика Ирландия, в которую он в основном поставляет сельскохозяйственные продукты. Выход Соединенного Королевства из ЕС без сделки нанесет серьезный ущерб североирландской трансграничной торговле и местным фермерам. Согласно отчету Министерства экономики Северной Ирландии «жесткий» брекзит приведет к сокращению 40 тыс. рабочих мест и прежде всего он опасен для сельскохозяйственного сектора, который будет терпеть большие убытки от закрытия границы. Экспорт с Республикой Ирландия может сократиться на 11--19 % [7]. Большая часть земель, обрабатываемых в Северной Ирландии (75 %), располагаются в так называемых менее благоприятных районах (англ. Less Favoured Areas)[8] и плохо подходит для нужд сельского хозяйства, которое поэтому сильно зависит от государственных субсидий. Министерство сельского хозяйства и окружающей среды Северной Ирландии получает деньги как из бюджета Соединенного Королевства, так и по схемам финансирования в рамках Общей сельскохозяйственной политики ЕС, но после брекзита местные фермеры останутся без финансовой помощи Евросоюза. Это обстоятельство приведет к разорению части фермерских хозяйств, которые станут неконкурентоспособными.

Лидеры ведущих партий Северной Ирландии -- ДЮП и «Шинн Фейн» -- А. Фостер и М. МакГин- нес для защиты региона от негативных последствий брекзита требовали от британского правительства непосредственного участия в переговорах с ЕС. Они также выступили за то, чтобы североирландский вопрос был вынесен на отдельное обсуждение в Брюсселе. М. МакГиннес заявил в интервью: «Тереза Мэй говорит, что ведет переговоры от имени Соединенного Королевства, но на самом деле нас ничего не объединяет -- Северная Ирландия и Шотландия видят свое будущее в Европе» [9]. В декларативной форме консервативное правительство Т. Мэй заявило, что будет учитывать интересы жителей региона, но фактически не допускало, чтобы политические лидеры Северной Ирландии принимали активное участие в переговорах Лондона и Брюсселя. Т. Мэй изначально не планировала привлекать представителей региональных партий к обсуждению условий сделки с ЕС, чтобы избежать дополнительного затягивания переговоров и обеспечить дополнительные выгоды для Великобритании.

Т. Мэй рассчитывала на то, что с Брюсселем получится договориться не путем компромисса, а в ультимативной форме. Она обозначила так называемые «красные линии», за которые британское правительство выходить было не намерено. Лондон предложил предоставить ему право на независимую торговую политику, не участвовать в формировании бюджета ЕС, освободиться из-под юрисдикции Европейского суда и самостоятельно осуществлять контроль над иммиграцией из Европы.

Эти «красные линии» открыто нарушали бы основы функционирования ЕС. Великобритания в таком случае получала бы преимущества от доступа к Единому европейскому рынку и одновременно могла заключать торговые соглашения с другими странами, а также ограничивать миграционные потоки. Представители Еврокомиссии сообщили Т. Мэй, что Великобритания не может «снимать сливки» от выхода из ЕС, не выполняя определенных обязательств.

Переговоры затягивались, а действия правительства становились объектом острой критики как со стороны Консервативной партии, так и оппозиции в лице Лейбористской партии и ее нового лидера Дж. Корбина. Во многом именно из-за сильного внутриполитического давления Т. Мэй решила добиться «общественного мандата» на свою модель брекзита, объявив досрочные парламентские выборы в июне 2017 г. [10. С. 431].

По итогам досрочных выборов 2017 г., консерваторы потеряли абсолютное большинство в парламенте (318 мест при необходимых 326) и были вынуждены заключить соглашение о поддержке с ДЮП, которая получила 10 депутатских мандатов (соглашение confidence-and-supply). Юнионисты не получили министерские портфели в новом кабинете Т. Мэй, но договорились голосовать вместе с тори по Тронной речи королевы, в которой был изложен перечень правительственных законопроектов, которые касались бюджета, финансов, оборонной политики и выхода Великобритании из состава ЕС [11. С. 11]. Таким образом, победа тори на досрочных выборах обернулось для них политическим поражением, потому что возник «подвешенный парламент», который значительно сужал возможности для маневров. В то же самое время для ДЮП наступил звездный час, потому что ее депутаты смогли влиять на исход голосования по правительственным законопроектам. Используя это преимущество, А. Фостер, на основе Соглашения между Консервативной партией и ДЮП предъявила Т. Мэй требования ДЮП: дополнительно выделить из государственного бюджета 1 млрд ф. ст. на развитие инфраструктуры, образования и здравоохранения в Северной Ирландии, увеличить индексацию пенсий в регионе и выплачивать в течение трех лет субсидии местным фермерам (780 млн ф. ст.) после выхода Соединенного Королевства из ЕС [11. С. 11].

Разногласия между консерваторами и ДЮП проявились достаточно быстро. Уже в сентябре 2017 г. ДЮП проголосовала в Палате общин за законопроекты лейбористов, предлагавших повысить заработные платы медицинским работникам и снизить плату за обучение для студентов. Фактически юнионисты своими действиями не только понизили авторитет правительства меньшинства Т. Мэй, но и поставили под сомнение их курс «жесткой» экономии в социальной сфере. Несмотря на заверения депутата от ДЮП Дж. Дональдсона в том, что это никак не угрожает соглашению и ДЮП проголосовала только на основе требований собственного предвыборного манифеста [12], он дал основание парламентской оппозиции считать, что разногласия между юнионистами и консерваторами можно использовать в своих интересах.

Свою бескомпромиссную позицию юнионисты проявили, когда Т. Мэй стала обсуждать с Еврокомиссией возможные варианты пограничного контроля в Северной Ирландии после брекзита. В конце февраля 2018 г. главный переговорщик от ЕС М. Барнье представил в Брюсселе первый проект о выходе Соединенного Королевства из ЕС, в котором содержался принцип полного согласования норм и правил (Full Regulatory Alignment).Он предусматривал, что Северная Ирландия будет соблюдать правила Таможенного союза и развивать торговое сотрудничество с Республикой Ирландия. Предполагалось провести границу вдоль Ирландского моря и организовать для Великобритании и ЕС совместную систему проверок грузов, которые ее пересекают [13]. Это предложение вызвало острую критику со стороны ДЮП, которая расценила его как прямую угрозу территориальной целостности и суверенитету Соединенного Королевства. А. Фостер назвала планы Брюсселя «недопустимыми и катастрофическими для Северной Ирландии» [14]. Реакция Т. Мэй тоже была негативной, но британское правительство не имело четких представлений, как можно решить североирландский вопрос, не нарушая Белфастское соглашение. Официальная позиция «Шинн Фейн» относительно дальнейшего будущего Северной Ирландии претерпела значительные изменения после избрания ее новым лидером Мэри МакДональд, которая обозначила курс на объединение региона с Республикой Ирландия после брекзи- та. Она положительно оценила предложение Еврокомиссии по созданию свободной экономической зоны, потому что это позволяло оставить Северную Ирландию в правовом поле Республики Ирландия. Тем не менее, «Шинн Фейн» не могла никак повлиять на голосование в британском парламенте, так как не направляет своих представителей на заседания согласно давней традиции абсентеизма. Единственный путь воздействия на правительство Т. Мэй партия «Шинн Фейн» видит в усилении националистических настроений среди жителей Северной Ирландии и подготовке референдума о независимости.

Так и не сумев разрешить североирландский пограничный вопрос в ходе первого этапа переговоров, британское правительство и представители ЕС на саммите в Брюсселе в марте 2018 г. объявили о том, что переходят ко второму этапу, на котором будут обсуждать структуру будущего партнерства после брекзита. Общую позицию по условиям выхода страны из ЕС правительству Т. Мэй удалось выработать только в июле 2018 г. на закрытом заседании в загородной резиденции Чекерс. Разработанные там принципы легли в основу Белой книги, которая была опубликована неделю спустя. Премьер-министр в итоге выбрала мягкий вариант брекзита, который предполагал создание на североирландской сухопутной границе зоны совместного таможенного регулирования с ЕС, составление отдельных соглашений в области торговли промышленными, продовольственными и сельскохозяйственными товарами, но при этом у британского парламента оставалось право контролировать внешнеторговую политику страны [10. С. 432]. Кроме того, Соединенное Королевство могло самостоятельно устанавливать таможенные тарифы на продукцию, экспортируемую и импортируемую в ЕС. Великобритания выходила из-под юрисдикции Европейского суда, но в рамках общих правил должна была учитывать его решения.

На «План Чекерс», предложенный Т. Мэй, обрушилась волна критики со стороны различных политических сил. Крыло «брекзитеров» в Консервативной партии было недовольно тем, что ЕС все равно сможет контролировать британскую экономику и воздействовать на парламент. Лидер лейбористов Дж. Корбин не одобрил план, потому что видел Великобританию внутри Таможенного союза [15]. «Шинн Фейн» опасалась, что Т. Мэй может сорвать переговоры с лидерами ЕС, стороны не успеют выработать торговое соглашение, что в итоге приведет к жесткому брекзиту. Только лидер ДЮП А. Фостер поддержала «План Чекерс», так как «достижение сделки необходимо обеим сторонам», и поэтому она надеется, что Великобритания и ЕС будут руководствоваться реалистичным взглядом на ситуацию и деловыми интересами [16].

На неформальном саммите в Зальцбурге в сентябре 2018 г. лидеры ЕС отклонили «План Че- керс», потому что он нарушал принцип свободного передвижения людей, товаров, услуг и капитала через границу. По мнению главы Европейского совета Д. Туска и президента Франции Э. Макрона, требования Т. Мэй были невыполнимыми прежде всего по экономическим причинам. Итоги саммита имели важные последствия для внутриполитической ситуации в Соединенном Королевстве. Неопределенность относительно будущего североирландской границы после брекзита подталкивала ДЮП и «Шинн Фейн» к более резкой риторике и конкретным действиям. Юнионисты опасались, что правительство Т. Мэй согласится признать особый экономический статус Северной Ирландии, что создаст предпосылки для ее отделения от Соединенного Королевства. Они предупредили, что будут голосовать против сделки, если она будет включать дополнительные таможенные проверки для британских товаров, пересекающих границу Северной Ирландии. В октябре 2018 г. ДЮП даже решила нарушить соглашение о поддержке с правительством Т. Мэй и проголосовать против утверждения бюджета в парламенте, если премьер-министр пойдет на уступки ЕС в ходе переговоров. Вскоре юнионисты запросили из государственного бюджета дополнительно 1 млрд ф. ст. в рамках финансовой поддержки Северной Ирландии, чем вызвали возмущение у зеленых и лейбористов и были обвинены ими во взяточничестве. Тем временем лидер «Шинн Фейн» М. МакДональд в ноябре 2018 г. провела встречу с премьер-министром Республики Ирландия Л. Варадкаром, где было решено предложить поправку к соглашению о выходе Великобритании из ЕС. Она предполагала гарантию, что Великобритания не сможет в одностороннем порядке отказаться от своего обязательства оставить североирландскую границу открытой. Таким образом, правительство Т. Мэй давало бы конкретные гарантии соблюдения Белфастского соглашения.

25 ноября 2018 г. лидеры ЕС утвердили на экстренном саммите проект соглашения и декларацию о будущих отношениях с Великобританией. Его содержание было достаточно спорным, особенно это касалось режима «бэкстопа», на котором настаивали представители ЕС. До конца переходного периода (декабрь 2020 г.) Великобритания должна была находиться в Таможенном союзе, чтобы не допустить после брекзита установления жесткой границы с Республикой Ирландия, а если за обозначенное время стороны так и не сумеют совместно решить североирландский вопрос, то Великобритания может навсегда остаться в ЕС, но при этом лишится права голоса в его ключевых структурах.

Для вступления соглашения в силу Т. Мэй было необходимо, чтобы за него проголосовал британский парламент, но здесь она встретила серьезное сопротивление. Депутаты от ДЮП отказались поддерживать ее. А. Фостер заявила: «Мы бы предпочли, чтобы «бэкстоп» исчез из текста, и мне больше нечего добавить» [17]. Без поддержки 10 депутатов-юнионистов Т. Мэй автоматически лишалась большинства в парламенте, кроме того, большая часть лейбористов планировала провалить утверждение соглашения, а среди консерваторов постепенно росло количество «брекзитеров», которые хотели отправить ее в отставку. «Шинн Фейн» и правительство Республики Ирландия выразили одобрение в отношении представленного проекта соглашения, потому что оно содержит гарантию открытой границы, а также защиты экономических и культурных связей на острове. В Еврокомиссии проект соглашения посчитали лучшим их всех возможных вариантов и не собирались больше пересматривать.

В январе и марте 2019 г. трижды в Палате общин большинство парламентариев проголосовало против соглашения, предложенного Т. Мэй. Крыло «брекзитеров» в Консервативной партии было недовольно тем, что «бэкстоп» после истечения переходного периода может навсегда оставить Великобританию в экономическом и правовом поле ЕС; лейбористов не устраивало, что страна лишится в будущем доступа к Единому европейскому рынку и Таможенному союзу, а юнионисты опасались, что возникнут предпосылки для присоединения Северной Ирландии к ЕС и дезинтеграции Соединенного Королевства. Т. Мэй в итоге так и не смогла найти выход из тупиковой ситуации и запросила у Брюсселя отсрочку брекзита до 31 октября 2019 г., надеясь к этому завершить переговоры с ЕС о новом соглашении и утвердить его в британском парламенте. Тем не менее в мае 2019 г. она была вынуждена объявить об отставке под давлением собственных однопартийцев, которые были окончательно убеждены, что премьер-министр «капитулировала» перед Европой, так и не добившись никаких уступок для Великобритании. Председатель Комитета 1922 (объединяет всех консерваторов- заднескамеечников в Палате общин и контролирует вопросы выбора лидера партии, а также вынесения ему вотума недоверия) Г. Брэйди потребовал от Т. Мэй покинуть свой пост из-за потери доверия к ней большинства тори. Ей пришлось уйти в отставку 7 июня 2019 г., так и не завершив брекзит по намеченному плану.

Следует сказать, что из-за политических просчетов Т. Мэй сложилась парадоксальная ситуация, когда региональная партия ДЮП, обладавшая всегда небольшим количеством мест в британском парламенте, смогла оказывать давление на центральное правительство. Вопрос о североирландской границе, который стал самой сложной дилеммой брекзита, в итоге свалил правительство Т. Мэй, упустившей инициативу в переговорах с ЕС. Для Северной Ирландии режим «бэкстопа» представляется наиболее оптимальной альтернативой, потому что предотвращает возникновение жесткой границы, но соблюдение Великобританией правил Единого европейского рынка и Таможенного союза в таком случае обесценивает саму идею брекзита.

Правительственный кризис в Северной Ирландии