Административно-территориальные реформы МСУ в новой Москве: решения власти и оценки населения

Размещено на http://www.allbest.ru

Административно-территориальные реформы МСУ в новой Москве: решения власти и оценки населения

Наталия М. Великая

Российский государственный гуманитарный университет Москва

Александра О. Лазукина

Российский государственный гуманитарный университет Москва

Аннотация

В статье рассматриваются проблемы и перспективы раз-вития территорий, присоединенных к Москве в ходе последней админи-стративно-территориальной реформы. Речь идет о так называемой Новой Москве, в состав которой входят поселения и городские округа с разными условиями и качеством жизни, что поставило перед московскими вла-стями задачу выравнивания этих условий с одной стороны, а с другой - включение административного аппарата в общую систему управления. Авторы связывают большую часть проблем с неэффективностью моделей местного самоуправления, которые сложились к настоящему времени в современной России, и особенно в мегаполисах, где допускается мно- гоуровневость и практикуется перераспределение полномочий в пользу вышестоящих уровней управления. Отдельное внимание в статье уделено особенностям гражданского участия жителей в процессе принятия поли-тических решений на новых территориях, удовлетворенности жителей де-ятельностью властей. Предложены решения для скорейшей ассимиляции местных сообществ к новых условиям.

Ключевые слова: новоприсоединенные территории, местное самоуправление, устойчивое развитие территории, баланс интересов, общественный контроль.

Abstract

Administrative-territorial reforms of Local Government in the New Moscow

административный территориальный реформа

Decisions of the authority and estimates of population

Nataliya M. Velikaya

Russian State University for the Humanities, Moscow

Alexandra O. Lazukina

Russian State University for the Humanities, Moscow

The article considers the issues of and the prospects for devel-oping territories that were associated with the city of Moscow during last administrative reform.

This refers to so called New Moscow, which consists of the settlements and districts with different living standards and conditions. On the one hand, it set a task for Moscow authorities to even those conditions; and on the one hand, to include local administrative staff into the common system of management. Authors link majority of the issues to the inefficiency of local self-government models that have developed so far in modern Russia, and especially in meg-acities where the multileveled governing is allowed and the redistribution of powers in favor of the superior authorities is practiced.

Particular attention is paid to the specifics of civil participation of resi-dents in the process of political decision-making at the new territories, to the residents' satisfaction with the activity of the authorities. Some solu-tions for the fastest assimilation of local communities to new conditions are proposed.

Keywords: newly associated territories, local self-government, sustainable development of the territory, balance of interests, public control.

О местном самоуправлении в Москве

Мы рассматриваем местное самоуправление (МСУ) не толь-ко как способ существования власти на местном уровне, но и как принцип осуществления власти в обществе и государстве, который во многом является одним из критериев уровня развития демокра-тии в обществе [Великая, Голосеева, Белова, Хохлов 2016, с. 12], прежде всего в связи с тем, что современное политическое и соци-альное развитие местных сообществ сопровождается высокой сте-пенью вовлеченности населения в процесс принятия политических решений и управления.

В Российской Федерации предусмотрены самые разные тер-риториальные основы МСУ - города, села, сельские и городские районы, объединенные городские и сельские поселения. Местное самоуправление в Москве регулируется специальным законом, за счет чего оно в практиках организации и функционирования су-щественно отличается от МСУ, распространенного в большинстве субъектов Федерации. По мнению экспертов, жители внутригород-ских территорий ограничены в правах на осуществление местного самоуправления, а количество полномочий и права на МСУ в сто-лице сужены и нуждаются в корректировке [Великая 2015, с. 500]. В соответствии с законом, местное самоуправление в Москве осу-ществляется во внутригородских муниципальных образованиях - муниципальных округах, городских округах, поселениях (далее - муниципальные образования), при этом разные типы муниципаль-ных образований имеют различные полномочия.

Территориальные реформы в Москве

С июля 2012 г. территория Москвы увеличилась более чем в 2,4 раза. Это произошло за счет присоединения 148 тыс. га земель. В результате на юго-западе Подмосковья образовался Троицкий и Новомосковский административный округ (далее - ТиНАО) с на-селением около 250 тыс. человек. В состав этого нового округа вхо-дят Новомосковский административный округ, включающий 11 по-селений, и Троицкий административный округ (10 поселений). Эти новые округа получили название «Новая Москва».

Помимо масштаба площади, географической, экономической и транспортной специфики, уникальность округа ТиНАО - в терри-ториальной разрозненности поселений, особом менталитете жите-лей, который определяется наличием устойчивых и давно сформиро-ванных местных сообществ. Известная скорость перемен, связанных с реформированием, множественность задач, которые предстоит решить для преодоления существующих проблем, диктует из-менения принципов стратегического планирования территорий [Вульфович 2016]. Заметим, что высокая скорость изменений всег-да связана с неудобствами того или иного характера, в том числе и с отсутствием понимания - на что направляет усилия власть и администрация поселений, что получат жители в результате этих нововведений. Отсутствие своевременной и достоверной инфор-мации чревато интерпретациями, тревожностью и, как следствие, слухами, с которыми бороться труднее, чем их предотвратить. Поэ-тому информация о деятельности властей, о планах и достижениях, о конкретных событиях и возможных неудобствах - крайне важное направление работы в информационном пространстве, которое яв-ляется значимым фактором устойчивого развития.

Серьезные изменения после присоединения новых территорий испытала на себе административная система и МСУ. Полномоч-ным территориальным органом исполнительной власти в ТиНАО является Префектура ТиНАО, которая подведомственна прави-тельству Москвы. В ТиНАО префектура общая. В то же время присоединенные с 01.07.2012 г. к городу Москве муниципальные образования ТиНАО сохраняют статус и объем всех полномочий по решению вопросов местного значения, который существовал у них до включения в состав Москвы. Эти противоречащие друг другу положения и создали «двоевластие» на присоединенных к Москве территориях. В результате этого на территориях ТиНАО действуют два исполнительных органа власти: Префектура ТиНАО, наделенная полномочиями Префектуры административного окру-га г. Москвы, и исполнительные органы МСУ поселений ТиНАО с полномочиями, предусмотренными Уставами поселений. Пре-фектура ТиНАО контролирует, распоряжается и распределяет финансовые и иные средства муниципальным округам ТиНАО, которые выделяются Правительством Москвы для развития новых территорий. В Москве как городе федерального значения, в соответствии с Конституцией РФ, существует три уровня власти - федеральная, субъектов Федерации и местного самоуправления. Однако в Мо-скве органы МСУ практически бесправны. Реальное управление осуществляют Управы районов. При таком положении дел достичь полного совпадения государственных и местных интересов прак-тически невозможно. Большинство вопросов районного масштаба решаются управами, которые подчиняются напрямую префектам и мэру. Влиять на ситуацию жители могут только через жалобы на имя мэра, префекта или Президента страны. Существующая адми-нистративно-командная система управления и отсутствие контро-ля над действиями районной и окружной администрации со сторо-ны МСУ и общественности приводит к серьезным социальным и политическим издержкам. Четко не разграничены полномочия в решении городских про-блем, которые должны иметь государственные органы власти го-рода федерального значения и городские органы МСУ, а именно: 1) вопросы, относящиеся исключительно к общегородским (го-сударственным), обеспечивающие принцип единства городского хозяйства; 2) вопросы, по которым полномочия должны быть раз-делены между городом и муниципальными образованиями в срав-нимых объемах.

Политическое участие

Субъектом местного самоуправления выступают местные со-общества, которые мы можем рассматривать и как определенный уровень организации политических отношений, и как территори-ально-поселенческие и социокультурные подсистемы, что актуали-зирует анализ социально-политической активности граждан, про-живающих на территории муниципальных образований.

Присоединение территорий Московской области к Москве вы-звало неоднозначную реакцию как со стороны местных жителей, так и со стороны представителей местной власти. До сих пор не прекращаются активные протесты и митинги жителей, вызванные недовольством градостроительной политикой властей города Мо-сквы и ТиНАО. В частности, самый многочисленный митинг за всю историю двух поселений - Сосенское и Коммунарка - прошел в марте 2019 г. Жители ТиНАО требовали от мэра С. Собянина ре-шить самые острые проблемы поселений: строительство школ, детских садов, поликлиники, выразили протест против точечной застройки округа домами-монстрами (Авилон-парк), а также при-звать к ответу чиновников, навязывающих жителям управляющую компанию ПИК-комфорт.

Московской городской властью предпринимались попытки изменить законодательство и предоставить всем органам мест-ного управления расширенные полномочия. Однако эта попытка унификации полномочий МСУ всех муниципальных образований г. Москвы подобно тому, как исторически сложилось в другом го-роде федерального значения Санкт-Петербурге, не привели к осо-бому результату, т. к. через восемь месяцев, в декабре 2012 г., депу-татами внутригородского муниципального образования Таганское и муниципальных округов Печатники- и Тропарево-Никулино была выдвинута инициатива о возврате органам государственной власти отдельных государственных полномочий, ранее передан-ных органам местного самоуправления.

Данный пример показывает, что часть территориальных образо-ваний столицы не готовы брать на себя дополнительную нагрузку и удвоение функций МСУ и управ считают нецелесообразным. В то же время другие новоприсоединенные территории не могут полноценно существовать без законодательного расширения пол-номочий, и внутригородские муниципальные образования долж-ны быть вправе сами решать, какие именно полномочия оставить в своей компетенции, а какие - передать органам власти города федерального значения для более эффективного решения задач местных сообществ, что соответствует принципам и позициям, закрепленным в Европейской хартии местного самоуправления: «Публичная власть, как правило, должна преимущественно осу-ществляться органами власти, наиболее близкими к гражданину. Предоставление полномочий иному органу власти должно произ-водиться с учетом объема и характера поставленной задачи, а также требований эффективности и экономии»¹¹.

В Новой Москве складывается противоположная ситуация, когда местное руководство недовольно ограничением своих полно-мочий и доступом к распределению ресурсов. Так, например, город Троицк имеет статус наукограда. Этот статус до присоединения давал определенные дополнительные преимущества и возможно-сти в рамках местного самоуправления, так как наукоград являет-ся городским округом, где особенности осуществления местного самоуправления устанавливаются федеральным законом с учетом предоставления из федерального бюджета дополнительных меж-бюджетных трансфертов в порядке, определяемом Правительством РФ. Несмотря на то что в остальном все полномочия с городски-ми округами совпадают, данный факт не мог не вызвать недоволь-ство местной администрации, т. к. после присоединения всеми бюджетными средствами фактически распоряжается префектура. Лишение возможности распоряжаться собственными денежными средствами и привлекать инвестиции на нужды поселений явля-ется очень существенным фактором, вызывающим негативную ре-акцию руководителей на местах новоприсоединенных территорий. Тем не менее недопустима ситуация, когда органы местного само-управления г.о. Троицк озабочены только одним - как противосто-ять давлению Москвы и избавиться от московской экспансии.

Рис. 1. Важность критериев качества деятельности местной администрации в оценках жителей ТиНАО

Чтобы определить самые острые проблемы, в 2015-2018 гг. было проведено социологическое исследование округов ТиНАО, направленное на выявление актуальных проблем территориаль-ных образований. Количественные исследования показали, что в целом для населения ТиНАО все критерии качества деятельно-сти местной администрации в той или иной мере важны.

Данные диаграммы свидетельствуют, что субъективно жители ТиНАО оценивают важность социально-экономического развития и развития производственной инфраструктуры как менее значимые критерии качества деятельности местной администрации. При этом они довольны в наименьшей степени качеством реализации этих же параметров. Этот парадокс легко объясним, когда понимаешь, что большинство людей прежде всего привлекает в ТиНАО доступ-ность, качество жилья и возможность его выбора благодаря большо-му объему жилищной застройки округа, которая ведется значитель-ными темпами, хотя, по словам местного руководства, не превышает средние цифры по Московскому региону. Работа же у большинства жителей ТиНАО есть, и находится она в Старой Москве. Поэтому вопрос развития производственной инфраструктуры не столь важен, но при этом он и не решен, соответственно, не может иметь высоких оценок удовлетворенности. А вот условия комфортной жизни при приобретении жилья за чертой МКАД очень важны. При этом обе-спечены они, судя по оценкам участников исследования, не так уж и плохо. Этот факт говорит о том, что существенный потенциал для развития есть, но и определенные успехи достигнуты.

Недостаточно высокий уровень качества деятельности, по субъ-ективной оценке жителей, пока остается по таким критериям: эко-номическая эффективность; социально-экономическое развитие; развитие производственной инфраструктуры; развитие социальной инфраструктуры; экологическое состояние территорий.

Анализ полученных данных показал, что важность критериев качества деятельности местной администрации в значительной мере различается в зависимости от поселения, в котором собира-лись мнения жителей. Это связано с целым рядом факторов, но в первую очередь с той базой, которая изначально была в поселении до 2012 г., какое наследство получил ТиНАО на каждой терри-тории в виде коммуникаций, памятников архитектуры или НИИ. Именно поэтому необходимо рассматривать критерии качества градостроительной деятельности, их значимость и осуществимость отдельно по каждому поселению.

Кроме того, на основе анализа влияния реализации градо-строительных проектов на качество и полноту удовлетворения глубинных потребностей населения в развитии окружающего их пространства можно с уверенностью говорить, что оценка приме-нимости используемых в деятельности критериев качества градо-строительных проектов и процессов во многом зависит от местно-сти реализации указанной деятельности.

В ходе экспертных интервью участники исследования отмети-ли, что с момента перехода территории из состава Московской об-ласти в состав ТиНАО изменились подходы, применяемые к градо-строительной деятельности, они стали более комплексными, более эффективными, что эксперты оценивали в позитивном ключе. Экс-пертам предлагалось сравнить подходы, применяемые к деятель-ности администрации на территории ТиНАО, до 01 июля 2012 г. и после на основании критериев качества решений и реализующих их стратегий по шкале, где -5 - это максимальное ухудшение под-ходов, 0 - это отсутствие изменений, +5 - это максимальное улуч-шение подходов. Эксперты оценивают изменения подходов поло-жительно после 01 июля 2012 г., но не слишком высоко. По мне-нию экспертов, жители пока не видят всех благ, которые стоят за временными неудобствами периода перемен, и отношение жителей к этому процессу они расценивают как слабо позитивное.

Следует отметить, что далеко не во всех поселениях произошли заметные изменения, и это тоже не способствует массовому пози-тивному восприятию ситуации. Возможно, именно с этим связана высокая активность граждан по взаимодействию с органами мест-ного самоуправления. Люди приходят, интересуются, ждут инфор-мации о переменах, о времени появления заметных результатов, о причинах, препятствующих быстрому развитию и т. д.

Высокую активность граждане проявляют и в Интернете. Этот факт свидетельствует о том, что граждане недополучают информа-цию. Информационный голод порождает слухи, которые не всегда позитивно влияют на отношение жителей к органам местного са-моуправления. Люди приходят за разъяснениями, но не всегда их получают, поскольку органы местного самоуправления могут отве-тить далеко не на все вопросы. Кроме того, жители проявляют свою активность через публичные слушания, обсуждения, инициативы, внесение предложений.

Заметим, что если в 90-е гг. местная элита скорее сетовала на низкую активность граждан, то теперь пытается освоить техноло-гии минимизации участия населения в управленческом процессе. Местная власть не готова делиться частью полномочий и обеспе-чить действительно транспарентный процесс управления. Люди по-прежнему ощущают свою отчужденность от местной власти, ко-торая предпочитает отгораживаться от жителей если не заборами, то ворохом бумажных отписок.

Долгие годы возможность участия в публичных слушаниях воспринималась респондентами (и жителями, и представителями местных администраций) как формальность, а проведение опро-сов населения по инициативе муниципальных органов, что может представлять интерес для жителей, почти нигде не практикова-лось. Сегодня ситуация меняется в лучшую сторону. Можно ска-зать, что постепенно развитие институтов гражданского общества дало толчок и формированию гражданских инициатив на местном уровне. Последние годы были отмечены буквально взрывом так называемых новых городских движений, связанных с протеста-ми жителей по поводу незаконной застройки, сноса историче-ских памятников, принятия нового Генплана развития Москвы, за честные и чистые выборы. Многие из активистов этих движе-ний участвовали в последних муниципальных выборах и полу-чили неожиданно высокий результат. Это говорит о том, что при изменении институциональных рамок местного самоуправления вероятным будет и расширение практик гражданского участия, которые сегодня ограничиваются главным образом протестной активностью.

Возможные направления оптимизации управления на местном уровне

В условиях глобализации развитие системы управления мега-полисов должно происходить с учетом их перспективного разви-тия, расширения в качестве региона-метрополии. Поэтому присо-единение части Московской области к Москве выглядит обосно-ванной и рациональной мерой. Потенциал метрополий (помимо Московской) в этом контексте будет повышаться в том числе за счет расширения ресурсной базы, прежде всего земли, которая по-стоянно растет в цене.

Для Москвы, с учетом специфики российской системы управ-ления в целом, может быть применена модель управления, пред-усматривающая создание единых органов общей компетенции на общегородском уровне, но одновременно децентрализацию пол-номочий и деконцентрацию функций путем передачи их органам местного самоуправления с усилением их роли в обеспечении ка-чества жизни и интенсификации включения населения во все про-цессы на территории метрополии.

В связи с этим необходимо: 1) выборочно укрупнить админи-стративно-территориальные единицы внутри городов, на уров-не которых и осуществлять МСУ; 2) предоставить возможность местной администрации самостоятельно принимать решения в части объема полномочий, которые необходимо и достаточно пе-редать на уровень МСУ; 3) обеспечить финансовую базу МСУ во внутригородских районах, основанную на формировании соб-ственных доходов местных бюджетов, муниципальной собствен-ности. Закрепить хотя бы один местный налог (налог на иму-щество физических лиц, дорожный налог), установить перечень имущества, которое должно находиться в собственности внутри-городских муниципальных образований; 4) предоставить воз-можность муниципальным образованиям привлекать инвестиции и распоряжаться ими согласно нуждам населения, территории и администрации; 5) при необходимости дать возможность расши-рить полномочия внутригородских МО. Передать все, что не каса-ется общегородского хозяйства: вопросы, связанные с застройкой и развитием территорий, с размещением объектов торговли и ус-луг, с организацией инфраструктуры, содержанием и управлени-ем жилым фондом и нежилыми помещениями, благоустройством дворов и дворовых территорий; 6) сохранять те полномочия го-родских округов в составе Москвы, с которыми муниципальные образования эффективно справлялись.

Литература

1. Великая, Голосеева, Белова, Хохлов 2016 - Великая Н.М., Голосеева А.А., Бело-ва Н.И., Хохлов А.А. Местное самоуправление: качество власти и качество жиз-ни в малых и средних городах России. М.: Ключ-С, 2016.

2. Великая 2015 - Великая Н.М. Местное самоуправление в Москве и Санкт-Петер-бурге и особенности политического участия граждан // Социально-политиче-ская трансформация в современной России: поиск моделей устойчивого раз-вития / Ред. коллегия: Л.И. Никовская (отв. ред.), В.Н. Шевченко, В.Н. Якимец. М.: Ключ-С, 2015. С. 494-502.

3. Вульфович 2016 - Вульфович Р.М. Политические аспекты становления стратеги-ческого планирования в Санкт-Петербурге // Управленческое консультирова-ние. 2016. № 10 (94). С. 27-33.

References

1. Velikaya, N.M., Goloseeva, A.A., Belova, N.I. and Khohlov, A.A. (2016), Mestnoye samupravleniye: kachestvo vlasty y kachestvo zhizni v malykh i srednykh gorodakh Rossii [Local government. The quality of powers and the quality of life in the small and medium towns of Russia], Klyuch-S, Moscow, Russia.

2. Velikaya, N.M. (2015), [“Local government in Moscow and Sant-Petersburg and civ-il participation of citizens”, Sotsial'no-politicheskaya transformatsiya v sovremen- noi Rossii: poisk modelei ustoichivogo razvitiya [Socio-political transformation in modern Russa. Looking for models of sustainable development], editorial board: L.I. Nikovskaya (Ex. ed.), V.N. Shevchenko, V.N. Yakimets, Klyuch-S, Moscow, Russia, pp. 494-502.

3. Vulfovich, R.M. (2016), “Political Aspects of Formation of Strategic Planning in St. Pe-tersburg”, Administrative consulting, no 10(94), pp. 27-33.

Размещено на Allbest