Процедурні аспекти використання діалогової моделі політичної участі в ЄС: рівень Європейського Парламенту

Размещено на http://www.allbest.ru/

Процедурні аспекти використання діалогової моделі політичної участі в ЄС: рівень Європейського Парламенту

У статті здійснено дослідження процедурних аспектів використання петицій до Європейського парламенту як інструменту діалогової моделі політичної участі громадян ЄС. Встановлено, що визначені особливості процедурних аспектів подання петицій до Європейського парламенту вказують на те, що в ЄС сформована чітка та зрозуміла процедура подання і розгляду петицій, яка систематично оновлюється в бік розширення меж участі громадян ЄС на кожному етапі розгляду петиції. Для української політичної практики важливим є те, що низка правил розгляду петицій, насамперед пов'язаних з термінами, мають неформальний статус. Однак відсутність формальних правил не передбачає практики затягування процесу розгляду петицій як на рівні Європейського парламенту, так і під час залучення інших інститутів ЄС. Обґрунтовано, що основні функції внутрішньопарламентських дискусій в процесі розгляду петицій розкривають дискурсивну природу вироблення політики в ЄС та вільного доступу до відповідних інструментів. PETI, як комітет-координатор, ініціює та забезпечує співпрацю з іншими парламентськими комітетами з метою створення основи для внутрішньопарламентської дискусії. Основним принципом участі у внутрішньопарламентській дискусії щодо петиції чи групи петицій є принцип надання права участі усім зацікавленим сторонам. Доведено, що статистичний зріз зацікавленості громадян ЄС у використанні петицій вказує на стабільно відтворюваний інтерес до петицій, що в розрізі країн-членів ЄС демонструє його важливість як для громадян країн- засновниць, такі і для громадян країн-членів ЄС третьої хвилі розширення. Обґрунтовано, що не варто ідеалізувати інструмент петицій як винятково функціональний для артикуляції та представництва інтересів громадян. Однак, саме за його допомогою можна вимірювати динаміку процесу демократії участі та здійснювати моніторинг тих інтересів, на яких недостатньо фокусується європейська політика, але які є важливими для населення країн-членів ЄС.

Ключові слова: демократія участі, діалогова модель політичної участі, петиція, Європейський Союз, Європейський парламент.

Procedural Aspects of Using the Dialogue Model of Political Participation in the EU: Level of the European Parliament

The article provides a comprehensive study of the procedural aspects of the use of petitions to the European Parliament as a tool for the dialogue model of political participation of EU citizens indicates that it is an integral element of participatory democracy, which creates such institutional conditions that allow the formation of subject-subject relations in the field of politics. Methodological support formed on the political science discourse of the functional tools of participatory democracy, which revolves around the definition of standards for measuring and evaluating participatory democracy in the context of the idea of Good Democracy; determining the place of the dialogue model of political participation in the space of post-democracy and online democracy; characteristics of the prospects for participatory democracy in conditions of permanent crises and global risks; concretization of the role and functions of petitions in the processes of modernization of the coordination of citizens' interests in the period between elections, made it possible to prove that the right to appeal belongs to the range of tools of participatory democracy, which is designated at the EU level as an opportunity for citizens to use a clear and transparent way of interacting with EU institutions and to participate in democratic political process, influencing the formation of the political agenda.

It was found that certain features of the procedural aspects of filing petitions to the European Parliament indicate that the EU has formed a clear and understandable procedure for filing and considering petitions, which is systematically updated towards expanding the boundaries of participation of EU citizens at each stage of consideration of a petition. It is important for Ukrainian political practice that a number of rules for considering petitions, primarily those related to deadlines, have an informal status. However, the absence of formal rules does not provide for the practice of delaying the process of considering petitions both at the level of the European Parliament and during the involvement of other EU institutions. It is substantiated that the main functions of internal parliamentary discussions in the process of considering petitions reveal the discursive nature of policy-making in the EU and free access to relevant instruments. PETI, as a coordinating committee, initiates and facilitates collaboration with other parliamentary committees to create the basis for an internal parliamentary discussion of a petition or group of petitions. The main principle of participation in it is the principle of granting the right to participate to all interested parties. It is proved that a statistical cut of the interest of EU citizens in the use of petitions indicates a consistently reproducible interest in petitions, which in the context of EU member states demonstrates its importance both for citizens of the founding countries and for citizens of the EU member states of the third wave of enlargement. It has been substantiated that one should not idealize the tool of petitions as functional for articulating and representing the interests of citizens. However, it is precisely with its help that it is possible to measure the dynamics of the participatory democracy process and monitor those interests on which the European policy is not sufficiently focused, but which are important for the population of the EU member states.

Key words: democracy, dialogue model of political participation, petition, European Union, European Parliament.

Постановка проблеми

діалогова модель політичний європейський

Діалогова модель політичної участі громадян у політичному процесі є невід'ємним елементом демократії участі, яка створює такі інституційні умови, що уможливлюють формування суб'єкт-суб'єктних політичних відносин. В європейській політичній традиції діалогова модель політичної участі має глибоке коріння та означається, насамперед, як право громадянина на петицію, що є одним з перших політичних прав, наданих їм в історії кр а- їн Європи. Зокрема, за Англійською петицією прав (English Petition of Rights, 1628) та Біллем про права (Bill of Rights, 1689) право на петицію набуло форми правової норми, спрямованої на формування діалогу та балансу відносин між політичною елітою та громадянами. Згодом це право було імплементовано до низки конституцій європейських країн. На загальноєвропейському рівні про прийняття скарг і пропозицій громадян у форматі петицій за відповідними правилами і процедурами розгляду було заявлено зі створенням Європейського об'єднання вугілля і сталі (1958). У період 1958-1979 рр. до Європейського парламенту (до 1962 р. - Європейська парламентська асамблея) надійшло 128 петицій, кількість яких в процесі євроінтеграції постійно зростала. Після деталізації процедури подання громадянами петицій в Регламенті Європейського Парламенту наприкінці 1970-х - на початку 1980-х рр., у 1987 р. був створений спеціальний парламентський Комітет з питань петицій (далі - PETI), який забезпечує процедурний супровід використання цієї форми діалогової політичної участі на рівні ЄС.

В Маастрихтському договорі право звертатися до Європейського парламенту з петицією було офіційно закріплено як одне з основних прав, асоційованих з громадянством ЄС. Сьогодні воно є наріжним каменем демократії участі та одним з основних прав, наданих громадянам ЄС статтями 20, 24 і 227 Договору про функціонування Європейського Союзу (Treaty on the Functioning of the European Union, далі - TFEU) та статтею 44 Хартії основних прав ЄС (Charter of Fundamental Rights of the EU).

Аналіз останніх досліджень та публікацій

Сучасні дослідження діалогової моделі політичної участі методологічно опираються на низку класичних ідей Б. Барбера, Д, Хелда та Ю. Габермаса, в яких політична участь громадян розуміється як перешкода генеруванню політичного відчуження, політичної індиферентності та абсентеїзму, а діалогова модель постає як потреба участі у політичному управлінні, що неперервно підживлюється усвідомленням власних та суспільних інтересів і потреб, які варто артикулювати засобами демократії участі. Дискурс функціональних інструментів демократії участі в сучасній політичній науці розгортається в декількох напрямах: (1) визначення стандартів вимірювання та оцінювання демократії участі в контексті ідеї Good Democracyy; (2) означення місця діалогової моделі політичної участі в просторі пост-демократії та он-лайн демократії ; (3) характеристика перспектив демократії участі в умовах перманентних криз та глобальних ризиків11; (4) конкретизації ролі та функцій петицій в процесах модернізації узгодження інтересів громадян у міжвиборчий період. Проте дослідження, у яких повною мірою означаються функціональність та перспективи петицій як інструменту діалогової форми політичної участі громадян ЄС, що може виступати як рефере н- тна модель для політичних практик України, відсутні.

Відтак, метою даного дослідження є визначення процедурних аспектів використання петицій до Європейського парламенту як інструменту діалогової моделі політичної участі громадян ЄС. Для досягнення мети, нами були визначені такі дослідницькі завдання: визначити особливості процедурних аспектів подання петицій до Європейського парламенту; проаналізувати функції внутрішньопарламентських дискусій в процесі розгляду петицій; охарактеризувати рівень зацікавленості громадян ЄС у використанні петицій як інструменту діалогової моделі політичної участі.

Виклад основного матеріалу дослідження

Право на звернення, що належить до спектру інструментів демократії участі, означається на рівні ЄС як можливість громадян використовувати чіткий та прозорий спосіб взаємодії з інституціями ЄС у міжвиборчий період та брати участь у демократичному політичному процесі, впливаючи на формування політичного порядку денного. Право подавати петицію до Європейського парламенту надається кожному громадянину ЄС (стаття 24 TFEU), будь-якій фізичній чи юридичній особі, яка проживає або має зареєстрований офіс у державі-члені ЄС (стаття 227 TFEU) та може бути реалізоване ними індивідуально або спільно з іншими. Важливо, що у Маастрихтському договорі вперше закріплювалося право подавати петицію будь-якою мовою ЄС, яке безпосередньо випливає з сутності громадянства ЄС.

Сама петиція, для того, щоб вона була прийнятою до розгляду Європейським парламентом, має стосуватися тих питань, які належать до сфери діяльності ЄС, а предметно - до площини діалогу інститутів влади та громадян. Роль Європейського парламенту у процесі використання громадянами ЄС права на петицію визначена договірною базою ЄС, відповідно до якої парламент є адресатом петицій, тож несе відповідальність за те, щоб занепокоєння, висловлені в цих петиціях, були вивчені та враховані в законотворчій діяльності ЄС.

Процедура розгляду петицій викладена в Розділі IX (правила 226-230) Регламенту Європейського парламенту та Додатку УІ(ХХ) до нього, якими відповідальність за координацію цієї сфери діяльності інституту представницької демократії покладається на парламентський комітет РЕТІ. Відповідно до визначених правил, у петиції має бути зазначено ім'я, громадянство (національність) та адреса кожного заявника. Петиції, написані однією з офіційних мов ЄС, можуть бути подані як в електронному вигляді через веб-портал парламентських петицій, так і надіслані у паперовому вигляді поштою. Веб-портал петицій був запущений у листопаді 2014 р. та одразу почав виконувати функцію публічного реєстру петицій, автоматичного завантаження порядку денного засідань РЕТІ, протоколів, повідомлень та інших документів, що стосуються петицій.

Петиції, що відповідають офіційним вимогам, передаються до РЕТІ, який має вирішити, чи належать вони до тієї частини предметного поля політики ЄС, яка може обговорюватися засобами цієї форми політичної участі. Якщо встановлюється, що тематично петиція не належить до сфери діяльності ЄС, то їй надається статус неприйнятої та відповідна інформація надсилається заявнику. Як правило, основними причинами неприйняття до розгляду РЕТІ петицій є те, що їх автори невірно визначають компетенції, відповідальність і можливості ЄС, плутаючи їх з повноваженнями держав-членів ЄС або інших міжнародних організацій.

Залежно від конкретних обставин РЕТІ може: (1) звернутися до Європейської Комісії з проханням провести попередній розгляд петиції та надати інформацію щодо дотримання відповідного законодавства ЄС; (2) спрямувати петицію до інших комітетів Європейського парламенту для отримання інформації чи визначення подальших дій, наприклад, обговоення або врахування петицію у законодавчій, політичній чи контрольній діяльності; (3) в разі, якщо петиція стосується конкретної справи, яка потребує особливої уваги, РЕТІ може координувати свої дії з відповідними установами чи органами влади або навіть через постійне представництво відповідної держави-члена артикулювати необхідність вирішення питання; (4) вдаватися до будь -яких інших дій, які вважаються доцільними, щоб спробувати вирішити проблему або надати відповідь на петицію.

РЕТІ також вирішує, чи включати петицію до порядку денного свого засідання. Якщо так, то на нього запрошуються заявник та представники зацікавлених держав -членів ЄС. На цьому засіданні автори петиції, можуть презентувати свою петицію, вислухати позицію РЕТІ, яка надається в усних коментарях до підготовленої письмової відповіді щодо питань, порушених в петиції. Після засідання члени РЕТІ мають можливість обмінюватися думками з питань, порушених під час обговорення, та запропонувати низку подальших дій. В особливих випадках РЕТІ може прийняти рішення про проведення слухань чи обговорення, здійснення візиту до відповідної країни-члена ЄС з метою встановлення (підтвердження або заперечення) фактів. Наприклад, у 2019 р. РЕТІ ініціював та провів 3 громадських слухання, на яких обговорювався широкий спектр питань, порушених у петиціях:

По-перше, 21 березня 2019 р. РЕТІ провів спільні громадські слухання з Комітетом з питань навколишнього середовища, громадського здоров'я та безпеки харчових продуктів щодо заперечення зміни клімату. Предмет слухань випливав зі змісту петиції № 0900/2016, поданої від імені Food&Water Europe. Петиція закликала до дій проти транснаціональної нафтової компанії, яка заперечує зміни клімату, пов'язані з її діяльністю. Слухання мали на меті дослідити тему заперечення зміни клімату з різних позицій та вивчити комунікаційні методи, які використовуються підприємцями чи політиками для введення громадськості в оману щодо негативного впливу певної промислової діяльності або політики на клімат.

По-друге, 12 листопада 2019 р. PETI провів слухання щодо FATCA та її екстериторіального впливу на громадян ЄС. У 2016 р. PETI розглянув петицію № 1088/2016 про порушення прав ЄС та екстериторіальної дії законів США в ЄС (FATCA). Метою слухань був визначений обмін думками між різними зацікавленими сторонами та обговорення шляхів вирішення проблем, з якими стикаються громадяни ЄС внаслідок дії FATCA. Слухання були змістовно поділені на дві частини, предметом обговорення однієї стали фінансові послуги, іншої - непрямі впливи FATCA на громадян ЄС, з наголосом на потенційних конфліктах між законодавством США та європейськими правилами захисту даних. Їх результатом стало рішення про необхідність захисту зацікавлених громадян ЄС.

По-третє, 5 грудня 2019 р. PETI та Комітет з питань навколишнього середовища, громадського здоров'я та безпечності харчових продуктів спільно з Комітетом з питань сільського господарства та розвитку села провели спільні громадські слухання щодо переоцінки популяції вовків в ЄС. Їх метою було визначення досягнення кращого розуміння статусу популяції вовків в ЄС і, визначення доречності змін в поточному управлінні популяцією вовків в Європі о с- новою якого є занепокоєння, висловлене в низці петицій. Ці слухання були спричинені двома петиціями, авторами яких були громадяни з різних країн-членів ЄС, зокрема петиція 0984/20 1 6 була подана іспанцем Самуеля Мартіна Соса від імені Ecologas en Accion, а петиція 0426/2018 - словенцем Станіславом Бергантом від імені Асоціації органічних фермерів та 50 інших громадських організацій.

Отже, основною метою слухань, які ініціює PETI є не стільки вироблення конкретної пропозиції, скільки надання можливості артикуляції та узгодження інтересів всіх зацікавлених сторін процесу вироблення та реалізації публічної політики в ЄС в тій чи іншій сфері. Водночас, петиції сприяють тому, що діяльність Європейського парламенту стає більш зрозумілою для громадян ЄС та наближеною до їх потреб.

Щодо здійснення візитів членів PETI до відповідної країни чи регіону з метою встановлення (підтвердження або заперечення) фактів, то їх частота відрізняється від частоти проведення слухань. Зокрема, у 2019-2020 рр. жодних візитів з метою встановлення фактів не відбулося, що пов'язано, на нашу думку з обмеженнями, спричиненими пандемією COVID-19 та виборами до Європейського парламенту. Проте, упродовж 2019-2021 рр. PETI здійснював оцінку результатів низки попередніх візитів з метою встановлення фактів та прийняття відповідних рішень за їх результатами. Зокрема, обговорювалися результати 8 візитів, поміж яких найбільш резонансним був візит членів PETI до національного парку Доньяна (Андалусія, Іспанія), який відбувся у вересні 2018 р. та за результатами якого РЕТІ виступив з пропозицією припинити проєкти зберігання, розвідки та видобутку газу в національному парку Доньяна.

РЕТІ готує звіт та пропозиції, які має розглянути Європейський парламент на пленарному засіданні. Будь-яка петиція може бути закрита комітетом на кожному етапі процедури як за ініціативи самого комітету, так і автора петиції. Важливою особливістю даного процесу, яку варто використовувати в українських практиках діалогової моделі політичної участі є те, що весь процес аналізу та остаточного рішення про прийнятність петицій здійснюється РЕТІ на основі консенсусу упродовж приблизно трьох місяців з моменту її реєстрації. При чому, жодними правила не встановлено конкретні терміни ухвалення такого рішення.

Усі петиції, що подаються до Європейського парламенту, набувають статусу публічного документу, відповідно їх резюме оприлюднюється всіма офіційними мовами ЄС на веб-порталі парламентських петицій. Наприклад, у січні - жовтні 2021 р. була розміщена інформація про 393 петиції, які були допущені до розгляду парламентським комітетом. На рівні Європейського парламенту фіксується кожна дія щодо петиції, що реєструється у внутрішній базі даних петицій, яка є недоступною для громадськості, але до якої мають доступ члени РЕТІ. Водночас, РЕТІ інформує у письмовій формі автора петиції про всі свої рішення щодо петиції та причини цих рішень, надає необхідну додаткову інформацію та документацію. Таким чином забезпечується прозорість використання цієї форми політичної участі.

Попри те, що процес адміністрування петиції здійснюється РЕТІ, вони приймаються та реєструються Відділом прийому та передачі документів, який надає їм унікальний ідентифікаційний номер, що супроводжує петицію упродовж усього її життєвого циклу. Такий підхід вказує на те, що комунікативна взаємодія у процесі вироблення політики здійснюється саме між громадянами та Європейським парламентом, а не його окремими комітетами.

Процес розгляду петицій у Європейському парламенті належним чином регламентований, функції та обов'язки РЕТІ чіткі та прозорі, однак процедура, якої дотримується комітет при розгляді петицій, оцінюється експертами як недостатньо загальнодоступна. Такі оцінки зумовлені тим, що керівні принципи діяльності РЕТІ стосуються переважно етапу, на якому петиція спрямовується до даного комітету задля попереднього розгляду та оцінки на відповідність законодавству ЄС. Проте, у відкритому доступі до 2017 р. була відсутня будь -яка інформація про те, що відбувається із петицією після її спрямування до РЕТІ: з кінця 2017 р. такі документи, як порядок денний, протоколи та повідомлення РЕТІ автоматично завантажуються на портал, забезпечуючи громадянам більш прозорий доступ до діяльності комітету.

Важливим процедурним аспектом використання петицій саме як діалогової форми політичної участі на рівні Європейського парламенту є те, що організація роботи з петиціями передбачає і стимулює активне залучення до дискурсу інших парламентських комітетів, яке забезпечує комплексний та всебічний розгляд проблем, означених в петиції. На сьогодні участь іншого парламентського комітету в розгляді петиції означається як вирішальна, оскільки такий підхід забезпечує високий рівень експертизи з питань, які порушили автори петиції. Клопотання РЕТІ до іншого парламентського комітету про отримання висновку, передбачає, що він буде наданий у письмовій формі. У керівних принципах зазначається, що петиція, яка направляється для отримання висновку до іншого комітету, повинна мати чітко виражений європейський характер, а запит має бути конкретним щодо характеру необхідного висновку та наголосу на відповідних аспектах. Керівні принципи також передбачають, щоб РЕТІ максимально обмежував кількість таких запитів, враховуючи, що така робота є додатковим навантаженням для парламентарів. Комітет, до якого надсилається клопотання про експертизу петиції, може прийняти рішення про те, що його позиція не може бути висловлена, а інформація береться до відома. На сьогодні, процедура підготовки письмової відповіді на клопотання PETI залученим комітетом не врегульована, однак очікується, що вона буде дана упродовж 3 місяців після отримання петиції. Більшість комітетів Європейського парламенту наразі мають легітимну внутрішню процедуру розгляду петицій, якою, передбачається й те, що петиції, отримані для отримання висновків можуть використовуватися в системі аргументів під час засідань комітетів. Проте, така практика є мало поширеним явищем.

Динаміка спрямування петицій до інших комітетів є хвилеподібною, що пов'язано з тематичним розмаїттям петицій. У 2019 р. до інших комітетів PETI направив 65 клопотань для отримання висновків (у 2018 р. - 47) та 351 клопотання про ознайомлення з петицією (у 2018 р. - 660), відповідно до PETI від інших комітетів надійшло 38 висновків (у 2018 р. - 30) та 9 підтверджень щодо врахування петицій у своїй роботі (у 2018 р. - 38).

Отже, петиції, які направляються PETI до інших комітетів Європейського парламенту можуть виконувати як функцію інформування, так і функцію долучення до підготовки висновку. У будь-якому випадку такий підхід забезпечує розширений підхід до демократичного процесу артикуляції інтересів громадян за допомогою петицій та сприяє більш швидким законод авчим реакціям з боку парламентарів.

За рішенням PETI петиція може бути спрямована до інших інститутів та інституцій ЄС для отримання висновку. Наприклад, у 2019 р. 537 петицій (47,4 %) були спрямовані до Європейської Комісії (у 2018 - 555, що становило 34,9 %); 42 петиції (3,7 %) - для висновку до інших інститутів та інституцій ЄС (у 2018 р. - 29, що становило 1,8 %); 554 (48,9 %) - для ознайомлення до інших інститутів та інституцій ЄС (у 2018 р. - 1 002, що становило 63,1 %).

Європейський парламент систематично демонструє свою зацікавленість в більш активному використанні громадянами ЄС права на петицію та підвищенні рівня поінформованості про право на подання петиції, особливості даного процесу та сфери компетенції ЄС, на які можуть впливати громадяни ЄС засобами даного інструменту демократії участі. Попри те, що петиції надають Європейському парламенту та іншим інститутам ЄС можливість ведення прямого діалогу з громадянами ЄС, тільки незначна кількість громадян ЄС знає про таке право та використовує його. Серед заходів, які спрямовані на підвищення обізнаності громадян ЄС щодо можливостей та потенціалу використання інструментів діалогової моделі політичної участі, PETI ініціював більш активне залучення авторів петицій до засідань комітету, розширюючи, таким чином спектр знань про те, як працює Європейський парламент з інтересами громадян, викладеними в петиціях. За його ініціативою 29 жовтня 2020 р. відбулися парламентські слухання, ініційовані та проведені спільно чотирма комітетами Європейського парламенту - JURI, LIBE, AFCO, PETI - та Європейською комісією щодо підвищення поінформованості про права, асоційовані з громадянством ЄС, до яких належить і право подавати петиції і, таким чином та механізми участі зацікавлених сторін у законодавчій діяльності на рівні ЄС.

Перспективні заходи для поширення обізнаності громадян ЄС щодо подання петицій Європейський парламент групує за такими напрямами: по-перше, це подальший розвиток вебпорталу петицій, що підвищить прозорість за рахунок покращення доступу до вичерпної інформації, включаючи агреговані дані про петиції та відповідні процедури в парламенті, відповіді Європейської комісії та зв'язки зі справами про порушення норм європейського права; подруге, інтеграція петицій у процес вироблення політик на рівні стратегічних документів, коли інститути ЄС більш активно поширюватимуть інформацію про вироблення нових стратегічних пріоритетів європейської політики в тій чи іншій сфері та пов'язуватимуть їх з можливістю подання петицій; по-третє, стимулювання участі високопосадовців Європейської Комісії та Європейського парламенту в публічних дебатах, що відбуваються на рівні PETI. Така участь швидше буде створювати інформаційний привід, адже реакція ЗМІ матиме спрямований на високопосадовців характер, проте, це буде й опосередкованим механізмом підвищення обізнаності громадськості щодо петиції як дієвого інструменту демократії участі.

Таблиця 1