Суспільно-політичний вимір реформи децентралізації в Україні

Размещено на http://allbest.ru

СУСПІЛЬНО-ПОЛІТИЧНИЙ ВИМІР РЕФОРМИ ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЇ В УКРАЇНІ

О.О. Петришин,

кандидат юридичних наук, учений секретар НДІ державного будівництва та місцевого самоврядування НАПрН України

Анотація. У даній роботі представлено суспільно-політичний вимір української реформи децентралізації та суміжних реформ місцевого самоврядування та адміністративно-територіального устрою. Розкрито сучасний стан реформ, проаналізовано типові проблеми взаємодії інститутів громадянського суспільства та влади, акцентовано увагу на проблемі репрезентативності груп населення за різними критеріями, визначено роль держави, місцевих еліт та міжнародних партнерів у процесі реформування. Зроблено висновки щодо впливу реформи на розвиток державотворчих процесів в Україні, наголошено на необхідності швидкого завершення реформи децентралізації та внесення до Конституції і нормативно-правових актів змін, вироблених на основі консенсусу між органами та представниками місцевого самоврядування, інститутів громадянського суспільства та держави.

реформа децентралізація місцеве самоврядування влада

Вступ. У 1991 році незалежна Україна успадкувала централізовану модель державного управління разом з елементами системи адміністративно-територіального устрою та всіма їх негативними і концептуально застарілими проявами. Тогочасний суспільно-політичний порядок денний був перенасичений питаннями боротьби з економічною (перехід до ринкової економіки, приватизація, боротьба з інфляцією) і політичною кризою (прийняття Конституції та відповідних законів, підписання, ратифікація і вихід з міжнародних договорів та вирішення питань правонаступництва, формування нових політичних інститутів тощо.). Питання децентралізації: політичної, адміністративної, фіскальної, ринкової та екологічної, хоча і обговорювалися в наукових колах, проте не розглядались як першочергові [1].

Крім того, відсутність єдиної реформістської загальнодержавної політики у 2000-х рр. і рішучий рефлекс до збереження контролю над регіонами призвели до відтермінування або відмови від більшості ініціатив в області децентралізації. Незважаючи на введення вибіркових заходів щодо забезпечення бюджетної децентралізації, в 2010 р. Україна в свою чергу розвернула розпочатий процес в сторону централізації, повернувши ключові функції районного та обласного рівнів міністерствам, які не мали ніякого відношення до регіоналізації та децентралізації [2]. Відсутність усебічного, зрозумілого та чіткого курсу розвитку держави (у тому числі його закріплення в Конституції) зробила неможливим реалізацію заходів щодо децентралізації в усіх вищевказаних сферах, адже значний обсяг часу було витрачено на «нейтралітет» між проросійським та прозахідним вектором інтеграції.

У 2014 році з остаточним закріпленням євроінтеграційного та євроатлантичного курсу нашої держави, визначенням необхідних правових рамок [3][4][5] і прийняттям необхідних змін до Конституції процес децентралізації, не зважаючи на створене нормативне підґрунтя та реальне бажання певних політичних сил до його реалізації, розвивався за відсутності консенсусу щодо ролі держави та суспільства в ньому. Важливий внесок у розвиток державотворчих процесів в Україні, на жаль, зробила саме агресія Російської Федерації.

На старті реформи громадянське суспільство розглядало децентралізацію як можливість обмежити вплив держави на суспільні процеси і як інструмент, що має на меті внеможливити узурпацію влади [6]. Західноєвропейські та світові партнери України, що надавали і продовжують надавати технічну, інформаційну та фінансову допомогу в реалізації цільових заходів, бачили в ній шлях до демократизації і боротьбу з сепаратизмом [7]. У свою чергу політичні та фінансові групи, які мали реальні можливості реалізувати заявлені реформи, бачили в ній ряд заходів, спрямованих на отримання політичних дивідендів і перехід на принципово новий рівень політичної та бюрократичної представленості в регіонах [8].

Із приходом до влади представників нових політичних сил та створенням монобільшості наприкінці 2019 р. фокус реформи децентралізації змістився в сторону її адміністративно-територіального аспекту. Було виділено чотири основних напрями (що мають бути відображені у змінах до Конституції України та нормативно-правових актах).

По-перше, закріплення чіткої (трирівневої) системи адміністративно-територіального устрою: громада -- округ -- регіон. По-друге, закріплення ефективної системи органів місцевого самоврядування. І хоча ця теза не була достатньою мірою деталізована, можна припустити, що вона включатиме в себе ряд інституційних змін щодо механізму формування органів місцевого самоврядування та їх функціонування (внесення змін до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 [9] р. тощо). По-третє, запровадження інституту префекта в системі виконавчої влади. Планується, що префект представлятиме виконавчу гілку влади на відповідній території, очолюватиме префектуру, буде державним службовцем у структурі управління Кабміну (або прямо підпорядкованим Президенту) і працюватиме на рівні області та округу. Механізм його призначення на посаду -- Президент України за поданням Кабінету міністрів. І, по-четверте, гарантування матеріальної та фінансової основи місцевого самоврядування. Ця теза знову ж таки не дає чіткого розуміння плану дій та конкретних цілей, що перед нею ставляться, але в умовах сучасних реалій вітчизняної інфраструктури вбачається обґрунтованою (не зважаючи на існуючі сумніви щодо розуміння реформаторами реального стану вітчизняної інфраструктури та обсягу матеріальних та фінансових ресурсів, яких вона потребує).

Указані зміни мають сприяти затвердженню нових засад місцевого самоврядування на основі принципів Європейської хартії місцевого самоврядування, зокрема, йдеться про терміни, яких наразі немає у Конституції: субсидіарність, повсюдність і фінансова самодостатність [10]. Це розкриває наведені вище проблеми вітчизняної політичної системи, адже цей класичний міжнародний документ 1985 р. (що вступив у дію в Україні 1 січня 1998 р.) й досі не отримав реального всебічного закріплення в Розділі ХІ Конституції України.

І хоча наразі зарано робити висновки щодо майбутнього реформи та важко оцінити або спрогнозувати її ефективність і своєчасність, варто зауважити, що корекція курсу реформи в першу чергу вмотивована низкою чинників та політичних завдань, що ставляться перед новою владою. Це призводить до виникнення ситуації, коли кожного разу, як в Україні після проведення демократичних виборів відбувається багатовекторна зміна політичного курсу, реформи, що не були реалізовані представниками попередніх політичних сил, доповнюються новим баченням та отримують новий курс і підтримку держави.

Це не є деструктивним процесом, але не реалізовані повною мірою (або в деяких випадках провалені) реформи, що пережили свій термін та застаріли щодо моменту їх повноцінної реалізації (через недотримання принципу своєчасності у впровадженні реформ), «перепакуються» та отримують новий вектор розвитку. І кожного разу, звертаючись до «відбитку» України за зразком 1991 р., ми отримуємо можливість критично проаналізувати глибокий досвід не завжди успішних перетворень, періодично адресуючи нечисленні, але такі бажані позитивні зміни.

Матеріали та методи. Методи, використані в даній статті, зумовлені її метою і поставленими завданнями, а використання того чи іншого методу або сукупності методів зумовлене складністю конкретного питання. Так, використання діалектичного методу, який посідає центральне місце у філософсько-світоглядній основі цього дослідження, дало змогу розкрити теоретико-правові аспекти взаємодії інститутів громадянського суспільства і держави в динаміці процесу втілення загальнодержавних реформ. Історико-правовий метод дав можливість установити закономірності історичної взаємодії досліджуваних суб'єктів з моменту здобуття незалежності, з'ясувати стан наукової розробки досліджуваних питань та визначити науково-теоретичну базу дослідження.

Важливу роль у дослідженні відіграв функціональний метод, використаний для вивчення держави в контексті її функціонального призначення (i.e. соціальної держави) і з метою узагальнити й охарактеризувати її структурні елементи, що зазнають змін у процесі проведення реформи децентралізації, а також визначити вплив громадянського суспільства на ці процеси. Герменевтичний метод у праці використано для тлумачення норм права, закріплених у чинному законодавстві України та міжнародних правових документах щодо правового супроводження впроваджуваних реформ. Застосування системно-структурного методу забезпечило аналіз українського суспільства як складної, живої, багаторівневої функціональної системи, що формує фундамент української державності і виступає основним рушієм реформ у державі.

Емпіричну базу дослідження складають монографії, наукові праці вітчизняних учених, нормативно-правові акти України, матеріали офіційної статистики, результати опитувань, журналістські публікації тощо.

Результати та дискусія. Виходячи з вищезазначеного, розробляючи та обґрунтовуючи суспільно-політичний аспект реформ в цілому та реформи децентралізації зокрема, необхідно адресувати ряд характерних проблем та напрямів взаємодії українського суспільства, місцевого самоврядування, міжнародних партнерів та держави (її органів і посадових осіб, що приймають рішення), які, незважаючи на свій поверхневий характер, часто залишаються непоміченими.

1. Локальна демократія та громадянське суспільство

Одним зі стимулів децентралізації є бажання забезпечити участь і реальну можливість громад впливати на процес прийняття рішень щодо місцевих проблем відповідних соціальних, етнічних і культурних груп [11]. В Україні, де в різних регіонах існують досить потужні етнічні співтовариства (російські, кримськотатарські, молдавські, угорські, румунські тощо), така ідея видається цілком виправданою. Крім того, вітчизняний політичній дискурс часто апелює до необхідності забезпечення мовної та іншої (політичної, культурної) автономії для різних груп населення.

Ігнорування цього питання, або ж його шаблонне адресування створює зайві ризики і може бути використаним для підбурення сепаратистських настроїв і створення реальної загрози територіальній цілісності держави. Більше того, деякі культурні та етнічні автономії, як кримськотатарська, протягом багатьох років з моменту здобуття незалежності не отримували достатньої уваги від держави, оскільки не існувало розуміння того, якими важливими політичними союзниками для України вони можуть стати у майбутньому.

На практиці за результатами виборів до ОТГ вищезазначені заяви і ідеї служать фундаментальним інструментом роботи з населенням в якості потенційного електорату. Реальна влада в регіонах у результаті злиття громад зосереджена в руках здебільшого неопозиційних партій. Таким чином досягаються дві мети одночасно: 1) консолідація влади в регіонах (забезпечення політичної присутності) і 2) проведення необхідної роботи з електоратом для забезпечення присутності на майбутніх виборах [12]. Ця ситуація яскраво ілюструє ключову проблему досліджуваної реформи -- відсутність консенсусу між її суб'єктами. У момент підготовки реформи не було чітко встановлено, як і для кого вона буде впроваджуватися. Такий підхід не є хибним, адже в основі реформ найчастіше лежать політичні рішення, але політичний клімат, в яких вони проводяться, є важливим.

Проблема відсутності консенсусу розкривається через її соціальний аспект. Держава, отримавши підтримку зарубіжних партнерів, може скласти план дій і профінансувати заходи, але не може повною мірою реалізувати заплановані заходи без підтримки суспільства і громадськості. Не дивлячись на існуючу громадську підтримку, більшість громадян (особливо старших вікових груп) дотримується патерналістської моделі поведінки, що була характерна для Радянського Союзу, та не бачать себе в ролі активних суб'єктів у процесі реалізації реформи.

Згідно з опитуваннями, проведеними в 2017 р., тільки 32% громадян готові брати участь в ухваленні рішень на місцевому рівні, і лише 15% вважають, що можуть впливати на рішення, що приймаються органами та посадовими особами місцевого самоврядування як їх представниками. Вірогідно, що спочатку реформа була спланована певним чином і була спрямована на досягнення суто політичних цілей (особливо беручи до уваги деякі трагічні події, що супроводжували процес прийняття змін до Конституції України в частині децентралізації), а вся відповідальність за можливі недоліки та провали реформи мала бути перенесена на місцеве самоврядування, але фактів для реального обґрунтування цієї тези немає [13].

Посилення ролі місцевого самоврядування та залучення громадян до управління місцевими справами є, безумовно, перспективним напрямом розвитку державотворчих процесів у нашій державі. Більше половини українців підтримують ідею розширення прав і можливостей місцевих органів влади та органів місцевого самоврядування, а неофіційні дані показують, що на відміну від жителів неінкорпорованих адміністративно- територіальних одиниць, члени об'єднаних громад з більшою імовірністю схильні брати участь у громадських слуханнях та обговореннях щодо місцевих питань, оскільки бачать загрозу для своїх інтересів, яку несе відсторонення [14].

У деяких питаннях щодо формування ОТГ громадяни зазвичай більш стримані через появу нових політично і економічно впливових лідерів, які прагнуть використовувати процеси децентралізації в регіонах у першу чергу для відображення інтересів груп, яких вони представляють [15]. Слід розуміти, що місцеві ділові і політичні кола мають у своєму розпорядженні значні ресурси і можливості, про що свідчать останні дані щодо порушень та хабарництва під час виборів до об'єднаних громад, що є неприпустимим, оскільки неможливо провести всеосяжну реформу децентралізації без надання громадянам реальної можливості активно і пасивно здійснювати свої виборчі права на рівних умовах [16].

Указана ситуація є характерною для невеликих утворень, що знаходяться у процесі об'єднання, адже більшість великих обласних центрів уже сьогодні демонструє тісний взаємозв'язок загальнодержавних політичних партій (і їх впливових фінансово спроможних донорів) та локальних еліт і їх представників в органах місцевого самоврядування [17]. Подібні суспільні зв'язки за своєю природою не є деструктивними для держави чи соціуму, але результат такого симбіозу залежить від загального політичного клімату в державі, що в контексті нашої держави може викликати побоювання.

Крім того, конфронтація між представниками місцевого самоврядування, зокрема мерами обласних центрів, та посадовими особами центральних органів влади на фоні глобальної пандемії та її проявів в Україні створює підстави для появи нових політичних сил, що характеризуються локальною направленістю та обіцяють виборцям вирішення локальних проблем у ситуаціях, коли держава не в змозі подбати про своїх громадян. У рамках підготовки до проведення місцевих виборів у 2020 р. планується створення нових політичних партій, наприклад, так званої «Партії мерів», що посилює аргумент щодо підвищення ролі місцевого самоврядування [18].

Роль громадянського суспільства і його інститутів у процесі децентралізації не втрачає актуальності як тема фундаментальних та прикладних наукових досліджень. Не зважаючи на це, вітчизняна юридична наука стикається з проблемою практичного втілення напрацьованих теоретико-концептуальних засад статусу та ролі громадянина.

Так, новий статус громадянина, що сформувався у розвинутих європейських державах протягом останніх років, сьогодні не в достатній мірі є зрозумілим для сучасного українського суспільства та держави. У зарубіжній суспільній науці виділяють наступні конфігурації: громадянин-клієнт, громадянин-стиму- лянт, громадянин-активіст, громадянин-захисник інтересів; громадянин-ініціатор порядку денного, громадянин-спостерігач і громадянин-оцінювач. Сьогодні в Україні не існує ефективних механізмів реалізації громадянином щонайменше конфігурацій «ініціатора порядку денного» та «оцінювача», але такі механізми, на нашу думку, можуть бути реалізовані через поглиблення політики діджиталізації та побудови систем електронної демократії, наприклад, залучення громадян до розробки локальних планів розвитку територій (система TAPIS в Латвії).

Окрім того, в нашій державі донедавна взагалі не порушувався status quo щодо ролі недержавних організацій та інших суб'єктів громадянського суспільства в процесах прийняття рішень як на загальнодержавному, так і на місцевому рівнях. І лише пройшовши важкий шлях відстоювання територіальної цілісності, в Україні нарешті з'явилося розуміння важливості та ролі місцевого самоврядування, територіальних громад, різноманітних недержавних об'єднань та, зрештою, кожного громадянина. Адже в момент ослаблення державних інститутів та в ситуаціях, коли неможливо забезпечити їх безперебійне функціонування, саме вищезазначені суб'єкти перебирають на себе роль захисників політичної та територіальної цілісності держави.

2. Кадрове забезпечення ОМС

Поглиблюючись у проблематику людського фактору, варто сказати, що нові та існуючі територіальні громади стикаються з проблемою ефективного управління додатковими фінансовими та кадровими спроможностями, що гарантуються вже імплементованими змінами. Сьогодні у них є шанс інтенсифікувати економічний розвиток своїх регіонів і підвищити економічну стабільність. Але це було б неможливо без збору необхідних даних і моніторингу процесу як із боку центрального уряду, так і з боку західних партнерів. У свою чергу підвищення прозорості відповідних процесів повинно позитивно позначитися на залученості місцевого населення [19]. Необхідно зрозуміти, що допомога іноземних партнерів має носити лише допоміжний характер, а не підміняти собою комплекс загальнодержавних дій, націлений на розвиток спроможностей місцевого самоврядування, що має бути направлений знизу догори.

В умовах значного збільшення місцевих бюджетів органи місцевого самоврядування стикаються з іншою проблемою -- недостатнім кваліфікаційним рівнем апарату управління. Місцеві органи та самоврядування відчувають потребу у фахівцях у галузі охорони здоров'я, освіти, інфраструктури й економічного розвитку, житлово-комунального господарства та енергоефективності [20]. Зниження щільності населення й урбанізація ще більше ускладнюють залучення кваліфікованих робітників у сільські громади, а всеохоплююча втрата населення (на 1 січня 2019 р. населення України становило 42 млн осіб, коли за даними перепису 2001 р., в Україні проживали 48,4 млн) [21], легальна та нелегальна трудова міграція українців в держави -- члени Євросоюзу (Польща, Чехія, Угорщина тощо) загострювала цю проблему в загальнодержавному масштабі, хоча сьогодні на фоні глобальної пандемії важко спрогнозувати перспективність трудової міграції українців у майбутньому.

У нашій державі працюють численні проекти міжнародної технічної допомоги, спрямовані на вирішення цієї проблеми, однак Україна потребує заходів щодо довгострокового вдосконалення національної системи освіти, яка забезпечувала б систему управління необхідними кадрами. Це в свою чергу підтверджує тезу щодо неможливості проведення ізольованих реформ. Таким чином, відтермінування та проблеми реформи освіти (вищої освіти) ще на поч. 2000-х рр. опосередковано здійснюють негативний вплив на сучасну реформу децентралізації.

Наявна в Україні ще з сер. 2000-х рр. система обласних центрів перепідготовки та підвищення кваліфікації працівників органів державної влади, органів місцевого самоврядування, державних підприємств, установ і організацій [22] потребує сьогодні значних структурних та матеріально-фінансових перетворень для забезпечення супроводження реформ децентралізації. Крім того, потребують підтримки і групи підготовки, що працюють в рамках наявних асоціацій місцевого самоврядування. Наприклад, в Латвії на загальнонаціональному рівні діє Латвійський муніципальний навчальний центр, діяльність якого забезпечується Латвійською асоціацією місцевих та регіональних самоврядувань, яка має широкі можливості щодо взаємодії з органами державної влади.

Практичним прикладом негативних проявів дефіциту кваліфікованих кадрів ситуації можна назвати старт реформи, коли заходи щодо здійснення фінансової децентралізації були введені ще в 2014 р., а місцеві бюджети отримали додаткові кошти, значна кількість територіальних громад зіткнулася з проблемою раціонального використання коштів. Голови багатьох громад буквально не знали, що робити з додатковими коштами, і побоювалися притягнення до відповідальності за їх розтрату (проблема комунікації між державою і ОМС та кваліфікації відповідних кадрів).

У рамках реалізації професійно-кваліфікаційного аспекту реформи також постає питання відділення посад публічної служби від суто політичних. Такий поділ посад зазвичай розглядається як необхідний крок на шляху до перепрофілювання служби в органах місцевого самоврядування та місцевих органах влади, що має найважливіше значення для будь-якого довгострокового підвищення ефективності роботи персоналу. Слід відмітити дві ключові концепції, що були розроблені в юридичній науці, -- меритократії і політичної нейтральності.

Перша встановлює, що державні службовці, принаймні ті, які займають неполітичні посади, повинні оцінюватися на основі істотних субстантивних критеріїв з точки зору їх доведеного реального потенціалу, компетентності та ефективності -- концепції Key Performance Indicators [23].

Друга означає, що для збереження превалювання меритократії в управлінні кадрами державні службовці повинні служити прикладом справді професійних стандартів, бути неупередженими і об'єктивними, поважати побажання обраних ними керівників і керуватися прагненням служити загальним інтересам, добробуту громадян і громадському благу.

Одна з проблем, яку часто висловлюють аналітики, які спостерігають за реформою, і міжнародні агентства, що підтримують проекти децентралізації на місцях, полягає в тому, що місцеві органи влади, включаючи новоутворені об'єднані територіальні громади, часто відчувають гостру нестачу навичок і досвіду (в таких галузях, як бюджетування, розподіл ресурсів, стратегічне планування та подання заявок на проекти регіонального розвитку), необхідних для дотримання стандартів, установлених дорожньою картою реформи децентралізації. У цей час багато громад покладаються на досвід і підготовку, що надаються їм країнами-донорами або організаціями-донорами (наприклад, Швецією, SKL [24], або ФРН, GIZ [25]), і їх програм децентралізації по всій країні, однак, це не звільняє державу від необхідності створення відповідної інституційної інфраструктури.

Наприклад, український уряд нині реалізує реформу державної служби за підтримки міжнародних партнерів, але систематичний підхід щодо питання реформування державної служби на рівні місцевих органів влади не застосовувався. Натомість стратегія українського уряду щодо нарощування потенціалу місцевих органів влади носить скоріше разовий характер; у співпраці з міжнародними донорами воно працює через «Центри регіонального розвитку», розподілені між 24 областями, забезпечується необхідне нарощування потенціалу в процесі бюджетування та стратегічного планування для місцевих громад. Міжнародна підтримка не може бути постійною, тому рано чи пізно необхідно буде повернутися до проблеми створення ефективних органів кадрового забезпечення та перекваліфікації.

3. Амальгамація та права меншин

Окремо слід також адресувати проблему представництва різних груп інтересів в нашій державі. Адже чим менше суспільство, тим рідше воно складається з різних фракцій і груп інтересів; чим менше таких груп, тим частіше зустрічається більшість однієї і тієї ж фракції; і чим менше людей, що становлять більшість, тим легше їм координувати свої плани щодо зловживань. Розширюючи сферу і включаючи в неї більше число різних фракцій і груп інтересів можна знизити ймовірність того, що більшість об'єднається навколо спільної мети і порушить праваінших громадян (необхідною умовою стане досягнення консенсусу).

Після кожних проведених парламентських виборів домінуюча політична сила завжди намагається сформувати більшість в ролі інструмента для прийняття необхідних рішень, часто ігноруючи демократичні інститути та формалізуючи навіть процес голосування (систематично порушуючи правила та процедури).

Децентралізація та посилення локального рівня прийняття рішень відображає цю проблему в мініатюрі. Відтак, беручи до уваги розміри та культурно-етнічне наповнення деяких громад, існують досить значні ризики виникнення ситуацій, коли інтереси домінуючих політичних та бізнес-груп будуть превалювати над інтересами решти населення. Подібна ситуація ускладнюється через створення ОТГ та майбутню реалізацію реформи адміністративно-територіального устрою. Уже зараз можна спрогнозувати значні зсуви сфер та груп впливу в деяких новостворених округах.

Відповідно до звіту «Об'єднання громад в етноконтактних регіонах: особливості та перспективи», підготовленого Асоціацією сприяння самоорганізації населення, темпи і результати добровільного об'єднання територіальних громад у подібних зонах в аналізованих у дослідженні регіонах суттєво різняться. Незважаючи на те, що безпосередній вплив етнічних чинників на добровільне об'єднання громад був охарактеризований як «не визначальний», етнічні групи в контактних регіонах можуть бути використані наосліп для отримання політичних дивідендів іншими особами. Більше того, досвід зарубіжних країн показує, що об'єднання громад за етнічним принципом не завжди є виправданим поряд з простим застосуванням принципу спроможності місцевого самоврядування. Необхідно приділити особливу увагу цьому процесу та забезпечити втілення додаткових механізмів захисту прав меншин [26].

Висновки. Підводячи підсумки, слід сказати, що тільки загальноукраїнська підтримка суспільством ініціатив щодо децентралізації (робота знизу догори та у зворотному напрямку) може спонукати державу активізувати ці процеси і таким чином врятувати реформи від передчасного завершення. Пошук ідеального балансу взаємодії держави і суспільства, нагляду та контролю, децентралізації і можливостей громади вирішувати поставлені перед нею завдання, заохочення участі громадськості в управлінні місцевими справами -- все це ключові елементи, необхідні для успішного і реального проведення реформ в Україні.

Адже реформа децентралізації підтримує імідж української політичної системи серед міжнародних партнерів, просуває функціонування відкритого суспільства, політичного плюралізму, а підсилення локального рівня та звуження центрів прийняття рішень служать механізмом запобігання проявам сепаратизму, тоді як сам процес децентралізації служить практичним відображенням європейського курсу нашої держави (що лише нещодавно був офіційно закріплений в Конституції України [27]).

Підкреслюючи небезпеку того, що деякі з наведених факторів, до числа яких відносяться брак фахівців і потенціалу на місцях, а також збереження родових відносин між бізнесом і політичними елітами, будуть зберігатися і після фіналізації реформи (та негативно впливати на її результати), для нівелювання цього впливу реформа децентралізації повинна все сьогодні супроводжуватися більш скрупульозними комплексними взаємопов'язаними та взаємодоповнюючими реформами в галузі державного управління та державної служби.

Список використаних джерел

1. Лазор О. Я. Місцеве самоврядування: вітчизняний та зарубіжний досвід : навч. посіб. Львів : Ліга-Прес, 2002. 464 с.

2. Лебединська Г. О. Нові тенденції в розвитку місцевого самоврядування. Держава і право. 2000. Вип. 7. С. 485--490.

3. Про засади державної регіональної політики : Закон України від 05.02.2015 р. Відомості Верховної Ради. 2015, № 13.

4. 4. Про добровільне об'єднання територіальних громад : Закон України від 05.02.2015 р. Відомості Верховної Ради. 2015, № 13.

5. Про особливий порядок місцевого самоврядування в окремих районах Донецької та Луганської областей : Закон України від 16.09.2014 р. Відомості Верховної Ради. 2014, № 45.

6. Матвієнко А. С. Правове регулювання реформування територіальної влади в Україні на сучасному етапі. Держава і право : зб. наук. пр. / Ін-т держави і права ім. В. М. Корецького НАН України. Вип. 65. Юридичні і політичні науки. Київ, 2014. С. 314--321.

7. Правові інструменти Ради Європи з питань місцевого і регіонального розвитку та проблеми їх імплементації в Україні / за ред. В. В. Толкованова. Київ : Центр досліджень питань місцевого і регіонального розвитку та сприяння адміністративній реформі. 2007, 349 с.

8. Лазор О. Я. Місцеве самоврядування: вітчизняний та зарубіжний досвід : навч. посіб. / Українська Акад. держ. упр. при Президентові України, Львів. регіон. ін-т держ. упр. Львів : Ліга-Прес, 2002. 464 с.

9. Про місцеве самоврядування в Україні : Закон України від 21.05.1997 № 210/97-ВР. Відомості Верховної Ради України. 1997. № 24. Ст. 170.

10. Децентралізація: комісія при Президентові готує зміни до Конституції у чотирьох напрямах. URL: https://www.ukrinform.ua/ rubric-regions/2801088-decentralizacia-komisia-pri-prezidentovi- gotue-zmini-do-konstitucii-u-cotiroh-napramkah.html (дата звернення: 21.05.2020).

11. Місцеве самоврядування: світовий та український досвід : посіб. / за ред. А. Ф. Ткачука. Київ : Заповіт, 2002. 189 с.

12. Нижник Н. Р. Державне управління в Україні: централізація і децентралізація. Вісник Української Академії державного управління при Президентові України. 2007. Вип. 4107. С. 5--18.

13. Decentralization Reform in Ukraine: Prospects and Challenges. URL: http://www.old.dif.org.ua/modules/pages/files/1449069764_3870. pdf (дата звернення: 21.05.2020).

14. Носова В. М. Проблема становлення і розвитку муніципального процесу в Україні. Держава і право. Юридичні і політичні науки : зб. наук. пр. Київ, 2010. Вип. 48. С. 204--211.

15. Regional Development in Ukraine: Priority Actions in Terms о f Decentralization. URL: http://www.cor.europa.eu/en/documentation/ studies/Documents/Regional-Development-Ukraine.pdf (дата звернення: 21.05.2020).

16. Вибори до ОТГ стали найбруднішими за 'їхню історію. URL: https:// hromadskeradio.org/news/2018/04/30/vybory-otg-staly- naybrudnishymy-za-yih-istoriyu-kvu (дата звернення: 21.05.2020).

17. Дніпровські чиновники і депутати таємно «узгоджують» питання з Корбаном. URL: https://bihus.info/dniprovski-chinovniki-i-deputati- taemno-uzgodzhuyut-pitannya-z-korbanom/ (дата звернення: 21.05.2020).

18. Кличко прокоментував можливість створення «партії мерів». URL: https://www.ukrinform.ua/rubric-polytics/3018903-klicko- prokomentuvav-mozlivist-stvorenna-partii-meriv.html (дата звернення: 21.05.2020).

19. Проблеми трансформації територіальної організації влади. Збірник матеріалів та документів / за ред. М. Пухтинського. Київ : Атіка, 2005. 852 с.

20. Молодожен Ю. Б. Самодостатність територіальних громад: системний підхід : монографія. Одеса : ОРІДУ НАДУ, 2010. 370 с.

21. Населення України скоротилося до 42,2 млн. осіб. URL: https://bit. ly/2QKXMXo (дата звернення: 21.05.2020).

22. Про регіональний центр підвищення кваліфікації : Постанова Кабінету Міністрів від 16.12.2004 р. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/ show/1681-2004-%D0%BF (дата звернення: 21.05.2020).

23. Key Performance Indicator's for local 1 Government . URL: http://futureoflocalgovernment.org.au/files/2017/07/2017-03-21-Key- Perfomance-Indicators-for-Local-Government.pdf (дата звернення: 21.05.2020).

24. Проект «Підтримка децентралізації в Україні» (SKL). URL: https:// donors.decentralization.gov.ua/project/sweden (дата звернення: 21.05.2020).

25. Підтримка реформи децентралізації в Україні. Програма «U-LEAD з Європою». URL: https://wwwgiz.de/en/worldwide/60489.html (дата звернення: 21.05.2020).

26. Об'єднання громад в етноконтактних регіонах: особливості та перспективи (аналітичний звіт). URL: https://decentralization.gov.ua/ uploads/library/file/505/1.pdf (дата звернення: 21.05.2020).

27. Про внесення змін до Конституції України (щодо стратегічного курсу держави на набуття повноправного членства України в Європейському Союзі та в Організації Північноатлантичного договору) : Закон України від 07.02.2019 р. URL: http://www.golos.com.ua/ article/313949 (дата звернення: 21.05.2020).

О.А. Петришин

Общественно-политическое измерение реформы децентрализации в Украине

Аннотация. В данной работе рассмотрен общественно-политический аспект украинской реформы децентрализации и смежных реформ местного самоуправления и административно-территориального устройства. Раскрыто современное состояние реформы, проанализированы типичные проблемы взаимодействия институтов гражданского общества и государства, акцентировано внимание на проблеме репрезентативности групп населения по различным критериям, определена роль государства, местных элит и международных партнеров в процессе реформирования. Сделаны выводы относительно общего положительного влияния реформы на развитие процессов государственного строительства в Украине, сделан акцент на необходимости скорейшего завершения реформы децентрализации и внесения в Конституцию и нормативно-правовые акты правок, разработанных на фоне консенсуса между органами и представителями местного самоуправления, институтов гражданского общества и государства.

Ключевые слова:реформа децентрализации в Украине, местное самоуправление, локальная демократия, государственное управление, гражданское общество.

О.О. Petrishin

Socio-Political Dimension of Decentralization Reform in Ukraine

Summary. This paper deals with the socio-political aspect of the Ukrainian decentralization reform and related reforms of local self-government and administrative-territorial system. The author reveals the current state of the reform, analyzes typical problems of cooperation between civil society institutions and the state, focuses on the problem of representativeness of various groups of the population accordin- to diverse criteria, defines the role of the state, local elites and international partners in the reformation process. Conclusions were drawn as to the -enerally positive impact of the reform on the development of state-building processes in Ukraine, the emphasis was placed on the need for rapidfinalization of the decentralization reform and incorporation of amendments to the Constitution and legal acts, developed on the background of consensus between bodies and representatives of local self-government, civil oodety institutions, and the state. These problems and the solutions presented in the findings will be reflected in local elections planned due late 2020, if conducted, given the global coronavirus pandemic.

The work reveals topical contemporary problems of interaction between civil society and the state represented by officials and local self-government represented by its agents in the process of implementing local self-government reform and decentralization of power.

The attention is paid to the problems of establishing a dialogue between the mentioned actors who, despite the positive dynamics of development, are still at the conception level despite the approaching date of the 30th anniversary of independence.

The inertia and low social and legal engagement of some social groups of the population, in particular -- the older generations, their unwillingness to take part in decision-making processes, which is beneficial to the state, is noted.

Besides, the state policy of maintaining a proper level of centralization and manual administration is revealed, which in some caset (in the context of maintaining territorial integrity) is reasonable, but mainly motivated by the need to increase political presence and unpreparedness to build a modern strong and active civil society.

The role of international partners and NGOs funded by them has been noted, whose role in the reform cannot be overestimated. As a result of the active foreign policy of the European Union and United States institutions, the decentralization reform is in danger of shifting its focus to the political interests oflocal elites, which may be beneficial to international partners and certain investors, among others.

The problems of the cultural and ethnic plurality of Ukraine are revealed. Decentralization across such an ethnically diverse state may lead to an increased level of regionalization and (anticipated) increased influence of local selfgovernment, in particular of those representing the interests of local elites, which in the long term may lead to a revision of the decentralization policy and the reversal of the process.

Keywords: decentralization reform in Ukraine, local self-government, local democracy, state administration, civil society.

Размещено на Allbest.ru