Сучасні підходи до визначення публічної політики

Размещено на http://www.allbest.ru/

Київський національний університет імені Тараса Шевченка

СУЧАСНІ ПІДХОДИ ДО ВИЗНАЧЕННЯ ПУБЛІЧНОЇ ПОЛІТИКИ

Філіпчук В.О., к. н. з держ. упр., доцент

Постригань Г.Ф., к. філос. н., професор

Анотація

Публічна політика торкається багатьох вимірів «політичного», що вимагає від дослідників не тільки характеристики кожного виміру, але і встановлення взаємозв'язків і перетинів, з яких складається система координат публічної політики. Метою цього дослідження є розкриття змісту існуючих підходів до визначення «публічна політика» та обґрунтування використання комплексного (який би враховував вся виміри) підходу до розкриття сутті даного феномена. У статті проаналізовано сучасні підходи до визначення поняття «публічна політика». Для пояснення даного феномена зіставляються два поняття - «politics» та «policy». Обґрунтовано використання комплексного підходу до розкриття сутності публічної політики. Проаналізовано низку труднощів, з якими стикаються дослідники при вивчення публічної політики як діяльності держави. Розкрито складний характер публічної політики, який пов'язаний з тимчасовою природою публічних процесів, різноманіттям учасників і політичних умов, а також ймовірною і відносною природою її результатів через взаємопов'язані і взаємообумовлені виміри, такі як інформаційно-дискурсивний, діяльнісно-активістський, управлінський і просторовий. Автори доходять висновку, що більш глибока розробка національних особливостей «публічної політики», в тому числі пошук конкретних точок її практичного застосування і використання, дозволить ефективно впроваджувати її в суспільне життя. У зв'язку з цим великого значення набуває дослідження включеності громадян в сферу державно- громадського управління та їх участі в публічній політиці, що дозволить владі своєчасно враховувати думки громадян про важливість вирішення різних соціально-економічних проблем і проводити корекцію управлінських рішень, а населенню виявляти ініціативу і впливати на процеси прийняття управлінських рішень.

Ключові слова: політика, публічна політика, публічна сфера, публічність, політичний процес, комунікація.

Annotation

публічний політика процес

Filipchuk V. O., Postryhan H. F.

Modern approaches to the definition of public policy

Public policy affects many dimensions of the «political», which requires researchers not only to measure the properties, but also to establish the relationships and intersections on which the system of public policy coordination depends. The purpose of this study is to reveal the content of existing approaches to the definition of «public policy» and justify the use of a comprehensive (which would take into account all dimensions) approach to revealing the essence of this phenomenon. The article analyzes modern approaches to the definition of «public policy». For the emergence of this phenomenon, two concepts are compared - «politics» and «policy». The use of a comprehensive approach to revealing the essence of public policy is substantiated. A number of difficulties faced by researchers to study public policy as a state activity are analyzed. Disclosure of the complexity of the characteristic public policy used with the temporary nature of public processes, the diversity of participants and political conditions, as well as the stimulating and renewed nature of its results through interconnected and complementary dimensions such as informational and discursive, activist, managerial and spatial. The authors come to the results that develop more national features of «public policy», and then turn to the search for specific points of its practical application and use, allow it to be implemented in public life. In this regard, it is important to study the inclusion of citizens in public administration and their participation in public policy, which allows the authorities to simultaneously take into account the views of citizens on the importance of solving various socio-economic problems and correction of management decisions and the population show initiative and influence management decision-making processes.

Keywords: politics, public policy, public sphere, publicity, political process, communication.

Виклад основного матеріалу

Публічна політика - концепт політичної науки, що виник в середині ХХ століття як потреба в поєднанні політичної теорії з публічною практикою сучасних національних держав. В останні декілька десятків років в Україні проявляється все більший інтерес до феномену публічної політики.

Дослідження в цій галузі характеризуються вивченням та інтерпретацією робіт зарубіжних авторів, а також пошуком нових підходів і метафор, які могли б пролити світло на принципи функціонування простору публічної політики. Кожен з існуючих підходів до аналізу публічної політики має свої переваги. Множинність визначень забезпечує різноманітність дослідницьких перспектив. Тим часом всі вони в значній мірі є довільними. Саме ця довільність народжує багатозначність і викликає певні сумніви.

Публічна політика торкається багатьох вимірів «політичного», що вимагає від дослідників не тільки характеристики кожного виміру, але і встановлення взаємозв'язків і перетинів, з яких складається система координат публічної політики. З огляду на це, метою нашого дослідження є розкриття змісту існуючих підходів до визначення “публічна політика” та обґрунтування використання комплексного (який би враховував вся виміри) підходу до розкриття сутті даного феномена.

Перш за все, під поняттям публічної політики розуміються інноваційні технології політичного менеджменту, які використовуються для аналізу й оцінки результатів реалізованих державних рішень в різних сферах життя суспільства. Такі методи прийняття рішень та прогнозування їх наслідків в даний час використовуються в практиці багатьох розвинених держав.

У західній науковій літературі є й більш традиційні трактування терміну «публічна політика». Для пояснення даного феномена зіставляються два поняття, які в українській мові мають один і той же переклад - «politics» та «policy». Перше поняття в загальному сенсі позначає «план дій», «боротьбу за владу» індивідів, їх груп, бізнесу чи уряду, а друге поняття, «публічна політика», - це легітимні, прийняті з усіма належними процедурами, і формально оформлені в правових документах рішення урядових органів. Таким чином, «публічна політика» передбачає узгодження суспільних інтересів, а не конкуренцію і боротьбу за владу, саме цим вона відрізняється від партійної політики, спрямованої на захоплення і утримання влади. Вона має на увазі плідну співпрацю представників уряду, місцевої влади, членів громадських організацій, експертів, незалежних дослідників, спрямоване на вирішення суспільно-значущих проблем.

Щоправда, поділ понять «politics» та «policy», на думку Д. Капано, є досить умовним, оскільки з прийняттям політичного рішення і здійсненням реалізації політичного курсу політична боротьба не припиняється, а перетворюється і приймає дещо інші форми. Капано визначає публічну політику як «спосіб вирішення колективних проблем», роблячи акцент на зміщення фокусу дослідження від влади до соціально значущих суспільних проблем [8, р. 2].

Зарубіжні автори трактують поняття «публічна політика» досить практично, розуміючи її як певний інструментарій, за допомогою якого можуть бути вироблені та прийняті рішення щодо різних колективних проблем. Досить точне визначення публічної політики дається відомим американським політиком Д. Андерсоном. Він зазначає, що це «політика, вироблена урядовими чиновниками і органами влади, яка стосується значної кількості людей», тобто це певні дії урядових органів в рамках процесу вироблення, прийняття та реалізації державного курсу [1, с. 11].

У сучасних дослідженнях публічна політика часто пов'язується з діяльністю публічного сектора і природою суспільних благ. У публічний або громадський сектор включається все, що пов'язане із задоволенням суспільних потреб. Публічна сфера - це сфера, яка охоплює інтереси суспільства в цілому. Відомий німецький соціальний філософ Ю. Хабермас розглядає публічну сферу як «сферу соціального життя, де можуть обговорюватися справи, які становлять спільний інтерес, де розходження в думках можуть регулюватися раціональними аргументами, а не зверненням до усталених догм і звичаїв», і вважає, що «головна особливість сучасної держави - це її здатність домовлятися з громадянами щодо найширшого кола питань» [11, р. 301]. У сучасному суспільстві, на думку цього авторитетного вченого, постійно розширюється сфера діяльності громадськості, зростає роль різних публічних об'єднань - таких об'єднань, які не виробляються політичною системою з метою легітимації та не є частинами цієї системи.

В англосаксонській традиції під публічною політикою розуміються дії держави спрямовані на задоволення потреб громадян [Див.: 9]. В даному випадку публічна політика накладається на процес формування та реалізації державної політики з урахуванням суспільних запитів. А. Хайденхаймер, Х. Хекло та К. Адамс визначають публічну політику й особливості її порівняльного вивчення в такий спосіб: «Порівняльна публічна політика є вивченням того, як, чому і з яким результатом проводять різні уряди спеціальні курси дій або бездіяльності» [12, р. 3.]. У даному контексті ракурс розгляду публічної політики повинен бути спрямований, за Дж. Лейном, на два ключових моменти: виробництво політичних рішень після того, як відбувся колективний вибір, і виконання політики, відображеної в адміністративно-управлінських рішеннях. При цьому колективний вибір політичного курсу формується, відповідно до моделі вироблення публічної політики Дж. Кінгдона, на стику декількох потоків: а) інформаційного потоку, який складається з інформації про реальні проблеми / події та результати попередньої діяльності уряду; б) дискурсивного потоку експертної спільноти, що складається з думок різних дослідників, консультантів, журналістів, представників некомерційних організацій (НКО) тощо, які аналізують різні проблеми і пропонують різні альтернативи прийняття політичних рішень; в) політичного потоку, що складається з виборів, діяльності політиків, конкуренції в ході прийняття законів тощо [Див.: 13]. При об'єднанні трьох потоків виникає «вікно можливостей» для прийняття рішень в публічному секторі. Фактично публічна політика - це діяльність агентів, залучених у виробництво та виконання рішень щодо розміщення суспільних ресурсів, виробництва й розподілу суспільних благ [Див.: 13], тобто публічна політика пов'язана з рішеннями в публічному секторі державного регулювання й спрямована на різні сфери життєдіяльності суспільства загалом, а також різних консолідованих груп всередині суспільства.

Разом з тим вивчення публічної політики як діяльності держави для дослідників пов'язане з низкою труднощів. В першу чергу це обумовлено тим, що процес вироблення публічної політики «ховається» до певної міри в автономному від публічної сфери адміністративно-управлінському комплексі. Дані рішення здійснюються за допомогою різних заходів, тісно пов'язаних між собою і охоплюють діяльність публічних організацій на різних рівнях управління (національному, регіональному і локальному). Процес вироблення колективного курсу і реалізації політичних рішень завжди пов'язаний із взаємодією різних акторів і формуванням латентних структур-коаліцій [Див.: 15] або мереж [14, р. 1-26.]. При цьому кожен з акторів, які беруть участь у прийнятті рішень, мають можливість відхилятися від функціонально-публічних зобов'язань, переслідуючи особисті цілі. Якість реалізації адміністративними структурами прийнятих політико - управлінських рішень може оцінюватися виключно за результатами публічної політики (вирішення проблеми) та їх ефективності (відповідність ефективності очікуванням населення та різних суспільних і політичних акторів). Фактично оцінити можна тільки видиму субстанцію публічної політики, яка утворюється з сукупності ресурсів (фінансових; інтелектуальних - експертиза, яку політичні актори здатні здійснити; регламентних - факт розробки та введення в практику нового регламенту / законодавства; матеріальних) і «продуктів» - адміністративних рішень, що проводяться на основі зазначених ресурсів політики.

Актуалізація публічної політики як публічного менеджменту, який практично реалізується на основі демократичних принципів та процедур, характерно для національної політичної системи США, де сильні демократичні традиції та розвинені інститути політичного представництва, а результативність й ефективність рішень рідко ставиться під сумнів. В європейських наукових дискусіях про публічну політику та якість публічних рішень, спрямованих на реалізацію суспільних потреб, що виникли на теоретичному фундаменті американських досліджень, була закладена основа для нового підходу до аналізу публічної політики, який не тільки враховував ефективний перерозподіл суспільних благ між різними групами населення, але і використовував методи «узгодження інтересів і досягнення ефективного результату, що максимізує суспільну корисність» [2, с. 76]. У європейській традиції публічна політика включає в себе предметне поле прийняття рішень, яке формується в публічній сфері; державних і недержавних акторів, що взаємодіють в прийнятті рішень на різних рівнях управління (національному, регіональному, локальному); форми, методи і технології участі, пов'язані єдиним політичним контекстом. У зв'язку з цим концепт публічної політики виходить за рамки держави і передбачає включеність різних суспільних груп, державних і недержавних акторів в політико-управлінський процес за допомогою різних механізмів узгодження інтересів і культури консенсусу. Тут передбачається врахування наведених нижче компонентів, які впливають на процес вироблення та реалізації політичного курсу:

• узгодження інтересів у вигляді дискурсивних практик в публічній сфері, за допомогою яких актуалізуються суспільно значущі проблеми [6, р. 16-27], вимоги, конфлікти [10, р. 11.];

• інституційні (інститути, формальні правила й процедури) [3, с. 226.] та когнітивні умови (пізнавальні схеми та цінності) генезису публічної дії громадських (інститути громадянського суспільства, громадські лідери, ЗМІ, бізнес-структури) і політичних акторів (політичні партії, групи інтересів і тиску, політичні лідери), а також інклюзивні механізми їх узгодження перед безпосередніми політичними діями уряду;

• наявність неієрархічних структур (коаліції або мережі), що мають як публічні організаційні надбудови, так і латентні зв'язки, в рамках яких здійснюється узгодження публічних дій різноманітних акторів (державних і недержавних) і розробка колективного курсу політичних дій;

• інституційний рівень довіри в суспільстві, що виявляється в підтримці громадськими і політичними акторами і населенням країни в цілому діяльності органів влади та визнання їх легітимними.

Одним з ключових механізмів, що пов'язує інформаційно-дискурсивну і управлінську «оболонки» публічної політики, є зворотний зв'язок. Даний механізм являє собою комунікативну взаємодію органів влади, інститутів громадянського суспільства, ЗМІ та бізнес-структур, в результаті якого відбувається оцінювання ефективності прийнятих рішень відповідно до суспільних вимог / очікувань. Зворотній зв'язок характеризується формами і технологіями громадської участі (громадська думка, громадська експертиза, громадський контроль тощо). Громадське участь передбачає для вирішення проблем спільноти об'єднання різних груп зацікавлених сторін для спільної розробки рішень складних питань і досягнення консенсусу з цих питань як всередині спільноти, так і в процесі діалогу з владою [7].

Якість зворотного зв'язку багато в чому залежить від сформованих в публічній сфері моделей комунікації між владою та суспільством, де держава займає визначальні позиції. Це можуть бути «моделі односторонньої (директивної комунікації), дорадчого спілкування і спорадичні, сингулярної підтримки управлінських контактів з громадянами» [4, с. 74] або ж моделі багатосторонньої комунікації з розвиненим дискурсивним середовищем. Розвинені зворотні зв'язки на основі багатосторонніх комунікацій, в свою чергу, обумовлюють форми й механізми громадської участі, під яким розуміється участь осіб у різних структурах і демократичних інститутах. Громадянську участь часто розглядають як вертикальну участь (участь у партнерстві та управлінні), як форму колективного управління [7].

Найбільш типовими моделями суспільної участі є експертно-адміністративна модель та модель громадської участі. Перша модель ґрунтується на тому, що в самому державному апараті діють структури, які спеціально займаються аналізом кластерів суспільних інтересів і транслюють їх в процес вироблення, реалізації та оцінки публічної політики. Ці спеціалізовані структури виступають як свого роду рецептори, які сприймають й аналізують різноманітні громадські інтереси та виробляють на цій основі пропозиції щодо їх врахування для органів влади, які безпосередньо формують політичний курс. Модель громадської участі передбачає, що громадські організації самі агрегують свої пропозиції і оцінки, впливаючи ззовні на формування державної політики.

На основі різних форм і технологій суспільної та громадської участі недержавні гравці вбудовуються в професійно-управлінську діяльність державних структур. Важливо, що без активної позиції держави розширення впливу інститутів громадянського суспільства на управлінські завдання неможливо. Держава створює умови для реального впливу громадян та інститутів громадянського суспільства на прийняття державно-політичних рішень за допомогою розширення відкритості та прозорості діяльності органів влади, підвищення стандартів якості державного управління, надання доступних та якісних державних послуг населенню на всій території, підвищення добробуту населення та зростання підтримки й довіри населення до держави як організатора та керівника соціальних колективних дій.

Управлінський вимір публічної політики зачіпає структурні трансформації політичної та адміністративної підсистем державного (публічного управління). Політична підсистема державного управління підсумовує дискурсивність публічної сфери, за допомогою системи політичного представництва позначаючи домінуючих в суспільстві публічних акторів, і стає «оператором» їх влади. При цьому політична участь публічних акторів передбачає вироблення стратегії політичного курсу, змістовно інтерпретуючи національні інтереси й формулюючи чіткі цілі суспільного розвитку, пропонуючи методи вирішення суспільних проблем та організовуючи виконання даних рішень. Без політичної підсистеми державного управління неможливо вносити зміни до державних політик, вона направляє реформи та інновації; адміністративна підсистема зводиться до регулювання поточних публічних процесів, що забезпечує збереження / відтворення режиму роботи системи державного управління.

У розрізі публічної політики для адміністративної підсистеми характерно залучення громадян і широких груп громадськості до адміністративної діяльності. Залучення громадян до адміністративного управління вимагає, з одного боку, забезпечення їм доступу до адміністративної підсистемі, що передбачає створення постійних і відкритих каналів комунікації, по яких відбувається обмін інформацією між громадянами та управлінцями різного рівня. З іншого боку, у груп громадськості та громадян повинні бути сформульовані потреби й мотивація до участі в адміністративному управлінні. Створення державою умов, спрямованих на залучення громадян до публічного управління, має супроводжуватися розвитком інститутів громадянського суспільства та їх можливостей брати на себе відповідальність за рішення публічних проблем.

Діяльнісно-активістський вимір публічної політики виникає на перетині інформаційно-комунікативних, дискурсивних потоків та процесу вироблення рішень публічної політики, де агенти висловлюють свій потенціал дієвості: здатність комунікувати з іншими акторами на принципах співпраці, брати участь у формуванні суспільного дискурсу, самоорганізовуватися задля досягнення наших спільних цілей і брати участь в прийнятті політичних рішень.

У просторовому вимірі публічна політика «включає в себе сукупність об'єктивних соціальних структур (у формі практик розподілу ресурсів, засобів і механізмів їх присвоєння)... і сукупність суб'єктивних структур (легітимних практичних схем і експліцитних понять)», які є інтеріоризованими об'єктивними структурами, тобто «публічна політика як дійсність об'єктивного порядку оформлюється легітимними практичними схемами, які складають дійсність суб'єктивного порядку [5, с. 110].

Таким чином, багатовимірність концепту публічної політики та її складність як об'єкта дослідження, які характеризуються тимчасовою природою публічних процесів, різноманіття учасників і політичних умов, а також ймовірна і відносна природа її результатів, викликають певні складності для створення чітких і операціональних теоретичних конструктів. Інтерпретація публічної політики з позицій просторових координат дозволяє охарактеризувати її як цілісний феномен, що включає в себе інформаційно-дискурсивний, діяльнісно-активістський і управлінський виміри одночасно. Різні «оболонки» публічної політики утворюють певні результати, але вони не є незалежними змінними, а визначаються процесами, що відбуваються в інших вимірах.

Більш глибока розробка національних особливостей «публічної політики», в тому числі пошук конкретних точок її практичного застосування і використання, дозволить ефективно впроваджувати її в суспільне життя. У зв'язку з цим великого значення набуває дослідження включеності громадян в сферу державно-громадського управління та їх участі в публічній політиці. Ефективне використання інструментів зворотного зв'язку дозволить владі своєчасно враховувати думки громадян про важливість вирішення різних соціально-економічних проблем і проводити корекцію управлінських рішень, а населенню виявляти ініціативу і впливати на процеси прийняття управлінських рішень.

Бібліографічний список

1. Андерсон Д. Публичная политика: введение. Публичная политика: от теории к практике / Н. Ю. Данилов, О. Ю. Гурова, Н. Г. Жидкова. Спб., 2008. С. 11-34.

2. Беляева Н.Ю. Развитие концепта публичной политики: внимание «движущим силам» и управляющим субъектам. Полис. 2011. No 3. С. 72-87.

3. Питерс Б.Г. Политические институты: вчера и сегодня. Политическая наука: новые направления. М., 1999. С. 218-231.

4. Соловьев А.И. Латентные структуры управления государством, или Игра теней на лике власти. Полис. 2011. № 5. С. 70-98.

5. Шматко Н.А. Феномен публичной политики. Социологические исследовани. 2001. No 7. С. 106-112.

6. Anderson J.E. Public Policymaking: An Introduction. Boston: Houghton Mifflin Company. 2003. P. 1-34.

7. Brodie E., Cowling E., Nissen N., Paine A.E., Jochum V., Warburton D. Understanding Participation: A Literature Review. December 2009. URL: http://www.sp.gov.tr/upload/Sayfa/47/files/Pathways-literature-review- final-version.pdf (9.04.2020).

8. Capano, G. Introduction: Multidimensional World of Policy Dynamics. European and North American Experiences in Policy Change. Policy Drivers and Policy Dynamics / G. Capano, M. Howlett. London. 2009. P. 1-12.

9. Dye T.R. Understanding Public Policy. Upper Saddle River, N.J. Pearson/Prentice Hall. 2008. 354 p.; Sharkansky I. Policy Analysis in Political Science. Chicago: Markham. 1970. 476 p.

10. Frohock F.M. Public Policy: Scope and Logic. Englewood Cliffs: Prentice-Hall, 1979. 332 p.

11. Habermas, J. Between Facts and Norms. Cambridge, 1996. 631 p.

12. Heidenheimer A., Heclo H., Adams C. Comparative Public Policy: The Politics of Social Choice in America, Europe and Japan. New York: St. Martin Press. 1990. 416 p.

13. Kingdon J. Agendas, Alternatives, and Public Policies. Boston: Little, Brown & Co. 1984. 240 p.

14. Rhodes R., Marsh D. Policy Network in British Politics. A Critique of Existing Approaches. Policy Network in British Government / eds.: D. Marsh, R. Rhodes. Oxford: Clarendon Press. 1992. P. 1-26.

15. Sabatier P.A., Jenkins-Smith H.C. Theories of the Policy Process. Oxford: Westview Press. 1999. 344 p.

References

1. Anderson, D. Publychnaia polytyka: vvedenye. Publychnaiapolytyka: ot teoryy kpraktyke / N. Yu. Danylov, O. Yu. Hurova, N. H. Zhydkova. Spb.. 2008. S. 11-34.

2. Anderson J.E. Public Policymaking: An Introduction. Boston: Houghton Mifflin Company, 2003. P. 1-34.

3. Beliaeva N.Iu. Razvitie kontsepta publichnoi politiki: vnimanie «dvizhushchim silam» i upravliaiushchim sub'ektam. Polis. 2011. 3. pp. 72-87

4. Brodie E., Cowling E., Nissen N., Paine A.E., Jochum V., Warburton D. Understanding Participation: A Literature Review. December 2009. URL: http://www.sp.gov.tr/upload/Sayfa/47/files/Pathways-literature-review- final-version.pdf (9.04.2020).

5. Dye T.R. Understanding Public Policy. Upper Saddle River, N.J. Pearson/Prentice Hall. 2008. 354 p.; Sharkansky I. Policy Analysis in Political Science. Chicago: Markham. 1970. 476 p.

6. Capano, G. Introduction: Multidimensional World of Policy Dynamics. European and North American Experiences in Policy Change. Policy Drivers and Policy Dynamics / G. Capano, M. Howlett. London, 2009. P. 1-12.

7. Frohock F.M. Public Policy: Scope and Logic. Englewood Cliffs: Prentice-Hall, 1979. 332 p.

8. Habermas, J. Between Facts and Norms. Cambridge. 1996. 631 p.

9. Heidenheimer A., Heclo H., Adams C. Comparative Public Policy: The Politics of Social Choice in America, Europe and Japan. New York: St. Martin Press. 1990. 416 p.

10. Kingdon J. Agendas, Alternatives, and Public Policies. Boston: Little, Brown & Co. 1984. 240 p.

11. Piters B.G. Politicheskie instituty: vchera i segodnia. Politicheskaia nauka: novye napravleniia. Moscow: Veche, 1999. С. 218-231

12. Rhodes R., Marsh D. Policy Network in British Politics. A Critique of Existing Approaches. Policy Network in British Government / eds.: D. Marsh, R. Rhodes. Oxford: Clarendon Press. 1992. P. 1-26.

13. Sabatier P.A., Jenkins-Smith H.C. Theories of the Policy Process. Oxford: Westview Press. 1999. 344 p.

14. Shmatko N.A. Fenomen publichnoi politiki. Sotsis. 2001. 7. pp. 106-112.

15. Solov'ev A.I. Latentnye struktury upravleniia gosudarstvom, ili Igra tenei na like vlasti. Polis. 2011. 57. pp. 70-98.

Размещено на Allbest.ru