Зміни міграційної політики Європейського Союзу (2015-2020): аналіз деяких наслідків

Размещено на http://www.Allbest.Ru/

Національний університет біоресурсів і природокористування України

Зміни міграційної політики Європейського Союзу (2015-2020): аналіз деяких наслідків

О. Оснач, к. політ. н.

м. Київ

Анотація

У статі аналізуються особливості проведення міграційної політики наднаціональними інституціями ЄС в період нещодавньої міграційної кризи, з якою зіштовхнувся Євросоюз через різке збільшення потоків біженців. У наш час дедалі більше дослідників та експертів вказують на те, що наднаціональні інституції ЄС часто не в змозі проводити адекватну кризовим реаліям часу міграційну політику, тим більше дотримуючись при цьому фундаментальних і системоутворюючих принципів євроінтеграції, передусім таких як солідарність і справедливий розподіл навантаження. Невдачі на цьому шляху створюють ризик часткової або навіть повної дискредитації тих базових засад, які були закладені в самій основі ЄС, такі як гостинність та повага до прав людини або вже згадана солідарність.

Існуючі тенденції свідчать про те, що розходження між політичними стратегіями, прийнятими на загальносоюзному рівні, і практикою, особливо на національному рівні тільки поглибилися, що у свою чергу спонукало низку держав - членів ЄС повернутися до практичних дій в дусі класичного політичного реалізму. У статті демонструється як на декількох напрямках міграційної політики ЄС деякі держави - члени зробили вибір на користь прагматичної реалізації своїх інтересів, символічно пожертвувавши дотриманням загальноєвропейських принципів.

Ключові слова: Європейський Союз; міграційна політика; міграційні процеси; наднаціональні інституції.

Abstract

Changes the migration policy of the European union (2015-2020): analysis some consequences

O. Osnach, National University of Life and Environmental Sciences of Ukraine Kyiv

This article analyzes the specifics of migration policy provided by the centralized institutions of the European Union during the recent migration crisis faced by the EU due to the sharp increase in refugee flows. In our time, more and more researchers and experts indicate that centralized institutions of the EU are often not able to conduct adequate crisis realities of migration policies, especially with the fundamental and system-forming principles of European integration, especially such as solidarity and fair distribution of load. Failures on this path create the risk of partial or even full discreditation of those basic principles that were laid down in the very basis of the European Union, such as hospitality and respect for human rights or subordinate to solidarity. Existing trends indicate that the differences between political strategies adopted at the all-Union level, and practice, especially at the national level, have only deepened, which in turn prompted a number of member states of the European Union to return to practical action in the spirit of classical political realism. This article, in particular, is intended to demonstrate as in several areas of the EU migration policy, a number of member states eventually made a choice in favor of the pragmatic realization of their interests, symbolically donating compliance with pan- european principles.

Key words: European Union; migration policy; migration processes; supranational institutions.

Вступ

Ще до всесвітньої пандемії коронавірусу одним з найбільш пріоритетних напрямків у порядку денному Європейського Союзу стала імміграційна криза. Вона, образно кажучи, зайняла чільне місце серед викликів у внутрішній та зовнішній політиці, що постали перед ЄС в останні роки поряд з економічною кризою 2008 р., «Брексіт», українсько-російським конфліктом і збройним протистоянням у СиріїBorzel T.A. (2015). From EU Governance of Crisis to Crisis of EU Governance: Regulatory Failure, Redistributive Conflict, and Eurosceptic Public. Journal of Common Market Studies. Vol. 54. pp. 8.. Всі згадані виклики призвели до фундаментальних змін у житті мільйонів людей.

У зарубіжній науковій літературі існує доволі значна кількість праць за темою міграційної політики. Якщо згадувати тих, хто спеціалізується на міграційній політиці ЄС, то можна назвати: Д. Баллі, С. Блокманса, Д. Гросса, С. Каррера, Ж. Кассаріно та багато інших. Серед вітчизняних дослідників, які наразі працюють над міграційною проблематикою, можна назвати Е. Лібанову, О. Малиновську, С. Пирожкова, О. Позняка, О. Пятковську, С. Чеховича та інших. Для більшості українських дослідників характерно приділення основної уваги не стільки теоретичним, скільки практичним аспектам.

Мета і методологія. Метою дослідження є виявлення сучасних підходів і прогалин у регулюванні Європейським Союзом міграційних процесів, а також наслідків, що виникають у результаті подальшої реалізації європейської міграційної політики. Дослідження ґрунтується на основі кон- тент-аналізу рішень, рекомендацій та інших документів, схвалених упродовж 2015-2020 років на рівні ЄС і спрямованих на врегулювання міграційних процесів, а також публікацій в пресі та наукових робіт зарубіжних дослідників у цій сфері.

Виклад основного матеріалу

Події на Близькому та Середньому Сході призвели до того, що у 2015 році обсяг спрямованого до держав ЄС масового потоку мігрантів, здебільшого нерегулярних, у чисельному відношенні перевищив 1 млн осіб, майже 4000 з яких, не досягнувши пунктів призначення, загинули в Середземному морі того рокуEllyatt H. (2020). Saving Lives at Sea is not Optional: EU Chief Calls for Unity amid Warnings Migration Crisis Is not Over CNBC, September 16.. Заходи реагування різноманітних структур ЄС на ці події, які часто різнилися від однієї країни до іншої, свідчили про те, що міграційна криза мала широкомасштабні наслідки на рівні як окремих держав, так і всього Європейського СпівтоваристваBulley D. (2017). Migration, Ethics and Power: Spaces of Hospitality in International Politics. London: Sage..

Європейська комісія у березні 2019 року заявила, що криза закінчилась, проте наголосила на необхідності дотримання комплексного підходу до регулювання міграційних процесів і прикордонного контролю у регіоніEuropean Commission. (2019). Delivering on Resettlement.. Хоча кількість біженців за офіційними даними зменшилася з моменту піку в 2015 році, досі ведуться суперечки щодо того, чи дійсно міграційна криза залишилась у минулому. Організація UNICEF у 2020 році повідомила про 20-відсоткове зменшення мігрантів та біженців (порівняно з 2019 роком)UNICEF (2020). UNICEF Refugee and Migrant Crisis in Europe: Humanitarian Situation Report №36 (January-June 2020)., які прибули до Європи через Середземномор'я з січня по червень. В якості основних причин такого зниження були названі пандемія Covid-19 і подальше перекриття кордонів та уведення обмежень на пересуванняEuropean Commission (2019). The European Agenda on Migration: EU Needs to Sustain Progress Made over the Past 4 Years.. За даними з інших джерел на територію ЄС з січня по вересень 2020 року загалом прибули 48529 іммігрантівEllyatt H. (2020). Saving Lives at Sea Is not Optional: EU Chief Calls for Unity amid Warnings Migration Crisis Is not Over. CNBC, September 16.. За статистикою Міжнародної організації з міграції (2020 р.) лише морським шляхом понад 100 тис. біженців та інших мігрантів прибували на територію ЄС кожен рік протягом останніх шести років.

Значення багатьох проблем інституційного характеру, які вийшли на перший план з 2015 року було підкреслено Президентом Єврокомісії Урсулою фон дер Ляйен у її промові від 20 вересня 2020 р.: «Ті держави, які виконують свої юридичні та моральні обов'язки або більш піддаються ризикам ніж інші повинні мати можливість покладатися на солідарність своїх партнерів у всьому Європейському Союзі».

Унаслідок кризи ЄС зіткнувся із серйозними викликами як у зовнішній, так і внутрішній сферах (що поставило під сумнів дотримання принципу «солідарності» серед держав-членів). Відповідно до законодавства про притулок в ЄС, принцип солідарності визначається як справедливий розподіл «навантаження» або «відповідальності» при розміщенні шукачів захисту (кількість яких донедавна стабільно зростала) в державах-членах, включаючи фінансовий аспект. Солідарність між державами-членами також декларується у положенні «Територія свободи, безпеки та правосуддя» Лісабонського договоруMitsilegas V. (2018). Solidarity beyond the State in Europe's Common European System. Critical Perspectives on Migration in the Twenty-First Century, ed. by M. Karakoulaki, L. Southgate, J. Steiner. Bristol: E-International Relations Publishing.. Головні проблеми, що в цьому випадку стосуються принципу солідарності, пов'язані з нерівномірним розподілом біженців між різними частинами ЄС і невдалими ініціативами з гармонізації регіональної політики. Вони призвели до незадоволення певних держав надмірним (на їх думку) навантаженням, збільшення напруженості у відносинах між деякими державами ЄС та протиріч між національними та загальносоюзними органами влади.

На думку певних дослідників, що займаються цією темою, наприклад Е. Тілман, при розподілі «імміграційного навантаження» дотримання принципу солідарності в Євросоюзі було в кращому випадку суто символічнимThielemann E. (2017). Why Refugee Burden-Sharing Initiatives Fail: Public Goods, Free-Riding and Symbolic Solidarity in the EU. Journal of Common Market Studies. Vol. 56. Issue 1. pp. 63-82.. У цьому досліджені ми схиляємось до того, що сукупність заходів реагування ЄС на імміграційну кризу продемонструвала, що національні європейські держави продовжують віддавати пріоритет своїм власним інтересам, нехтуючи проголошеними принципами. Імміграційна криза створила державам-членам ЄС можливості гармонізувати своє законодавство щодо захисту біженців та інтенсифікувати співпрацю з третіми країнами. Однак, як нам демонструють реалії, на практиці продовжують переважати підходи, засновані на класичному реалізмі. Внаслідок цього можна припустити, що в політичній царині ЄС спостерігається повернення до реалій подібних тим, які існували ще півстоліття тому.

Прийняття Женевської конвенції та додаткового протоколу до неї, в певному, сенсі стало кроком з обмеження державного суверенітету задля того, щоб забезпечити захист прав людини від порушень і зокрема свавілля державних органів влади. Певний прогрес, принаймні на регіональному рівні, у справі захисту прав людини привнесла і європейська інтеграція. Проблематика міграції, надання притулку, міжнародної поліцейської та юридичної кооперації були додані до порядку денного Європейських співтовариств з 1970-х років. Основні віхи підходів ЄС до регулювання міжнародної міграції були тісно пов'язані з інтеграційними процесами, які розвивались.

Після Другої світової війни транскордонна міграція, передусім трудова, стала одним з найпомітніших соціально-економічних факторів європейської інтеграції, особливо після прийняття Єдиного європейського акту, в якому міграційна сфера була визнана однією з пріоритетних. Ще до того, під егідою Ради Європи були створені так звана «Група Треві» (у 1976 році) та спеціальні робочі групи з питань імміграції, що стало початковими кроками щодо формування спільного комплексу підходів до регулювання міжнародної міграціїТам само..

Дуже важливим кроком для спроби сформувати спільний політичний курс щодо міжнародної міграції стала Шенгенська угода 5 держав (у 1985 році), до якої згодом приєдналася низка інших держав. В основні цього документа декларувалась ідея вільного та необмеженого руху громадян через кордони в межах Шенгенської зониStancova K. (2009). Integrating EU Migration Policy into the European Neighborhood Policy: The Origins, Achievements, and Prospects. Saarbrucken: Verlay Dr. Mьller.. Завдяки створенню Шенгенської системи, була заснована й інституціоналізована система координованого надання притулку, запроваджена спільна візова політика та поглиблена співпраця в судових і правоохоронних сферахUзarer E.M. (2010). Justice and Home Affairs. European Union Politics, ed. by M. Cini, N. Perez- Solorzano Borragan. Oxford: Oxford University Press.. З того часу шенгенський простір розширювався з урахуванням розвитку європейської інтеграції та наразі охоплює 26 держав. Проте, одночасно з радикальною лібералізацією перетинання внутрішніх кордонів у ЄС, Шенгенська система також призвела до посилення контролю на зовнішніх кордонах ЄС по відношенню до потоків міжнародних мігрантівHuysmans J. (2006). The Politics of Insecurity: Fear, Migration and Asylum in the EU. New York: Routledge..

З набранням чинності Маастрихтської угоди (у 1993 році), юстиція та внутрішні справи (JHA) визначаються як «третя опора» ЄС. Хоча це був важливий крок для розвитку системи надання притулку, регулювання міграції та співробітництва поліції та правосуддя, той фактор що «третя опора» базувалась на міждержавному діалозі та компромісах, обмежував її ефективність. Унаслідок цього такі напрямки як візова політика, надання притулку, імміграція та вільне переміщення осіб, у тому числі громадяни третіх країн (TCNs), були передані до компетенції «першої опори», згідно з розділом IV Амстердамського договору (1997 р.). Крім того, Шенгенська система була інтегрована до Acquis communautaire ЄС.

Найпомітніші реформи щодо забезпечення ефективного прийняття рішень і розвитку політичних механізмів на рівні Союзу шляхом розширення сфери компетенції загальноєвропейських інституцій були здійснені з прийняттям Лісабонського договору (набрав чинності у 2009 році)Uзarer E.M. (2010). Justice and Home Affairs. European Union Politics, ed. by M. Cini, N. Perez-Solorzano Borragan. Oxford: Oxford University Press..

Після набрання чинності Амстердамським договором, була заснована «Програма Тампере» (1999-2004 рр.), покликана створити «простір юстиції, свободи, безпеки». Ця програма спрямована на партнерство з країнами походження мігрантів, що прибувають до ЄС, справедливим ставленням до даної категорії осіб, створення спільної європейської системи надання притулку, та регулювання міграційних потоків (Європейський парламент 1999 р.). Цілі «Програми Тампере» показують, що міграційна сфера пов'язана лише з внутрішніми справами ЄС, але також і з його зовнішньополітичною діяльністюТам само..

Наступним кроком стала «Гаазька програма» (2004-2009 рр.), яка окреслила як внутрішні, так і зовнішні рамки безпекових аспектів міграційної сфериEuropean Council (2005). The Hague Programme: Strengthening Freedom, Security and Justice in the European Union. URL: Official Journal of the European Union.. Третьою багаторічною програмою, прийнятою ЄС, що охопила 2010-2014 роки, стала Стокгольмська програма. Вона була орієнтована на переоцінку та вдосконалення відповідного регіонального законодавства. Однак ефективність Стокгольмської програми здебільшого оцінюється як нижча, порівняно з двома попередніми програмами, через політичні, економічні та геополітичні проблеми, які вийшли (в той період) на передній план.

В економічному плані, криза почала впливати на ЄС у 2008 році, а в політичному - досить популістський політичний курс, спрямований на обмеження як нерегулярної, так і регулярної імміграції на територію ЄС, яка зросла з початком подій «арабської весни» з кінця 2011 року, виявили потребу в нових підходахCollet E. (2014). Future EU Policy Development on Immigration and Asylum: Understanding the Challenge. MPI Policy Brief..

На додаток до вищезазначених багаторічних програм на спільну політику ЄС щодо регулювання транскордонної міграції з 2005 року вплинула програма «Глобального підходу до міграції» (GAM), а з 2011 року - «Глобального підходу до міграції та мобільності» (GAMM)European Commission (2015). A European Agenda on Migration.. Спершу, основними завданнями GAM були проголошені боротьба з нерегулярною міграцією, сприяння регулярній міграції, регулювання надання дозволів на роботу мігрантам та дозволів на проживання, а також розвиток співпраці ЄС з третіми країнами в сфері міграції. Після переходу до GAMМ завдання були переформульовані наступним чином: організація та полегшення регулярної міграції та мобільності; запобігання і зменшення нерегулярної міграції та торгівлі людьми; просування міжнародного захисту та розширення зовнішнього виміру політики надання притулку; максимізація позитивного впливу міграції та мобільностіEuropean Commission (2015). Joint Foreign and Home Affairs Council: Ten Point Action Plan on Migration..

Кризова ситуація з величезними потоками мігрантів з Близького Сходу, обумовлених конфліктом у Сирії, яскраво проявила невисоку ефективність існуючих механізмів регулювання і необхідність нових механізмів, здатних ефективно працювати в надзвичайній ситуації, що супроводжує імміграційну кризу.

Загалом, Європейська міграційна криза 2015 року та її наслідкиEllyatt H. (2020). Saving Lives at Sea is not Optional: EU Chief Calls for Unity amid Warnings Migration Crisis Is not Over. CNBC, September 16. стали свідченням того, що Європейському Союзу необхідний докорінний перегляд існуючих підходів і стратегій. Першою спробою відповісти на ці виклики став План дій надзвичайного стану. У Плані передбачені такі заходи як активізація спільних операцій у Середземному морі; розробка системи заходів по боротьбі з торгівлею людьми; проведення регулярних зустрічей під егідою таких інституцій, як Європол; створення нових програм рееміграції; координація дій з третіми країнамиEuropean Commission (2015). Joint Foreign and Home Affairs Council: Ten Point Action Plan on Migration.. У травні 2015 року було презентовано «Європейський порядок денний щодо міграції» (EAM), який позиціонувався як нова політична стратегія, спрямована на зовнішній вимір міграційних процесів ЄС.

EAM був представлений у 2015 році Єврокомісією, що символічно підкреслювало позицію, згідно з якою міграційна сфера не повинна належати до пріоритетної компетенції держав-членів. Євросоюз почав створювати необхідні елементи для стабільно функціонуючого механізму, включаючи негайні заходи для подолання міграційної кризи, передусім більш ефективний прикордонний контрольEuropean Council (2015). Conclusions of the Representatives of the Governments of the Member States Meeting within the Council on Resettling through Multilateral and National Schemes: 20,000 Persons in Clear Need of International Protection.. Боротьба з торгівлею людьми, переселення біженців, та надання міжнародного захисту були визначені як пріоритетні напрямки, що вимагали термінових дійEuropean Commission (2015). Commission Recommendation of 8.6.2015 on a European

Resettlement Scheme..

З метою забезпечення найефективнішого регулювання міграційних процесів, для EAM були заплановані чотири опори. Перша опора включає подолання кореневих причин нерегулярної міграції (наприклад, економічні та політичні потрясіння і зміна клімату), а також боротьбу з торгівлею людьми. Також було підкреслено важливість співпраці з третіми країнами як і необхідність налагодження ефективної рееміграції. До другої опори Порядку денного відноситься Європейське агентство з охорони зовнішніх кордонів ЄС (FRONTEX), розвиваючи такі аспекти як інтегроване управління кордонами на наднаціональному рівні, поліпшення координації держав-членів ЄС у сфері безпеки кордонів, вдосконалення «Плану розумних кордонів» і підвищення спроможності третіх країн контролювати свої кордони. Третя опора ґрунтується на розробці спільної системи надання притулку, тоді як четверта спрямована на заохочення легальної міграції шляхом перегляду та модернізації існуючої системи.

Одним з ключових стратегічних завдань залишається запобігання незаконній транскордонній діяльності, передусім перетинанням кордонів з порушенням встановлених вимог. Найбільш помітним інструментом ЄС покликане бути FRONTEX через проведення спільних операцій уздовж сухопутних і морських кордонів та здійснення загального зовнішнього контролю над кордонами держав-членівHampshire J. (2016). European Migration Governance since the Lisbon Treaty: Introduction to the Special Issue. Journal of Ethnic and Migration Studies. Vol. 42. Issue 4. pp. 537-553.. Регулювання регулярної міграції, включаючи такі сегменти, як економічна міграція, возз'єднання сімей і політика щодо інтеграції мігрантів, також було вирішено передати на загальноєвропейський рівень.

При цьому, на думку багатьох європейських експертів, найбільш ефективними по таким напрямкам як прийом трудових мігрантів і біженців залишаються саме рішення, прийняті на національному рівніТам само.. Характерно, що такі дослідники як Фоурі, Гавас і КноллFaure R., Gavas M., Knoll A. (2015). Challenges to a Comprehensive EU Migration and Asylum Policy. Oversea Development Institute. звертають увагу на те, що при тому, що в ЄС система регулювання міграційних процесів є ієрархічною, у владних колах держав-членів постійно наявні опозиційні та скептичні настрої по відношенню до спеціалізованих наднаціональних органів Євросоюзу, таких як FRONTEX.

У міграційній сфері держави-члени ЄС в основному реалізували і реалізують політичні стратегії, виходячи із своїх власних інтересів, ціннісних установок, свого бачення, навіть тоді коли вони суперечать задекларованим на рівні ЄС спільним принципам і цінностям. Особливо коли справа стосується таких принципів як солідарність, справедливий розподіл навантаження, гостинність.

Під егідою EAM, Комісією ЄС були прийняті два комплекси заходи - перший у травні 2015 року, а другий - у вересні 2015 року. Перший комплекс включав у себе шість заходів, спрямованих передусім на подолання кризової ситуації в Середземному моріGlossary on Migration. (2019). Geneva: International Organization for Migration..

Першим заходом EAM стало створення Екстреного механізму переміщення, щоб зменшити навантаження на Грецію та Італію, які зіткнулася з масовим напливом біженців. На підставі резолюцій Ради ЄС від 14 вересня 2015 року, переміщення 24 000 осіб з Італії та 16 000 з Греції було схвалено в рамках першого комплексу заходів для реалізації. Також рішенням Ради від 22 вересня 2015 року було узгоджено, що через тимчасовий механізм, 120 000 осіб будуть переселені з Греції та Італії протягом наступних двох років. Відповідно, очікувалося, що переміщення, розпочате 15 вересня 2015 року, буде завершене до 17 вересня 2017 року. Рішення від 15 вересня було прийняте більшістю голосів, тоді як Словаччина, Чехія, Румунія і Угорщина проголосували проти, а Фінляндія - утрималасяEuropean Parliament (2019). Tanja Fajon: If We Lose Schengen, We Will Lose the European Project.. міграційний політика європейський союз

За даними ЄСEuropean Union (2017). A European Agenda on Migration: State of Play., майже 32 000 осіб, які потребували офіційного захисту були переміщені з Італії (10 265) та Греції (21 238) до інших держав-членів ЄС протягом цих двох років (2015-2017 рр.). Кількісні показники переселення, тим не менш, не були виконані, оскільки виявилися набагато нижче очікуваних. Хоча деякі інші проекти знизили потоки нерегулярної імміграції, деякі держави не виявляли бажання внести свій вклад, тоді як інші, особливо країни Вишеградської групи, відверто виступили проти квот на переміщення в межах ЄС і надання притулку біженцямEuropean Parliament (2019). Reform of the Dublin System.. Таким чином, вони не тільки не виконали рішення Комісії ЄС, але і порушили принцип солідарності серед держав-членів. Це підривало легітимність Євросоюзу як в моральному, так і юридичному аспектах. Польща й Угорщина, де при владі перебували популістські праві партії, стали заявляти, що обов'язкові програми переміщення загрожують їх національним, економічним і культурним інтересамMeretab S. (2018). Poland, Hungary, Czech Republic and the Future of the Union. South EU Summit, April 23.. Слід відзначити, що Словаччина і Чехія прийняли менш критичну позицію. Тим не менш, удвох вони прийняли на свою територію лише 28 переміщених осіб і це при тому, що Угорщина і Польща взагалі не приймали нікогоEuropean Union (2017). A European Agenda on Migration: State of Play..

З точки зору класичного політичного реалізму держави розглядаються як унітарні раціональні суб'єкти, які підтримують безпеку для своїх громадян і забезпечують власні інтереси та контроль в умовах більш-менш анархічного середовища. Держави Вишеградської групи розглядають програми переміщення біженців як втручання у їх національний суверенітет, яке загрожує їх безпеці й інтересам. Єврокомісія ініціювала процедуру оголошення порушниками проти Польщі, Угорщини і Чехії (за їх відмову виконувати свої офіційні зобов'язання щодо квот біженців)Mitsilegas V. (2018). Solidarity beyond the State in Europe's Common European System. Critical Perspectives on Migration in the Twenty-First Century, ed. by M. Karakoulaki, L. Southgate, J. Steiner. Bristol: E-International Relations Publishing.. Як в усіх правових системах, свідоме невиконання юридичних зобов'язань вимагає накладання конкретних санкції на даних суб'єктів. Фактично, цей крок міг тільки пом'якшити їхню стійку опозицію в тому обсязі, в якому це може вплинути на їх позицію в міжнародній політиці.

Хоча Комісія ЄС працює над створенням Перманентної стратегії переселення мігрантів з 2016 рокуEuropean Parliament (2019). Tanja Fajon: If We Lose Schengen, We Will Lose the European Project., такі ініціативи наштовхнулись на небажання держав-членів та критику з боку правих політичних рухів в різних державах ЄСEuropean Parliament (2019). Reform of the Dublin System..

Анти-імміграційні практики у країнах-членах ЄС також сприяють підриву нормативних цінностей, а, отже, і «м'якої сили» та легіти- мності ЄС на міжнародній арені. Навіть низка сучасних європейських держав зазвичай визначають суверенітет як «національний суверенітет», а «негромадяни», які постійно проживають у державі, вважаються потенційною загрозою, яка може послабити національний суверенітет. Звідси і прагнення залишити в національній компетенції право самовільно встановлювати мінімальний рівень прийняття осіб, які потребують міжнародного захисту.

З точки зору класичного політичного реалізму, де вважається, що першочерговим завданням держави та її апарату є виживання і забезпечення безпеки своїх громадян, зовсім не дивними виглядають міркування національної безпеки, що мають безумовний пріоритет над фундаментальними спільними цінностями ЄС.

Одним з основоположних принципів у міжнародному праві (стосовно біженців) є заборона невислання (principle of nonrefoulement). Цей принцип забороняє примусове видворення осіб, які потребують міжнародного захисту, до своєї країни або регіону походження, якщо вони там не будуть у безпеці. Відповідно до статті 14 Загальної декларації прав людини «кожна людина має право шукати захисту від переслідувань в інших країнах і користуватися цим захистом». На додаток до міжнародного режиму допомоги біженцям під егідою Організації Об'єднаних Націй, ЄС переслідував свої цілі, прийнявши ці стандарти та розвиваючи їх як в рамках Союзу, так і у відносинах з третіми країнами. Однак, у кризових умовах заходи щодо попередження нерегулярної міграції можуть суперечити зобов'язанням перед міжнародним правом, особливо дотриманню вищезазначеного принципу. Механізми видворення часто піддаються критиці, оскільки вони можуть спричинити непрямі порушення міжнародного права.

На цьому тлі, в рамках ЄС, були створені альтернативні інструменти. Як приклад можна навести так званий «Глухий кут Дублінського регламенту»; підвищені заходи безпеки щодо зовнішніх кордонів Європейського Союзу з новим Європейським агентством кордонів та берегової охорони; укладання договорів про реадмісію з третіми країнами, зокрема з Туреччиною.

У 1990 році була підписана Дублінська конвенція, яка набрала чинності тільки у 1997 році - після того, як всі країни-члени її підписали та ратифікували. При цьому, до Дублінської Конвенції держави-члени ще й підписали між собою угоди про реадмісію. Згідно з цими угодами, допускалося повернення шукачів захисту до третіх країн, визнаних безпечними, на території яких вони раніше вже побували. Концепція повернення до безпечної третьої країни також була підтримана Дублінською конвенцієюRefugee Council Briefing (2002). The Dublin Convention on Asylum Applications: What It Means and How It's Supposed to Work..

Хоча цей документ вважається наріжним каменем Європейської спільної міграційної політики, її було неодноразово піддано критиці за створення підґрунтя для порушень прав людини на міжнародному рівні та перевантаження прикордонних територійMoses L. (2016). The Deficiencies of Dublin: An Analysis of the Dublin System in the European Union. Policy Analysis. Vol. 6 (issue 2). pp. 6.. Незважаючи на критику, «Регламент Дублін II» від вересня 2003 року залишив без суттєвих змін поняття «третя безпечна країна»European Parliament (2015). Legislation on Emergency Relocation of Asylum-seekers in the EU.. «Регламент Дублін III» (чинний з 2013 року) додав деякі зобов'язання для держав стосовно належної оцінки наслідків майбутнього повернення шукачів захисту до інших країнHampshire J. (2016). European Migration Governance since the Lisbon Treaty: Introduction to the Special Issue. Journal of Ethnic and Migration Studies. Vol. 42. Issue 4. pp. 537-553..

Однак нещодавня міграційна криза остаточно довела «неадекватність» Дублінської системи новим реаліям, що змусило Комісію

ЄС виступити з пропозицією деяких реформ у 2017 році. Однак, замість того, щоб принципово переглянути основи Дублінського режиму, Єврокомісія додала ряд додаткових положень до оригінальної системи, які не виявилися особливо ефективними.

Відповідно до пропозиції Комісії, підкреслюючи невисоку працездатність нинішньої Дублінської системи в умовах, що швидко змінюється, було вирішено, що переміщення шукачів захисту до інших держав-членів відбуватиметься лише тоді, коли буде визнано, що одна з держав-членів знаходиться під інтенсивним тиском. Було запропоновано встановити «коригувальний механізм розподілу», на основі критеріїв щільності населення та валового внутрішнього продукту держав-членів. Якщо ж держава-член вирішила не приймати шукачів захисту з держави, що знаходиться під тиском, вступає в дію «система фінансової солідарності», що зобов'язує виплачувати «контрибуцію солідарності» в розмірі 250 000 євро (впродовж 12 місяців) для кожного шукача захистуEuropean Council (2016). EU-Turkey Statement, 18 March 2016..

Хоча ця пропозиція була спрямована на підвищення солідарності та відповідальності в ЄС, лідери-учасники все ще не досягли офіційної згодиEuropean Commission (2019). Delivering on Resettlement., незважаючи на постійні обговорення протягом майже трьох років. Для деяких держав-членів, а саме Угорщини, Італії, Чехії, Словаччини, Польщі та Румунії, через яких досі не досягнуто одностайності, необхідної для просування пропозиції на наступний етап, це суперечить принципу субсидіарностіEuropean Commission (2019). The European Agenda on Migration: EU Needs to Sustain Progress Made over the Past 4 Years.. Угорщина відхилила будь-яку обов'язкову квоту допуску (в 2018 році) і закликала внести поправки, які б зміцнили систему безпеки та політику видворення. Інші держави-члени, а саме Італія, Кіпр, Мальта, Греція та Іспанія піддали різкій критиці справедливість розподілу заявників на притулок, яких кожна держава-член мала б прийняти. Відповідно, питання процедур, що визначають, хто повинен бути допущений до тієї чи іншої країни та забезпечення кожного внеску фінансової солідарності в межах національної компетенції, залишаються невирішеними, а розбіжності - надто чисельними. Знову ж таки питання явно обертається навколо того, чи є надмірним втручання у сферу національного суверенітетуNielsen N., Eszter Z. (2017). Czech Republic, Poland and Hungary Face EU Sanctions on Migrants. EUobserver, June 13. та демонструє як держави-нації (як суб'єкти в класичній реалістичній парадигмі) переслідують свої інтереси на шкоду підтримки наднаціональної інституціоналізації ЄС. Замість того, щоб укріпити слабкі місця EAM, а також принцип і практику солідарності в Євросоюзі, запропоновані додаткові процедури продовжують нескінченні суперечки із переважанням національного егоїзму.

Відповідно до мети EAM підвищити безпеку зовнішніх кордонів ЄС в середньо- та довгостроковій перспективі у жовтні 2016 р. було засноване Європейське агентство кордонів та берегової охорони на базі FRONTEXFRONTEX (2017). Risk Analysis for 2017. задля ефективного впровадження європейського інтегрованого управління кордонами. Інтегроване управління кордонами визнається як спільна сфера відповідальності національних органів влади і Євросоюзу. Найбільш важливими компонентами є морські операції, які складаються з пошукових і рятувальних заходів; моніторинг пересування осіб всередині ЄС та в напрямку до його території; виявлення та профілактика транскордонних злочинів, таких як тероризм і торгівля людьми; дослідження загроз і внутрішніх ризиків безпеці, що впливають на безпеку кордонів та оцінку вразливостей та операцій з повернення мігрантівТам само.. У цьому контексті національні держави більш охоче співпрацюють задля зміцнення кордонів ЄС, деякі дослідники згадують при цьому ідею «Фортеці Європи». Нове агентство викликало критику з боку громадськості, лунали звинувачення, що FRONTEX перетворився на «Депортаційний офіс ЄС» і зосереджує свою увагу на забезпеченні більш ефективних депортаційних процедур у ЄСCarrera S., Blockmans S., Jean-Pierre C. ed al. (2017). The European Border and Coast Guard: Addressing Migration and Asylum Challenges in the Mediterranean? Brussels: Centre for European Policy Studies..

Також своєрідними були дії ряду держав-членів. Наприклад, Австрія, Данія, Франція, Німеччина, Норвегія і Швеція тимчасово призупинили дотримання шенгенських правил. Ці країни з 2015 року до теперішнього часу відновили внутрішні перевірки на кордонах, незважаючи на те, що офіційний ліміт становить два роки - оскільки поточні правила є суперечливими та містять низку слабких місцьEuropean Parliament (2019). Tanja Fajon: If We Lose Schengen, We Will Lose the European Project.. Безперечним є також той факт, що вплив пандемії коронавірусу з 2020 р. викликав нові надзвичайні обставини, які дали привід для впровадження більш жорсткого контролю на внутрішніх кордонах, і на додаток, COVID-19 на сьогоднішній день затьмарив цю конкретну проблему для громадськості в інформаційному просторі.

Найновішою широкомасштабною пропозицією на рівні Євро- союзу в сфері розподілу імміграційного навантаження став представлений 23 вересня 2020 року, новий план «обов'язкової солідарності» ЄС, який на думку ряду експертів покликаний заспокоїти антиіммігрантську налаштованість держав. Голова Єврокомісії Урсула фон дер Ляйєн заявила: «Ми бажаємо жити відповідно до наших цінностей, і в той же час реагувати на виклики глобалізованого світу... попереджуючи, що стара система більше не працює». Замість обов'язкових квот на розміщення біженців, на які сподівалися активісти із захисту прав шукачів захисту, план пропонує більш жорсткий контроль на кордонах і швидші процедури вислання тих шукачів, які отримали відмову. В ньому також пропонується, що країни-члени, які «не бажають добровільно прийти більше іммігрантів», можуть замість цього, щоб взяти на себе забезпечення вислання до країн походження таких мігрантів, чиї запити на притулок були відхилені, замість обов'язкових квотPalaiologos Y. (2020). Migration Pact Eyes 'Mandatory Solidarity' in EU. Ekathimerini.com, September 25.. Можливо, наразі, принцип солідарності ЄС еволюціонує в бік більш прагматичного і менш нормативного змісту, ніж раніше.

Висновки

Ми розглянули деякі наслідки заходів реагування на міграційну кризу, які були прийняті Євросоюзом на наднаціональному рівні щодо, зокрема, ключових механізмів, які фактично підривали базовий принцип справедливого розподілу навантаження серед членів ЄС з прийняття біженців і політики надання захисту. Подібні нормативні принципи, у тому числі принцип солідарності, були включені до складу опор регіональної політики в рамках спроб наднаціональних установ ЄС гармонізувати національні політичні стратегії в межах Європейського Союзу, і потенційно навіть в цих межах. Однак на практиці, як на національному, так і наднаціональному рівнях, національні, корпоративні та групові інтереси в дусі політичного реалізму вступили в протиріччя із нормативними ідеалами. Дослідження системи міграційної політики ЄС (у тому числі держав-членів, а також щодо політики контролю над кордонами) під час міграційної кризи і співпраці з третіми країнами (наприклад, Туреччиною) показують, що практична реалізація політики регулярно або ігнорує, або підриває нормативні принципи, проголошені зокрема в ЕАМ, а також у різних інших офіційних документах ЄС.

Дослідивши процеси та механізми всередині Європейського Союзу, можна констатувати, що окремо взяті держави-члени в умовах небезпечної кризи здебільшого виступали і виступають відповідно до теорії політичного реалізму як переважно самостійні актори, а не елементи цілісного наднаціонального суб'єкта. Незважаючи на свої зобов'язання по відношенню до ЄС, більшість з них продовжила розглядати свої власні національні інтереси та міркування національної безпеки як безумовні пріоритетні засади, зокрема у випадках із директивами ЄС, які спонукали до більш збалансованого розподілу біженців між країнами-членами, і в яких бачили навіть загрозу.

Така ситуація призвела до двох фундаментальних проблем. По- перше, хоча держави-члени офіційно наголошують на дотриманні принципу солідарності на рівні Євросоюзу (зокрема і в міграційній сфері), у них бракує бажання та політичної волі здійснити перерозподіл «імміграційного навантаження» на практиці. По-друге, хоча право на міжнародний захист віднесено до фундаментальних прав людини, існуюче масове ухиляння від забезпечення цього права, передусім з міркувань безпеки, підриває легітимність основоположних цінностей та ідей, на яких ідеологічно базується ЄС. Цю ситуацію безпосередньо ілюструє концентрація зусиль на поверненні та реінтеграції мігрантів, які потребують захисту, а не на створенні умов для їх облаштування та інтеграції. Іншим яскравим прикладом став переговорний процес навколо Спільної Європейської Системи притулку, оскільки про її запровадження так і не змогли домовитись, переважно через небажання держав-членів йти на поступки й компроміси. У сфері контролю за кордонами введено додаткові обмеження, покликані підвищити безпеку, що також є відображають певних побоювань держав-членів ЄС. Зокрема нове Агентство з кордонів і берегової охорони, яке розглядають як нову стадію еволюції FRONTEX, своєю діяльністю показує, що навіть якщо вона і керується гуманітарними імперативами, то чимало держав-членів, зокрема впливових, бачать як пріоритет роботи агентства або відмову біженцям на в'їзд або їх повернення до країн походження.

Комплексним викликом для ЄС є, на нашу думку, не стільки «створення працездатного балансу» між нормативним принципом солідарності та практичними міркуваннями колективної відповідальності (про що говорила Урсула фон дер Ляйен), скільки здатність на практиці (шляхом переговорів або іншим чином) досягти консенсусу між просякнутими «національним егоїзмом» державами-членами щодо таких актуальних питань міграційної політики як проблема біженців та прикордонного контролю. Хоча в цьому напрямку можна спостерігати деякі окремі успіхи, все ж таки невдач поки що більше.

Використані джерела / References