Законодательная и представительная ветви власти с точки зрения сетевой политической коммуникации власти и общества

Размещено на http://allbest.ru

2

Законодательная и представительная ветви власти с точки зрения сетевой политической коммуникации власти и общества

Максим Александрович Ковшов

Аннотация

В статье представлен анализ списка депутатов и результатов законодательной деятельности VII созыва Государственной Думы Российской Федерации с точки зрения сетевой политической коммуникации власти и общества. Данными для исследования послужили: публично доступная биографическая информация о депутатах, государственная база данных законодательной деятельности, а также результаты социологических опросов населения.

Депутат играет важную институциональную роль в процессе коммуникации власти и общества, так как одновременно является частью различных общественных сетей и частью сетей властных отношений. В силу своего положения депутат является «переключателем» между коммуникационными сетями общества и государства. В российской законодательной власти наблюдается дисбаланс в сторону аффилированности с интересами исполнительной ветви власти, что блокирует представительную функцию Государственной Думы.

Ключевые слова: сетевая политическая коммуникация, законодательная власть, представительная власть, исполнительная власть, Государственная Дума, депутат, общество, государство

Abstract

Legislative and representative branches of power in relation to network political communication of authority and society

Maksim A. Kovshov

The author presents an analysis of the list of deputies and the results of the legislative activity of the 7^th convocation of the State Duma of the Russian Federation in terms of network political communication between the authorities and society. The data for the study were found in publicly available biographical information about the deputies, the state database of legislative activity, as well as the results of sociological surveys of the population. The deputy plays an important institutional role in the process of communication between the authorities and society, as it is at the same time part of various social networks and part of the networks of power relations. By virtue of his position, the deputy is a “switch” between the communication networks of society and the state. There is an imbalance in the Russian legislature towards affiliation with the interests of the executive branch of government, which blocks the representative function of the State Duma.

Keywords: network political communication, legislative power, representative power, executive power, State Duma, deputy, society, state

Помимо прямого взаимодействия представителей власти и членов общества, современные политические системы большинства государств предоставляют возможность косвенного взаимодействия через представительство. Наиболее очевидно политическое представительство общества выражается в деятельности института парламента. С этой точки зрения представляется интересным рассмотреть данный институт с позиции сетевой коммуникации.

Парламент выполняет несколько функций: представительную, законодательную, контрольную, бюджетную, учредительную. Согласно статье 94 Конституции РФ, парламент РФ - Федеральное собрание - является представительным и законодательным органом власти Конституция Российской Федерации. Глава 5. Федеральное собрание [Электронный ресурс] // Конституция Российской Федерации. URL: http://www.constitution.ru/1o0o3000/100o3o00-7.htm (дата обращения 01.02.2022).. В верхней палате - Совете Федерации - осуществляется представительство регионов. В свою очередь, нижняя палата - Государственная Дума - осуществляет общественное представительство.

Депутат Государственной Думы характеризуется двумя важными для настоящего исследования качествами: он одновременно является и человеком, которому избиратели делегировали свое право принятия решений в вопросах законотворчества, а также и представителем одной из ветвей власти - законодательной. Одновременное пребывание депутата в обоих качествах позволяет нам сделать следующий вывод. Парламент, а в нашем случае Государственная Дума, является важным политическим институтом, где может осуществляться взаимодействие власти и общества. Законодательная ветвь власти расположена ближе всего к обществу по сравнению с другими ветвями власти в государстве.

Так как потенциальный депутат избирается обществом из своего состава, он изначально встроен в сети общественных отношений: по территориальному принципу, по своей основной профессии, бизнес-деятельности, общественной деятельности и так далее. Будучи избранным и став депутатом, человек как встраивается в существующие сети властных отношений, например, с органами исполнительной или судебной власти, так и участвует в создании новых сетей, например, депутатских объединений, фракций и так далее. Отношение депутата одновременно к общественным и властным сетям делает парламент важной точкой соприкосновения и взаимодействия власти и общества, позволяет выполнять присущие ему функции. Так, в интересах общества выполняется представительская и контрольная функции института парламента. В интересах государства - учредительная функция. На стыке интересов находятся законодательная и бюджетная функции.

Важно также отметить, что, пользуясь терминологией М. Кастельса, депутаты являются «переключателями», то есть акторами, которые «способны соединять и обеспечивать взаимодействие различных сетей на основе разделяемых общих целей и объединения ресурсов, предотвращая при этом соперничество с другими сетями с помощью формирования стратегического взаимодействия» (Кастельс, 2016). В силу данной способности акторы-«переключатели» обладают властью в сетевой коммуникации. власть партийный российский законодательный

Исходя из данных теоретических и законодательных фактов, интересно обратить внимание на состав депутатского корпуса Государственной Думы. Изучив биографии депутатов, можно классифицировать членов Государственной Думы по критерию их прошлой деятельности, которая стала важным фактором получения ими статуса депутата. Другими словами, можно провести классификацию депутатов по способу накопления ими основной части политического капитала. Использование биографического метода представляется интересным для нашего исследования по той причине, что прошлая деятельность депутата, путь развития его карьеры, оказывают решающее влияние на его текущую деятельность в рамках института парламента.

Биографии 497 депутатов (количество больше 450 человек, так как некоторые депутаты слагали с себя полномочия в силу тех или иных причин и заменялись другими) VII созыва Государственной Думы были изучены по комплексу источников: информация о депутатах на официальном сайте Государственной Думы, раздел «Энциклопедия» на официальном сайте ТАСС, персональные страницы на официальных сайтах политических партий. После изучения биографии каждому депутату присваивалась характеристика по основному источнику получения политического капитала, который позволил депутату получить свою должность. Таким образом, нами были получены следующие результаты (рисунок 1).

Рисунок 1 - Основной источник накопления политического капитала депутатов Государственной Думы VII созыва

Вторым шагом в исследовании будет разделение типов развития карьерного пути депутатов Государственной Думы по двум группам: «государство» и «общество». Разделение отражает, с какими интересами депутат будет сильнее аффилирован. Важно отметить, что данное разделение не обозначает противопоставления интересов государства и общества. Для нашего исследования важно показать, интересы каких групп будет представлять депутат в законотворческой деятельности. Так, представляется очевидным, что те депутаты, которые построили свою карьеру в исполнительных органах власти федерального или регионального уровня, в Государственной Думе предпочтительнее будут отстаивать интересы именно исполнительной ветви власти. То же самое можно сказать и о тех депутатах, чья карьера развивалась за счет работы в силовых ведомствах. Аналогично - представители группы «государственная корпорация».

Группа «политическая партия». По рисунку 1 видно, что самая большая группа депутатов относится к типу «политические партии». К данному типу были отнесены те депутаты, основной политический капитал которых был приобретен за счет вступления в какую-либо политическую партию и развития своей карьеры внутри партийной структуры. Определение положения политических партий в системе «государство-общество» не является однозначным. Федеральный закон № 95-ФЗ от 11.07.2001 «О политических партиях» представляет следующее определение: «Политическая партия - это общественное объединение, созданное в целях участия граждан РФ в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления» О политических партиях от 11.07.2001 (с учетом последний изменений от 30.04.2021) : федер. закон № 96-ФЗ [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс»..

Французский политолог Р.-Ж. Шварценберг приводит следующее определение. «Политическая партия - это непрерывно действующая организация, существующая как на национальном, так и на местном уровнях, нацеленная на получение и отправление власти и стремящаяся с этой целью к народной поддержке» (Шварценберг, 1992).

На первый взгляд, на основе приведенных определений можно сделать однозначный вывод о том, что политические партии призваны отстаивать интересы общества и представлять его во властных отношениях. Опираясь на общественную поддержку, политические партии стремятся к получению власти. Однако современный институт политических партий вызывает значимую критику не только в российской политологии, но и в политологии в целом. Так, в современной политологии довольно распространено мнение, что институт политических партий в настоящее время находится в кризисе.

Нидерландский политолог И. ван Биезен в своем исследовании проанализировал деятельность ряда европейских политических партий с 1980-х годов до 2010-х годов и сделал следующий вывод. Кризис европейских политических партий прежде всего вызван тем, что члены партий постепенно становятся все менее репрезентативной группой по отношению к обществу. Члены партий в среднем более обеспечены и образованы, чем население в целом. Другой причиной кризиса указывается то, что члены партий становятся все больше аффилированы с государством через занятие государственных должностей. Это, по мнению автора, повышает степень их предвзятости. Еще одна проблема политических партий, по мнению И. ван Биезена, заключается в том, что молодые политики рассматривают партии не как выражение их идеологических взглядов, а скорее как социальный институт попадания во власть. Исходя из вышеперечисленных проблем, автор заключает, что современные европейские политические партии следует рассматривать не как составляющую часть гражданского общества, а как «внешнее кольцо» политического класса (Biezen et al., 2011).

Российский исследователь Д. Татарников раскрывает несколько иную природу кризиса политических партий. Согласно автору, современные партии в избирательных процессах отказываются от идеологии и превращаются в партии универсального типа. Причиной перехода автор указывает повышающуюся заинтересованность партий в том, чтобы опираться на поддержку максимально большого количества избирателей. Однако проблема кроется в том, что, отказываясь от выражения идеологии, политические партии перестают быть выразителями систематизированного общественного мнения и становятся все более популистскими (Татарников, 2013).

Современная партийная система России также пребывает в кризисном положении. Так, российские социологи П. Козырева и А. Смирнов на основе анализа значительного количества социологических исследований о роли партий в политической системе России и об отношении общества к партиям делают следующие выводы о состоянии современной партийной системы. Прежде всего исследователи отмечают, что институт выборов в России выполняет не функцию обеспечения ротации кадров и конкуренции политических альтернатив, а функцию легитимизации действующей исполнительной власти и ее решений. Это приводит к тому, что значительная доля населения считает выборы «бесполезной, но вынужденной общественной обязанностью» (Козырева, Смирнов, 2014). Данное отношение также подтверждается социологическими исследованиями последних годов. Показательно регулярное исследование ВЦИОМ, оценивающее одобрение и неодобрение деятельности основных политических и общественных институтов. Политические партии традиционно остаются в лидерах по неодобрению деятельности и в аутсайдерах по одобрению деятельности среди населения. Так, в августе 2021 года показатель одобрения составил лишь 31,9 %, а неодобрения - 39,2 % Деятельность общественных институтов [Электронный ресурс] // ВЦИОМ. URL: https://wciom.ru/ratings/dejatelnost-obshchestvennykh-institutov/ (дата обращения 01.02.2022)..

Далее П. Козырева и А. Смирнов критикуют работу оппозиционных политических партий, которые имеют своих депутатов в Государственной Думе. По мнению исследователей, парламентские оппозиционные партии имитируют конкуренцию в регулярной работе Государственной Думы и в избирательных процессах, «демонстрируя периодически свою лояльность власти». Дополнительным характерным фактом можно считать государственное финансирование парламентских оппозиционных партий. Учитывая доминирующее положение «Единой России» в Государственной Думе, мы видим, что именно представители данной партии решают вопрос о финансировании своих парламентских оппонентов. Авторы указывают, что российские политические партии теряют связь с общественными группами, что ведет к возрастанию безразличности общества к институту политических партий. Данное утверждение перекликается с указанным выше мнением Д. Татарникова, который видит причину ослабления связи политических партий и общества в отказе партий от своих идеологических направленностей. Утверждение о безразличии общества к современным политическим партиям также подтверждается актуальными социологическими исследованиями. Так, в январе 2021 года 60 % опрошенных россиян заявили, что в России нет политических партий, которые бы вызывали у них симпатию Социологи выяснили отношение россиян к политическим партиям [Электронный ресурс] // Информацион-ное агентство «РИА Новости». URL: https://ria.ru/20210113/partii-1592897604.html (дата обращения 01.02.2022)..

Исходя из вышеперечисленных аспектов кризиса института современных политических партий и состояния данного института в России, в рамках нашего исследования мы делаем вывод, что депутаты, основной политический капитал которых был заработан и зависит от факта членства в какой-либо политической партии, относятся скорее к представителям интересов власти в парламенте.

Группа «муниципальная администрация». Одной из самых больших групп депутатов является группа «муниципальная администрация». К данному типу отнесены депутаты, основная часть карьеры которых до федерального парламента проходила на различных постах в местных органах самоуправления. Значительное количество депутатов из данной группы ранее являлись главами муниципальных образований. Согласно главе 9 Конституции РФ и положениям Федерального закона № 131-ФЗ от 06.10.2003 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2013 (с учетом последний изменений от 01.07.2021) : федер. закон № 131-ФЗ [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс»., местное самоуправление не относится ни к одной из ветвей государственной власти. В пункте 2 статьи 1 Федерального закона № 131-ФЗ приводится следующее определение местного самоуправления: «Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций».

Исходя из приведенных выше положений, можно сделать вывод о том, что представителей группы «муниципальная администрация» следует отнести к выразителям общественных интересов в Государственной Думе. Однако отношение к данному институту среди российских исследователей не является таким однозначным. Прежде всего это относится к характеру реформ местного самоуправления, которые проводились в России с начала 2000-х до середины 2010-х годов. Следует отметить, что сам факт проведения реформ местного самоуправления со стороны федерального уровня власти указывает на то, что местное самоуправление не обладает значительной политической субъектностью. Федеральная власть определяет формальные «правила игры» в виде закрепления в законодательстве полномочий местного самоуправления.

Одним из центральных аспектов реформ стало введение возможности выбора главы муниципального образования представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса (подпункт 1 пункта 2 статьи 36 Федерального закона № 131-ФЗ). Согласно статье 2.1, половина конкурсной комиссии назначается представительным органом соответствующего муниципального образования, а другая половина - высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Таким образом, была введена возможность оказания значительного влияния на органы местного самоуправления со стороны региональной исполнительной власти. Примечательно, что в 2003 году, когда принимался Федеральный закон № 131-ФЗ, выборы мэров местными сообществами происходили в 71 региональной столице из 79. К 2015 году число выборов сократилось до 21 (Туровский, 2015a). Таким образом, уже на законодательном уровне закреплено разделение ответственности глав муниципальных образований между местным сообществом и региональной исполнительной властью.

Р. Туровский, анализируя институт местного самоуправления в России, приходит к выводу, что начиная с 2003 года происходит процесс встраивания местных органов самоуправления в вертикаль власти. Начало процесса было положено централизацией - определением территориальных границ муниципальных образований - и фактической отменой прямых выборов глав муниципальных образований. Поправки 2014 года позволили региональной исполнительной власти непосредственно формировать модель местного самоуправления.

Помимо интеграции местного самоуправления в единую систему государственной власти, сами муниципальные образования не в состоянии проводить собственный политический курс на местах. Причинами неспособности Р. Туровский называет низкую вовлеченность общества, доминирующее значение региональной исполнительной власти, ограниченные финансовые возможности.

Интеграция также выражается в создании системы вертикальной мобильности представителей местного самоуправления. Так, федеральные органы власти объединяют представителей в общенациональные объединения муниципальных образований. Например, Общероссийский конгресс муниципальных образований, Всероссийский совет местного самоуправления, Совет по развитию местного самоуправления при Президенте РФ. Многие главы регионов до получения своего поста были сотрудниками муниципальных администраций или депутатами представительных органов, а после переходили на региональный и федеральный уровни исполнительной власти (Туровский, 2015b).

Таким образом, депутатов Государственной Думы, которые относятся к группе «муниципальная администрация», правильнее отнести к представителям провластных интересов в парламенте.

Группы «Спорт», «Образование», «Наука», «Культура и искусство», «Космонавтика», «Здравоохранение». Несмотря на то, что большая часть депутатов-представителей данных групп связаны с категорией бюджетной сферы, они будут отнесены к представителям общественного интереса. Данные депутаты были инкорпорированы в состав Государственной Думы из профессий, которые составляют значимую долю общества и играют важную роль в общественном мнении. Депутаты данных групп могут представлять интересы своих профессиональных сообществ .

Группа «Государственная общественная организация». К данной группе относились депутаты, основная часть карьеры которых прошла в таких организациях, как Общественные палаты разных уровней, структуры Общероссийского народного фронта и другие общественные организации со значительной долей участия государства. В рамках нашего исследования представляется логичным то, что данные организации за счет аффилированности с исполнительной властью или по причине государственного финансирования более склонны в своей деятельности защищать и продвигать решения исполнительной ветви власти.

Группы «Религия», «Профсоюзная деятельность», «Общественная деятельность», «Журналистика». Основным критерием формирования данных групп было отсутствие структурной и финансовой аффилированности с государством. Депутаты данной группы сформировали главную часть своего политического капитала вне деятельности государства. По этой причине в рамках нашего исследования мы отнесли их к представителям общественных интересов.

Группа «Региональная законодательная власть». Депутаты-представители данной группы в прошлом являлись активными акторами в законодательных органах различных регионов России. Важно отметить, что к данной группе относились те, кто сформировал свой основной политический капитал в региональных парламентах до того, как стали аффилированы с какой- либо политической партией или иной группой нашего исследования. Указанные ограничения позволили выбрать депутатов, которые до начала деятельности в Государственной Думе уже имели значительный опыт работы с избирателями и представительства их интересов.

Группа «Бизнес». Основная карьера депутатов данной группы сложилась в различных бизнес-структурах. Дальнейшая траектория карьеры представителей группы могла затрагивать региональные законодательные органы или муниципальные администрации, однако представители данной группы заняли должности прежде всего в силу значимости своего бизнеса в рамках муниципалитета или региона. В рамках нашего исследования данную группу нельзя отнести ни к представителям общественных интересов, ни к выразителям интересов исполнительной власти, так как основным интересом бизнеса является получение прибыли.

Таким образом, в рамках нашего исследования группы депутатов Государственной Думы по признаку представления интересов государства или общества разделились следующим образом:

• выразителями интересов государства являются группы «Федеральная исполнительная власть», «Силовые ведомства», «Региональная судебная власть», «Региональная исполнительная власть», «Политическая партия», «Муниципальная администрация», «Государственная общественная организация», «Государственная корпорация»;

• представителями общественных интересов являются группы «Спорт», «Религия», «Региональная законодательная власть», «Профсоюзная деятельность», «Общественная деятельность», «Образование», «Наука», «Культура и искусство», «Космонавтика», «Здравоохранение», «Журналистика»;

• группа «Бизнес» не входит ни в одну категорию (рисунок 2).

Рисунок 2 - Распределение представителей интересов государства и общества в Государственной Думе РФ VII созыва

На Рисунке 2 видно, что около 2/3 депутатов Государственной Думы VII созыва является представителями интересов государства. Получается ситуация, при которой в представительном и законодательном органе доминирующее положение занимают представители исполнительной власти. Возвращаясь к теоретической части, можно сказать, что Государственная Дума фактически не является институтом, где происходит взаимодействие власти и общества. В лучшем случае представители общественного интереса в силу своей численности могут выполнять лишь совещательную функцию. Схожая картина наблюдается и в случае, если рассмотреть только де- путатов-одномандатников (рисунок 3).

Рисунок 3 - Распределение представителей интересов государства и общества в Государственной Думе РФ VII созыва среди депутатов-одномандатников

Интересным также представляется рассмотрение количественных результатов законодательной активности депутатов Государственной Думы VII созыва. Так, согласно данным Системы обеспечения законодательной деятельности Государственной автоматизированной системы «Законотворчество», в рамках работы данного созыва было опубликовано 2 380 законов¹. По опубликованным законам в качестве инициаторов депутаты суммарно выступили 11 485 раз (инициаторами одного закона может быть несколько депутатов). Распределение фактов участия имеет следующий вид (таблица 1):

Таблица 1 - Распределение фактов участия депутатов Государственной Думы VII созыва в опубликованных законах

По данным Таблицы 1 видно, что представители интересов государства также чаще являются инициаторами тех законов, которые были далее опубликованы. 60,78 % от всех фактов участия приходится на представителей интересов исполнительной ветви власти и 22,14 % - на тех депутатов, которые аффилированы с интересами различных общественных групп. В среднем на одного депутата из групп представителей провластных интересов приходится 25,27 фактов участия в опубликованных законах, тогда как 22,99 фактов приходится в среднем на депутата-пред- ставителя общественных интересов.

Если рассматривать Государственную Думу VII созыва с точки зрения сетевой политической коммуникации, то можно сделать вывод, что доминирование представителей интересов исполнительной власти в парламенте блокирует возможность данного института играть роль «переключателя» между властными и общественными сетями.

В краткосрочной перспективе зависимое положение парламента по отношению к исполнительной ветви власти повышает управляемость государства из-за возможности координации работы двух ветвей власти из одного центра. В долгосрочной же перспективе зависимый парламент является проблемой как для общества, так и для государства. Проблема общества очевидна - у него нет действенного представительства своих интересов. Проблема исполнительной власти заключается в отсутствии объективной обратной связи.

Список источников

Кастельс М. Власть коммуникации. М., 2016. 564 с.

Козырева П.М., Смирнов А.И. Кризис многопартийности в России // Полис. Политические исследования. 2014. № 4. С. 76-95. https://doi.org/10.17976/jpps/2014.04.06.

Татарников Д.Г. Кризис политических партий в современном обществе: к постановке проблемы // Известия Саратовского университета. Новая серия. Серия: социология. политология. 2013. № 1. С. 90-93.

Туровский Р.Ф. Российское местное самоуправление: агент государственной власти в ловушке недофинансирования и гражданской пассивности // Полис. Политические исследования. 2015а.№2. С. 35-51.

https://doi.org/10.17976/jpps/2015.02.03.

Туровский Р.Ф. Местное самоуправление в России и эволюция политического режима // Pro nunc. Современные политические процессы. 2015b. № 1 (14). С. 82-98.

Шварценберг Р.-Ж. Политическая социология: В 3 ч. Ч. 2. М., 1992. 282 с.

Biezen, I. van, Mair P., Poguntke, T. Going, going, ... gone? The decline of party membership in contemporary Europe // European journal of political research. 2011. Vol. 51, Iss. 1. P. 24-56. https://doi.org/10.1111/j.1475-6765.2011.01995.x.

References

Biezen, I. van, Mair P., Poguntke, T. (2011) Going, going, gone? The decline of party membership in contemporary Europe. European journal of political research. (51:1). 24-56. Available from: https://doi.org/10.1111/j.1475-6765.2011.01995.x.

Castells, M. (2016) Communication Power. Moscow: Higher School of Economics. (In Russian)

Kozyreva, P.M., Smirnov, A.I. (2014) Crisis of Russia's multiparty system. Polis. Political studies. (4). 76-95. Available from: https://doi.org/10.17976/jpps/2014.04.06. (In Russian)

Schwarzenberg, R.-J. (1992) Politicheskaya sotsiologiya [Political sociology]. Part 2. Moscow (In Russian)

Tatarnikov, D.G. (2013a) A political parties crisis in the contemporary society: a problem statement. Izvestia of Saratov university. New series. Series: sociology. politology. (1). 90-93. (In Russian)

Turovsky, R.F. (2015b) Russia's local self-government: the agent of the government in the trap of insufficient funding and civil passivity. Polis. Political studies. (2). 35-51. Available from: https://doi.org/10.17976/jpps/2015.02.03. (In Russian)

Turovsky, R.F. (2015) Local government in Russia and evolution of political regime. Pro nunc. (1). 82-98. (In Russian)

Размещено на Allbest.ru