Загрози демократії в Європі: угорський прецедент

Размещено на http://www.allbest.ru/

Національний педагогічний університет імені М.П. Драгоманова

Загрози демократії в Європі: угорський прецедент

Ольга Волянюк, кандидат політичних наук, доцент

Анотація

Захист демократії - це складна теоретична і прикладна проблема політичних наук. У статті проблема досліджується на прикладі діяльності Європейського парламенту, зокрема, здійснено контент-аналіз його дев'яти резолюцій. Ці документи були ухвалені у Страсбурзі з 2011 по 2022 рр. Усі вони стосувалися стану демократії лише в одній із держав-членів ЄС - Угорщині. Резолюції схожі між собою, оскільки загалом систематично констатують згортання прав і свобод в Угорщині. На початку правління уряду В. Орбана його оцінки Європарламентом були критичні, але декларативні. Зрештою, резолюції перетворилися у досить деталізовані документальні свідчення розвитку автократії в Угорщині. Виявлені багаторазові повторення, взаємні закликання у цих документах, що, водночас, лише підтверджують тезу про задавнені проблеми автократії. Аналіз документів дозволяє стверджувати, що і в самій транснаціональній інституції усвідомлюють власну інертність і бездіяльність. В умовах російсько- української війни євродепутати закликають інституції ЄС використати всі існуючі інструменти, щоб забезпечити захист демократії в Європі. Водночас очевидні й застереження щодо неконтрольованості сучасних автократій.

Проблема захисту демократичних прагнень громадян окремих держав у межах ЄС та загалом у глобальному масштабі постає як специфічний шлях демократизації „знизу” vs „згори”. Досвід угорської (анти)демократії прочитаний у ретроспективі, а також у призмі реалій російської агресії. Документуючи випадки уповільненого реагування на гострі загрози демократії, варто, однак, утриматися від деструктивної критики міжнародних інституцій загалом. Рекомендовано натомість шукати інноваційні моделі, конкретні механізми й інструменти, що допоможуть розвивати стійкість світової демократії, оперативніше напрацьовувати та приймати необхідні безпекові рішення, в т. ч. і зусиллями вже існуючих інституцій.

Ключові слова: демократія, автократія, міжнародна безпека, документування, Європейський Союз, Європейський парламент, Угорщина, резолюція.

Abstract

Threats to democracy in Europe: the Hungarian case

Olha Volianiuk, PhD in Political Science, Associate Professor, National Pedagogical Dragomanov University

The protection of democracy is a complex theoretical and applied problem of political science. In the article the problem is analysed on the example of the activities of the European Parliament, in particular, a content analysis of its nine resolutions is carried out. These documents were adopted in Strasbourg from 2011 to 2022. All of them are about the state of democracy in only one of the EU member states - Hungary. The resolutions are similar to each other, as they generally state systematically the curtailment of rights and freedoms in Hungary. At the beginning of V. Orban's government, his evaluations by the European Parliament were critical but declarative. In the end, the resolutions turned into quite detailed documentary evidence of the development of autocracy in Hungary. Multiple repetitions and mutual calls in these documents were revealed, which at the same time only confirm the thesis that the problem of autocracy is outdated. The analysis of the documents allows us to assert that even in the transnational institution itself, they are aware of their own inertia and inaction. In the context of the Russian-Ukrainian war, MEPs call on the EU institutions to use all existing tools to ensure the protection of democracy in Europe. At the same time, there are obvious warnings about the uncontrollability of modern autocracies.

The problem of protecting the democratic aspirations of citizens on an all-union and generally global scale appears as a specific way of democratization „from below” vs. „from above”. The experience of Hungarian (anti)democracy is read in retrospect, as well as through the prism of the realities of Russian aggression. While documenting cases of delayed response to acute threats to democracy, it is worth refraining from destructive criticism of international institutions in general. Instead, it is recommended to look for innovative models, specific mechanisms and tools that will help to develop the defence capability of world democracy, work more quickly and make the necessary security decisions, including the efforts of already existing institutions.

Key words: democracy, autocracy, international security, documentation, European Union, European Parliament, Hungary, resolution.

Вступ

Випробовування демократій війною є одним із найскладніших і найжорстокіших. Однак випробування такого рівня напруги не з'являються раптово. Вони постають як результат тривалого ігнорування та систематичного „провалу” випробувань простішого рівня складності. Це накопичення невиконаних завдань, нескладених „іспитів”, загалом зволікання з проблемами демократичного політичного порядку денного, що, зрештою, сприяє владній вседозволеності та навіть збройній агресії. Кожна окрема демократія може пройти відносно непомітну, унікальну та поступову траєкторію згортання свобод. Водночас ці зміни однаково відзначаються репутаційними втратами для всього сучасного світу демократій та їх союзів, а також відкриттям додаткових можливостей для швидшої консолідації автократій.

Цю гіпотезу варто перевірити, аналізуючи спроможність сучасного вільного світу, зокрема і Європейського Союзу, вчасно реагувати на антидемократичні тенденції політики, авторитарні практики національних урядів, що, у т. ч., можуть зближувати останні й зі сучасним агресором. Криза демократичного світогляду та демократичного політичного порядку сьогодні виразніша -- у призмі російської агресії, що постійно підживлюється антизахідною та, по суті, антидемократичною риторикою. Агресія має багато вимірів і джерел, однак додаткові її потужності -- ситуативні партнери зі західних країн. Вони не тільки виправдовують агресію, створюють ілюзію легітимності захоплення чужих територій Росією, але й у найширшому розумінні знецінюють демократію як режим свободи і безпеки. У європейській родині народів окремі представники національних урядів (як і позасистемні політики) виявляли симпатії до режиму В. Путіна, деякі з 141 них сприяли поступовому згортанню демократичних процесів й усередині своїх країн. Деякі такі ситуативні партнери все ще залишаються частиною європейського економічного, політичного і безпекового простору, хоча періодично гостро критикуються, в т. ч. й окремими інституціями ЄС. У цій статті у фокусі нашої уваги демократія в Угорщині, яка зазнала значних втрат в останні роки, а також Європарламент, який систематично фіксує такі втрати, називає угорський випадок „тестом для ЄС” [15], виступає на захист інтересів угорського народу, за збереження його прав, свобод, а також загалом „за демократію у всьому світі” [27].

Безумовно, такий вибір предмета дослідження не охоплює всього спектра як загроз сучасній європейській демократії, так і організацій, що позиціонують себе учасниками протистояння на цій лінії „фронту”. Зрештою, було би помилково вважати згаданих політичних суб'єктів виключно протилежними сторонами у боротьбі за демократію в Європі, для них усе ще властиві ситуативні політичні практики. Проте відносини між угорським урядом і Європейським парламентом мають уже деяку історію протистояння в питаннях демократії, нагромаджений матеріал для аналітики, а ще -- гостру актуальність у сучасних умовах. Ці суб'єкти мають протилежні погляди у розумінні не лише демократії, але й російсько-української війни, що визначає окремий інтерес для українського читача.

Мета цього дослідження -- окреслити, як процес згортання демократії в одній країні (на прикладі Угорщини) наближує реальні загрози міжнародної безпеки, а багаторічне документування таких проблем впливовими міжнародними організаціями (на прикладі декларацій Європарламенту) стає цінним джерелом історичного та політологічного аналізу, але все ще неефективною політикою з протидії зазначеним загрозам. Таку мету конкретизують завдання: описати конкретні заяви Європарламенту щодо стану демократії в Угорщині; з'ясувати тяглість такої політики, динаміку цих заяв, їх зміни в часі; на прикладі Угорщини виявити елементи демократії, які згортають прихильники автократичних режимів, навіть перебуваючи у відкритих союзах, та якими першочергово варто опікуватися у контексті глобальної проблеми захисту демократії в Європі та сучасному світі загалом.

Ретроспективний аналіз, зокрема й через переосмислення праць дослідників проблематики на її попередніх етапах, підсилить аргументацію стосовно тривалості окремих процесів (ро)згортання демократії. Політологічне прочитання тематичних резолюцій Європарлменту дозволяє окреслити конкурентні інтереси у розбудові та захисті демократії, (не) сумісні національні та союзні пріоритети безпекової політики, декларативні аргументи та реальні труднощі демократичного врядування. Поняття „документування” у цій статті вживається на позначення способу, в який Європарламент фіксує ті чи інші зміни в суспільно-політичному житті Угорщини, презентує їх назагал. Це відкриті, „живі” документи, які описують характерні випадки в окремих країнах, покликані обґрунтувати висновки, рекомендації, а зрештою -- й конкретні дії ЄС. Аналіз документів такого штибу, історико-політологічне порівняння -- лише частина необхідних методів і напрямів комплексного вивчення проблеми сучасних автократій.

Аналіз останніх публікацій. Ретроспективнй аналіз, запропонований у цій статті, зобов'язує зосередитися не лише на найновіших наукових дослідженнях, але й на етапних працях, у яких розглядаються проблеми демократизації та збереження стійкості демократій. „Лейтмотивом” цього дослідження стала теза з науково-популярної праці -- колективної збірки німецьких журналістів, дослідників, політичних експертів, що з'явилась і поширювалася ще на початку 1990-х рр. та позиціонувалась як своєрідний довідник побудови демократичного суспільства для посткомуністичних режимів Східної Європи. У ній автори намагалися систематизувати різні „складові” демократії, серед яких на останніх позиціях згадувалися безпека та оборона. Редакторка видання Д. Геттінг обрала для цього розділу досить вдалу, на наш погляд, назву: „Демократія повинна вміти захищатися” [6, с. 77-78]. Поряд із тим, що проблемі відведено незначне місце у збірнику, слід віддати належне цій спробі та зауважити, що чимало подальших узагальнень теорії та практики демократизації переважно уникали безпекових проблем.

Водночас традиція розглядати український демократичний транзит крізь призму суспільно-політичних подій у сусідніх країнах та їхніх союзах започаткована віддавна і підтримується численними авторитетними політологами. У цьому зв'язку нашу увагу привернула стаття О. Бабкіної, у якій вивчалися демократичні революції другої половини ХХ ст. (зокрема угорська 1956 р.) та виявлені деякі схожі елементи в суспільно- політичних перетвореннях України періоду 2004 р. Серед таких: поширення нормативного ставлення до демократії як декларативного ідеалу та мети суспільних перетворень; масова привабливість демократичної моделі, як і делегітимізація авторитарної моделі національного розвитку; реальне зростання демократичних прав і свобод; економічна неефективність реформаторських можливостей авторитаризму; історична приреченість тоталітарного устрою, закритого суспільства, що не пристосоване до своєчасного та якісного оновлення [1, с. 205-206]. Тогочасне дослідження, водночас, вказувало і на суттєві розбіжності, властиві процесу демократизації минулого та посткомуністичній трансформації, для якої, крім політичних, змістовного значення набули культурні, економічні, духовні, загалом багатовимірні перетворення. Тим більше, перечитування цієї праці вже в наш час вказує на подальшу асинхронність процесів демократизації у європейських країнах, а відтак і на необхідність системного дослідження спроможності демократії захищати вже набуті цінності й механізми та захищатися від зовнішніх втручань.

Таких втручань у політичне життя суспільства можна перелічити чимало, на що вказує розмаїття суб'єктів сучасної системи міжнародної безпеки, різний рівень їхньої відкритості, можливостей, стратегій тощо. Сучасні політологи особливо фокусуються на цьому питанні [див., напр. 6]. Погодимося, що теорії демократії окремо від безпекових досліджень у наш час видаються неповними. Тому звернемося і до таких праць.

Тривалий час у питаннях забезпечення демократії, зокрема й так званої „людської безпеки” як її складової, українські експертні кола покладалися на європейську інтеграцію. Праця „Людська безпека як імператив сучасної епохи: переніс фокусу з держави на людину” залишається однією з найцитованіших робіт із питань національної безпеки в Україні. У ній підкреслюється переоцінка в Україні „hard security” (тобто „проблем територіальної цілісності, відродження зруйнованої економіки, розвиток ембріональної демократії”) і недооцінювання „soft security” (як людської безпеки) [2, с. 11]. „Традиційна безпека досягається шляхом нарощування військових арсеналів, формування воєнно-політичних союзів (у реалістському розумінні) чи побудови демократичного миру за рахунок загальної демократизації (у ліберальній версії), -- писали українські аналітики, -- (...) людська безпека як неоліберальна концепція "останнього покоління" робить наголос на захисті базових потреб та уповноваженні, посиленні статусу індивідуумів” [2, с. 3]. Ця остання, доктринально закріплена у ЄС концепція, викликала у 2010-х рр. великі сподівання [2, с. 5-7]. Вочевидь на момент підготовки роботи кейс Угорщини, як і багато інших загроз демократії, що постали перед Європою, ще не були достатньою мірою вивчені. Проте європейська інтеграція не вберегла угорське суспільство від авторитарних посягань на права і свободи, хоча не виключаємо, що все ж саме вона могла уповільнити процес згортання демократії. В умовах російсько-української війни безпекові питання лише загострилися, а подальші інтеграційні прагнення сучасних демократій вочевидь мають супроводжуватися переглядом такої концепції, що містить важливий декларативний, але все ще далекий від реальної політики вимір.

Потужний стимул для подальших наукових пошуків дають сучасні аналітичні центри, які перед загрозами війни та дестабілізації західних політичних режимів особливу увагу звернули на можливі сценарії подальшого (ро)згортання автократій. У цьому зв'язку відмітимо роботу Г. Пірчнера, у якій декілька разів підкреслюється необхідність не лише розуміння природи недемократичного режиму, але врахування ризиків, що виникають у разі переходу влади в автократіях, адже це майже завжди неконтрольований процес, за результатами якого складно відновлюватись як відповідним політичним системам, так і міжнародним гравцям [4]. При цьому ознаки нових авторитарних режимів вбачаються у діяльності багатьох урядів, а їх порівняльний аналіз синхронно зближує низку країн Африки, сучасні Угорщину, Польщу, РФ. Принаймні таку „мапу неоавторитаризмів” окреслюють відомі сучасні політологи у транснаціональній книзі за загальною редакцією Є. Вятра. Тут окремий розділ відведений угорському кейсу. Важливим саме у контексті нашого предметного поля є застереження, що у випадку політики В. Орбана (як і, зрештою, багатьох інших сучасних автократів) не йдеться про певний ідеологічний фанатизм. Навпаки, подібні лідери можуть багато разів за свою політичну кар'єру змінювати акценти пропаганди. Натомість шаблонним для них є постійний пошук образів зовнішнього ворога як засіб перемоги на виборах та збереження влади [23, р. 103-104]. Ці образи вочевидь негативно впливають на спроможність режиму до співпраці з міжнародними інституціями.

Нова робота А. Пшеворського (у співавторстві) переконливо доводить, що „розмивання” демократії у наш час відбувається за згоди самих громадян, завдяки або „популізму”, або „поляризації”. При чому саме угорський прецедент, серед інших, змушує авторів переглянути колишні сподівання на внутрішній і зовнішній контроль як дієвий інструмент „невразливості” демократичних інститутів. Угорщина бачиться прикладом демократичного „відкату” („деконсолідації”, „ерозії”), поступового, однак суттєвого регресу конкурентних виборів, ліберальних свобод, верховенства права [25]. Втім, це дослідження все ще сконцентроване переважно на захисті демократії як внутрішньому питанні громадянського суспільства, чия реакція на поступові авторитарні практики може бути вкрай запізнілою, що, власне, і визнають учені.

Цікаві, зокрема, зовнішньополітичні аспекти до теми додають дослідження, підготовлені на основі даних про актуальні процеси демократизації в Україні. Наприклад, як складова „просування” демократії в нашій країні аналізується реформа державної служби зі залученням інвестицій ЄС. Дослідникам вдалося аргументувати, що хоча участь у цій реформі громадянського суспільства і була вкрай необхідною, однак сама по собі вона не гарантує безумовної ефективності демократичних трансформацій; значно важливішу роль відіграють (не)формальні канали співпраці між усіма зацікавленими суб'єктами політики, в т. ч. і високопоставленими дипломатами, зовнішньополітичними акторами [26]. Окремі політологи вбачають у згортанні демократії низку суспільно- політичних небезпек [див., напр. 8], а у виражених контрастах сучасних політичних режимів -- реальну загрозу безпеці людства [див., напр. 3].

У цьому різноманітті підходів і концепцій важливо постійно оновлювати дані, збирати відомості про окремі недемократичні прояви режимів, підтверджувати чи спростовувати раніше встановлені закономірності демократизації за допомогою вивчення актуальних політичних відносин і процесів, виявляти зв'язки між політичними та безпековими проблемами, які раніше меншою мірою вивчалися саме у політологічному ключі. Сьогодні необхідне політологічне прочитання актуального порядку денного міжнародної безпеки, яким бачиться й аналіз діяльності Європарламенту щодо антидемократичних політичних практик у сучасній Угорщині, дослідження важливих проблем документування подібних порушень та реагування на них із боку суспільств, політичних еліт, союзників.

Виклад основного матеріалу

Європейський парламент як законодавчий орган Європейського Союзу виконує у цій унікальній спільноті 27 незалежних держав-членів багато важливих функцій, найвизначальнішою серед яких є представництво інтересів майже 447 млн людей [24]. „Перша інституція” ЄС позиціонує себе як „важливий форум для політичних дебатів і прийняття рішень на рівні ЄС” [27]. Депутати обираються кожні 5 років безпосередньо виборцями в усіх державах-членах ЄС. Дев'ятий у сучасному форматі Європейський парламент провів своє перше пленарне засідання 145 02.07.2019 р., нині він налічує 705 депутатів. Вони -- представники інтересів людей, що покликані забезпечувати демократичну роботу інших установ ЄС, співпрацювати з національними парламентами, здійснювати нагляд, політичний контроль, розділяти консультаційну, законодавчу й бюджетну функції, загалом „підтримувати боротьбу за демократію, свободу слова та чесні вибори у всьому світі” [27]. Описуючи труднощі та здобутки захисту прав і свобод у сучасній Європі, на наш погляд, важливо звернутися до досвіду діяльності такої наднаціональної інституції демократії, зокрема, вивчити окремі її практики в хроніках та змістовних трансформаціях.

Такі практики Європарламенту особливо виразні щодо Угорщини, країни, яка долучилася до ЄС у 2004 р. на історично найбільшій хвилі розширення меж спільноти. Фахівці з політичних та історичних наук на межі тисячоліть фіксували складні суспільно-політичні трансформації в Угорщині. Дж. Ротшильд та Н. М. Уїнгфілд спостерігали тут відхід від комунізму, що ще у 1989 р. -- на поч. 1990-х рр. усе ж ускладнювався „виринанням” етнічних конфліктів, а потім і погіршенням економічної ситуації [5, с. 314-318]. Однак у загальній парадигмі „повернення до різноманітності” у Східно-Центральній Європі, особливо напередодні розширення ЄС та НАТО, стосовно країни вирували хоча й обережні, та все ж переважно оптимістичні оцінки: „Угорщина, здається, зуміла здійснити перехід до демократії та ринкової економіки наприкінці 1990-х рр.” [5, с. 318]. Безумовно, повернення угорського суспільства в „європейську родину” стало важливим кроком та сподіванням на розвиток економіки, безпеки, освіти, науки, соціально-політичної організації країни загалом. Проте зміна влади й подальше зміцнення уряду В. Орбана вочевидь змістили такі акценти.

Характерно, що у своїх резолюціях стосовно актуального стану угорської демократії Європарламент веде риторику не лише від свого імені як інституції влади, але й наголошує на представницькій її природі, звертається від усього угорського народу, на захисті інтересів якого стоїть. Тож, перш ніж переходити до аналізу таких резолюцій, варто уточнити і ще деякі характеристики, які частково вкажуть на зворотні зв'язки, прийняття цієї інституції у самому угорському суспільстві.

За офіційними даними, на останні вибори до Європарламенту 26.05.2019 р. (що були четвертими такими виборами для Угорщини, але дев'ятими від заснування цієї політичної традиції у 1979 р.) з'явилося 3285687 громадян Угорщини (або 41,74% виборців). Результатом стала вже вчетверте незмінна перемога правлячої загалом в країні партії „Fidesz”, хоча вирізняло ці вибори від попередніх все ж подолання бар'єра декількома опозиційними кандидатами [10]. На загальноєвропейській електоральній мапі тут фіксують середній рівень виборчої активності, але якщо порівнювати зі загальнонаціональними виборами до власне угорського парламенту, то це відчутно нижчий показник. Зокрема, як і в 2018 р., явка на вибори до Національної асамблеї Угорщини у квітні 2022 р. становила більше 70% (5448020 громадян), тоді ж правлячий партійний альянс уже вчетверте здобув більшість -- 2/3 місць угорського парламенту [22]. Тож, у достатньо загальних, але аргументованих рисах можемо дійти висновку, що вибори до Європарламенту користуються меншим електоральним інтересом в угорському суспільстві, аніж вибори до Національної асамблеї Угорщини. При цьому активні виборці достатньо послідовні та вже багато років однаково віддані у своїх партійних преференціях як на загальнонаціональних виборах, так і на виборчих кампаніях до Європарламенту. Стосовно ж угорських політичних еліт та їх взаємодій із європейськими, також не вдаючись до глибокого аналізу, у цій статті лише зауважимо, що представники правлячої політичної сили „Fidesz” на чолі з В. Орбаном у Європарламенті неодноразово вступали в протистояння навіть із правоцентриєтською „Європейською народною партією”, до складу якої входили. На виборах до Європарламенту в Угорщині стабільно перемагає правопопулістська, євроскептична, націонал-консервативна політична сила з програмою, яка останній раз мала промовисту назву „Для нас Угорщина перша” [10]. За таких сучасних умов, представляючи інтереси угорського народу, Європарламент у самій Угорщині має достатньо нестійку опору.

Європарламент з усе більшими застереженнями оцінює рівень демократії в Угорщині. Останні резонансні дискусії викликала його резолюція від 15.09.2022 р., коли на черговому пленарному засіданні фактично констатували серйозне порушення угорським урядом цінностей ЄС і його остаточний відхід від основ демократії: „відсутність рішучих дій ЄС сприяла виникненню "гібридного режиму виборчої автократії", тобто конституційної системи, в якій відбуваються вибори, але відсутня повага до демократичних норм і стандартів” [21]. На тому засіданні євродепутати часто наголошували на бездіяльності ЄС у цьому питанні, згадували також схожий власний звіт 2018 р., від часу оголошення якого угорський уряд, на їхню думку, лише поглибив демократичний відкат. Однак ми пропонуємо звернутися хронологічно і до давніших резолюцій Європарламенту, які також фіксували порушення прав і свобод у цій країні. Вони допоможуть продемонструвати ретроспективу проблеми і (не)зміну підходів до її розв'язання. демократичний євросоюз угорський агресія

Перші виразні застереження щодо політичного режиму в Угорщині Європарламент висловив ще у іншому складі, зокрема таку позицію своєю більшістю зайняли депутати сьомого скликання. На той час В. Орбан лише консолідовував владу в країні та вже зосередив чимало політичних зусиль довкола медіа-сфери. Характерно, що серед перших критичних зауважень Європарламенту -- позиції, які стосувалися саме цієї медіа-проблематики. 10.03.2011 р. представницький орган ЄС закликав владу Угорщини „відновити незалежність управління засобами масової інформації”, припинити втручання держави у свободу висловлення поглядів, не вимагати т. зв. „збалансованого висвітлення”. Євродепутати констатували надмірне регулювання ЗМІ угорським урядом, що „ставить під загрозу ефективний плюралізм” [12].

Ці перші адресні зауваження до уряду В. Орбана вже дуже швидко розширилися та поповнилися новими задокументованими прикладами порушення прав і свобод в Угорщині, не лише у сфері ЗМІ. За порівняно короткий час тут зуміли змінити Конституцію (прийнята 18.04.2011 р. Національними зборами Угорської Республіки, набула чинності 1.01.2012 р., переназвана 25.07.2022 р. в Основний закон Угорщини), що також викликало численні дискусії [20]. Конституція була необхідним елементом політичної модернізації країни, адже попередня версія, хоч і модифікована, брала свій початок ще з 1949 р.,була написана за радянським зразком. Однак і Основний закон 2011 р. не став результатом консенсусного політичного процесу: його розробляли у надзвичайно стислі терміни, з порушенням принципів відкритості та прозорості, приймали виключно голосами депутатів від правлячих партій. Водночас документ критикували національні, європейські, міжнародні неурядові організації, Венеціанська комісія, окремі представники урядів держав-членів ЄС. Про це, зокрема, можна дізнатися і з відповідної резолюції Європарламенту від 5.07.2011 р. Цей звіт зафіксував такі заклики до угорської влади, які цілком можемо трактувати як спроби захисту демократії в ЄС:

- активно шукати консенсус, щоб забезпечити більшу прозорість і сприяти дієвому політичному та соціальному залученню, широким громадським дебатам;

- гарантувати рівний захист прав кожного громадянина, незалежно від того, до якої релігійної, сексуальної, етнічної чи іншої суспільної групи він належить;

- гарантувати повагу до територіальної цілісності інших країн, шукаючи підтримки етнічних угорців, які проживають за кордоном;

- підтвердити незалежність судової влади шляхом відновлення права Конституційного Суду гарантувати незалежне управління судової системи, уникати проблем тлумачення та дублювання повноважень між судами різного рівня;

- чітко захистити всі фундаментальні громадянські та соціальні права відповідно до міжнародних зобов'язань, заборонити смертну кару, довічне ув'язнення без умовно-дострокового звільнення;

- забезпечити гарантії захисту національних меншин, захисту персональних даних і прозорості суспільно важливої інформації, а також незалежності відповідальних за ці сфери органів [19].

Утім, незважаючи на критику авторитетних організацій, заклики до перегляду, Конституція досі зберігає чинність, а нові правки, що періодично вносяться до неї, лише викликають переважно таку саму негативну реакцію.

Від опублікування згаданого вище документа не минуло й року, коли Європарламент 16.02.2012 р. підготував ще одну резолюцію, у якій висловив „серйозну стурбованість ситуацією в Угорщині щодо реалізації демократії, верховенства права, поваги та захисту прав людини та соціальних прав, системи стримувань і противаг, рівності та недискримінації” [16]. Проаналізувавши це джерело та ряд задокументованих тогочасними депутатами порушень, варто виокремити 5 складових поступового згортання демократії:

1) згортання інформаційного плюралізму, тиск на свободу ЗМІ, наприклад, через обмеження участі представників громадськості в органах, що контролюють і підтримують діяльність медіа;

2) втручання у незалежне функціонування судової влади, наприклад, через дискримінаційні норми щодо суддів і прокурорів, дострокове завершення суддівських мандатів шляхом позірного перейменування органів влади;

3) зловживання законодавством, наприклад, через порушення принципів незворотності дії в часі законів й інших правових актів;

4) згортання умов для відкритої політичної конкуренції, для забезпечення принципу політичного чергування, зміни влади, наприклад, через неналежні умови для опозиційної діяльності як у державних установах, так і поза ними, через реорганізацію інституцій, виключне право чинної більшості призначати посадових осіб на надзвичайно тривалий термін, що впливає на здатність майбутніх урядів реалізовувати управління;

5) обмеження діяльності церков, наприклад, через надмірні правила щодо їх реєстрації.

Зазначені складові виразно проявляються вже у перші роки правління уряду, схильного до авторитаризму. Євродепутатами вони ще не систематизовані за наведеним вище зразком, але вже вочевидь суттєво ускладнюють можливості міжнародної співпраці з Угорщиною. Комплексний аналіз здобутків і проблем демократії в Угорщині євродепутати того скликання запропонували в резолюції 03.07.2013 р. Ця резолюція [18] відрізнялася помітно більшим обсягом і систематичністю викладу. Тут окремо описані передумови порушення фундаментальних прав, основні проблеми, їх оцінки євродепутатами, а також рекомендації та подальші спостереження. Документ достатньо адресний, у ньому, по суті, виразно окреслено коло зацікавлених суб'єктів політики із забезпечення стандартів демократії в Угорщині: уряд Угорщини, уряди інших держав-членів ЄС, Європейська Рада, Єврокомісія, а також загалом інституції ЄС.

З іншого боку, помітне й подальше „розмивання” політичної відповідальності щодо реформ в Угорщині, сформульовані широкі узагальнення щодо традицій спільних європейських цінностей. Тоді Європарламент обґрунтував свої позиції також і з історичної ретроспективи, зокрема, підкреслив, що для Угорщини властиве „багатовікове мирне співіснування національностей та етнічних груп”; вона була першою посткомуністичною країною, яка приєдналася до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, згодом ратифікувала Лісабонський договір, у 2004 р. виступила з ініціативою щодо захисту прав осіб, які належать до меншин, тощо [18]. Водночас досить чітко зафіксовано умовний старт згортання таких демократичних прагнень у країні: після загальних виборів 2010 р. в Угорщині правляча більшість здобула понад 2/3 місць у парламенті, що дозволило їй швидко розпочати інтенсивну законодавчу діяльність для зміни всього конституційного ладу (до колишньої Конституції було внесено 12 поправок, а до чинного Основного закону лише на той момент -- 4) і суттєво змінити інституційні, правові рамки, а також низку фундаментальних аспектів державного і приватного життя [18]. Робота з документом дає змогу виокремити такі основні політичні рішення уряду В. Орбана, які викликали особливе занепокоєння в Європарламенті:

— широке використання кардинальних законів: тобто таких законів, для ухвалення яких потрібні 2/3 голосів і які тепер охоплюють помітно ширший спектр питань, пов'язаних з інституційною системою Угорщини, здійсненням фундаментальних прав тощо;

— прискорені законодавчі процедури: обмежене публічне обговорення законопроєктів (зокрема, й важливих -- як про правовий статус та винагороду суддів, про організацію та управління судами, про свободу релігії чи віросповідання, про Національний банк); звуження можливостей для належних консультацій із опозиційними партіями та громадянським суспільством, зокрема й організаціями роботодавців, профспілками, групами інтересів; наділення спікера Національної асамблеї широкими дискреційними повноваженнями щодо обмеження свободи висловлення поглядів депутатів у парламенті тощо;

— послаблення принципу стримувань і противаг: вони передусім стосувалися діяльності Конституційного Суду, парламенту, а також органу зі захисту даних, перешкоджання контролю конституційності у випадках порушень фундаментальних прав (права власності, права на справедливий суд, свободи від дискримінації); не закріплені ключові гарантії незалежності судової влади тощо;

— реформування виборчої системи в односторонній спосіб: тобто правлячою більшістю без консенсусу з опозицією, зокрема, заміна попередньої автоматичної реєстрації виборців усіх громадян, які проживають в Угорщині, на систему добровільної реєстрації як умови реалізації виборчого права особи, дозвіл на публікацію політичної реклами лише в державних ЗМІ під час виборчої кампанії, заборона публікації результатів опитувань громадської думки протягом шести днів після виборів тощо;

— законодавчі посягання на свободу ЗМІ: накладення штрафів щодо ЗМІ, превентивні обмеження свободи преси у формі зарегульованих вимог реєстрації, недостатні гарантії незалежності й неупередженості Національного управління з питань медіа та інфокомунікацій, Ради ЗМІ, надмірні штрафи та інші адміністративні санкції щодо всіх типів медіа, зокрема й Інтернету, відсутність гарантій незалежності суспільного мовлення, відсутність ефективного засобу правового захисту для медіа-акторів, порушення принципу конфіденційності журналістських джерел тощо;

— підрив основних громадянських свобод і прав осіб, які належать до меншин: расове насильство, антисемітська та антиромська мова ненависті, що виражалася, зокрема, і на офіційних, і на публічних форумах, у парламенті Угорщини; відсутність реакції з боку правоохоронних органів у випадках злочинності на расовому ґрунті, а відтак і недовіра до поліції; ретроактивне податкове та пенсійне законодавство, що збільшило соціальну вразливість і бідність у масових масштабах, тощо;

— обмеження свободи релігії та віросповідання: встановлене законом зобов'язання отримувати визнання парламентом -- як умова для заснування церкви, таким чином втрата понад 300 зареєстрованими церквами свого правового статусу [18].

Загалом у Резолюції рекомендувалося продовжувати подібний моніторинг і надалі, причому однаково в усіх державах-членах, щоб уникнути будь-яких ризиків подвійних стандартів у ЄС. Дотримання цього принципу наступності в політиці відіграло достатньо важливу роль у справі подальшого документування процесу згортання демократії в Угорщині. Тому вже у наступному скликанні, після виборів 2014 р., Європарламент також ухвалив декілька важливих резолюцій стосовно ситуації в Угорщині. З 2015 р. по 2017 р. тут окреслювались як уже задавнені, так і нові загрози демократії, зокрема:

— засуджувалися неодноразові заяви прем'єр-міністра В. Орбана, які розпалювали дискусію щодо можливого відновлення смертної кари [15];

— критикувались урядові консультації з питань міграції, загальнонаціональна рекламна кампанія, що переконували в наявності прямого зв'язку між явищами міграції та загрозами безпеці, ксенофобська риторика уряду [15];

— констатувалися серйозні порушення свободи висловлення поглядів, академічної свободи, свободи зібрань та асоціацій, прав людей, які належать до меншин, у т. ч. ромів, євреїв, ЛГБТІ, соціальних прав, обмеження та перешкоджання діяльності організацій громадянського суспільства, функціонування конституційної системи, корупції, конфліктів інтересів [11];

— висловлювалося занепокоєння щодо серії швидких законодавчих заходів (низки поправок, що стосувалися, зокрема, кримінального кодексу, законів про притулок, про кордон, про поліцію, про національну оборону та ін.), які невиправдано криміналізували шукачів притулку [11];

— зазначалася стурбованість заявами лідерів правлячої партії Угорщини проти будь-яких законодавчих змін із урахування рекомендацій інституцій ЄС та міжнародних організацій [17].

Ці резолюції відрізняються точнішими формулюваннями. За пройдений період депутатам вдається деякі антидемократичні явища характеризувати вже як „системні”, „регулярні” порушення, а діям уряду давати жорсткіші оцінки -- як таким, що „вводять в оману”, зміцнюють упередження, ускладнюють доступ до міжнародного захисту та загалом суперечать цінностям ЄС. За названими ознаками виразно прочитується і фактично задокументована проблема популізму, властива для багатьох автократій.

У вересні 2018 р. у Страсбурзі також підготували розширену резолюцію, яка за свою логікою та структурованістю нагадувала згаданий вище звіт 2013 р., однак містила ще більше задокументованих фактів порушень прав і свобод в Угорщині. Описані антидемократичні факти та тенденції, системні порушення, явні ризики та загрози цінностям ЄС. Вони згруповані за 12 складовими та, порівняно з 2012 р. (описаними вище 5 позиціями), свідчать про подальше поглиблення угорського авторитаризму, а також незмінні спроби деталізації цього прецеденту в інституціях ЄС за все ширшим колом питань:

1) функціонування конституційної та виборчої системи;

2) незалежність судової влади та інших установ, права суддів;

3) корупція та конфлікт інтересів;

4) конфіденційність і захист даних;

5) свобода самовираження;

6) академічна свобода;

7) свобода віросповідання;

8) свобода асоціацій;

9) право на рівне ставлення;

10) права осіб, які належать до меншин, зокрема ромів і євреїв, захист від ненависницьких висловлювань проти таких меншин;

11) основні права мігрантів, шукачів притулку та біженців;

12) економічні та соціальні права [13].

Цей ретроспективний зріз якісно доповнить відомі теорії демократії конкретними прикладами та фактами, а також виразніше систематизує сучасне уявлення про важливі складові демократії та їх економічне підґрунтя. У цьому документі не знаходимо конкретних закликів суворо контролювати використання коштів ЄС урядом Угорщини (що було властиво з 2015 р.), але дуже детально описані найрізноманітніші види порушень прав і свобод в Угорщині, зокрема, й виявлені факти зловживання коштами ЄС. Документ видається більш аргументованим ніж попередні, водночас розмитим у конкретних пропозиціях і можливих заходах зі захисту демократії.

Поширена думка, що у 2022 р., в умовах російсько-української війни, вже наступне скликання Європарламенту лише повторило попередні застереження щодо стану демократії в Угорщині. Однак політологічне порівняння, глибший аналіз резолюції від 15.09.2022 р. свідчать про дещо інше. Загальна структура документа перегукується з описаним вище, але аргументація поповнюється новими зібраними фактами про загрози демократії, констатуються „навмисні та систематичні зусилля уряду Угорщини підірвати основоположні цінності ЄС”, його імідж у світі, як і відсутність рішучих дій ЄС, що також сприяло підриву демократії та верховенства права [14]. Євродепутати пропонують механізми захисту демократії, які стають виразнішими, формулюють конкретні рекомендації, які можна об'єднати у такі напрями:

— забезпечити систематичні тематичні слухання, публікувати вичерпні протоколи після кожного слухання, надіслати конкретні рекомендації та встановити терміни для їх виконання, а будь-яку подальшу затримку таких дій розцінювати як порушення принципу верховенства права не лише Угорщиною, але й відповідальними інституціями ЄС;

— об'єднати зусилля держав-членів, налагодити постійний політичний цикл між установами ЄС щодо механізмів захисту демократії, в т. ч. у формі міжінституційної угоди, діяти разом і покласти край нападам на цінності демократії, отримувати оперативну та повну інформацію на кожному етапі процедури;

— виключити будь-які ризики, які сприяють нецільовому використанню фондів ЄС або порушенню верховенства права в країні;

— жорсткіше боротися з будь-яким зловживанням коштами ЄС з політичних мотивів, особливо коли цінностям ЄС загрожує війна Росії проти України;

— знайти способи розподілу коштів ЄС через органи місцевого самоврядування та НУО, якщо уряд не співпрацює щодо реалізації верховенства права; підтримати незалежне громадянське суспільство, яке захищає цінності, окреслює набір конкретних заходів для безпеки та зміцнення громадянського простору [14].

Поки що остання резолюція Європарламенту посилена заявою Європейської комісії про те, що у зв'язку з демократичними порушеннями вона готова призупинити переведення частини фондів ЄС до Угорщини, у найширшій перспективі йдеться навіть про втрату країною членства в Євросоюзі [21]. Загалом же переваги і недоліки виконавчої культури в ЄС варто окремо проаналізувати, в т. ч. і з перспектив захисту демократії.

В орбіті радянського впливу угорський народ відкрито заявив про свої демократичні прагнення ще у 1956 р., однак тоді не вдалося захистити цю „демократизацію знизу” від жорстокості радянської армії. Сьогодні на захисті демократичних прав громадян Угорщини стоїть Європарламент, що потенційно відкриває специфічні можливості „демократизації згори”. Однак декларативний характер подібного захисту загалом не перешкоджає подальшому порушенню прав і свобод у країні, як і співпраці правлячого угорського режиму з російським. Понад те, критика Євросоюзу угорським урядом часто озвучується саме в Москві, куди чинний міністр закордонних справ країни з початку повномасштабного вторгнення РФ в Україну навідався вже вдруге, на момент написання цієї статті [9]. Автократії зближуються, незважаючи навіть на жорсткі протистояння їх народів у порівняно недавньому минулому. їх очільників значно більше турбують не загальноісторичні ретроспективи, не актуальні для їхніх суспільств союзи, а власні тривалі періоди правління, нетипові для сталих демократій. За демократичними мірками самі по собі ці суб'єкти вже є історією, адже за період правління В. Путіна чи В. Орбана західні суспільства вже декілька разів змінювали управлінський клас, оновлювали свої очікування від влади. Головна спільна загроза автократій -- навіть не критичне сприйняття демократичним світом, а ймовірна передача влади, зіткнення із реальністю, а відтак і покарання багаторічної злочинності. Для очільників таких режимів найважливіша цінність -- самозбереження, заради якого вони об'єднуються, протистоять демократіям і у цій боротьбі готові пожертвувати будь-чим. Цей ризик вочевидь враховують і демократичні партнери Угорщини, адже неконтрольована руйнація, як і ізоляція задавненого авторитаризму, також несуть специфічні загрози.

Висновки

За більш як 10-літній період, охоплений у статті, змінився склад Європарламенту, виборче законодавство до нього, а вибори 2014 р., 2019 р. та вихід Великої Британії внесли виразні корективи у розстановку політичних сил у ЄС. В Угорщині ж правляча політична сила 153 лише зміцнила свої позиції та систематично ігнорує союзні рекомендації стосовно необхідності демократизації. З 2011 р. реакція Європарламенту на політичні рішення в Будапешті супроводжується постійним нарощуванням закликів і застережень, переростає в підвищений „градус” занепокоєння і засудження. Якщо загальні оцінки та тези Європарламенту на початку правління уряду В. Орбана відрізнялися деякою декларативністю та схематичністю, то, зрештою, вони перетворилися у досить деталізовані документальні свідчення згортання демократії в Угорщині та (не) спроможності ЄС протистояти таким тенденціям. У наш час євродепутати закликають інституції ЄС використовувати всі існуючі інструменти, реагувати в повному обсязі, щоб забезпечити захист демократії в ЄС і в Угорщині зокрема.

Слід зазначити, що у всіх проаналізованих тут документах Євро- парламент щоразу відзначав навіть найменший прогрес угорського уряду, вибіркові спроби унормувати законодавство та інші політичні рішення до демократичних стандартів. Свої ухвали ця інституція ЄС також щоразу детально аргументовувала відсиланнями до основоположних та допоміжних норм міжнародного права, висновків інших авторитетних міжнародних організацій, а також власне внутрішнього законодавства Угорщини. Не складно помітити багаторазові повторення, взаємні заклики у цих документах, що, водночас, лише підтверджують тезу про багаторічне зволікання з конкретними заходами розв'язання проблеми. Це усвідомлюють і в самій інституції, в документах часто повторюються словосполучення на зразок: „знову закликаємо”.

Резолюції дозволяють зберегти загальні хроніки згортання демократії в окремо взятій країні. Це важливі документи, що фіксують як конкретні кейси порушення прав і свобод, так і загальні оцінки депутатами відповідних порушень. За такими спробами бачимо дедалі виразнішу тенденцію -- як від загальної риторики про виклики демократії все ближче до наших днів суб'єкти політики переходять до проблем війни, безпекових питань Європи, тісно пов'язаних із природою політичного режиму навіть в окремо взятій країні. Окрім функції документування, ці ініціативи стосуються також і напрацювання чітких рекомендацій, спрямованих на відновлення демократичного політичного співжиття.

Сьогодні Європарламент з позицій свого досвіду 70-річної інституції переосмислює нові та пролонговані виклики й загрози міжнародній безпеці, як і демократії. Поширені в наш час думки про необхідність „демонтажу” міжнародних інституцій, що виявилися неспроможними захищати демократичні цінності, варто, однак, комплексно переглянути. Безумовно, такі політичні заяви містять значний популістський потенціал і можуть слугувати окремим засобом політичної мобілізації, навіть інструментом гібридного протистояння. Складність європейських політичних практик, їх багаторівневість, бюрократичність, а часом і корумпованість уповільнюють можливість оперативного реагування на сучасні загрози демократії. Водночас, це усталені організації з напрацьованим десятиліттями досвідом багатосторонньої співпраці та численних трансформацій, з інституційною пам'яттю, що дуже важливо, в т. ч., і для ефективних проектів реформування. Проблеми автократій всередині демократичних союзів є серйозним викликом для сучасного світу. Разом з тим, ідентифікація таких проблем, їх документування та визнання -- вже важливий крок для подальшої мобілізації ресурсів, проєктування та впровадження дієвої політики зі згортання антидемократичних проявів. Без сформованих інституцій такі дії взагалі можуть бути відтерміновані на невизначений період, а поглиблення і примноження міжнародних небезпек неминучі.

Фіксуючи випадки неадекватного, уповільненого реагування з боку певних організацій на гостро актуальні загрози демократії, варто, однак, утриматися від широких деструктивних узагальнень щодо міжнародних інституцій. На наш погляд, доречно, натомість, шукати інноваційні моделі, дуже конкретні механізми й інструменти, що допоможуть розвивати спроможність світової демократії, оперативніше напрацьовувати та приймати такі необхідні сьогодні безпекові рішення, в т. ч. і зусиллями вже існуючих інституцій. Безумовно важливу роль відіграє статус інституції, її репутація, суспільна довіра до неї. Наприклад, якщо у Європарламенті угорський народ представляє демократично обрана та скептично налаштована до ЄС політична сила, складно очікувати, що висновки та рекомендації такої інституції знайдуть належний відгук серед громадян Угорщини. При цьому, згідно з опитуваннями громадської думки більшість громадян Угорщини виступає все ж за членство країни в ЄС [17]. Вочевидь подібні резолюції мали би більший відгук у суспільстві, якби лунали від авторитетніших у цьому середовищі суб'єктів політики. Отже, Європарламент, як і інші міжнародні інституції, мали би більше уваги приділяти налагодженню механізмів співпраці, комунікації, взаємної довіри з широкими суспільними колами.

Опрацьовані резолюції пропонують цілу низку порівняно нових для подальшого теоретичного осмислення питань, серед яких, наприклад, поняття „виборна автократія”. Водночас є і виразні прикладні аспекти проблематики, в т. ч. і для дослідників із України. Аналізуючи події та хроніки російсько-української війни, майбутні політологи, вочевидь, звернуться також і до їх передумов, причин, витоків. Розглядаючи широкий спектр світових суспільно-політичних подій і фактів, важливо буде не випустити з уваги зазначеної практики згортання демократичних режимів, які ще до 2014 р. випробовували не лише давні та відкриті союзники РФ, але й окремі уряди країн-членів ЄС з (не)мовчазної згоди органів влади Євросоюзу. Такий перспективний для подальших досліджень аналіз може переконливо аргументувати, що загрози міжнародній безпеці починаються не з декларацій чи відкритих погроз, а з поступового відчуження прав і свобод окремих громадян та їх спільнот, а також уповільненості, бездіяльності міжнародних інституцій, що спостерігають ці порушення, системно фіксують їх, але не вдаються до вчасного і дієвого реагування. Сучасна політка міжнародної безпеки потребує переміщення акцентів -- від декларативних заяв до їх виконання, зміцнення інституційної спроможності, натомість функції документування політичні актори можуть розділити і з правоохоронними структурами, академічними спільнотами, аналітичними центрами, незалежними медіа та деякими іншими суб'єктами політики, чия роль у захисті демократії також заслуговує окремого дослідження.

Бібліографічні посилання

1. Бабкіна О. В. Демократичні детермінанти трансформації політичного життя України у світлі уроків угорської революції 1956 р. та української революції 2004 р. Сучасна українська політика. 2009. Вип. 17. С. 201-209.

2. Воротнюк М., Сушко О. Людська безпека як імператив сучасної епохи: переніс фокусу з держави на людину. Київ: Представництво Фонду ім. Фрідріха Еберта в Україні, 2010. 16 c.

3. Гайворонська О., Волянюк О. (Ро)згортання демократії: контрасти, що змінюють сучасний світ. Науковий часопис НПУ ім. М. П. Драгоманова. Серія 22: Політичні науки та методика викладання соціально-політичних дисциплін. 2022. Вип. 31. С. 73-83. URL: https://doi.org/10.31392/pnspd.v22i31.1241 (дата звернення 08.10.2022).

4. Пірчнер Г. Після Путіна: Наступники, стабільність і майбутнє Росії / пер. з англ. Львів: Видавництво УКУ, 2021. 136 с.

5. Ротшильд Д., Уїнгфілд Н. М. Повернення до різноманітності: Політична історія Східно-Центральної Європи після Другої Світової війни / пер. з англ. В. Т. Лапицького. Київ: Мегатайп, 2004. 384 с.

6. Складові демократії / пер. з нім; за ред. Д. Геттінг, В. Д. Міхаелі. Київ: Либідь, 1993. 160 с.