Криза проникнення: український контекст

Размещено на http://www.allbest.ru/

Криза проникнення: український контекст

Світлана Брехаря,

кандидат політичних наук, Інститут політичних і етнонаціональних досліджень ім. І. Ф. Кураса НАН України

Svitlana Brekharya,

PhD in Political Science,

Kuras Institute of Political and Ethnic Studies of the NAS of Ukraine

Анотація

У статті аналізуються вияви кризи проникнення в Україні у ході трансформації політичного режиму і модернізації політичної системи, суперечності та перешкоди, що виникають під час реалізації владою повноважень та рішень. Обґрунтовується поняття „кризи проникнення” як нездатність влади втілювати ухвалені нею рішення в суспільну практику. Аналізуються фактори, що здатні провокувати розвиток та загострення кризи, серед яких в українських реаліях залишаються передусім діяльність фінансово-промислових груп, нечіткий розподіл компетенцій між радами та місцевими державними адміністраціями, протистояння вертикалі „центр-регіони”, відсутність дієвої судової системи. Авторка пропонує під час аналізу кризи виділяти два рівні: інституційний - адже криза проникнення насамперед зачіпає інституційно-політичну структуру влади, переважно вражає вертикальні відносини „центр-регіони”; та соціальний - виявом кризи є зниження здатності державного управління проводити свої директиви в маси і отримувати від них адекватну реакцію. Авторка звертає увагу на феномен непроникненості влади, її герметизації, що може провокувати спалахи протестів - коли громадяни відкрито висловлюють незгоду з владним курсом та домагаються, аби їхні цілі та інтереси були визнані. На думку авторки, політичне і адміністративне проникнення необхідне для життєздатної політичної системи. У разі втрати владою цієї властивості владний механізм та відносини між його суб'єктами потребуватимуть переформатування. Серед заходів, здатних уповільнити або подолати кризу проникнення в актуальних для України реаліях, авторка вказує на необхідність ефективної реформи державного апарату, судової реформи, громадського аудиту дій влади та здійснення політики деолігархізації.

Ключові слова: політична модернізація, модернізаційні кризи, криза проникнення, непроникненість влади, децентралізація, органи місцевого самоврядування, фінансово-промислові групи.

* Стаття розкриває основні положення авторського дослідження, виконаного в межах науково- дослідної роботи відомчої тематики НАН України 0120Ш01687 „Кризи політичного розвитку в Україні періоду незалежності: зміст, причини і способи подолання”.

Abstract

Penetration crisis: the Ukrainian context

The article analyzes the manifestations of the crisis of penetration in Ukraine during the transformation of the political regime and modernization of the political system, contradictions and obstacles that arise during the exercise of powers and decisions by the authorities.

The concept of the „crisis of penetration” is substantiated as the incapability of the authorities to implement its decisions into social practices. Factors that can provoke the development and exacerbation of the crisis are analyzed, among which within the Ukrainian realities remain primarily the activities of financial and industrial groups, unclear division of competencies between councils and local state administrations, opposition to the „center-regions” vertical, lack of an effective judicial system.

The author proposes during the analysis of the crisis to distinguish two levels - institutional - because the crisis of penetration primarily affects the institutional and political structure of power, mainly strikes the vertical relations of „center-regions”; and social - manifestation of the crisis is a decrease in the ability of public administration to implement its directives to the masses and get from them an adequate response.

The author focuses on the phenomenon of impenetrability of power, its encapsulation, which can provoke outbreaks of protests - when citizens openly disagree with the government's course and demand that their goals and interests be recognized. According to the author, political and administrative penetration is necessary for a viable political system. If the government loses this quality, the power mechanism and the relations between its subjects need to be reformatted. Among the measures that can slow down or overcome the crisis of penetration into the realities relevant to Ukraine, the author indicates the effective reform of the state apparatus, judicial reform, public audit of government actions and the policy of de-oligarization.

Key words: political modernization, modernization crises, penetration crisis, impenetrability of power, decentralization, local self-government bodies, financial- industrial groups.

Ще в 70-ті роки одним із ракурсів вивчення політичної модернізації стала теорія кризи: феномен переходу одного стану політичної системи до іншого розглядався через особливості кризових явищ, що супроводжували або стали причиною переформатування політичної системи. В колективній монографії „Кризи та послідовності політичного розвитку” (1971) за загальною редакцією Л. Біндера процеси політичної модернізації розглядаються як такі, що пов'язані із наявністю проблем у сферах ідентичності (релігійної, етнічної), легітимності, політичної участі, розподілу та ступеня адміністративного охоплення [1]. Серед послідовної множини криз у динаміці трансформаційних змін найбільш типовими насамперед називають п'ять криз - кризу ідентичності, проникнення, легітимності, розподілу та участі. „їх послідовність у різних країнах може відрізнятися, а напруженість і глибина буде тим більше, чим менший часовий проміжок між ними” [2, с. 114].

В українських реаліях сьогодення чи не найбільш актуальною серед інших стала саме криза проникнення, яка відображає суперечності та перешкоди, що виникають під час реалізації владою повноважень та рішень. Суперництво різноманітних груп, центрів впливу за ресурси влади призводить до спроб цих груп змінювати на свою користь зміст рішень, законів та постанов центральної влади, що суттєво знижує ефективність державного регулювання. Як наслідок, нормативні акти, закони, розпорядження влади втрачають регулюючу здатність, не проникають у соціальні та політичні відносини.

В. Горбатенко у роботі „Стратегія модернізації суспільства: Україна на зламі тисячоліть” кризу проникнення, зокрема, трактує як нездатність центральної влади втілювати в суспільну практику проголошені нею цілі. І важливою причиною появи кризи в українських реаліях називає протистояння законодавчої та виконавчої гілок влади, яке тягне за собою низку проблем: орієнтацію населення на регіональні проблеми, а не на центральну владу, посилення регіональних еліт, відсутність загальнонаціонального інтересу [3, с. 126].

На важливості регіонального чинника наголошує Г. Зеленько -- фактором, що потенційно здатен поглибити кризу проникнення в Україні дослідниця називає укрупнення територіальних громад та децентралізацію фінансів, з одного боку, цей крок сприяє зменшенню надмірної централізації, розвитку місцевих ініціатив, однак, з іншого -- призводить до посилення місцевих кланів і тим самим знижує якість керованості державою [4, с. 45].

Слід зазначити -- більшість дослідників модернізаційних процесів на пострадянському просторі акцентують -- криза проникнення найчастіше вражає відносини „центр--регіони” [5--8].

Порівняно з іншими кризами, криза проникнення теоретично менш вивчена. Разом з тим політолог Хуан Лінц назвав її головною проблемою держав у дев'ятнадцятому сторіччі [9]. Адже фактично криза проникнення стає підґрунтям та однією з причин іншої кризи модернізації -- кризи ле- гітимності, що пов'язана з дестабілізацією влади та системи державного управління.

Загалом, політичне і адміністративне проникнення необхідне в процесі державного будівництва та створення „кістяка” для життєздатного „політичного тіла”. Втрата цієї властивості владою викликає необхідність переформатування владного механізму та взаємовідносин між його суб'єктами.

Метою статті є аналіз кризи проникнення в Україні та її виявів у ході трансформації політичного режиму і модернізації політичної системи. Завданнями дослідження були такі: з'ясувати причини виникнення кризи, охарактеризувати їх особливості, специфіку та вияви саме в Україні, а також спрогнозувати -- як мінімізувати їх негативні наслідки. Під час проведення дослідження було використано системний підхід, методи кількісного і якісного аналізу, індукції та дедукції, неоінституційний підхід. Зауважимо, що у вітчизняній політичній науці є дослідження, що аналізують кризи політичного розвитку, проте питання прикладного аналізу, який би стосувався саме кризи проникнення періоду незалежності України, у наукових розвідках не розкрито. Саме цим і зумовлена наукова новизна дослідження.

На наш погляд, під час аналізу кризи необхідно виділяти два її рівня:

— інституційний -- адже криза проникнення насамперед зачіпає інституційно-політичну структуру влади, переважно вражає вертикальні відносини „центр--регіони”;

— соціальний -- виявом кризи є зниження здатності державного управління проводити свої директиви в маси і отримувати від них адекватну реакцію.

Слід акцентувати і на феномені непроникненості влади, її капсулізації, що призводить до публічних протестів -- коли люди домагаються, аби їх визнали повноправними акторами, а їхні цілі та інтереси -- суспільно значущими. Реакція суспільства на непроникненість влади провокує не лише зниження ефективності її рішень, а й призводить до загострення кризи, що здатне привести до переломного стану політичної системи. Отже, маємо говорити про два взаємопов'язані виміри проникнення: перший -- це здатність влади досягти проникнення під час реалізації владних повноважень, та другий -- готовність суспільства прийняти політику влади.

У сучасній історії України приклади поєднання інституційного та соціального аспектів кризи проникнення, що призвели до кульмінаційного загострення -- зміни політичної системи або влади, -- ми спостерігали тричі:

-- здобуття Україною незалежності -- руйнація СРСР, конфлікт між старою політичною системою та новими вимогами, що постали перед суспільством;

-- Помаранчева революція -- масові протести проти фальсифікації результатів президентських виборів 2004 року, що були підтримані десятками місцевих рад, які скликали сесії та оголосили -- вибори сфальсифіковано, а ЦВК має піти у відставку;

-- Революція Гідності -- протестний рух проти режиму Віктора Януковича, що став наслідком непідписання Угоди про асоціацію України з Євросоюзом, корупції у владі, згортання політичних свобод. У цьому випадку опір центральним органам влади в інституційній системі також почали чинити регіони: першою масовий протест підтримала Львівська міська рада з вимогою звільнити уряд Азарова та підписати Угоду про асоціацію з ЄС, потім депутати Рівненської міської ради ухвалили звернення до земляків із закликом приєднатися до протесту, Вінницька, Житомирська, Закарпатська, Київська, Львівська, Полтавська, Сумська, Тернопільська, Хмельницька, Чернігівська обласні ради, а також міські ради Донецька, Львова, Хмельницького засудили дії міліції проти учасників Євромайдану.

Незалежність України, руйнація СРСР. Розпад СРСР демонструє класичний варіант кризи проникнення, що проявилася в декількох аспектах. Так, у роки „перебудови” не виправдалися очікування суспільства на зміни на краще. Темпи економічного розвитку сповільнювалися, а соціальна напруга зростала -- влада не здатна була забезпечити економічний прогрес. Проте під час структурної трансформації планової економіки в Радянському Союзі було ухвалено низку законів, які легалізували приватне підприємництво і дали можливість громадянам відкрити власну справу. Можливість займатися бізнесом багато хто з наших співвітчизників дістав завдяки ухваленому в СРСР у листопаді 1986 року Закону „Про індивідуальну трудову діяльність” та Закону „Про кооперацію у СРСР”, який набув чинності в липні 1988 року. Ці два закони стали стимулом для формування прошарку малого бізнесу -- в країні з'явилося безліч кооперативів, було створено прошарок самозайнятих, не залежних від держави людей -- клас приватних підприємців склався в Україні ще до здобуття країною незалежності. Фактично поява приватної власності стала початком саморуйнування радянської системи -- зафіксувала, зокрема, втрату єдності темпів змін у різних суспільних сферах. Адже одночасно з появою перших паростків ринкових відносин у країні відбувався занепад державного сектору -- у 1989 році в Україні масово протестували шахтарі Донбасу та Павлограда, які порушували питання економічної самостійності шахт та підвищення пенсій. Протестний рух шахтарів продовжувався -- у 1991 році поряд з економічними вимогами з'явилися політичні -- шахтарі вимагали відставки президента СРСР та надання конституційного характеру Декларації про державний суверенітет України.

2 жовтня 1990 року в Києві на Жовтневій площі (нині майдан Незалежності) розпочалися студентські протести та голодування -- Революція на граніті, ядром якої стали Студентське братство Львова та Українська студентська спілка з Києва. Студенти висунули п'ять політичних вимог:

— недопущення підписання нового союзного договору;

— перевибори Верховної Ради УРСР на багатопартійній основі не пізніше весни 1991 року;

— повернення на територію УРСР українських солдатів, а також проходження військової служби українцями виключно на території республіки;

— націоналізація майна Компартії України та ЛКСМУ;

— відставка голови Ради Міністрів УРСР Віталія Масола [10].

Уже через декілька днів -- 14 жовтня у Києві застрайкували університети та училища. А 17 жовтня Верховна Рада УРСР схвалила „Постанову Верховної Ради Української РСР про розгляд вимог студентів, які проводять голодування в місті Києві з 2 жовтня 1990 року”. „За” постанову проголосували 314 депутатів, „проти” -- 38. Зокрема, Верховна Рада погодилася привести діючу Конституцію у відповідність до положень Декларації про державний суверенітет України; відмовилася підписувати новий союзний договір; зазначила, що громадяни України служитимуть тільки на території республіки [11]. У відставку пішов В. Масол. Проте не було виконано іншу вимогу студентів -- перевибори Верховної Ради на багатопартійній основі.

Одним із виявів кризи проникнення в той час став так званий парад суверенітетів -- коли союзні республіки утвердили декларації про суверенітет, встановивши пріоритет власного законодавства над загальносоюзним. Першою 16 листопада 1988 року це зробила Естонська Республіка, завершила парад суверенітетів Киргизька РСР, утвердивши декларацію про суверенітет 15 грудня 1990 року. Ефективність рішень центральної влади було знижено -- місцеві еліти згуртувалися навколо питань розподілу влади між центром і республікою та зафіксувати нові владні повноваження.

У березні 1990 року в Україні відбулися одночасно вибори до парламенту та місцевих рад, що продемонстрували наявність у країні опозиції, якою став Народний Рух України -- на другому з'їзді Руху у жовтні 1990 року у програмі партії зафіксовано мету -- досягнення незалежності України. Саме обраний у 1990 році склад парламенту утвердив 16 липня 1990 року Декларацію про державний суверенітет України та проголосив Україну незалежною державою у серпні 1991 року.

Помаранчева революція

Президентські вибори 2004 року перетворилися на гостру політичну кризу, яка має всі ознаки кризи проникнення, що трансформувалася на кризу легітимності. Оголошення ЦВК результатів другого туру засвідчило перемогу провладного кандидата Віктора Януковича. Проте результати суттєво відрізнялися від даних екзит- полів, паралельного підрахунку голосів, за якими перемогу здобував опозиційний кандидат Віктор Ющенко. Незважаючи на негативну реакцію української і світової спільноти, на численні порушення у другому турі виборів, ЦВК оголосила переможцем президентської кампанії В. Януковича, за якого нібито проголосували 49,46%, у той час як за В. Ющенка -- 46,61% виборців. Численні дані про фальсифікацію виборів (так, наприклад, явка на Донбасі зросла до 89,5% у Луганській і до 96,7% у Донецькій областях) та непроникненість влади, яка належним чином не реагувала на порушення, стали причиною масових протестів, що були підтримані владною ланкою місцевого самоврядування.

25 листопада 2004 року в Києві відбувся Надзвичайний всеукраїнський з'їзд міських, селищних і сільських голів, депутатів місцевих рад усіх рівнів. У його роботі взяв участь 691 представник органів місцевого самоврядування. Учасниками з'їзду було утворено Всеукраїнський центральний виконавчий комітет місцевих рад, який за задумом мав організаційно координувати роботу місцевих рад у перехідний період, „до інавгурації легітимно обраного Президента України Віктора Ющенка та формування нового складу Уряду України” [12]. Учасниками з'їзду було проголошено політичну резолюцію, головною тезою якої став заклик до Верховної Ради та органів місцевого самоврядування перебрати всю повноту влади в державі на себе. А 27 листопада на екстреному позачерговому засіданні Верховної Ради було ухвалено Постанову „Про політичну кризу в державі, яка виникла в зв'язку з виборами Президента України”, якою визнано недійсними результати другого туру голосування та оголошено недовіру Центральній виборчій комісії у зв'язку з неналежним виконанням обов'язків, передбачених Конституцією та законами України.

Результатом революції стали призначення Верховним Судом повторного другого туру президентських виборів, зміна Верховною Радою складу ЦВК та ухвалення правок до Закону про вибори, разом з ними пакетним голосуванням була затверджена конституційна реформа, що обмежувала владу Президента України й передавала частину його повноважень Кабінету Міністрів і парламенту. У ході повторного голосування 26 грудня 2004 року переміг В. Ющенко.

Революція Гідності

Рішення В. Януковича про відмову від підписання Угоди про асоціацію України з ЄС, що було сприйнято суспільством як повна зміна геополітичного курсу, стало одним із каталізаторів революції і подальшої зміни влади -- непроникненість влади, невідповідність реальних дій заявленим намірам спровокували нову масштабну політичну кризу в Україні. Відмовившись від євроінтеграційного курсу, влада прийняла рішення, яке не залишило багатьом громадянам іншого вибору, крім участі у Євромайдані: непідписання Угоди про асоціацію з ЄС фактично закривало перспективу прозорих практик державних закупівель, перспективу створення структури, що протидіяла б корупції, а також перспективу узгодження українського законодавства з нормами Європейського Союзу. Ланка органів місцевого самоврядування підтримала протест і почала чинити опір центральним органам влади. Першою про підтримку протесту заявила Львівська міська рада з вимогою звільнити уряд М. Азарова та підписати Угоду про асоціацію з ЄС, потім депутати Рівненської міської ради ухвалили звернення до земляків із закликом приєднатися до протесту. Вінницька, Житомирська, Закарпатська, Київська, Львівська, Полтавська, Сумська, Тернопільська, Хмельницька, Чернігівська обласні ради, а також міські ради Донецька, Львова, Хмельницького засудили дії міліції проти учасників Євромайдану. Результатом Революції Гідності стала зміна влади, скасований позаблоковий статус України, визначений прозахідний геополітичний вектор.

В українських реаліях сьогодення існує декілька факторів, здатних провокувати непроникнення. Серед них -- низький рівень довіри українців владним інститутам; діяльність фінансово-промислових груп, що конкурують за можливість змінювати державні рішення на свою користь; дублювання повноважень представницьких органів влади і місцевих державних адміністрацій, що створює зону потенційного конфлікту компетенцій; традиційне протистояння вертикалі „центр--регіони”; відсутність дієвої судової системи.

За результатами пролонгованого дослідження всесвітньо відомої аналітичної компанії Gallupукраїнці демонструють найнижчий у світі рівень довіри до уряду. Дослідження проводилося з 2010 по 2018 роки, максимальний рівень довіри -- 24% -- був зафіксований у 2010 та 2014 роках, проте вже з 2015 року довіра до уряду не перевищувала 14%, сягнувши 9% у 2018 році [13]. Для порівняння -- середньосвітовий рівень довіри у 2018 році становив 56%, а регіональна медіана для колишніх радянських держав -- 48% у 2018 році.

Тенденція низького рівня довіри до більшості державних інституцій прослідковується і надалі -- за результатами дослідження USAIDу межах дослідження „Нове правосуддя”, що було проведене з лютого по березень 2021 року, найнижчий рівень довіри у Верховної Ради України (7% довіряють проти 68% тих, хто не довіряє) і Кабінету Міністрів України (7% проти 63%). Президенту України довіряють 25% проти 45% тих, хто не довіряє [14]. Низький рівень довіри українців владі суттєво знижує проникнення, яскравий приклад тому -- ігнорування обмежувальних карантинних заходів на початку епідемії коронавірусу в країні.

Одним із ризиків, здатних провокувати непроникнення, залишається модель територіальної організації влади. Адміністративно-територіальна організація публічної влади в Україні передбачає на місцевому рівні співіснування двох різних за своєю юридичною природою систем влади: місцевих державних адміністрацій, які є місцевими органами виконавчої влади, та місцевого самоврядування -- публічної влади територіальних громад. Конституція України гарантує місцеве самоврядування і тим

самим не допускає можливості його підміни місцевими державними адміністраціями. Втім, на практиці модель територіальної організації влади передбачає дублювання повноважень представницьких органів влади і місцевих державних адміністрацій, отже, створює зону потенційного конфлікту компетенцій, що у підсумку не забезпечує ефективного управління територіями.

Діючий Закон „Про місцеве самоврядування в Україні” набув чинності 24 роки тому -- це означає, що він застарів і не відповідає сучасному стану реформи місцевого самоврядування, адже в законі не передбачено чіткого розмежування поноважень, дієвих інструментів балансу інтересів держави та місцевого самоврядування. Низка проблем пов'язана із недосконалістю процедури делегування повноважень. Так, наприклад, за статтею 44 Закону „Про місцеве самоврядування” закріплено делегування обласними та районними радами більшості своїх повноважень відповідним місцевим державним адміністраціям, зокрема, щодо підготовки і подання до відповідних органів виконавчої влади фінансових показників і пропозицій до проєкту Державного бюджету України; підготовки питань про визначення у встановленому законом порядку території, вибір, вилучення (викуп) і надання землі для містобудівних потреб, визначених містобудівною документацією, та інше. Формулювання 44-ї статті має зобов'язальний характер, проте 43-тя стаття закону передбачає, що рішення про делегування повноважень місцевим адміністраціям має відбуватися виключно на пленарних засіданнях районних чи обласних рад [15].

Для подальшого реформування системи місцевого самоврядування та територіальної організації влади необхідні нові Закони „Про місцеве самоврядування” та „Про місцеві державні адміністрації”, які врегулюють діяльність місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування всіх рівнів. Базовими положеннями законопроєктів мають стати чітке розмежування сфери компетенції держави та місцевого самоврядування, розширення автономії місцевого самоврядування та розмежування повноважень кожного його рівня.

Специфіка кризової складової сучасної України: фінансово-промислові групи як фактор кризи проникнення

Аналізуючи кризу проникнення в українських реаліях, слід зауважити: історично одна з груп, яка найактивніше конкурує за можливість змінювати державні рішення на свою користь, це фінансово-промислові групи, яких ще називають політико-економічними групами. Значимість фінансово-промислових груп, чи олігархів, для української політики дисонує з мірою їх дослідженості вітчизняними політологами. Олігархи контролюють значну частину української економіки, володіють основними телевізійними каналами, не тільки впливають на напрям ухвалення державних рішень, але і стають ініціаторами створення нових політичних інститутів -- партій і фондів. „Формальні "правила гри", зафіксовані у Конституції України та відповідному правовому полі, тісно переплітаються або повністю заміняються на різних рівнях влади з напівлегальними практиками впливу окремих ПЕГ (політико- економічних груп)... ПЕГ застосовують розгалужену систему методів, спрямованих на нівелювання (дискредитацію) всього, що заважає їх функціонуванню” [16, с. 32].

Так, наприклад, демонструючи свою політичну суб'єктність, у відповідь на політику деолігархізації фінансово-промислові групи застосовують давно відомий і апробований механізм впливу -- політичний шантаж. З появою інформації про можливу відставку І. Коломойського з поста губернатора Дніпропетровської ОДА у 2014 році, ЗМІ із медіа-холдингу олігарха почали повідомляти про можливість безладів у Дніпропетровській області у разі його відставки, акцентуючи на погрозі дестабілізації регіону.

Ще один приклад політичного шантажу -- шахтарські мітинги у Києві навесні 2015 року. Депутат від БПП М. Найєм на своїй сторінці у ФБ опублікував документ, що, нібито, був планом компанії Р. Ахметова ДТЕК з дискредитації міністра енергетики та дестабілізації енергетичного ринку. В плані йшлося про те, що одним із механізмів тиску на владу мають стати саме шахтарські протести. Однією із вимог шахтарів, що таки вийшли у 2015 році на вулиці Києва, -- було звільнення тодішнього голови Міненергетики В. Демчишина. Саме він очолював процес демонополізації енергетичного ринку (монополіст на ринку -- компанія ДТЕК належить Р. Ахметову).

Широкого резонансу набуло рішення Нацкомісії з питань регулювання енергетики і комунальних послуг щодо компаній групи ДТЕК, які не дотримувалися ліцензійних вимог стосовно мінімальних запасів вугілля на складах тЕс: 10 лютого 2021 року. НКРЕКП оштрафувала АТ „ДтЕк Західенерго”, АТ „ДТЕК Дніпроенерго” ТОВ „ДТЕК Східенерго” Рината Ахметова за недотримання норм щодо запасів вугілля на складах ТЕС. За рішенням НКРЕКП компанії отримали максимальний штраф в 1,7 мільйона гривень кожна. Причина штрафу -- незабезпечення у зимовий період гарантованих запасів вугілля на теплоелектростанціях, а також несвоєчасне інформування Міністерства енергетики, НКРЕКП та „Укренерго” щодо критичної ситуації з паливом. Як пояснили у НКРЕКП, регулятор звернув увагу на нетипове збільшення аварійних відключень енергоблоків ТЕС у критичний зимовий період -- масові аварійні ремонти на потужностях ДТЕК з'явилися з першими морозами і зростанням споживання електроенергії, проте раптово зникли, коли зник дефіцит електроенергії. У експертів виникли підозри -- адже за правилом енергосистеми всі електростанції зобов'язані виконувати команди диспетчера „Укренерго”. „У разі кризової ситуації чи загрози віялових відключень споживачів диспетчер із причин операційної безпеки дає команду підняти енергоблок. У кожного вугільного енергоблоку є резервне паливо -- газ. Але на газу працювати було економічно не вигідно. Тому, щоб не піднімати блоки по команді диспетчера, ТЕС ДТЕК позначали свої блоки як „аварійний ремонт”. Як тільки дефіцит електроенергії минув і диспетчери „Укренерго” перестали давати команди на включення, всі блоки ТЕС різко „поремонтувалися” [17], -- так прокоментував ситуацію у своєму Facebook народний депутат України, голова Комітету з питань енергетики та житлово-комунальних послуг А. Герус. У НКРЕКП заявили, що передають матеріали до Ради нацбезпеки, Антимонопольного комітету, Міненергетики та Держенергонагляду, проте в ДТЕК обвинувачення спростували і заявили, 42 що планують звернутися в РНБО -- з вимогою оцінити загрозу національній енергетичній безпеці країни через некомпетентні дії НКРЕКП.

Взаємовідносини держави і представників великого капіталу після Євромайдану аналізують дослідники Центру економічної стратегії, які доходять висновку, що вплив великого капіталу на державні органи з метою встановлення економічних правил гри на користь бізнесу збережено. Йдеться про обмеження конкуренції через встановлення мита та квот, про преференції та можливість отримати надприбутки, про контроль бюджетних коштів та операційний контроль над державними підприємствами, про спеціальні формули під час встановлення тарифів на електроенергію та збереження низьких тарифів на транспортування вантажів УЗ тощо [18].

Серед стратегій впливу великого капіталу на державні органи слід виокремити:

— стратегію захоплення регуляторів (НКРЕКП та формула Роттердам+, „Державіаслужба” та знижки до аеропортових зборів, які протягом 2013 -- 2016 років державний аеропорт „Бориспіль” надавав лише МАУ, іншим перевізникам така преференція надана не була);

— стратегію контролю за грошовими потоками державних підприємств (як приклад, „Укрнафта”, 50%+1% якої належать державі, а 42% -- структурам І.Коломойського);

— стратегію отримання переваг під час участі у тендерах на поставку продукції (послуг) за державний кошт (ідеться про закупівлю „Укр- газвидобуванням” труб у „Інтерпайпу”, „Укрзалізничпостачем” коліс у „Інтерпайпу”, придбані без тендера трансформатори для „Укренерго” -- їх компанія придбала у заводу „Запоріжтрансформатор”, що належить К. Григоришину, а також про багатомільйонні контракти з Національною гвардією та „Укроборонпромом”, що отримував афілійований з Петром Порошенком „Богдан Моторс” за часів президентства Порошенка) [18; 19].

У 2019 році, напередодні президентських виборів, іноземні інвестори основними перешкодами для інвестицій називали надто поширену корупцію та недовіру до судової системи в Україні, монополізацію ринків та захоплення влади олігархами [20]. У 2020 році за результатами дослідження Європейської Бізнес Асоціації 45% опитаних іноземних інвесторів були впевнені, що умови ведення бізнесу в Україні погіршаться, а серед ризиків інвестування в українську економіку називали ті самі проблеми: кризу судової влади, відсутність верховенства права і успіхів у боротьбі з корупцією, а також значний вплив тіньової економіки [21].

Розклад сил у сформованій в Україні кланово-олігархічній системі постійно змінюється. Проте сама система, в якій партії, політики та телеканали працюють на олігархів, -- залишається сталою. Найважливішим чинником опору кланово-олігархічній системі політичного життя має стати система судочинства, реформа якої досі не завершена.

Специфіка кризової складової сучасної України: вертикаль „центр-регіони”

Пандемія COVID-19 оголила більшість суспільних проблем та спровокувала загострення взаємовідносин центру та регіонів, продемонструвала глибину та масштаби суперечностей центральної влади та місцевого самоврядування в Україні.

Реформа децентралізації, яку було розпочато у 2014 році, суттєво посилила регіональні еліти. Органи місцевого самоврядування отримали внаслідок реформи повноваження та ресурси, більше можливостей для розвитку територій та створення інфраструктури. Одним із інструментів, що був наданий місцевому самоврядуванню, стала фінансова децентралізація. Права органів місцевого самоврядування зі встановлення ставок та пільг із місцевих податків і зборів було розширено. Органи місцевого самоврядування дістали право обслуговувати надходження своїх бюджетних установ та фонди розвитку у державних банках і не залежати від Державного казначейства.

Завдяки змінам у бюджетному і податковому законодавстві, що набрали чинності у 2015 році, місцеві бюджети отримали такі статті надходжень:

— 60% податку на доходи фізичних осіб;

— 5% акцизного податку;

— 100% єдиного податку, 100% податку на майно (нерухомість, земля, транспорт);

— 100% плати за землю;

— 100% податку на прибуток підприємств комунальної власності;

— 100% плати за надання адміністративних послуг;

— 25% екологічного податку [22].

Як результат -- з початку фінансової децентралізації доходи місцевих бюджетів у період до пандемії COVID-19 стрімко зростають. Якщо у 2014 році їх обсяг становив 70 млрд грн, то у 2018 році -- 234 млрд грн [23].

Одним із джерел фінансування місцевого самоврядування став Державний фонд регіонального розвитку. Як зазначено у Бюджетному кодексі України (стаття 24--1) -- кошти Державного фонду регіонального розвитку спрямовуються на виконання інвестиційних програм і проєктів регіонального розвитку (у тому числі проєктів співробітництва та добровільного об'єднання територіальних громад), що мають на меті розвиток регіонів, створення інфраструктури індустріальних та інноваційних парків, спортивної інфраструктури і відповідають пріоритетам, визначеним у Державній стратегії регіонального розвитку [24]. Завдяки діяльності Державного фонду регіонального розвитку (ДФРР) у регіонах було розпочато сотні інвестиційних програм.

Саме фінансові питання започаткували порушення балансу у взаємовідносинах центральної влади та регіонів. Фактично першим кроком до загострення стало рішення Кабміну -- Олексія Гончарука -- у 2019 році блокувати видатки на регіональний розвиток з ДФРР. На прохання голови Офісу Президента України Андрія Богдана уряд затримав виплату містам 7,6 мільярда гривень з ДФРР та 2,5 мільярда гривень субвенції на соціально- економічний розвиток [25]. Це викликало критику з боку Асоціації міст України -- адже сотні проєктів у громадах, що вже були розпочаті, не отримали фінансування. Аби звернути увагу на проблему, Асоціація міст України започаткувала у Facebook флешмоб #поверніть_гроші_громад. 44

Під час флешмобу голови міст та об'єднаних територіальних громад публікували відеозвернення у мережі з проханням розблокувати рахунки ДФРР. Наприкінці року уряд частково розблокував процес, проте розподіл коштів у грудні так і не дав змоги вчасно завершити заплановані роботи.

Другим суперечливим питанням став проєкт держбюджету--2020, що був унесений урядом Олексія Гончарука у вересні 2019 року. Асоціація міст України виступила проти норм законопроєкту, що мали суттєво обмежити ресурси місцевих бюджетів. Зокрема, йшлося про вилучення із місцевих бюджетів акцизного податку на пальне, скасування пайової участі забудовників у розвитку інфраструктури населених пунктів. Після низки зустрічей делегатів Асоціації міст України з прем'єром та членами Кабміну в держбюджеті--2020 частку акцизного податку залишили в місцевих бюджетах. Проте пайову участь забудовників у розвитку інфраструктури населених пунктів Верховна Рада скасувала.

Наступних втрат місцеві бюджети зазнали після початку карантину. 13 квітня 2020 року на позачерговому пленарному засіданні парламентарі ухвалили Закон „Про внесення змін до Держбюджету на 2020 рік”, яким сформовано Фонд боротьби з COVID-19. Необхідність формування фонду стала причиною скорочення низки бюджетних програм, у тому числі і тих, що стосуються органів місцевого самоврядування. За підрахунками АМУ внаслідок часткового та повного скорочення окремих бюджетних програм місцеві бюджети зазнали втрат в обсязі 9,65 млрд грн, зокрема, спричинених скороченням обсягу коштів Державного фонду регіонального розвитку на 2,6 млрд грн, субвенції на проведення виборів депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів на 1,15 млрд грн, субвенції на підтримку розвитку об'єднаних територіальних громад на 2,1 млрд грн, субвенції на покращення соціального захисту окремих категорій педагогічних працівників закладів загальної середньої освіти на 1,55 млрд грн, субвенції на реалізацію програми „Спроможна школа для кращих результатів” на 1 млрд грн тощо [26].

Окрім блоку фінансових питань, загострення взаємовідносин між центральною владою та місцевим самоврядуванням відбувалося і за ідеологічними розбіжностями. Одним із джерел напруженості стала так звана формула Штайнмайєра. 1 жовтня 2019 року після повідомлення про те, що українська делегація в ТКГ погодила текст так званої формули, країною прокотилася хвиля протестів. Зміст так званої формули Штайнмайєра полягає в тому, що врегулювання конфлікту на Донбасі має відбутися через надання тимчасового особливого статусу окремим територіям Донбасу. Після проведення на непідконтрольних наразі Україні територіях виборів, легітимність яких мають підтвердити спостерігачі ОБСЄ, заплановано закріплення постійного особливого статусу цих територій. Органи місцевого самоврядування ухвалили рішення про звернення до центральної влади щодо недопущення реалізації формули Штайнмайєра. За таке рішення проголосували 53 міські ради різних регіонів країни: Дубенська, Трускавецька, Ковельська, Черкаська, Полтавська,

Яворівська, Кам'янець-Подільська, Сумська, Рівненська, Яремчанська, Полонська, Калуська, Коломийська, Косівська, Херсонська, Бориспільська, Червоноградська, Хмельницька, Івано-Франківська, Львівська, Луцька, Броварська, Прилуцька, Токмацька та інші.

Уже навесні 2020 року місцева влада стала локомотивом протесту -- відкрито протистояти рішенням центральної влади мери міст почали майже одразу після введення урядом карантинних обмежень, пов'язаних з COVID-19. Адже тотальні обмеження стали руйнівними для економіки країни та добробуту людей. За даними Центру економічної стратегії під час жорсткого карантину було втрачено третину роздрібного товарообороту, десяту частину промислового виробництва. Вантажообіг втратив 20--30% докризових обсягів. Регулярні доходи бюджету різко впали -- митниця, яка у січні--березні отримувала 80--90% надходжень 2019 року, у квітні та травні отримала 77% та 68% надходжень 2019 року [27].

У різних містах України почалися протести -- карантинні обмеження об'єднали представників малого та середнього бізнесу у Дніпропетровській, Тернопільській, Запорізькій, Херсонській областях, у Полтаві, Краматорську, Сєвєродонецьку, Хмельницькому та Львові, які вийшли на мітинги з вимогою поновити роботу ринків, що була заборонена під час карантину. Серед причин протестувальники називали вибіркове виконання законодавства, нерівні умови для ведення бізнесу (адже великі супермаркети та мережі харчування працювали у той час, як ринки та дрібні кав'ярні були закриті) та вибіркове покарання порушників режиму. Припинення роботи продуктових ринків стало ударом не лише для торговців, а й для дрібних фермерів, які зазнали значних втрат, адже перший врожай так і не був реалізованим.

Першим послабити карантин після масових звернень підприємців вирішив мер Черкас Анатолій Бондаренко. В травні він заявив про намір дозволити відкритися низці магазинів, майстерень та літнім майданчикам ресторанів. Міського голову Черкас публічно підтримали мер Івано- Франківська Руслан Марцинків та мер Львова Андрій Садовий, які заявили про необхідність дозволити роботу дрібного бізнесу, магазинів та продуктових ринків. Про послаблення карантину заявив і мер Дніпра Борис Філатов. Фактично цей момент став кульмінаційною точкою протистояння місцевого самоврядування та центральної влади, яке у подальшому перетворюється на протистояння політичне. На тлі суперечностей з Банковою та у передчутті місцевих виборів мери Дніпра, Каховки, Миколаєва, Житомира, Чернівців та Кропивницького оголошують про створення власної політичної сили „Пропозиція”. Політичні перспективи партії цілком реалістичні, адже публічні заяви мерів звучать в унісон суспільним настроям. За результатами спільного дослідження Социс та Центру Разумкова в липні 2020 року 64,8% опитаних українців вважали, що події в країні розвиваються у неправильному напрямі. Президент Володимир Зеленський на той момент залишається політиком з найвищим рівнем довіри -- 44%, однак не довіряє йому 49%, що робить баланс довіри та недовіри негативним [28]. Результати іншого дослідження -- проведеного в липні--серпні Програмою USAID„Долучайся!” фіксують тенденцію розчарування українців в реформах та готовність підтримувати один одного та свої громади [29].

За результатами місцевих виборів партія „Пропозиція” в Дніпрі набрала 29,1% голосів і завела 22 депутати в міськраду. Також „Пропозиція” набрала найбільшу кількість голосів у місті Житомирі -- 38,1% і має у міській раді фракцію з 16 депутатів. В обласну раду партія набрала 9,38% голосів і представлена там 6 депутатами. Сергій Сухомлин набрав на виборах міського голови у Житомирі 51,37% голосів і переміг у першому турі. Перемогли на виборах і стали головами кандидати від „Пропозиції” Сергій Орлюк у Бердичеві, Іван Кохан у Коростишеві та Олег Можарівський у Попільні. У Кропивницькому на виборах на посаду міського голови перемогу здобув співзасновник партії „Пропозиція” Андрій Райкович. За нього проголосували 27839 містян і він набрав 53,53% голосів. Кандидати від партії виграли мерські вибори у Вараші -- місто очолив Олександр Мензул, та Острозі -- тут посаду міського голови обійняв Юрій Ягодка. Бориса Філатова в Дніпрі у другому турі підтримали 78,07% від тих містян, хто голосував. За Олександра Сєнкевича в Миколаєві проголосували 59,74% жителів міста. „Пропозиція” здобула мерські крісла в чотирьох містах обласного значення.

Після проведення місцевих виборів проблема пандемії набирала обертів і 11 листопада 2020 року Кабінет Міністрів запровадив в Україні „карантин вихідного дня” -- за ідеєю якого в період вихідних мали бути закритими ресторани й кафе, торговельні центри, спортзали й хостели. У Верховній Раді не вистачило голосів аби скасувати постанову Кабміну, проте і без скасування документа парламентом деякі новообрані мери заявили про спротив урядовій ініціативі. У Черкасах Комісія з питань техногенно- екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій не підтримала ухвалу уряду щодо введення „карантину вихідного дня”, а мер Анатолій Бондаренко наголосив, що не підтримує дії центральної влади. Андрій Садовий, переобраний мером у Львові, заявив, що у місті скасовуються субота та неділя, а оскільки немає вихідних, то не буде і „карантину вихідного дня”. Дозволив працювати на вихідних ресторанам і кафе мер Тернополя Сергій Надал. Без „карантину вихідного дня” залишився і Дніпро -- мер Дніпра Борис Філатов заявив, що у місті нема кому імплементувати рішення Кабміну, адже комісія Техногенно екологічної безпеки не має кворуму.

Криза проникнення: кейс Конституційного Суду

Ще один приклад вияву кризи проникнення -- спроби блокування антикорупційної реформи за допомогою судових органів. Ідеться про рішення Конституційного Суду від 27 жовтня 2020 року частково задовольнити подання депутатів від Політичної партії „Опозиційна платформа -- За життя” (ОПЗЖ) та „За майбутнє” щодо антиконституційності цілої низки норм антикорупційного законодавства. Кілька положень Закону „Про запобігання корупції” цим рішенням Конституційного Суду були визнані невідповідними Конституції України. Національне агентство з питань запобігання корупції було позбавлене частини контрольних функцій. А саме:

-- Конституційний Суд ухвалив рішення, яким скасував статтю 366-1 Кримінального кодексу, що передбачає кримінальну відповідальність за недостовірне декларування;

— визнав неконституційними положення законів про перевірку е-декларацій чиновників і скасував право НАЗК перевіряти декларації та виявляти конфлікт інтересів;

— позбавив Національне агентство з питань запобігання корупції доступу до державних реєстрів, необхідних для проведення спецперевірок декларацій кандидатів на керівні посади до органів влади [30]. Без цієї перевірки жоден керівник державного органу не може бути офіційно призначений.

Як наслідок -- у зв'язку з визнанням неконституційності норми про кримінальну відповідальність за недостовірне декларування у грудні 2020 року, за словами в. о. керівника Спеціалізованої антикорупційної прокуратури (САП) Максима Грищука, було закрито 103 кримінальні провадження [21].

Слід зазначити, що скасовані КС норми закону були ухвалені ще 2014 року і стали тоді останнім аргументом для Євросоюзу, аби скасувати візи для українців. Отже, рішення Конституційного Суду не тільки утруднило боротьбу з корупцією, а й поставило під сумнів геополітичні здобутки країни.

4 грудня 2020 року Верховна Рада України відновила кримінальну відповідальність за недостовірне декларування -- якщо раніше за обман про статки було передбачено ув'язнення, то тепер за неправдиву декларацію передбачено альтернативні покарання -- штраф, громадські роботи і лише у крайньому випадку обмеження волі (а не її позбавлення, як це раніше передбачав закон).

Про блокування антикорупційних дій з використанням судових органів свідчить і ще один епізод -- Вища рада правосуддя (ВРП), розглянувши проєкт Антикорупційної стратегії на 2020--2024 роки, зафіксувала свою позицію таким чином: „Цей документ не відповідає вимогам нормотворчої техніки, має декларативний характер, містить суперечливі твердження та непідтверджені положення” [32]. Слід зазначити, що один із розділів проєкту Антикорупційної стратегії присвячений корупції в судовій владі. Зокрема, він пропонує перевірити на доброчесність чинних членів Вищої ради правосуддя. У рішенні щодо Антикорупційної стратегії від 17 вересня 2020 року ВРП аналізує цей пункт та доходить висновку -- „досягнення цілей подолання корупції не повинно супроводжуватися запровадженням невиправданих процедур, які за своїм змістом є такими, що нівелюють гарантії незалежності чи завдають шкоди авторитету або створюють умови, за яких працівники з високими моральними і професійними якостями та почуттям власної гідності не будуть зацікавлені у продовженні своєї професійної діяльності” [33]. Та в остаточному висновку ВРП констатує, що вирішила вважати проєкт Антикорупційної стратегії на 2020--2024 роки таким, що суперечить чинному конституційному регулюванню суспільних відносин, а процедури Антикорупційної стратегії ВРП назвала такими, що нівелюють гарантії суддівської незалежності та завдають шкоди авторитету правосуддя. Зрештою, Антикорупційну стратегію підтримав уряд, а Верховна Рада 5 листопада 2020 року проголосувала за неї у першому читанні.

Уже у листопаді та грудні 2020 року Вища рада правосуддя вирішила призначити суддями осіб, які не пройшли обов'язкову процедуру кваліфікаційного оцінювання і не визнані такими, що відповідають посаді: ВРП внесла подання президенту про призначення безстроково суддів, щодо яких Громадська рада доброчесності (ГРД) ухвалила негативні висновки. ГРД заявила, що вважає такі дії грубим порушенням процедури призначення суддів та закликала президента залишити без розгляду подання ВРП та якнайшвидше подати на розгляд парламенту законопроєкт про якісне оновлення складу Вищої ради правосуддя [34]. За термінову реформу ВРП висловилася Венеційська комісія -- 9 жовтня 2020 року комісія затвердила висновок щодо судового законопроєкту № 3711, що був внесений Володимиром Зеленським у червні 2020-го [35]. Експерти комісії висловили низку критичних зауважень щодо нового порядку формування Вищої кваліфікаційної комісії суддів та наголосили на важливості якнайшвидшого розв'язання проблеми доброчесності членів Вищої ради правосуддя. Майже через рік -- у липні 2021 року Верховна Рада України ухвалила законопроєкт № 5068 про очищення Вищої ради правосуддя, що передбачає перевірку на доброчесність членів ВРП -- як майбутніх, так і чинних -- Етичною радою, до складу якої мають увійти міжнародні експерти. Також було ухвалено законопроєкт № 5069, який встановлює адміністративну відповідальність за невиконання законних вимог дисциплінарного інспектора Вищої ради правосуддя, та законопроект № 3711-д про відновлення роботи Вищої кваліфікаційної комісії суддів.

Висновки

Підсумовуючи викладене, слід зазначити, що криза проникнення в політичній історії України має хронічний характер з періодами загострення. Як демонструє український досвід, намагання влади ліквідувати кризу авторитарними методами лише поглиблює дестабілізацію.

Серед факторів, що здатні провокувати розвиток кризи проникнення сьогодні, -- низький рівень довіри українців владним інститутам; діяльність фінансово-промислових груп, що конкурують за можливість змінювати державні рішення на свою користь; дублювання повноважень представницьких органів влади і місцевих державних адміністрацій, що створює зону потенційного конфлікту компетенцій; традиційне протистояння вертикалі „центр--регіони”; відсутність дієвої судової системи.

Дослідник теорії модернізації Ч. Тіллі, вдаючись до аналізу кризових явищ, описує відповідні антикризові дії для кожного кризового етапу модернізації: подолання кризи проникнення, на його думку, передбачається засобами закладення поля адміністрування заради ресурсної мобілізації, створення республіканського порядку, координування колективних дій через розвиток інфраструктури, зародження активності, захист акцій протесту [36].

Серед заходів, що здатні уповільнити або подолати кризу проникнення саме в українських реаліях, слід також назвати:

-- прозору, узгоджену, зрозумілу комунікацію влади зі суспільством;

і громадський аудит дій влади;

і судову реформу, оновлення всієї системи правосуддя;

і подальше реформування системи місцевого самоврядування та територіальної організації влади, ухвалення нових Законів „Про місцеве самоврядування” та „Про місцеві державні адміністрації”, які врегулюють діяльність місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування всіх рівнів; базовими положеннями законопроєктів мають стати чітке розмежування сфери компетенції держави та місцевого самоврядування, розширення автономії місцевого самоврядування та розмежування повноважень кожного його рівня;

і політику деолігархізації, обмеження монополій та олігархічних груп.

Проте головними факторами, здатними унеможливити розвиток кризи проникнення, має стати консолідація еліти, формування консенсусу між урядовими та опозиційними колами, національною та регіональною елітами, а також залежність держави від громадянського суспільства. Саме на цих моментах має базуватися модель протидії кризі проникнення.

Подальший моніторинг проблем, що здатні провокувати загострення кризи проникнення, а також політика влади щодо їх розв'язання, на наш погляд, є доцільними й перспективними напрямами майбутніх досліджень.

Бібліографічні посилання

криза проникнення трансформація політичного режиму

1. Binder L., Colcman J., Pye L. and other. Crises and Sequences in Political Development : monograph / ed. by L. Binder. Princeton : Princeton University Press, 1971. 326р.

2. Абрамов А. В. Современная концепция модернизации: работа над прежними ошибками. Вестник Московского государственного областного университета. 2012. № 4. С. 112-127.