Вступ України до ЄС в контексті європейського конституціоналізму

Размещено на http://allbest.ru

Вступ України до ЄС в контексті європейського конституціоналізму

Ратушний Сергій Миколайович

кандидат юридичних наук, доцент, професор кафедри публічного та міжнародного права ДВНЗ «Київський національний економічний університет імені Вадима Гетьмана»

У статті розглядаються питання практичної реалізації євроінтеграційного курсу України після набуття нею статусу офіційного кандидата на вступ до ЄС в контексті європейського конституціоналізму. Зокрема, відзначається необхідність врахування особливостей і результатів конституційного розвитку ЄС для забезпечення досягнення відповідності «членскому» критерію вступу.

Ключові слова: євроінтеграційний курс України, Копенгагенські критерії, статус кандидата на вступ до ЄС, конституціоналізм, європейський конституціоналізм, інтернаціоналізація конституції.

В статье рассматриваются вопросы практической реализации евроинтеграционного курса Украины после обретения ею статуса официального кандидата на вступление в ЕС в контексте европейского конституционализма. В частности, отмечается необходимость учета особенностей и результатов конституционного развития ЕС для обеспечения достижения соответствия «членскому» критерию вступления.

Ключевые слова: евроинтеграционный курс Украины, Копенгагенские критерии, статус кандидата на вступление в ЕС, конституционализм, европейский конституционализм, интернационализация конституции.

євроінтеграційний курс україна конституціоналізм статус кандидат

S.M. Ratushnyi

Accession of Ukraine to the EU Within the Context of European Constitutionalism

The article examines the practical implementation of Ukraine's European integration course after it has been granted the status of an official candidate for EU accession within the context of European constitutionalism.

Taking into account the so-called "Seven steps" noted by the European Commission regarding Ukraine's application for membership in the European Union, an attempt is made to analyze the very phenomenon of supranational European constitutionalism, which is as an important reference point for candidates for accession, as it presumes the existence of supranational mechanisms that, in certain legal frameworks, actually limiting the state power, are invented to limit the supranational power itself.

The attempt to constitutionalize power relations within the interstate association became a conscious reaction of the European community to the challenges of globalization. Due to the formation of a pan- European identity and the legal fixation of the European Union as a model of the new world order, it has, in fact, become a criterion for its expansion within the EU member states and those who understand European integration as their civilizational choice.

For Ukraine, the constitutionalization of the EU not only serves as a clear example of the democratic system's functioning under more complex conditions and challenges, but also defines new specific tasks on the way to Europe. A number of concepts and legal constructions of "European constitutionalism" can be used in the course of regulating bilateral integration processes, will allow to legitimize and consciously unite society around the idea of the further European integration movement of Ukraine, to create constitutional frameworks, conditions and mechanisms for the transition to a deeper level of integration through internal political and institutional reforms, open the way to enact legislation to bring their laws into line with the European law through the constitutional settlement of issues of direct action and the supremacy of EU law, the binding nature of decisions of the EU Court, etc.

Keywords: European integration course of Ukraine, Copenhagen criteria, the EU candidate status, constitutionalism, European constitutionalism, internationalization of the Constitution.

Постановка проблеми. 23 червня 2022 р. Європейська Рада прийняла рішення про надання Україні статусу кандидата на вступ. Формально ця подія мала б означати визнання відповідності нашої держави першому з Копенгагенських критеріїв членства - політичному. Разом з тим, критична оцінка стану імплементації Угоди про асоціацію Україна-ЄС (УА) та практичних наслідків конституційного закріплення євроінтеграційного курсу в лютому 2019 р. не виглядає такою вже однозначною. Європейська комісія в своєму висновку щодо заявки України на членство в Європейському Союзі від 17 червня 2022 р. [1] рекомендувала надати їй статус кандидата, але зазначила так званих «Сім кроків» (п.4.), які потрібно виконати для початку переговорів по суті. Ці «кроки» стосуються сфери дії політичних критеріїв Копенгагена і прямо, чи більш-менш опосередковано, пов'язані з конституційним регулюванням.

Тому питання подальшої реалізації стратегії України на набуття повноправного членства в Європейському Союзі важливо розглядати в рамках «конституційного» контексту як України, так і ЄС. Зокрема, більш детального розгляду потребує сам феномен європейського конституціоналізму, який більше, ніж будь-що інше, враховує особливості процесу європейської інтеграції, стає центральним пунктом як позитивних очікувань, так і жорсткої критики, важливим орієнтиром для кандидатів на вступ.

Аналіз останніх досліджень і публікацій свідчить, що проблематика досліджень європейського конституціоналізму, в цілому, досить популярна. Загальнонаукові компоненти конституціоналізму, в т.ч. європейського конституціоналізму, досліджували М. Бондар, О. Бориславська, Дж. Вейлер, Р. Вессель, Ю. Волошин, А. Колодій, Л. Луць, М. Орзих, І. Середа, Дж. Франкенберг, Т. Хартлі, Д. Чалмерс, В. Шаповал, Е. Штайн та інші. Хоча публікацій стосовно певних аспектів європейського конституціоналізму у зв'язку з питаннями розширення та членства в ЄС, а також реалізацією євроінтеграційного курсу України поки ще бракує.

Мета дослідження включає аналіз формування та становлення європейського конституціоналізму та його впливу на вирішення деяких практичних проблем набуття Україною повноправного членства в ЄС після набуття статусу офіційного кандидата на вступ.

Виклад основного матеріалу. На всіх етапах свого розвитку "європейська ідея" носила демократичний і геополітичний характер. Досвід об'єднаної Європи став переконливим підтвердженням об'єктивної природи і практичної доцільності міждержавної інтеграції. Сформовані при цьому міждержавні відносини європейської інтеграції спричинили виникнення нових міжнародних явищ, процесів та структур, суть яких вже не відображається поняттями «міжнародна співпраця» чи «міжнародне співробітництво». Їх не завжди можна пояснити категоріями та поняттями міжнародного публічного права.

В процесі поглиблення та розширення європейської інтеграції її організаційні структури поступово трансформувалися від засобу «узгодження» державних воль суверенних держав до моделі організації владних відносин - відносин владарювання, які традиційно є предметом конституційного регулювання. Зі зростанням глобального економічного та політичного впливу, ЄС все частіше розглядається як багатонаціональна спільнота, яка сформована за територіальною ознакою, визначила свою ідентичність, побудовану на певній системі цінностей, і яку, по факту, слід розглядати в якості нової парадигми організації політичної влади - потенційної наддержави, легітимність якої ґрунтується на двох джерелах: волі держав-членів і волі громадян.

Юридичним інструментом будівництва об'єднаної Європи стало право Європейського Союзу. Це «інтеграційне право», сформоване на основі права міжнародного, поступово набуло рис автономної правової системи. Базовим елементом цієї системи традиційно вважалось інституційне право з власним предметом регулювання - відносин щодо формування, діяльності і повноважень його інститутів. Але поступово, по мірі поглиблення й розширення європейської інтеграції інституційні аспекти вийшли за рамки загального контексту міжнародного права, відбувається зміна термінології. Про «конституційне право» як елемент права ЄС згадують В. Колісніченко, Л. Луць. Цей термін прямо винесений в назву монографії Т. Хартлі, розділу в роботі Д. Чалмерса.

Вихідним положенням для більшості цих допущень вважається використання терміну «конституція» для позначення установчих договорів Європейських Співтовариств і Європейського Союзу, які встановлюють основи устрою і діяльності «наддержавної» організації політичної влади і наділені вищою юридичною силою. Тобто, не будучи конституціями в прийнятому в правовій науці значенні, мають конституційно-правовий характер, виконують ті самі функції, що й конституція держави, і, поступово набувають класичних юридичних властивостей конституції.

Спроба конституційного оформлення владних відносин в межах міждержавного об'єднання, а відтак, закріплення й підсилення його особливого геополітичного положення у світі, стало свідомою реакцією європейської спільноти на виклики глобалізації. Конституція для об'єднаної Європи 2004 р. передбачалась, як акт, який є міжнародно-правовим за формою, але за змістом і юридичною силою максимально наближений до класичного розуміння Основного закону. Вона мала сприяти вирішенню подвійної задачі - встановлення легітимної влади та подальшої інтеграції європейської спільноти через становлення загальноєвропейської самосвідомості та юридичної фіксації Європейського Союзу як моделі нового світопорядку, і, тим самим, остаточно витіснити міжнародне право з відносин європейської інтеграції. Проте ці високі амбіції не були реалізовані.

Виходом із конституційної кризи стало підписання 13 грудня 2007 р. Лісабонського Договору про внесення змін до Договору про Європейський Союз та Договору про заснування Європейської Спільноти [2]. «Конституційна» складова цього документа проявляється в його установчому характері - Європейський Союз конституйовано суб'єктом міжнародного права та юридичною особою. Зафіксувавши існуючий рівень інтеграції, Договір визначив її подальші перспективи, цілі й завдання ЄС на сучасному етапі; закріпив основні засади організації й функціонування ЄС як владної структури наддержавного характеру та його правової системи; деталізував основні засади правового статусу особи не через традиційну відсилку до загальновизнаних міжнародних стандартів прав людини, а перехресним посиланням на Хартію основних прав. В такому вигляді, Лісабонський договір постав «полегшеним» варіантом Європейської конституції, відкрив шлях для подальшої конституціоналізації європейської інтеграції і, небезпідставно, вважається новим етапом європейського конституціоналізму.

Конституціоналізм належить до тих явищ, які, за висловом М. Орзіха, виникли значно раніше, ніж сформувалися уявлення про них [3, с.50]. Його конструкція, в дослідженнях різних вітчизняних та зарубіжних вчених- правознавців виглядає рівно складною та гнучкою, тлумачиться багатогранно й неоднозначно. З одного боку, конституціоналізм розглядається як політична система і державні методи управління, які спираються на конституцію (державна практика). З іншого - це сукупність певних політико-правових цінностей (державна ідеологія). В їх практичній реалізації ці елементи об'єднані відповідною національною конституційною ідентичністю. За функціональним призначенням, ключовим є розуміння конституціоналізму як державного правління в широкому сенсі, обмеженого за змістом конституції. Ідея, що влада може й повинна бути конституційно обмеженою, а її повноваження залежать від застосування цих обмежень, складає саму сутність конституціоналізму. При цьому, зміст конституціоналізму і його функціонування розрізняється в різних правових системах, які враховують національно-культурні та ментальні особливості кожного народу. Невипадково, його порівнюють з операційною системою [4], що визначає загальний процес управління, в межах якого функціонують всі інші програми спільноти - економічні, соціальні, політичні. Ці програми мають, звичайно, свій специфічний зміст, «написані» для певного конституційного устрою і, відповідно, автоматичне запозичення конституціоналізму з однієї правової системи до іншої може бути небезпечним.

Слід враховувати також, що конституціоналізм є системою, яка перманентно й динамічно розвивається. Серед визначальних тенденцій його розвитку в сучасних умовах виняткової уваги заслуговує інтернаціоналізація, обумовлена світовими процесами глобалізації та регіональної інтеграції, яка пов'язується, передусім, зі зближенням національного конституційного права з міжнародним публічним правом. Але сам мотив дотримання конституції суперечить більшості теорій короткострокових міжнародних відносин на основі інтересів, протистоїть, по факту, міжнародному праву та обмежує «канали» його впливу на національний правопорядок. Конституція є своєрідним «фільтром» у процесі імплементації міжнародних договорів, який допомагає уникнути негативних елементів і контролювати внутрішньодержавну правотворчість. [5, с. 86]. До того ж, відзначається протиріччя між процесами правової глобалізації та посиленням тенденцій конституційно-правової суверенізації [6, с.114]. Не дивно, що реальний рівень інтернаціоналізації в конституційній сфері права залишається загалом низьким.

Конституційне право (як явище виключно внутрішньодержавного права) є досить консервативним і мало піддається уніфікації, а можливість його гармонізації через призму цілепокладання виглядає досить сумнівною. Конституція інтернаціоналізується і стає невід'ємною частиною міжнародного співробітництва шляхом прийняття та закріплення в конституціях окремих країн міжнародно-правових стандартів, визнаних загальними засадами (принципами) світового конституціоналізму. На цьому фундаменті сьогодні відбувається функціонування політичних установ в абсолютній більшості держав світу, але концепція конституціоналізму може бути застосовна не лише до держави («домінантної, але все ж таки умовної форми політичної організації» [7, с.259]), але й до будь-якої політико-правової системи організації суспільства, зокрема, до організації і здійснення політичної влади в системі європейської інтеграції.

Зрозуміло, що конституціоналізм суверенної держави відрізнятиметься від уявлень про його міждержавного аналога. Дж. Вейлер та Дж. Трахтман, зокрема, пропонують розглядати європейський конституціоналізм як мутацію міжнародного права, що є результатом еволюціії реального світу, і закликають пристосувати або реформувати наше сприйняття до цих змін [4]. Але наддержавний європейський конституціоналізм (відрізняється від європейської моделі конституціоналізму), почав формуватися в процесі європейської інтеграції, в межах інтеграційного об'єднання - Європейського Союзу. Підґрунтям для виникнення цього якісно нового транснаціонального правового явища стала необхідність конституційних оцінок та взаємодії на рівні національних державно-правових систем і міжнародно-правових механізмів щодо реалізації суверенної волі держав на участь в інтеграційних процесах.

Відповідно до положень ст. 2 ДЄС, «Союз базується на принципах свободи, демократії, поваги прав людини та основних свобод, верховенстві права та принципах, що є загальними для усіх держав-членів». Тобто, ініціювавши інтеграцію, західноєвропейські держави, вже мали в основі ціннісну єдність та ідеологічну узгодженість європейської моделі конституціоналізму як «ідеальної» моделі «державного» конституціоналізму.

Започаткована таким чином європейська конституційна ідентичність обумовила можливість і успішність інтеграції, фактично стала критерієм її розширення. Територіально, це співпадає з кордонами держав-учасниць ЄС та тих, що бачать в євроінтеграції свій цивілізаційний вибір.

Особливістю наддержавного європейського конституціоналізму є те, що окрім національних гарантій" та інструментів обмеження державного правління він передбачає існування наднаціональних механізмів, які, в певних юридичних рамках, реально обмежуючи державу, призначені для обмеження самої наднаціональної влади. При цьому відбувається конституціоналізація європейського правового простору.

Перетворення набору юридичних домовленостей, обов'язкових для суверенних держав, у вертикально інтегрований правовий режим, дозволить вивести право ЄС з непевного стану автономної правової системи і «визнати його "реальним" законом - в очах судів, правової спільноти, урядів і парламентів і, що найважче, - науковців в сфері міжнародних зв'язків» [4].

Реальний процес “конституціоналізації” в праві ЄС пов'язаний з правозастосовчою та правотворчою діяльністю Суду Європейського Союзу. З початку 60х років Суд активно працював над створенням та реалізацією концепції автономного права співтовариств, яке б відрізнялось від правових систем держав- членів, але, в той же час, мало переваги над ними, неодноразово наголошував (відомі справи Van Gend en Loos (1963 р.), Costa v. ENEL (1964 р.) та ін.), що Співтовариство утворює новий міжнародно-правовий порядок, на користь якого держави обмежили, хоча й в лімітованих сферах, свої суверенні права і суб'єктами якого є не тільки держави-учасниці, а й їх громадяни. У наступних справах Суд взагалі відкинув посилання на міжнародне право. Наділений винятковою прерогативою тлумачення права ЄС, Суд своєю діяльністю підтвердив, що виконує функції своєрідного «первинного» конституційного Суду. Наявність такого органу само по собі є формальною ознакою конституціоналізму.

Для України процес конституціалізації ЄС не тільки виступає наочним прикладом функціонування демократичної системи у більш складних умовах та ризиках, але й визначає нові конкретні завдання на шляху до Європи,. Цілий ряд концепцій і юридичних конструкцій «європейського конституціоналізму» можуть бути використані в ході регулювання двосторонніх інтеграційних процесів та здійсненні подальших кроків правової та конституційної реформи в Україні. Отримані результати вже сьогодні дозволяють оцінювати Основний Закон України як приклад успішної інтернаціоналізації.

Справді, чинна редакція Конституції Україні [8] вже в Преамбулі (абз. п'ятий) підтверджує європейську ідентичність Українського народу і незворотність європейського та євроатлантичного курсу України. Далі (п.5 ч.1 ст. 85, ч.3 ст. 102 та п.1-1 ст. 116) уточнюються відповідні повноваження державних органів. Згідно зі ст. 9 чинні міжнародні договори, згода на обов'язковість яких надані Верховною Радою України, є частиною національного законодавства нашої країни. Ст. 55 надає право кожному, після використання усіх національних засобів правового захисту, звертатися за захистом прав і свобод до відповідних міжнародних судових установ чи до відповідних органів міжнародних організацій, членом або учасником яких є Україна. Таким чином, конституційні норми визначають місце міжнародно-правових актів у системі законодавства, окреслюють межі міжнародно-правових гарантій, які надаються в рамках міжнародних зобов'язань держави.

Хоча положення ч. 2 ст. 9 щодо неприпустимості укладання міжнародного договору до внесення відповідних змін до Конституції України виглядають дискусійними, особливо в частині практичного застосування через невизначеність конкретного механізму реалізації. Ця норма не дає також відповіді на питання, на якому етапі укладання міжнародного договору (будь-якого, чи якогось специфічного?) може виникнути питання про його неконституційність. Якщо це матиме місце після набуття чинності міжнародним договором, то воно прямо суперечитиме принципу сумлінного виконання прийнятих міжнародних зобов'язань та положенням Віденської конвенції про право міжнародних договорів 1969 р.

Попри те, що за усталеною думкою верховенство права ЄС стосується усього правопорядку в межах установчих договорів, може виникати конфлікт між конституційними положеннями ЄС та національними конституціями. Ще гостріше питання постає держав - офіційних кандидатів на вступ, таких як Україна, яка знаходиться тільки на початку шляху до Європи, і має здійснювати поступове приведення існуючого та майбутнього галузевого законодавства у відповідність до acquis ЄС. В ст. 153 УА зазначається, що увага повинна приділятися відповідному прецедентному праву Суду ЄС та імплементаційним заходам Європейської Комісії, а також, якщо в цьому виникне необхідність, будь-яким змінам в acquis ЄС, що відбуватимуться в той самий час [9], але до цього доктринально та законодавчо має бути узгоджено питання співвідношення та взаємодії європейського конституціоналізму з національним конституційним правопорядком.

Висновки і перспективи подальших досліджень. Аналіз проблем європейського конституціоналізму, після отримання статусу офіційного кандидата на вступ до ЄС і подальших кроків практичної реалізації євроінтеграційного курсу нашої держави, буде залишатися однією з важливих дискусійних тем для влади, громадянського суспільства та науковців. Ігнорування або недооцінка цих питань може створювати ризики у розбудові конституційно проголошеної демократії європейського ґатунку. Орієнтація на європейські конституційні стандарти в контексті реалізації національної ідеології та практики, навпаки, сприятиме істотному цивілізаційному успіху, дозволить легітимізувати та свідомо об'єднати суспільство навколо ідеї подальшого євроінтеграційного руху України, створити конституційні рамки, умови та механізми переходу до більш глибокого рівня інтеграції через проведення внутрішніх політичних та інституційних реформ, ще раз підтвердити відповідність Копенгагенським політичним критеріям, здатність завершити досягнення відповідності критеріям економічним, відкрити шлях до практичної реалізації «членського критерію» - прийняття на себе зобов'язань членства, включаючи дотримання цілей політичного, економічного та валютного союзу, шляхом не косметичної адаптації, реальною гармонізацією національного законодавства з правом ЄС. Питання ж прямої дії та верховенства права ЄС, обов'язковості рішень Суду ЄС тощо вирішити ефективно поза рамками конституційного регулювання уявляється неможливим.

Список використаних джерел:

1. Commission Opinion on Ukraine's application for membership of the European Union. 17.6.2022 COM (2022) 407 final. URL: https://neighbourhood-enlargement.ec.europa.eu/opinion-ukraines- application-membership-european-union_en (дата звернення 01.12.2022).

2. Treaty of Lisbon amending the Treaty on European Union and the Treaty establishing the European Community. Official Journal. Series C. 2007. Vol. 50. № 306. P. 1-271. URL: https://eur- lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=OJ:C:2007:306:TOC (дата звернення 01.12.2022).

3. Орзих М. Ф. Категориальное определение перспектив науки конституционного права. Наука конституційного права України: сучасний стан та напрямки розвитку: матеріали виступів учасників «круглого столу» / за ред. А. П. Гетьмана]. X.: Право, 2009. 152 с.

4. Weiler J.H.H., Trachtman Joel P. European Constitutionalism and Its Discontents. NorthwesternJournal of International Law & Business. Vol.17. URL:

https://scholarlycommons.law.northwestern.edu/cgi/viewcontent.cgUarticle =1449&cont ext=njilb (дата звернення 01.12.2022).

5. Волошин Ю. Інтернаціоналізація сучасного конституційного права: деякі теоретичні й практичні проблеми. Часопис Київського Університету права. 2007. № 4. С. 82-88.

6. Бондар М. Європейський конституціоналізм в аспекті співвідношення національної конституційної і конвенційної юрисдикцій. Вісник Конституційного Суду України. № 4-5/2011. С.114- 121.

7. Frankenberg G. The Return of the Contract: Problems and Pitfalls of European Constitutionalism. European Law Journal, 2000. Vol. 6 (3), 257-276.

8. Конституція України від 28.06.1996 р. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/254%D0%BA/96-%D0%B2%D1%80 (дата звернення 01.12.2022).

9. Угода про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони: Міжнародний документ від 27.06.2014. URL: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/984_011 (дата звернення 01.12.2022).

Размещено на Allbest.ru