Перехід від інкрементальної до неінкрементальної стратегії у процесі ратифікації Україною Стамбульської конвенції

Размещено на http://www.allbest.ru/

Національного університету «Києво-Могилянська Академія»

Перехід від інкрементальної до неінкрементальної стратегії у процесі ратифікації Україною Стамбульської конвенції

Дем'янчук Олександр Петрович доктор політичних наук, в. о. декана факультету соціальних наук і соціальних технологій

Андрієнко Наталія Вікторівна студентка магістерської програми з політології

Київ, Україна

Анотація

Стаття ілюструє відмінність двох концепцій прийняття політичних рішень, інкрементальної та неінкрементальної, на прикладі ухвалення рішення про ратифікацію Україною Стамбульської конвенції. Політична наука розрізняє інкрементальну та неінкрементальну концепції прийняття політичних рішень. Дослідники часто розділяють політичні рішення, до аналізу яких їх варто застосовувати. Втім, існує клас рішень, аналіз яких потребує застосування обох концепцій, оскільки їхнє прийняття відбувалося в умовах стратегічної зміни курсу.

У 2011 році Україна стала однією з країн, що долучилися до підписання Конвенції Ради Європи про запобігання насильству проти жінок і домашньому насильству та боротьбу з цими явищами. Шлях від підписання до ратифікації документу тривав понад 11 років. Метою статті є виявлення можливих причин переходу від інкрементальної до неінкрементальної стратегії у процесі прийняття рішення про ратифікацію Україною Стамбульської конвенції.

З метою виявити і пояснити перехід від інкрементальної до неінкрементальної стратегії було застосовано метод аналізу подієвих даних у період з 2011 по 2022 роки, дискурс-аналіз медіа-текстів та політико-правовий метод. Основний масив даних, зокрема тексти нормативно-правових актів, було зібрано на сайті Верховної Ради України. Інформацію про перебіг політичного процесу було отримано з веб-сайту Офіційного інтернет-представництва Президента України, інтернет-ресурсів українських та закордонних ЗМІ.

Результати дослідження дозволяють стверджувати, що на зміну стратегії влади та інтенсифікацію подій щодо прийняття Стамбульської конвенції мали сукупний вплив декілька чинників зокрема зміна політичного керівництва, зростання вимог, що висуваються зацікавленими сторонами та істотні зміни в навколишньому середовищі. Концепція неінкременталізму виявилась більш дієвою в умовах неможливості узгодження діаметрально протилежних суспільних інтересів, аніж концепція інкре- менталізму.

Ключові слова: інкременталізм, Стамбульська конвенція, політичне рішення, івент- аналіз.

Abstract

Shifting from incremental to non-incremental strategies in ratifying the Istanbul convention by Ukraine

Demyanchuk Oleksandr Petrovych

Doctor of Political Science,

Acting Dean of Social Sciences and Social Technologies National University of Kyiv-Mohyla Academy

Kyiv, Ukraine

Andriienko Nataliia Viktorivna

MA Student in Political Science National University of Kyiv-Mohyla Academy

Kyiv, Ukraine

This article demonstrates the difference between the two concepts of political decisionmaking, incremental and non-incremental, using the case of the decision to ratify the Istanbul Convention by Ukraine. Political science distinguishes between incremental and non- incremental concepts of political decision-making. Researchers often separate the political decisions to which they should be applied. However, there is a class of decisions that require the application of both concepts, as their adoption took place under the conditions of a strategic change of course.

In 2011, Ukraine joined the list of countries that have signed the Council of Europe Convention on preventing and combating violence against women and domestic violence. The process from signing to ratification of the document took more than 11 years. The purpose of this article is to identify possible reasons for the transition from an incremental to a non-incremental strategy in the decision-making process on Ukraine's ratification of the Istanbul Convention. In order to identify and explain the transition from an incremental to a non-incremental strategy, the method of event data analysis in the period from 2011 to 2022, discourse analysis of media texts, and the socio-legal method were applied. The major volume of data, including the texts of legal acts, was collected from the website of the Verkhovna Rada of Ukraine. Information on the political process was obtained from the website of the official Internet office of the President of Ukraine, and the Internet resources of Ukrainian and foreign media. The results of the study suggest that the change in the government's strategy and the intensification of events related to the adoption of the Istanbul Convention were jointly influenced by several factors, including the change of political leadership, growing demands from stakeholders, and significant changes in the environment. The concept of nonincrementalism proved to be more effective in the face of the impossibility of reconciling diametrically opposed public interests than the concept of incrementalism.

Key words: incrementalism, Istanbul Convention, political decision-making, event analysis.

Вступ

В яких умовах чітко простежується інкременталізм в ухваленні політичних рішень? Які ситуації змушують органи ухвалення рішень проявити неінкрементальний підхід до вирішення суспільних проблем? Які з цих умов реалізувалися в Україні за часи російської агресії? Відповіді на ці питання будемо шукати на прикладі ратифікації Конвенції Ради Європи про запобігання насильству проти жінок і домашньому насильству та боротьбу з цими явищами (далі - Стамбульська конвенція).

Політична наука розрізняє інкрементальну та неінкрементальну концепції прийняття політичних рішень, які зазвичай протиставляють одна одній. Дослідники часто диференціюють політичні рішення, до яких їх варто застосовувати. Втім, існує клас рішень, аналіз яких потребує застосування обох концепцій, оскільки їхнє прийняття відбувалося в умовах стратегічної зміни курсу. Серед таких рішень - ратифікація Стамбульської конвенції. У 2011 році Україна стала однією з країн, що долучилися до підписання конвенції. Шлях від підписання до ратифікації документу тривав понад 11 років. політичний інкрементальний ратифікація конвенція

Мета й завдання

Метою роботи є виявлення можливих причин переходу від інкрементальної до неінкрементальної стратегії у процесі прийняття рішення про ратифікацію Україною Стамбульської конвенції. Реалізація дослідницької мети потребує вирішення таких завдань: а) проаналізувати та систематизувати теоретичні підходи до розуміння інкрементальної та неінкрементальної моделей прийняття політичних рішень; б) дослідити динаміку процесу ратифікації Стамбульської конвенції; в) виявити ймовірні чинники, що сприяли переходу від інкрементальної до неінкрементальної моделі під час ухвалення рішення.

У роботі застосовано такі методи дослідження, як івент-аналіз або аналіз подієвих даних, необхідний для дослідження динаміки прийняття політичного рішення та еволюції політичного процесу, які є важливими для подальшого аналізу; дискурс- аналіз медіа-текстів застосовується для розуміння суспільного контексту, в умовах якого приймалося політичне рішення, а також позицій акторів, які мали вплив на його прийняття; політико-правовий метод застосовується до аналізу нормативно-правових актів, а також деяких декларації та резолюції міжнародних організацій.

Характеристика джерельної бази. Основний масив даних, зокрема тексти нормативно-правових актів, було зібрано на сайті Верховної Ради України. Інформацію про перебіг політичного процесу було отримано з веб-сайту Офіційного інтер- нет-представництва Президента України, інтер- нет-ресурсів українських та закордонних ЗМІ.

Теоретичне підґрунтя аналізу. Концепція інкре- менталізму увійшла у політологічний дискурс після публікації у 1959 році суперечливої і широко цитованої статті Чарльза Е. Ліндблома «The Science of Muddling Through» [9]. Ліндблом заперечував «раціонально-комплексний» підхід, який домінував на той час у державному управлінні як ідеальний метод для розробки державної політики. Цей підхід базувався на переконанні, що, розглядаючи певне політичне рішення, законотворці 1) визначають пріоритетні цінності та цілі, 2) всебічно аналізують усі наявні альтернативи та 3) обирають найкращу альтернативу з точки зору попередньо визначених цінностей та цілей. Ліндблом у свою чергу вважав, що політичні актори приймають рішення, оцінюючи лише «обмежені порівняння з тими політиками, які відносно мало відрізняються від чинної політики» [11]. Причинами цьому є, по-перше, розбіжності щодо первинних цінностей та цілей політики та, по-друге, складність збору і обробки інформації для оцінки широкого кола потенційних альтернатив. Підсумовуючи, стратегія інкременталізму за Лін- дбломом - це стратегія перегляду усталеної політики задля досягнення мінімально змінених цілей.

В процесі наукового розвитку концепції виникло дві основні моделі інкременталізму: роз'єднаного (disjointed) інкременталізму та логічного інкременталізму. Перша була розроблена для пояснення процесу прийняття урядових рішень і є найбільш наближеною до того, що Ліндблом назвав «наукою сяк-так зробити свою справу», тоді як друга з'явилася в результаті досліджень, пов'язаних з формулюванням стратегії у великих, складних бізнес-організаціях [10].

Попри свою переконливість, концепція Лін- дблома зазнала значної критики. З 1959 року концепція інкременталізму була постійним джерелом інтелектуальних дебатів серед науковців, зацікавлених у досягненні кращого розуміння процесу формування політики. Зокрема Пол Шульман зазначав, що концепція інкременталізму разом з моделлю «роздільності» поетапних державних програм з узгодженими та чітко визначеними витратами, котрі за своєю суттю є більш-менш однотипними, відволікли увагу аналітиків публічної політики від тих політичних викликів, які неможливо проаналізувати в рамках жодної з них окремо. Ці проблеми вирізняються потребою у комплексних, а не поступальних підходах до ухвалення рішень; синоптичних, а не фрагментарних перспективах та баченнях. Такі політики характеризуються неподільністю політичної прихильності та ресурсів, які вони потребують для своєї реалізації [11].

В свою чергу Джеррі Джонсон вводить в науковий дискурс поняття `strategic drift', що на нашу думку доцільно перекласти як «стратегічна поступова зміна курсу». Саме це поняття не протиставляє інкрементальну та неінкрементальну концепції прийняття політичних рішень, а пояснює, яким чином вони взаємопов'язані. Він стверджує. що в будь-якому інкрементально-керованому курсі може настати момент, що вимагатиме певної форми неінкрементальних змін [8].

В літературі існують різні пояснення, чому неін- крементальні рішення можуть прийматися в рамках інкрементального процесу розробки політики. Пояснення лідерства (Leadership Explanation) припускає, що зміни вищих посадових осіб чи перестановки у складі команди вищого керівництва можуть призвести до прийняття важливих стратегічних рішень та зміни політики, оскільки вже сам факт таких змін означає появу нових орієнтирів, формулювання нових проблем і постановку нових питань. Теорія спекулятивного зростання (Speculative Augmentation) визначає вимоги, що висуваються зацікавленими сторонами, як прискорюючу силу для неінкрементальних змін. Теорія організаційних порогів (Organizational Thresholds) припускає, що потреба в ресурсах, необхідних для здійснення інвестицій, призводить до неінкремен- тальних рішень. Теорія катастроф (Catastrophe Theory) визначає істотні зміни в навколишньому середовищі як стимули для прийняття неінкремен- тальних рішень [10].

Стратегічна зміна курсу у процесі ратифікації Стамбульської конвенції. Від самого початку процес ратифікації Стамбульської конвенції носив інкрементальний характер. Законотворці дотримувалися стратегії перегляду усталеної політики задля досягнення мінімально змінених цілей.

7 листопада 2011 року Україна підписала Стамбульську конвенцію. 24 червня 2014 року відбулося перше засідання міжвідомчої робочої групи Стамбульської конвенції (ICIWG). Ця подія стала першим кроком, вжитим задля ратифікації Україною Стамбульської конвенції від моменту її підписання. Зустріч відбулася в Міністерстві закордонних справ України. Учасники обговорили, які акти національного законодавства потребують змін у зв'язку з ратифікацією Стамбульської конвенції. Зазначимо, що про політичний діалог на найвищому рівні тоді ще не йшлося, радше про консультації.

18 грудня 2014 року спеціальна робоча група Стамбульської конвенції (ICIWG) під егідою Міністерства соціальної політики України провела обговорення наступних кроків щодо прискорення процесу ратифікації Стамбульської конвенції за участю представників Міністерства соціальної політики, Міністерства закордонних справ, Міністерства внутрішніх справ, Міністерства юстиції, Генеральної прокуратури, Міністерства охорони здоров'я, Офісу Уповноваженого з прав людини, Державної служби статистики, Державної судової адміністрації, цивільних суспільства та міжнародних організацій.

Впродовж 2014 року жодних практичних кроків у напрямку ратифікації Стамбульської конвенції досягнуто не було. Політична система поступово оговтувалась від кризи, втім питання ще довго залишалося «не на часі». У 2015 році проводилась більш активна робота із підготовки України до ратифікації Стамбульської конвенції у рамках проєкту «Запобігання та протидія насильству щодо жінок та домашньому насильству в Україні», що фінансується Шведською агенцією з міжнародного співробітництва (Sida) та виконується Радою Європи [12].

27 травня 2015 року відбулося засідання Міжвідомчої робочої групи Стамбульської конвенції (ICIWG) - спеціальної робочої групи при Міністерстві соціальної політики України, відповідальної за підготовку ратифікації Стамбульської конвенції.

2 липня 2015 року Комітет ВРУ з міжнародних справ провів круглий стіл з питань запобігання та протидії насильству щодо жінок та домашньому насильству в Україні. Ключовою темою обговорення стала ратифікація та подальша імплементація Стамбульської конвенції.

червня 2016 року у Верховній Раді України відбувся брифінг для ЗМІ щодо ратифікації Стамбульської конвенції, організований представниками міжфракційного об'єднання «Рівні можливості» та Ради Європи.

14 листопада 2016 року президент Петро Порошенко вніс на розгляд Верховної Ради проект закону «Про ратифікацію Конвенції Ради Європи про запобігання насильству стосовно жінок і домашньому насильству та боротьбу з цими явищами».

листопада 2016 року законопроєкт було передано на повторне перше читання, оскільки за день до того його розгляд було перенесено. За результатами розгляду його було направлено на доопрацювання попри рекомендацію профільного комітету прийняти проект закону за основу та в цілому й позитивного висновку Головного науково-експертного управління від 15 листопада 2016 року.

Відтоді законопроєкт «загруз» на рівні комітету. Активісти пояснювали це опором представників Всеукраїнської ради церков і релігійних організацій, котрі були переконані, що ратифікація Стамбульської конвенції несе в собі серйозні ризики для традиційної сім'ї. Було прийняте неофіційне рішення про призупинення розгляду питання до моменту роз'яснення дражливих термінів Радою Європи [1]. Водночас продовжувався суспільний тиск з боку активістів і правозахисників, які вимагали ратифікації конвенції.

25 жовтня 2017 року було затверджено План заходів з виконання Угоди про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони. Відповідно до пункту 22, Україна зобов'язувалась до 20 березня 2020 року забезпечити супроводження розгляду Верховною Радою проекту закону про ратифікацію Стамбульської конвенції.

7 грудня 2018 року президент Петро Порошенко закликав депутатів винести на засідання Верховної Ради питання про ратифікацію Конвенції Ради Європи про запобігання насильству щодо жінок і домашньому насильству.

27 листопада 2019 року Європейський парламент у своїй резолюції закликав держави-під- писантки ратифікувати Стамбульську конвенцію. Продовжувалося зіткнення різнопланових інтересів: активісти, ЄС та міжнародні організації вимагали ратифікації конвенції, в той час, як традиціоналісти та релігійні організації були проти. Втім, на той момент ніхто з груп тиску не мав суттєвої переваги.

20 травня 2019 року законопроект був знятий з розгляду, оскільки не був прийнятий у першому читанні за основу, та у зв'язку із припиненням повноважень Президента України Петра Поро- шенка, який і вніс цей законопроект на розгляд. Зміна президента країни, що відбувалася в цей період, могла відкрити вікно можливостей для ухвалення політичних рішень за неінкременталь- ним принципом, однак з низки причин це не відбулося.

Попри поступове посилення норм боротьби з домашнім насильством, що відбувалося в звичній інкрементальній манері [7], політична проблема, прямо пов'язана з євроінтеграційними перспективами України, залишалася невирішеною і 14 травня 2020 року петиція про ратифікацію Стамбульської конвенції набрала понад 25 тисяч голосів [6].

5 червня 2020 року Президент Володимир Зеленський відповів на петицію та доручив Міністерству закордонних справ України й Міністерству соціальної політики України оперативно опрацювати питання про подання пропозицій.

23 липня 2020 року віцепрем'єр-міністерка з європейської та євроатлантичної інтеграції Ольга Стефанішина повідомила, що уряд готовий внести на розгляд парламенту законопроєкт про ратифікацію Стамбульської конвенції.

25 листопада 2020 ЄС та Рада Європи вкотре закликали Україну без зволікань ратифікувати Стамбульську конвенцію [2].

22 січня 2020 року один із лідерів партії «Слуга народу» народний депутат Олександр Корнієнко заявив, що перспективи ратифікації Стамбульської конвенції Верховною радою є дуже слабкими [3].

24 листопада 2021 громадські активісти повторно зареєстрували петицію з закликом ратифікувати Стамбульську конвенцію. Вона так само набрала необхідні 25 тисяч голосів.

16 лютого 2022 Президент Володимир Зелен- ський відповів на петицію та запевнив, що внесе відповідний законопроект на розгляд парламенту, щойно Міністерство закордонних справ України доопрацює пакет документів щодо ратифікації конвенції [5].

Повномасштабне російське вторгнення в Україну 24 лютого 2022 року спричинило істотні зміни в суспільно-політичному житті та розширило можливості для неінкрементального ухвалення політичних рішень.

13 червня 2022 року Україна отримала статус кандидата на членство в ЄС. Ця подія, схоже, призвела до спекулятивного зростання інтенсивності ухвалення рішень, тобто вимоги, що висуваються зацікавленими сторонами, перетворились на силу, що прискорила неінкрементальні зміни. Саме цей момент є точкою стратегічної зміни курсу від інкре- ментального до неінкрементального підходу.

червня 2022 року, через більш ніж 11 років від дати підписання, Верховна рада України ухвалила Закон України від 20.06.2022 № 2319-IX «Про ратифікацію Конвенції Ради Європи про запобігання насильству стосовно жінок і домашньому насильству та боротьбу із цими явищами» із заявами та застереженнями 259-ма голосами.

Вказаний Закон було прийнято зокрема відповідно до пункту 22 Плану заходів з виконання Угоди про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони [4].

червня 2022 року Президент Володимир Зеленський підписав закон про ратифікацію Стамбульської конвенції. 1 листопада 2022 року Стамбульська конвенція набула чинності в Україні.

Висновки

Івент-аналіз процесу ратифікації Україною Стамбульської конвенції прямо вказує на те, що це яскравий приклад переходу від інкремен- тальної до неінкрементальної стратегії ухвалення політичних рішень.

За результатами реалізації дослідження ми виявили, що на зміну стратегії влади та інтенсифікацію подій щодо прийняття Стамбульської конвенції мали сукупний вплив декілька чинників зокрема зміна політичного керівництва, зростання вимог, що висуваються зацікавленими сторонами та істотні зміни в навколишньому середовищі. Концепція неінкременталізму виявилась більш дієвою в умовах неможливості узгодження діаметрально протилежних суспільних інтересів, аніж концепція інкременталізму.

Результати дослідження дають нам додаткову інформацію про те, на які чинники варто звернути увагу під час аналізу політичних рішень, прийняття яких відбувалося протягом тривалого періоду часу, а також знання про особливості застосування обох концепцій до аналізу одного й того ж рішення. Дизайн дослідження є універсальним і може бути використаний для подальших наукових пошуків.

Література

1. Виртосу І. Навіщо депутати зливають Стамбульську конвенцію? | Центр прав людини ZMINA.

2. Європейська правда. ЄС і Рада Європи вкотре нагадали Україні про Стамбульську конвенцію. Європейська правда.

3. Європейська правда. У Зеленського кажуть, що перспективи ратифікації Стамбульської конвенції дуже низькі. Європейська правда.

4. Про виконання Угоди про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони : Постанова Каб. Міністрів України від 25.10.2017 р. № 1106 : станом на 18 верес. 2020 р.

5. Щодо невідкладної ратифікації Конвенції Ради Європи про запобігання насильству стосовно жінок і домашньому насильству та боротьбу з цими явищами : Електрон. петиція від 24.11.2021 р. № 22/127632-еп.

6. Щодо ратифікації Конвенції Ради Європи про запобігання насильству стосовно жінок і домашньому насильству та боротьбу з цими явищами : Електрон. петиція від 24.02.2020 р. № 22/087528-еп.

7. Demianchuk O., Puhach V. Preventing and Combating Domestic Violence: Incrementalism and Interest Groups in Ukrainian Public Policy. East-West: Journal of Ukrainian Studies. 2023.

8. Johnson G. Rethinking incrementalism. Strategic Management Journal. 1988. Т. 9, № 1. С. 75-91.

9. Lindblom C.E.The Science of'MuddlingThrough”. Public Administration Review. 1959. Т. 19, № 2. С. 79.

10. Rajagopalan N., Rasheed A. M. A. Incremental Models of Policy Formulation and Non-incremental Changes: Critical Review and Synthesis! British Journal of Management. 1995. Т. 6, № 4. С. 289-302.

11. Schulman P. R. Nonincremental Policy Making: Notes Toward an Alternative Paradigm. American Political Science Review. 1975. Т. 69, № 4. С. 1354-1370.

12. Vaw&DV Project. The Council of Europe.

References

1. Vyrtosu I. Navishcho deputaty zlyvaiut Stambulsku konventsiiu? [Why do MPs leak the Istanbul Convention?]. Tsentr prav liudyny ZMINA.

2. Ievropeiska pravda. YeS i Rada Yevropy vkotre nahadaly Ukraini pro Stambulsku konventsiiu. [The EU and the Council of Europe have once again reminded Ukraine of the Istanbul Convention.] Yevropeiska pravda.

3. Ievropeiska pravda. U Zelenskoho kazhut, shcho perspektyvy ratyfikatsii Stambulskoi konventsii duzhe nyzki. [Zelenskyy's team says that the prospects for ratification of the Istanbul Convention are very low]. Yevropeiska pravda.

4. Pro vykonannia Uhody pro asotsiatsiiu mizh Ukrainoiu, z odniiei storony, ta Yevropeiskym Soiuzom, Yevropeiskym spivtovarystvom z atomnoi enerhii i yikhnimy derzhavamy-chlenamy, z inshoi storony. [On the Implementation of the Association Agreement between Ukraine, on the one hand, and the European Union, the European Atomic Energy Community and their Member States, on the other hand] : Resolution of the Cabinet of Ministers of Ukraine dated 25.10.2017 No. 1106.

5. Shchodo nevidkladnoi ratyfikatsii Konventsii Rady Yevropy pro zapobihannia nasylstvu stosovno zhinok i domashnomu nasylstvu ta borotbu z tsymy yavyshchamy. [On the immediate ratification of the Council of Europe Convention on preventing and combating violence against women and domestic violence]: Electronic petition of 24.11.2021, No. 22/127632-ep.

6. Shchodo ratyfikatsii Konventsii Rady Yevropy pro zapobihannia nasylstvu stosovno zhinok i domashnomu nasylstvu ta borotbu z tsymy yavyshchamy. [On the ratification of the Council of Europe Convention on preventing and combating violence against women and domestic violence]:Electronicpetitionof24.02.2020,No.22/087528- ep.

7. Demianchuk O., Puhach V. (2023) Preventing and Combating Domestic Violence: Incrementalism and Interest Groups in Ukrainian Public Policy. East-West: Journal of Ukrainian Studies [in English].

8. Johnson G. (1988) Rethinking incrementalism.

9. Strategic Management Journal, vol. 9, no. 1. P. 75-91.

10. Lindblom C. E. (1959) The Science of "Muddling Through”. Public Administration Review, vol. 19, no. 2. P. 79.

11. Rajagopalan N., Rasheed A. M. A. (1995)

12. Incremental Models of Policy Formulation and Non- incremental Changes: Critical Review and Synthesis1. British Journal of Management, vol. 6, no. 4. P. 289-302.

13. Schulman P. R. (1975) Nonincremental Policy Making: Notes Toward an Alternative Paradigm. American Political Science Review, vol. 69, no. 4. P. 1354-1370.

14. Vaw&DV Project. The Council of Europe.

Размещено на Allbest.ru