Коаліційна спроможність неурядового сектору в Україні

аспірантка

Інституту політичних та етнонаціональних досліджень імені І.Ф. Кураса Національної академії наук України

Анотація

Дослідження присвячене вивченню коаліційної спроможності як однієї з невід'ємних характеристик, притаманних третьому сектору. Натепер українські реалії показують, що об'єднання неурядових організацій (НУО) навколо спільної мети та їх спільна робота є більш результативними, ніж розрізнена діяльність в однаковому напрямі. Нині складно оцінити повною мірою рівень розвитку коаліційних спроможностей сектору неурядових організацій та ефективність таких об'єднань передусім через відсутність системи фіксації або висвітлення такої інформації. У даному дослідженні ми намагаємось дослідити вплив коаліційності на виконання сектором своїх основних функцій на прикладі однієї з діючих коаліцій неурядових організацій - спільноти громадського моніторингу публічних закупівель - "DoZorro". Отримані результати дають можливість визначити розбудову коаліцій як одну з ознак інституційної спроможності сектору й організаційної спроможності конкретної організації.

Теоретичну основу даного дослідження становить інституційний підхід, а також загальнонаукові методи дослідження. Емпіричною базою дослідження стали набори відкритих даних, інформаційно-телекомунікаційні системи (сховища даних), а також інформація, яка автоматично фіксується на порталі спільноти "DoZorro" за результатами роботи організацій над громадським моніторингом публічних закупівель.

Результати даного дослідження стануть у пригоді не лише в академічному середовищі, але можуть бути використані як елемент практичного рішення в середовищі неурядових організацій для промоції коаліційного способу діяльності, що особливо актуально для новостворених організацій. неурядовий сектор український

Ключові слова: неурядовий сектор, коаліційна спроможність, громадський моніторинг публічних закупівель, інституціоналізація, спільнота Дозорро.

Dmytrenko Olena. Coalitional capacity of the non-governmental sector in Ukraine

The study examines coalition capacity as an integral part of the third sector. Today, Ukrainian realities show that uniting NGOs around a common goal and working together is more effective than disparate activities in the same direction. At present, it is difficult to fully assess the level of development of the coalition capacity of the NGO sector and the effectiveness of such associations, primarily due to the lack of a system for recording or disclosing such information. In this study, we try to examine the impact of coalition on the sector's performance of its core functions on the example of one of the existing coalitions of non-governmental organizations - the public procurement monitoring community - "DoZorro". The obtained results make it possible to identify the development ofcoalitions as one ofthe signs of the institutional capacity of the sector and the organizational capacity of a particular organization.

The theoretical basis of this study is the institutional approach as well as general scientific research methods. The empirical basis of the study was open data sets, information and telecommunication systems (data warehouses) and information that is automatically recorded on the "DoZorro" community portal based on the results of the work of organizations on public monitoring ofpublic procurement.

Key words: non-governmental sector, coalition capacity, monitoring of public procurement, institutionalization, Dozorro community.

Вступ

Неурядовий сектор натепер є повноцінним гравцем у системі суспільно-політичних відносин. Хоча саме поняття досі не має належної визначеності в академічному середовищі. У своїх дослідженнях ми дотримуємось позиції, висловленої науковцями університету Дж. Хопкінса - Л. Саламона та Х. Анхаєра, які відводять третьому сектору особливу позицію "стрижня" громадянського суспільства [1]. Відповідно в даному разі неурядовий сектор є окремою складовою частиною такого суспільства, якому притаманні вищий рівень залученості до суспільно-політичних процесів та роль посередника між державою та суспільством. Загалом неурядовий сектор ми розглядаємо як спільність організацій, правил та відносин, які виникають у ньому. Проте сектор включає велику кількість акторів, за даними Держстату, натепер в Україні зареєстровано понад 112 тисяч ОГС [2], кожна з яких працює в різних сферах життєдіяльності, охоплює різні цільові групи населення та діє на різних рівнях вироблення політик. Водночас сектор загалом має спільну ціль - досягнення системної зміни, яка покращить якість життя суспільства. Масштаби цієї зміни часто потребують зусиль більше ніж однієї неурядової організації (далі - НУО), що спонукає організації до об'єднання в коаліції та мережі. Незважаючи на те, що участь у коаліціях є складовою частиною багатьох систем вимірювання рівня розвитку неурядових організацій у країнах, сам феномен коаліційної спроможності натепер досліджений мало. Водночас такі форми співпраці на практиці набувають популярності. Про це, зокрема, свідчить і поява в Україні великих проєктів за підтримки міжнародних донорських організацій, спрямованих на мережування та розбудову ефективних коаліцій серед НУО.

Метою статті є формування інструментарію для дослідження коаліційної спроможності неурядового сектору України на прикладі коаліції організацій громадського моніторингу публічних закупівель "DoZorro".

Завдання статті:

1. Визначити поняття, межі та характеристики коаліційної спроможності неурядових організацій.

2. Встановити сучасний рівень розвитку сформованих у третьому секторі коаліцій.

3. Дослідити результативність діяльності коаліції НУО на прикладі спільноти "DoZorro".

Методи дослідження. В основу дослідження покладено інституційний підхід. Під час дослідження використані методи аналізу та синтезу для вивчення феномену коаліційності в середовищі неурядового сектору. Для емпіричної частини дослідження застосовано метод case-study.

Результати. Питання створення та розвитку коаліційних утворень є невід'ємною частиною дослідження неурядового сектору загалом. Для закордонних дослідників цей напрям став популярним наприкінці 90-х рр. минулого століття. Такі вчені, як У. Райкей, Д. Ковей, Е. Фогарті, під час дослідження феномену коаліцій загалом виокремлювали ті, що функціонують у третьому секторі як такі, яким притаманні специфічні характеристики. У вітчизняній науці коаліційна складова частина в контексті вивчення НУО виступає окремим предметом досліджень нещодавно і натепер залишається розкритою не повною мірою. Водночас багато вітчизняних дослідників, як-от В. Мироненко, С. Шаранич, О. Кукуруз, вивчають феномен коаліцій крізь призму партійної системи та парламентаризму.

Як зазначив один з українських дослідників, "громадські об'єднання й ініціативи залишаються поза політикою, допоки не прагнуть отримати та утримати владу" [3]. У такому контексті автор, говорячи про союзи організацій третього сектору, використовує для їх означення термін "об'єднання", відрізняє таким чином їх від коаліцій, які існують та діють у політиці. Натомість варто наголосити, що представники інституційного підходу в дослідженнях політичних інститутів питанням взаємозв'язків та відносин усередині та між інститутами приділяють велику увагу. Отже, з огляду на визначення поняття "коаліція" ми можемо відзначити, що частина цих взаємозв'язків, які виникають між інститутами громадянського суспільства, може бути досліджена через вивчення розвитку коаліцій між неурядовими організаціями. Виділяємо коаліційну спроможність як одну з характеристик інституціоналізованого неурядового сектору та маємо розглянути, яким чином наявність або відсутність коаліцій у життєдіяльності НУО впливає на результативність їхньої діяльності. Звернемося до визначення Дж. Марча та Й. Олсена, які наділяли інститут функцією посередництва та регулятора і розглядали як один із чинників впливу на поведінку та дії суспільства [4].

Коли говоримо про державні інститути, ми можемо виділити низку інструментів, які легально дозволяють змінювати поведінку людей та виробляти нові правила. У цьому аспекті можемо як приклад розглянути законодавчу діяльність, монополія на яку належить державі в особі Верховної Ради України. В Україні, яка є правовою державою, результатом законодавчої діяльності є зміна або поява правил, які вимагають від суспільства виконання, а діяльність, яка суперечить нормам закону, стає протиправною та здебільшого карається санкціями. Така система вимагає від суспільства зміни звичної для нього поведінки й адаптації до нововведених змін. Третій сектор у суспільстві, хоча є суспільно-політичним інститутом за своєю сутністю, таких важелів впливу не має, проте і природа його діяльності їх не потребує. Неурядовий сектор формується на добровільних засадах і стає легітимним через переконання. Так, сектор НУО теж впливає на зміну поведінки суспільства більшою мірою через комунікацію з населенням і може формувати переконання там, де не існує прямих зобов'язань. Так, наприклад, натепер досить популярними стають неурядові екологічні організації, які, окрім адвокації законодавчих змін у сфері захисту навколишнього середовища, працюють у напрямі зміни поведінки та звичок людей у поводженні з відходами, сортування сміття, вторинної переробки. Таким чином актуалізується питання екополітики на рівні країни та в регіонах, формується суспільний запит на зміни, а НУО як стрижень громадянського суспільства та медіатор між суспільством та державою виробляє рішення. Отже, хоча сектор і не може впливати прямо на законодавчу діяльність, він може бути учасником законотворчої діяльності. Так, процес законотворчої діяльності є дещо ширшим за поняття законодавчої діяльності та включає в себе, окрім стадії безпосереднього ухвалення закону, також етапи його підготовки, оцінки впливу, вивчення практик тощо. До процесу можуть бути залучені актори, які не наділені спеціальними правами, проте є фахівцями в контексті конкретної тематики. Такими акторами можуть виступати, наприклад, незалежні дослідницькі центри [5].

У даному разі створення коаліцій є для неурядового сектору своєрідним інструментом масштабування та легітимізації власної діяльності. Вдаючись до аналізу коаліційної спроможності неурядового сектору, маємо окреслити поняття та підходи до визначення коаліцій загалом.

Коаліція - від лат. coalitio - "союз". Згідно із визначенням, наведеним у Кембриджському словнику, під коаліцією може розумітись декілька явищ, зокрема і "група людей або організацій, які працюють разом для досягнення спільної мети" [6].

Трохи конкретніше визначення міститься в іншому англомовному словнику: "коаліція - це група, яка включає людей із різних політичних або соціальних груп, які співпрацюють у межах спільної мети" [7].

Тобто із самого поняття коаліції не випливає, що це союз, який виникає в носіїв владних повноважень. Для прикладу наведемо трактування, яке у своїх роботах використовує американський дослідник Едвард Фогарті. Під коаліціями у площині політичних та міжнародних відносин учений визначає "групу людей, яка лімітовано в часі й охопленні координує спільні дії для досягнення спільної мети" [8]. Водночас дослідник наголошує, що за умов створення коаліції кожен із її учасників зашиється індивідуальним гравцем. Об'єднання ж потрібне лише з тієї причини, що спільна мета не може з якихось причин бути досягнута акторами поодинці.

У такому разі, якщо говорити про третій сектор як про "посередника" між суспільством та державою, ми маємо визнати, що існує низка суспільних проблем, які сектор не може вирішити самостійно. Як-от питання забруднення навколишнього середовища, бідності, епідемій, корупції тощо. Такі проблеми потребують реагування з боку держав: включення їх до пріоритетів національних політик, передбачення фінансування та розроблення нормативного підґрунтя для діяльності. З іншого боку, міжнародні неурядові організації натепер уже мають сильну мережеву структуру та можуть тиснути на офіційні уряди країн, які розвиваються через фінансові вливання в розвиток цих країн, що дозволяє розглянути коаліцію міжнародних НУО та коаліцію НУО і держави як однаково ефективні стейкхолдери.

Загалом у політичній науці є багато підходів до розуміння поняття коаліції, отже, її природи та функцій. Чинником, який об'єднує, для більшості визначень, які використовуються дослідниками, є їхня згода в тому, що коаліція існує суто за наявності спільної мети; поведінка та дії учасників коаліції мають кореспондуватись із спільними цілями та діями партнерів; припинення існування коаліції є природним явищем, яке не має негативного забарвлення. В еволюції неурядового сектору ми можемо простежити процеси побудови та перебудови коаліцій, більшість із яких мають тимчасове призначення.

У Райкер, один із засновників теорії коаліції, розглядав їх крізь призму аналізу ухвалення рішень, називав коаліцією центр ухвалення рішень, який формується в середині тієї чи іншої групи [9].

У цьому контексті цікавим є підхід Д. Ковей, який розглядав коаліційні утворення, зокрема й у середовищі НУО, і стверджував, що процеси ухвалення рішень відображають динаміку внутрішньої влади самого союзу. Навіть у таких демократичних структурах, як окремі організації та коаліції НУО, однозначно настає момент бюрократизації та формування керівного центру, посилаючись на засади залізного закону олігархії [10].

Тобто процес створення коаліцій у неурядовому секторі розглядається більшою мірою як природна складова частина взаємодії організацій, яка, окрім активізації роботи в напрямі, дозволяє посилити самих учасників таких союзів. В аспекті інституціоналізації ми не можемо залишити поза увагою коаліційну складову частину, оскільки практика роботи НУО в коаліціях і союзах натепер є широковживаною в Україні та світі. Окрім цього, коаліція як окремий суб'єкт посилює ефективність виконання функцій, покладених на неурядовий сектор.

Для прикладу розглянемо коаліцію неурядових організації громадського моніторингу публічних закупівель - спільноту "DoZorro". Організації, які займалися контролем використання бюджетних коштів на закупівлі, існували в Україні й до виникнення "DoZorro", але розрізнено. Закупівлі органи влади проводили в паперовому вигляді, громадський контроль здійснювався розрізнено по регіонах країни. Отже, неурядові організації мали у всеукраїнській мережі свою нішу та встановлені зв'язки з іншими акторами мережі. У 2015 р. в Україні ухвалили новий Закон "Про публічні закупівлі" [11], який передбачав відхід від паперових торгів та переведення всіх закупівель у відкриту електронну систему. Це означало зміну всіх нормативних правил, способу оприлюднення інформації, джерел та інструментів аналізу інформації та збільшення об'ємів даних про закупівлі. Цей зовнішній чинник стимулював перебудову відносин між НУО, які вели таку діяльність:

1. З'явилося більше залучених неурядових організації, оскільки для громадського контролю стали актуальними не лише ОГС, які займались моніторингом закупівель, а й аналітичні центри, організації, які працюють у сфері ІТ, об'єднання журналістів-розслідувачів тощо. Отже, розгорнулась нова структура взаємозв'язків.

2. Зі зміною правил проведення закупівель змінились і корупційні схеми, які можна було застосовувати в паперових торгах. Для результативної роботи організаціям необхідно було об'єднати сили. Частина з них об'єднались у коаліцію. У загальній неурядовій мережі розпочалось стимулювання поодиноких акторів: члени коаліції нарощували потенціал у синергії, що з роками привело до появи однаково компетентних організацій у більшості областей України.

Натепер коаліція має у своєму складі 30 неурядових організацій, які працюють у різних регіонах України [12]. Проте структура мережі продовжує видозмінюватись, оскільки до роботи спільноти залучаються також організації, які не входять до неурядового сектору, але тісно пов'язані із закупівельним процесом: контролюючі та правоохоронні органи, державні та комунальні структури, які проводять закупівлі, та бізнес, який бере в них участь. Тобто вже сама коаліція як складова частина неурядової мережі набуває ознак інституціоналізації.

Натепер в Україні Закон "Про публічні закупівлі" однією з підстав, за якої Державна аудиторська служба може розпочати свою процедуру моніторингу закупівлі та ліквідувати порушення в ній, визначені звернення, отримані від громадської організації, журналістів або засобів масової інформації [11]. Тобто коаліція отримала своє офіційне визнання з боку держави і прямо передбачене право продовжувати вести моніторингову діяльність. Такий характер співпраці, за якого НУО об'єднують зусилля з державою, щоби досягти однакової суспільно корисної цілі, сприяє не лише підвищенню рівня прозорості та збільшенню обсягу закупівель, які перебувають під контролем, але й побудові діалогу між державою та неурядовим сектором. Підтвердженням успіху діяльності згаданої коаліції є, зокрема, оцінка роботи громадського моніторингу Державною аудиторською службою (далі - ДАСУ). Так, у своєму звіті про діяльність за 2019 р. ДАСУ відзначає, що в 79,3% звернення від НУО щодо порушень у публічних закупівлях є результативними [13]. Сам же портал моніторингової діяльності дозволяє в режимі онлайн відстежувати роботу спільноти і залишати відгуки про діяльність її членів. Станом на кінець 2020 р. коаліція неурядових організацій "DoZorro" тримала під моніторингом закупівель на загальну суму понад 74 млрд грн. У співвідношенні до видатків Державного бюджету 2020 р. це становить приблизно 5,6% [14]. Розглянемо детальніше результативність діяльності членів спільноти.

З наведеної таблиці можемо бачити, що, по-перше, усередині коаліції налагоджується механізм координації діяльності організацій-членів, а саме механізм сертифікації НУО, який передбачає необхідність відповідати засадам діяльності спільноти, а також мати відповідну експертизу у сфері. Із графи "Відгуки на ГО" бачимо, що нині встановлюється система зворотної комунікації, у якій беруть участь не лише ОГС, але й державні замовники, які таким чином розпочинають свій діалог із спільнотою громадського моніторингу. Поле "Перемога" у даній таблиці ілюструє приклади, коли НУО змогли довести наявність у закупівлі порушення, за результатами комунікації із замовником або контролюючими органами таке порушення було ліквідоване. За результатами обрахунку, у середньому кількість таких "перемог" становить 11%, тобто дієвим стає лише кожне 10-е звернення. Водночас нарощення потенціалу спільноти забезпечує щорічне зростання цього показника. Важливо також, що спільнота має чітку структурованість за регіонами діяльності, це забезпечує рівномірну моніторингову роботу та дозволяє організаціям налаштувати систему взаємозамінності, що сприяє налагодженню системності громадського моніторингу,

Інший аспект коаліційної роботи даної спільноти - це здатність виступати єдиним гравцем у стратегічних питаннях, що дозволяє впливати на формування політики та перебіг реформування галузі. Отже, натепер ми маємо два приклади кооперації спільноти в разі особливої загрози для збереження досягнутого у сфері публічних закупівель прогресу:

Таблиця 1.

укладено автором на основі даних моніторингового порталу.

1. Урегулювання "допорогових" закупівель. Тобто внесення до сфери дії закону більшої частки публічних закупівель, зниження вартісного порога для застосування конкурентних торгів.

2. Запобігання намаганням внесення в закупівельне законодавство протекціоністських положень щодо локалізації виробництва, яке суперечить умовам Угоди про асоціацію з Європейським Союзом.

Обидва випадки характеризуються активізацією громадського тиску на центри ухвалення політичних рішень, кооперацією організацій - членів спільноти, формуванням публічних звернень від імені спільноти як єдиного гравця.

Висновки

Об'єднання НУО в коаліції є позитивним для сектору явищем. На відміну від коаліцій в інших сферах життя, у третьому секторі коаліції є тимчасовими, що також свідчить на користь того, що їхня діяльність налаштована на результат. Тобто після досягнення мети природними є видозміна або зникнення такої коаліції, що не завдає шкоди сектору загалом або відносинам між НУО. Союзи НУО впливають не лише на вирішення конкретного питання, але й на розвиток потенціалу сектору загалом та кожної конкретної НУО завдяки обміну досвідом. НУО, які об'єднуються в коаліції та союзи, стають мобільнішими й експертнішими, оскільки:

- по-перше, автоматично збільшують радіус своєї інформаційної активності та взаємодії з населенням завдяки залученню партнерів у регіонах;

- по-друге, отримують доступ до вузьких фахівців із різних неурядових організацій, які спеціалізуються на однаковій тематиці та здатні виробити комплексні рішення іпропозиції.

Водночас коаліції НУО, які мають довгострокові цілі, нині мають також і низку бар'єрів для існування. Актуальним, зокрема, є питання ефективності функціонування коаліцій НУО. Зважаючи на те, що кожна окрема коаліція створюється й об'єднується на основі власних цілей: взаємодопомоги, обміну ресурсами або поширення власної діяльності, ефективність її існування є індивідуальним показником. Невід'ємною від питання ефективності є також проблема життєздатності самих коаліцій, оскільки союзи, які продовжують своє існування після досягнення першопочаткових цілей, або ті, мета яких є складною та довгостроковою, із часом починають потребувати адміністрування, спільного планування та координації, а отже, ресурсів.

У даному дослідженні ми розглянули коаліції НУО на прикладі однієї з найуспішніших, проте дотепер об'єднання ОГС у союзи та коаліції залишається напівзакритим феноменом. Не ведеться реєстру або бази таких об'єднань, досить складно відстежити результати роботи коаліції як єдиного угруповання. Одним із найбільш доступних методів вивчення таких об'єднань залишається контент-аналіз засобів масової інформації, що не завжди може дати репрезентативні результати для висновків.

Отже, натепер питання розвитку коаліційної спроможності неурядового сектору має перспективи для подальшого дослідження.

Література