Територіальна політика держав ЄС: цілі, інструменти, результати

Размещено на http://www.allbest.ru/

Територіальна політика держав ЄС: цілі, інструменти, результати

Узун Ю. В.

д-р політ. наук, доцент, кафедра політології,

ОНУ імені І. І. Мечникова,

м. Одеса,

У статті представлено процес формування та розвитку територіальної політики Європейського Союзу та держав-членів Європейського Союзу. Визначено цілі та логіку територіально-політичної трансформації національних територіально-політичних систем в умовах глокалізації -- макрорегіональної інтеграції національних утворень Європи, де головним бенефіціаром реформування проголошено регіони, а місце -- топосом, основою політичного процесу. Політика на основі місця, розвиток систем самоврядування, реформи децентралізації, просування локального, регіонального автономізму та системної асиметрії, де статус визначається обсягом функціональних обов'язків, розглядаються як процеси де(ре)конструкції нової моделі поліцентричного врядування та політичної взаємодії в умовах формування ефективного наднаціонального політичного простору ЄС. Автором розглянуто особливості трансформації системних відносин у державах-членах ЄС, у тому числі щодо відносин метрополій та неєвропейських віддалених територій (на прикладі Франції та Нідерландів), та відносин наднаціонального центру ЄС та цих віддалених територій держав ЄС, що мають специфіку асиметричної включеності в територіальні та політичні процеси ЄС. Автор зазначає, що розвиток політичного простору ЄС випереджає процес трансформації територіальної морфології, що проявляється в розширенні політичних прав участі на наднаціональному рівні і збереженні цензів на національних рівнях. У роботі зазначено, що стратегія просторового розвитку ЄС сформована на основі інституційного компромісу між різними рівнями прийняття політичних рішень у багаторівневій та поліцентричній системі територіально-політичних відносин і забезпечується комплексом інструментів. Цей комплекс утворюють: політика вертикальної та горизонтальної співпраці; багаторівневого та поліцентричного управління; практики регіонального та автономіз- му; асиметрії статусів та функціональних ролей; інструменти 4Е)-децентралізацн; стандартизації та вимірювання (індексації) стандартів; інструменти консоціатив- ної демократії, які передбачають «політику включення», «ефективне громадянство», «мобільну політичну участь» в умовах поглиблення інтеграції, підвищення мобільності, зміни функціональної значимості інституту громадянства.

Ключові слова: політичний простір, політичний процес, територіально-політична система, інтеграція, ЄС, держави ЄС, території з особливим статусом, демократія, територіальна політика, політична географія, геополітика, виборчий процес.

Uzun Yu. V.

Department of Political Science,

Odesa I. I. Mechnikov National University,

Odesa

TERRITORIAL POLICY OF THE EU STATES: TARGETS, TOOLS, ACHIEVEMENTS

Summary територіальна політика політичний європейський союз

The article presents the process of formation and development of the territorial policy of the European Union and its Member States. The author defines the goals and logic of territorial and political transformation of national territorial and political systems in the context of glocalisation - macro-regional integration of national entities in Europe, where regions are proclaimed the main beneficiary of reforms, and place is proclaimed the topos, the basis of the political process. Place-based politics, development of self-government systems, decentralisation reforms, promotion of local and regional autonomy and systemic asymmetry, where status is determined by the scope of functional responsibilities, are considered as processes of de(re)construction of a new model of polycentric governance and political interaction in the context of formation of an effective supranational political space of the EU. The author examines the peculiarities of the transformation of systemic relations in the EU member states, including the relations between metropolises and non-European remote territories (on the example of France and the Netherlands), and the relations between the supranational centre of the EU and these remote territories of the EU states, which have the specifics of asymmetric involvement in the territorial and political processes of the EU. The author notes that the development of the EU political space is ahead of the process of transformation of the territorial morphology, which is manifested in the expansion of political participation rights at the supranational level and the preservation of restrictions at the national level. The paper notes that the EU's spatial development strategy is formed on the basis of an institutional compromise between different levels of political decision-making in a multi-level and polycentric system of territorial and political relations and is provided by a set of instruments. This complex is formed by: the policy of vertical and horizontal cooperation; multilevel and polycentric governance; practices of regional and autonomy; asymmetry of statuses and functional roles; 4D decentralisation instruments; standardisation and measurement (indexation) of standards; instruments of consociative democracy, which provide for “inclusion policy”, “effective citizenship”, “mobile political participation” in the context of deepening integration, increasing mobility, and changing the functional significance of the institution of citizenship.

Key words: political space, political process, territorial-political system, integration, EU, EU states, territories with special status, democracy, territorial policy, political geography, geopolitics, electoral process.

Постановка проблеми

Представлене дослідження через заявлену в ньому проблематику фактично є продовженням дискусії: 1) щодо простору, в межах якого організовано політичний процес; 2) щодо територіальної політики держав ЄС в умовах інтеграції; 3) щодо засобів стабілізації територіально-політичних систем держави ЄС та самого ЄС. У 2027 році ЄС буде відзначати 70-річчя підписання Римських договорів, що зумовили трансформацію Європейської економічної спільноти в Європейську спільноту, тобто в утворення більш універсального характеру, і одночасно 60 років з часів так званої «просторової революції» у сфері теоретико- методологічного переосмислення значення поняття «політичний простір». За цей час склалася емпірична основа для дослідження територіальної політики як окремого напряму політології, що інтегрує наукові розвідки у сферах, де територіальні атрибути політики або політичні атрибути території є значимими.

Тому метою дослідження є визначення стратегічних цілей, інструментів та результатів територіальної політики Європейського Союзу, яка матиме довготривалі наслідки макрорегіональної територіально-політичної ре(де)конструкції.

Результати

Зазначимо, що процес конструювання та інституціоналізації європейської єдності відбувався на фоні трансформації політичних зв'язків у постко- лоніальних системах, але наприкінці ХХ століття цей процес отримав додатковий імпульс внаслідок руйнації біполярної структури світопорядку та ліквідації межі розширення ЄС, який охопив нові простори. Отже, територіально-політична система (далі -- ТПС) ЄС стала: 1) моделлю втілення «просторової гетеротопії», за визначенням Мішеля Фуко -- «простором, що вміщує інші простори», складною, багатозмістов- ною системою; 2) моделлю реалізації Стратегії глобального просторового розвитку, де концепт «територіальних володінь» було трансформовано на концепт «просторового розвитку», і де регіон став модульною одиницею трансформації.

Гетеротопію європейського простору демонструє набір карт, де європейський простір може бути представлено так: 1) держави-члени ЄС; 2) регіони держав ЄС; 3) регіони ЄС (єврорегіони) (див. рис. 1). Тут ми можемо спостерігати мультиплікацію просторово-політичних процесів: національно-територіальної консолідації, міждержавної інтеграції, транснаціональної регіоналізації, регіональної сепарації, транслокального співробітництва.

Рис. 1. Гетеротопія європейського простору

Джерело: складено автором

Гетеротопію європейського простору ілюструє і факт того, що позаєвропейський простір ЄС не співпадає з позаєвропейським простором держав ЄС. Адже поза межами географічної Європи існують тридцять дві (32) території держав ЄС, щодо яких ЄС впроваджує спеціальну політику, передбачену в Договорі про заснування Європейської спільноти 1957 року і закріплену в Договорі про функціонування Європейського Союзу 2007 року.

Ці території розділені на три категорії (див. рис. 2).

Перша група - 9 найбільш віддалених зовнішніх регіонів (Outermost Regions (OMR)): 1.1. Азорські о-ви та Мадейра (Португалія). 1.2. Канарські о-ви (Іспанія). 1.3. Території Франції: Французька Гвіана, Гваделупа, Мартиніка, Сен-Мартен, Майотта, Ла Реюньйон (див. рис. 2). Усі ці території визнані частинами ЄС, хоча мають додаткові вигоди від певних адоптацій та виключень, що діють для них в актах ЄС. Усі ці території є частиною «митної зони» ЄС, проте деякі (всі французькі департаменти) знаходяться за межами «Шенгенської зони» та «зони оподаткування доданої вартості» (всі французькі департаменти та Канарські о-ви Іспанії) ЄС. Особливості відносин з ЄС регулюються ст. 349 і 355 «Договору про функціонування Європейського Союзу» (EU, 2016; Uzun, 2021, p. 152-153). За період 2014-2020 років ЄС виділив цим територіям 13 млрд євро з європейських структурних та інвестиційних фондів (ESI) з метою підтримки їхнього розвитку (EUROPARL, 2023).

Друга група - 13 заморських країн та територій (Overseas Countries and Territories (OCT)), що не є частинами ЄС, хоча співпрацюють з ЄС через Асоціацію заморських країн та територій (Overseas Countries and Territories Association (OCTA)), є залежними територіями з особливими відносинами з однією з держав-чле- нів ЄС, їхній статус визначено в «Договорі про функціонування ЄС». Згідно з положенням ст. 198 держави-члени погоджуються встановити Асоціацію з Асоціацією неєвропейських країн і територій, які підтримують особливі стосунки з Данією, Францією, Нідерландами та Сполученим Королівством. Ці країни і території (далі - «країни і території») перераховані у списку, що міститься в Додатку II Договору про функціонування ЄС (EU, 2016). Асоціація неєвропейських країн і територій була заснована в Брюсселі в 2000 р. (EC, 2023; OCTA, 2023).

У Додатку II Договору про функціонування ЄС до переліку цих територій віднесена 21 територія (включно з територіями Великої Британії): 1) Гренландія - автономна країна у складі Королівства Данія; 2) Нова Каледонія та Залежні території - заморська спільнота Франції з особливим статусом асоційованої спільноти (collectivite sui generis); 3) Французька Полінезія - заморська спільнота Франції та її єдина заморська країна (collectivite d'outre-mer, COM); 4) Південні та Антарктичні території Франції - заморська територія Франції; 5) Острови Уолліс та Футуна - заморські департаменти та закордонні території Франції (departements d'outre-mer та territoires d'outre-mer, DOM-TOM); 6) Сен-П'єр таМікелон - заморська територія Франції з особливим статусом (collectivite sui generis); 7) Сен-Бартельмі - заморська спільнота Франції (collectivite d'outre-mer, COM); 8) Аруба - незалежна країна-член Королівства Нідерландів, конституційна частина Королівства; 9) Нідерландські Антильські острови - колишня внутрішня автономна територія Нідерландів, існувала до 2010 р. 9.1) Бонайре - особливий муніципалітет Королівства Нідерландів з 2010 р.; 9.2) Кюрасао - незалежна країна-член у складі Королівства Нідерландів, конституційна частина Королівства, з 2010 р.; 9.3) Саба - особливий муніципалітет Королівства Нідерландів з 2010 р.; 9.4) Сен-Естатіус - особливий муніципалітет Королівства Нідерландів з 2010 р.; 9.5) Сен-Мартен - незалежна країна-член (з 2010 р.) у складі Королівства Нідерландів.

Цей список переглядався. Наприклад, французька територія Сен-Бартельмі змінила статус «зовнішнього регіону» (OMR) на статус «заморської території» (OCT). Французька Майотта навпаки -- статус «заморської території» (OCT) на статус «зовнішнього регіону» (OMR). В 2020 р. з переліку були вилучені території Великої Британії. Тому 13 «заморських територій», що мають відносини з ЄС, але не є членами ЄС, -- це шість територій Франції (Нова Каледонія, Сен-Бартельмі, Уолліс та Футуна, Сен-Пер та Мікелон, Французькі південні та антарктичні землі, Французька Полінезія), шість територій Нідерландів (Аруба, Кюрасао, Сен-Мартен, Бонайре, Сен-Естатіус, Саба) та одна територія Данії (Гренландія). Програми ЄС спрямовані на підтримку політики розвитку в цих територіях і реалізуються через Багаторічну фінансову рамку (зараз діє на 2021-2027 рр.). За 2014--2020 рр. ЄС профінансував виконання на цих територіях 234 програм на суму 12,5 млн євро (OCTA, 2020, р. 7).

Третю групу заморських територій, що мають «особливі відносини» з ЄС, тобто території, які не входять до складу ЄС, але щодо яких ЄС має спеціальні положення, відносять: 1) території Іспанії--міста Сеуту та Мелілью (щодо незастосування заходів сільськогосподарської та риболовної політики ЄС, невходження в митну зону ЄС та «зону оподаткування доданої вартості» ЄС), 2) територію Фінляндії -- Аландські о-ви (щодо невходження до «зони оподаткування доданої вартості» ЄС та звільнення від застосування низки податків та дозвіл мати «регіональне громадянство»), 3) територію Данії -- Фарерські о-ви (щодо можливостей отримання громадянства ЄС за умов переїзду до материкової частини Данії на ПМЖ та щодо особливостей застосування правил Шенгенської зони), 4) території Італії -- муніципалітети Лівіньо (щодо безмитної торгівлі) та Кампйоне-д'Італія (щодо застосування євро паралельно швейцарському франку), 5) території Німеччини -- о-ви Гельголанд (щодо невходження до митної та податкової зони ЄС) та місто Бюзінген-ам-Гохрейн (щодо особливостей анклаву Німеччини в Швейцарії та щодо застосування євро паралельно швейцарському франку та вилучення громади з митної зони ЄС); 6) території Греції -- Монастирської республіки Афон; 7) території буферної зони ООН на Кіпрі.

Рис. 2. Гетеротопія європейського простору стосовно територій Джерело: складено автором

Гетеротопія та поліморфізм європейського простору можуть бути продемонстровані феноменом співіснування різних форм та ступенів інтеграції, асиметрією інтеграційних процесів у Європі.

Так, в ЄС станом на 1 червня 2023 року входять 27 країн, які мали пройти сім етапів інтеграції: 1. Підписання угоди про Асоціацію. 2. Включення в програму розширення -- це «потенційні кандидати», якими сьогодні є Боснія і Герцеговина, Косово. 3. Подання заявки на вступ. 4. Отримання статусу «кандидата», а сьогодні цей статус мають Північна Македонія, Ісландія, Албанія. 5. Перемовини щодо відповідності національного законодавства, і такі перемовини сьогодні ведуть Туреччина (кандидат з 2005 р.), Чорногорія (кандидат з 2012 р.), Сербія (кандидат з 2014 р.). 6. Референдум про вступ. 7. Вступ до ЄС. Водночас у Шен- генську зону в Європі входять 26 держав, і лише 22 держави ЄС (крім Ірландії, Румунії, Болгарії, Хорватії та Кіпру). Не включені до Шенгенської зони і віддалені території держав ЄС (карибські території Нідерландів, усі заморські території Франції, Гренландія та Фарерські острови Данії). До складу Митної зони ЄС не включені, наприклад, о-ви Гельголанд та місто Бюзінген-ам-Гохрейн Німеччини. Особливістю простору Єврозони є те, що лише 19 держав ЄС (крім Данії, Швеції та п'яти держав Східної Європи: Польщі, Угорщини, Румунії, Болгарії та Чехії). Валютно-фінансова асиметрія простору ЄС проявляється в дії спеціальних угод щодо застосування інших валют: швейцарського франку (в муніципалітетах Італії (Лівіньо та Кампйоне-д'Італія), французького франку (у французьких територіях у Тихому океані, таких як Французька Полінезія, Уолліс та Футуна), долара США (в муніципалітетах Карибського басейну Нідерландів -- на островах BES -- Бонайре, Сент-Естатіус та Саба), флоріна (в нідерландській країні Карибського басейну -- Аруба), гульдена (в нідерландських країнах Карибського басейну -- в Кюрасао та Сен-Мартені).

Особливості процесів інтеграції зумовили теоретико-методологічне переосмислення базових понять, коли відбулася:

1) відмова від «методологічного націоналізму», що супроводжувалося визначенням як головного об'єкта досліджень -- локалітетів, регіонів як мультимодаль- них просторових одиниць (у працях Ів Лакоста (Lacoste, 2012), Героіда (Герарда) О'Туатайла (О'Тоала) (Gearoid О Tuathail,1994); Бьорна Хеттне та Фредріка Содербаума (Hettne & Soderbaum, 2009, 2009), Джеремі Ларкінсона (Larkins, 2009), та ін.);

2) заміна низхідної логіки аналізу (від держави до регіонів та локалітетів) висхідною (від систем самоврядування до національних систем та наднаціональних систем, подібних ЄС), і коли локальний рівень ТПС став об'єктом спеціальних досліджень, ключовим поняттям яких стало «місце», але не як «локус» (розміщення, «place»), а «топос» («space» як безперервний політизований процес розвитку). Ця проблематика досліджувана в працях Едварда Кейсі (Casey, 1997), Роберта Д. Сека (Sack, 1992), Едварда Сойя (Соджа) (Soja, 1971), I-Фу Туана (Tuan Yi-Fu, 1977; 2010), Алана Преда (Pred, 1984), Доріна Мессі (Massey, 1999 ), Джона Егнью та Герарда О'Тоал (Agnew & Toal, 1992), Джона Егнью та Девіда Лівінгстона (Agnew & Livingstone, 1995), Джона Егнью та Стюарта Корбріджа (Agnew & Corbridge, 1995), Шона Мюллера (Mueller, 2012), Бастіана Маттійса Хіссінк Мюллера (Hissink Muller, 2001), Майкла Кітінга (Keating, 2008), Генрі Лефевра (Lefebvre, 2009; 1991), Найджелa Тріфтa (Thrift, 1983), які досліджували процеси децентралізації, регіоналізації, фрагментації національних утворень, а також центр-периферійні відносини в територіально-політичних системах (Uzun, 2021, p. 57-59);

3) обґрунтування політичного простору як результату співпраці суб'єктів соціальних відносин, які конструюють, конституюють простір, а досліджуються на основі акторно-мережевого аналізу (в роботах Б. Баді (Badie, 1995), Ж. Леві (Levy,1994), К. Раффестіна (Raffestin, 1984), Д. Рітейла (Retaille, 2014), Е. Рельфа (Relph, 1976), Ф. Жіро і Б. Антема (Antheaume & Giraut, 2005), Е. Шопрада (Chauprade, 2007) та інших);

4) обґрунтування нової територіальної та політичної структури систем в умовах глокалізації (за терміном Роланда Робертсона та Баррі Веллмана) -- ідеології розвитку локалізму в умовах глобалізації та транснаціоналізації, функціональними характеристиками нових систем стали: мережевість, деієрархічність, гетеротопічність, мультимодальність, здатність до ремодуляції та адаптації. Це зумовило: 1) переосмислення концепції абсолютного суверенітету на користь концепцій «делегованого», «дуального», «розділеного», «перфорованого» суверенітету (наприклад, Іво Дукачека); 2) виникнення концепції «кінця території» (Бертрана Баді) через глобальні процеси політичної децентралізації (Uzun, 2021, р. 38--61; Badie, 1995). Концепт «компаративної територіальної політики», який використовує територію як перемінну змінну, став інтегральним для досліджень регі- оналізації, децентралізації, деволюції, федералізації, автономізації, місцевого самоврядування, багаторівневого управління. Територіальна політика стала «генеалогічним деревом», а федеральні і регіональні дослідження є його окремими гілками (Uzun, 2021, р. 38--61). Обидві є частиною територіальної політики як дисципліни, яка складається з досліджень: 1) місцевого самоврядування (local government studies) в умовах децентралізації державного сектору, розроблюючи власні їх типології; 2) «багаторівневого управління» (multilevel government studies) та «поліцентричного управління», яке досліджували на рівні національних систем у контексті проблем забезпечення ефективної децентралізації та співвідношення юрисдикцій (праці Джона Джерарда Раггі (Ruggie, 1993), Лісбет Хугге та Гаррі Маркса (Hooghe & Marks, 2003), Бруно Фрея і Райнерма Ейхен- бергера (Eichenberger & Frey, 1999).

Утворення нової методології осмислення політичних процесів сприяло твердженню нової логіки конструювання систем політичних відносин. Водночас утворення глобального інформаційного простору, віртуального простору та технологій електронної демократії посилило розмежування територіальних та політичних процесів та розрізнення понять: 1) територіальний простір (сьогодні він втрачає значення абсолютної умови політичного процесу); 2) національний простір (втрачає однозначний територіальний вимір і стає результатом політичного менеджменту і на це вказує діаспоральна політика залучення діаспор в актуальні політичні процеси); 3) політичний простір (визначається як: соціально-констру- йована реальність; комунікаційне середовище; місце, де локалізовано політичний процес; результат об'єктивації політичної мета-ідеї; результат «битви когнітивних карт» акторів, які привласнюють простір, репрезентуючи свої інтереси в ньому, свою внутрішню логіку розвитку, яка може бути ієрархічною або мережевою).

Так, сучасний формат європейської єдності, який вміщує елементи федералізму, конфедералізму та міжнародної співпраці, є результатом історичної битви «когні- тивних карт» носіїв: 1) ідеї федеральної єдності «Європи регіонів» (Альт'єро Спі- неллі, Союз європейських федералістів, Жан Монне, Робер Шуман, Анрі Спаак); 2) конфедеративної єдності «Європи націй» (Шарль Де Голль, засновники Више- градської групи держав); 3) проєкту «нових правих» (Хартвіг Зінгер, Лотар Пенц, Міхаель Майн рад, Ален де Бенуа); 4) проєкту «нових лівих» (Ноам Чомскі, Девіда Горовіца, Перрі Андерсона). Історичний процес привів до поступової трансформації інтеграційної єдності і утворений Європейський Союз постав прагматичним компромісом наднаціональних і міжурядових інститутів з визначення моделі відносин суверенітетів, переформатування обсягів повноважень та співвідношення юрисдикцій, моделей голосування і прийняття рішень в умовах розрізнення предметів компетенцій і одночасного поглиблення політики згуртування.

Тезу про нетотожність територіального національного та політичного (наднаціонального) простору ілюструє карта (див. рис. 3) щодо чисельності діаспори (як частки громадян-нерезидентів) у загальній чисельності населення ЄС. На карті темно-синім кольором позначені держави ЄС, де більш ніж 10% населення формують діаспори в інших державах світу, і відповідно, ці держави запроваджують політику щодо підтримки розвитку мережевих систем діаспорального типу. Тому поряд з національно-територіальними системами розвиваються наднаціональні мережеві системи, для яких територіальна консолідація не є умовою існування. Про це свідчить політика щодо діаспор і лібералізації законодавства у сфері регулювання множинного громадянства, в низці держав ЄС, у тому числі в Угорщині, Польщі, Румунії, Болгарії (Uzun, 2022, p. 120--145).

Отже, конструювання політичного простору, яке постає результатом «битви когнітивних карт», передбачає елементи: 1) інституціоналізацію європейської єдності; 2) утворення деліберативної системи консультацій та легітимації консолідованих рішень через систему парасолькових громадських організацій та спеціалізованих інституцій; 3) встановлення стандартів та правил взаємодії; 4) розвиток «ефективного» громадянства ЄС; 5) розвиток інфраструктури політичної участі; 6) узгодження статусів та функціональних ролей акторів; 7) визначення регіону як модульної одиниці реструктуризації європейського простору; 8) комплекс заходів зі стабілізації всієї багаторівневої системи територіально-політичних відносин.

Рис. 3. Чисельність діаспори (частки громадян-нерезидентів) у загальній чисельності населення ЄС Джерело: розроблена на основі даних ОЕСР (Vintila, D., Lafleur, J.-M., 2020)

Інституціоналізація європейської єдності пройшла довгий шлях розвитку з часів утворення Європейського об'єднання вугілля та сталі в 1952 р. Розвиток інституцій ЄС був результатом компромісу та поступових змін, що свідчить про інституційну еволюцію без єдиного чіткого плану. Остаточна реформа, яка відбулася за Лісабонським договором 2007 року -- договором про інституційну реформу ЄС, зумовила: 1) прийняття нормативних актів за «звичайною нормативною процедурою», яка передбачає прийняття ініціативи Європейською комісією 2/3 голосів від 27 наявних, далі її подання до Європарламенту, який має підтримати її абсолютною більшістю (375+1) та Радою міністрів ЄС (тут потріб- ною є підтримка кваліфікованою більшістю в 55% членів Ради ЄС, тобто 14 державами ЄС за умов, що ця більшість становить 65% населення ЄС); 2) впровадження інституту Президента Європейської Ради, якого вибирають на 2,5 року; 3) впровадження посади Високого представника із Закордонних справ та безпе- кової політики як Віце-президента Європейської комісії, який має повноваження у структурі Ради Європи та Європейської комісії, хоча військові потужності залишаються в підпорядкуванні держав ЄС, які мають надати їх у розпорядження Союзу в особливих умовах за збереження принципу консенсусу (одностайно) під час ухвалення рішень; 4) істотне збільшення кількості сфер, де рішення приймаються кваліфікованою більшістю (а не одностайно), зокрема, у сферах свободи, безпеки, юстиції, прикордонного контролю, надання притулку, імміграції, енергетики, інтелектуальної власності.

Тому інституційний розвиток ЄС демонструє тенденцію посилення інститутів ЄС, що є ознакою посилення наднаціонального рівня управління. Держави ЄС поступово втрачають право на національне вето, і наприклад, під час прийняття рішення в Раді міністрів ЄС блокуючою меншістю визначається меншість у 4 держави, чисельність населення яких становить не менш ніж 35% населення ЄС. Крім того, в травні 2023 року стало відомо про утворення в ЄС інклюзивної Групи друзів, до якої увійшли Франція, Німеччина, Італія, Бельгія, Нідерланди, Люксембург, Фінляндія, Словенія та Іспанія, для посилення голосування кваліфікованою більшістю у Спільній зовнішній політиці та політиці безпеки ЄС (Gemeinsame, 2023).

Конструювання політичного простору ЄС передбачало розвиток інфраструктури політичної участі, що необхідно для: 1) підтримки гнучких соціально-економічних зв'язків; 2) розвитку мобільності (рух капіталів, ресурсів та людей) одночасно, залученості робочої сили до демократичних процесів у країнах проживання; 3) розширення простору ЄС за межі європейських територій з метою збереження ринків. Ця інфраструктура формується як: 1) надання політичних прав участі резидентам (а не лише громадянам); 2) інституціоналізація мобільної політичної участі (голосування за спеціальними картками з 2023 р.);

3) інструменталізація інституту громадянства; 4) трансформація електорального простору, коли, наприклад, до виборів у Європарламент долучаються громадяни неєвропейських частин держав ЄС і навіть тих, які не входять до складу ЄС!

Інструменталізація політичної участі (перетворення її на інструмент «згуртування») є каталізатором реструктуризації соціально-економічних відносин у ТПС ЄС. Стандартними практиками розвитку такої інфраструктури є: конституювання національної єдності в мережевих політичних просторах; наднаціональна інфраструктура реалізації прав громадян та резидентів; демократичні процедури залучення; бікамералізм і квотування для меншин та окремих регіонів, у т.ч. віддалених територій, у системі представницьких та управлінських структур; формування органів самоврядування меншин та регіонів; законодавче перешкоджання джеррімендерингу (детериторіалізації та деконсолідації меншин з метою запобігання обмеження прав представництва).

Конструювання політичного простору ЄС передбачає «ефективне громадянство», яке втрачає національну ексклюзивність та стає «пост-національним» або «паралельним» (множинним, регіональним, наднаціональним, пільговим) (Uzun, 2022). Починаючи з 1992 року з метою забезпечення «політичної мобільності» в Європі були прийняті:

1) документи Ради Європи: Конвенція про участь іноземців у суспільному житті на місцевому рівні (1992), яку ратифікували в Данії, Швеції, Фінляндії, Італії, Нідерландах, надаючи право політичної участі резидентам, які проживають у країні більше 5 років, сплачуючи податки; Європейська Конвенція про громадянство (1997); Рекомендації ПАРЄ про «Участь іммігрантів і іноземних резидентів у політичному житті держав-членів Ради Європи» (2001); Резолюція ПАРЄ «Скасування обмежень виборчого права» (2005);

2) документи ЄС: Хартія основних прав Європейського Союзу (2000, 2007); Положення Маастрихтського та Лісабонського договорів (1992, 2007); Договір про функціонування ЄС -- ст. 20; Висновок щодо Звіту про громадянство ЄС -- 2010 (Комітет регіонів ЄС, Європейська комісія, 2011). В останньому проголошувалася мета: розширення можливостей політичної участі на місцевому та загальноєвропейському рівнях для мобільних громадян в ЄС з урахуванням того, що право громадян третіх країн на політичну участь було закладено Радою Європи. В 2021 р. у Директиві Європейської комісії «Про зміцнення демократії та захист чесності виборів» впроваджуються поняття: «мобільна політична участь», «ефективне громадянство» і проголошуються цілі: скорочення бюрократії; усунення стримуючих практик чи дискримінації, що розрізняють громадян ЄС та жителів (резидентів) ЄС; створення до 2023 р. органів для підвищення можливостей участі мобільних громадян ЄС у діяльності наднаціональних інститутів; просування європейської ідентичності та громадянства на рівні освітніх програм (Uzun, 2021, р. 220--239).

Конструювання політичного простору передбачає існування кола організацій, що здійснюють консультативні функції під парасолькою офіційних структур Ради Європи та ЄС. Це структури, які формують «деліберативну систему» -- систему узгодження рішень у громадянському суспільстві ЄС. Саме ці організації ініціюють, просувають, лобіюють політичні рішення, приймаючи Декларації, Хартії, Маніфести як Програми дій, що потім затверджуються структурами ЄС як консолідовані рішення у сфері стратегічного планування розвитку певної сфери.

Серед найстаріших таких організацій -- Міжнародний Союз місцевих влад, утворений у 1913 р. та діючий зараз з 2004 р. як організація Об'єднаних міст та місцевих влад, Рух за федеральну Європу А. Спінеллі 1943 р., відомий «Маніфестом Вентотоне», 1941 р. діючий зараз як «Союз європейських федералістів», що входить до Всесвітнього федералістського руху; Рада європейських муніципалітетів та регіонів утворена в 1951 р. і відома прийняттям «Європейської Хартії муніципальних свобод» 2009 р.

При Раді Європи -- це Конгрес місцевих та регіональних влад Європи, утворений у 1957 р. і відомий прийняттям Європейської Хартії місцевого самоврядування 1985 р., Європейської хартії міст 1992 р., Маніфесту нової урбаністики 2008 р. та іншими документами. Це і Європейська Конференція міністрів, відповідальних за просторове планування (CEMAT), утворена в 1983 р., відома прийняттям: Торремоліноської Хартії просторового регіонального планування 1983 р., Європейської Хартії регіонального/просторового планування, Європейської конвенції про участь іноземних громадян у громадському житті на місцевому рівні 1992 р., Програми 2000 р. «Керівні принципи сталого просторового розвитку Європейського континенту», Резолюцій 2006 р. -- «Поліцентричний розвиток: сприяння конкурентоспроможності, посилення згуртованості» та 2017 р. «Функціональні сфери -- капіталізація місцевого потенціалу в політиці територіального розвитку на європейському континенті» (COE. СЕМАТ, 2023).

Окреме значення має Організація економічного співробітництва та розвитку, утворена в 1960 р., Асоціація європейських прикордонних регіонів, утворена в 1971 р., відома прийняттям Хартії прикордонних та транскордонних регіонів 1981 р., Європейської Конвенції про транскордонне співробітництво між територіальними громадами або владами 1980 р.; Страсбурзької Декларації 2021 р. щодо зміцнення взаємодії місцевого (регіонального), національного та європейського рівнів управління вздовж внутрішніх та зовнішніх кордонів ЄС.

У ЄС активну роль грає Комітет регіонів, утворений у 1994 р., і «Економічний і соціальний комітет», які просували документи ЄС: «Регіональна політика Співтовариства» (1969), Європейські перспективи просторового розвитку (1999, Тампере); Територіальний порядок денний ЄС до 2030 року, прийнятий у 2021 р., і пакет політик «Допомога у відновленні заради згуртованості REACT-EU»; «Стратегічний план розвитку на 2021--2027 рр. щодо розвитку політики територіальної згуртованості» (2021) тощо.

Значимою також є діяльність організацій, які працюють над впровадженням ідей Європи-регіонів, серед яких: 1) Асамблея Європейських регіонів (утворена в 1985 р. і відома прийняттям Декларації регіоналізму в 1996 р., розробкою першого індексу децентралізації); 2) Конференція європейських регіональних законодавчих асамблей (CALRE) (відома прийняттям «Стратегії сталого розвитку європейських регіонів 2030» у 2018 р., яка орієнтує на розвиток законодавчої прерогативи регіональними органами влади в 71 регіоні держав ЄС; 3) Конференція Європейських регіонів із законодавчою владою (REGLEG); 4) Європейська мережа нетериторіальних автономій (ENTAN); 5) Європейська мережа для транскордонних громадян; 6) Європейський форум згуртування громадянського суспільства; 7) Європейське територіальне співробітництво; 7) Регіональні ініціативи соціальної сталості та доступності; 8) Конференція периферійних морських регіонів; 9) Європейська асоціація гірських районів EUROMONTANA; 10) Асоціація європейських міст EUROCITIES; 11) Угода мерів за збереження клімату і енергії тощо.

Конструювання політичного простору в ЄС передбачало встановлення стандартів та правил взаємодії. Політико-правове втілення «просторової революції» відбувалося з 1969 року, коли було прийнято документ комісії Європейського

Співтовариства -- «Регіональна політика Співтовариства» до 2021 року, коли було прийнято «Стратегічний план розвитку на 2021--2027 роки щодо розвитку політики територіальної згуртованості» та «Територіальний порядок денний на 2030 роки», в яких анонсовані реформи щодо розвитку: 1) потенціалу регіонів як «полюсів зростання»; 2) поліцентричних мереж регіонального управління;

3) транснаціоналізації; 4) розумної спеціалізації регіонів; 5) деконцентрації ресурсів та інвестицій; 6) циркулярної економіки та локального промислового симбіозу; 6) «політики на основі місця» (EU, 2020).

Конструювання Європи-регіонів передбачає визнання переваг регіоналізації, в тому числі для врегулювання спорів завдяки: 1) реалізації чотирьох свобод -- «руху капіталів, товарів, послуг та робочої сили»; 2) створенню регіональних господарських комплексів; 3) стимулюванню транснаціональних зв'язків та зменшенню національних бюрократичних перешкод. Так, врегулюванню спорів сприяє: 1) утворення єврорегіонів на територіях, розділених національними кордонами з відповідними назвами -- Сілезія (між Польщею та Чехією), Західна Паннонія (між Австрією та Угорщиною), Нижній Дунай (між Молдовою, Румунією, Україною), Трирени (між Німеччиною, Францією, Швейцарію) та ін. (Koch, 2019, p. 234--250); 2) впровадження інструментів етнонаціонального представництва, консоціативної демократії як в автономних провінціях Больцано і Тренто в регіоні Трентино-Альто-Адідже, відомому як Південний Тіроль; 3) утворення кондомініумів, тобто систем спільного управління територіями, подібних історично встановленим в Андоррі та о. Фазан, і сучасним -- наприклад, району Монблан -- 35 муніципалітетів регіонів Савойя Франції, Валлє д'Аоста Італії та Валє Швейцарії, керованого сьогодні тристороннім органом «Транскордонна конференція Монблан», що планує отримати статус Європейської групи територіального співробітництва Монблан.

(Ре)формуючи структуру європейського простору, територіальна політика держав ЄС пройшла розвиток від: 1) реактивної політики, яка реагувала на проблеми економічного розвитку, вирівнювання до 2) політики стандартизації, до 3) стратегічного планування. Завданнями останнього стали створення ефективної економічної системи, підвищення інвестиційної привабливості та конкурентоздатності регіонів, реструктуризація повноважень держави та суб- національних рівнів у форматі державної дерегуляції економіки. Засобами стратегічної політики були визначені: оптимізація (укрупнення) регіонів як територіально-демографічне визначення податкової основи для їх бюджетної автономії; комплекс реформ децентралізації, відомий як комплекс 4D; багаторівневе управління та поліцентричне самоврядування. Результати стратегічного планування постали як: утворені просторові структури, що існують поряд з національними державами для управління окремими територіями; гібридні інституційно-поліморфні системи в прикордонні -- транснаціональні структури вертикального і горизонтального виміру.

З 80-х рр. XX ст. держави ЄС і Європи загалом впроваджували реформи розвитку місцевого самоврядування, стандартизації у системах регіонального поділу для оптимізації (укрупнення) одиниць місцевого самоврядування і регіонів. У 1988 р. Європейське агентство статистики (ЄВРОСТАТ) розробило єдиний стандарт адміністративно-територіального ділення, де є три регіональні одиниці статистики (NUTS 1 -- основні соціально-економічні регіони чисельністю 3--7 млн осіб; NUTS 2 -- основні регіони політики згуртування чисельністю від 800 тис до 3 млн осіб; NUTS 3 -- невеликі регіони для конкретних проєктів) та локальні одиниці статистики (LAU 1; 2 -- одиниці локальної автономії). В 2001 р. ця класифікація була визнана Стандартом регіонального поділу в ЄС Європейською комісією і всі країни здійснювала реформи укрупнення (оптимізації) в межах реформ децентралізації. В 2016 р. стандартом було визначено чотирирівневу ієрархію, де на локальному рівні залишили лише один LAU-1. Реалізуючи перший етап реформи децентралізації, Україна в 2014--2019 рр. також здійснила укрупнення регіонів NUTS 3, коли 490 районів були укрупнені до 136, локальна оптимізація призвела до утворення ОТГ (об'єднаних територіальних громад) і скороченню загального числа громад з 12 тис. до 1470. Після масштабної адміністративно-територіальної деконструкції станом на 2021 р. в ЄС були утворені 92 одиниці NUTS 1, 242 одиниці NUTS 2, де останні визнані основним об'єктом політики територіального згуртування, головним бенефіціаром реформ рецентралізації національних систем.

На процес стандартизації у сфері територіальної політики ЄС вказує процес системного вимірювання за допомогою індексів: локальної автономії, регіональної автономії, податкової влади субнаціональних рівнів (бюджетної автономії) та децентралізації. Вперше вимірювання індексу децентралізації в 2009 р. запропонувала Асамблея Європейських регіонів, а в 2021 р. методологію індексації було вдосконалено на замовлення Комітету регіонів ЄС Оксфордським університетом. З 2016 р. вимірюється і індекс регіональної автономізації за даними з 1950 до 2023 рр. Індекс локальної автономії вимірюється з 2016 р. за даними держав-чле- нів з 1990 до 2023 рр. Індекс податкової влади субнаціональних рівнів вимірює Організація співробітництва та економічного розвитку в 39 найбільш розвинених державах світу (Uzun, 2021, p. 203--216). Наприклад, індекс регіональної автономії, який інтегрує низку показників (політичної автономії, фіскальної автономії, інституційної глибини, здатність впливати на конституційне реформування, права регіонів на законотворчість, якість представництва), формується як співвідношення двох показників: розвитку самоврядування та спільних повноважень.

Аналіз індексів доводить, що дихотомія унітарних та федеративних держав втрачає інструментальну значимість внаслідок реформ децентралізації, оскільки формально унітарні держави демонструють більшу автономію на місцях ніж федеральні. Наприклад, індекси локальної автономії федеральних Німеччини та Австрії є нижчими ніж індекси унітарних складних -- Італії, Фінляндії, Данії, а в унітарних простих -- Польщі і Швеції дорівнює 74--79 зі 100 можливих. За регіональним індексом найвищі показники в ЄС у Німеччині, але за нею йдуть унітарні Іспанія та Італія. Податкова автономія місцевих спільнот унітарних Данії, Фінляндії, Франції, Швеції, Іспанії є вищою ніж у федеральних Австрії, Бельгії (Uzun, 2021, p. 203--216, 363--367).

Тому результатами територіальної політики ЄС є: 1) децентралізація; 2) розвиток локального та регіонального автономізму, при цьому автономізм розглядається як «засіб належного управління», згідно з Лундською Декларацією ОБСЄ 1999 р., «альтернатива сепаратизму», згідно з «Ліхтенштенською ініціативою» 2002 р. ГА ООН, «джерело натхнення», згідно з Резолюцією ПАРЄ 2003 № 1334 «Про позитивний досвід автономних регіонів як джерело натхнення для врегулювання конфліктів в Європі»; 3) гібридизація моделей самоврядування; 4) впровадження асиметричних статусів та моделей організації територіально-політичних відносин. Останнє проявляється як асиметричний федералізм Бельгії, квазіфедералізм Великої Британії та Нідерландів, фуеролістичнийрегіоналізм Іспанії, деволюційний автономізм Південного Тіролю, Сардинії, Сицилії, Валлє Д'Аости, полуфедеральний автономізм Каталонії, Андалусії та Країни Басків, нефедеральний автономізм Корсики, фоедеративний федералізм Гренландії,

Аландських та Фарерських островів, а також як варіації правового закріплення статусів, у т.ч. конституційних визначень складу ТПС у державах ЄС, де держава визначається як один з елементів регіонального ділення (наприклад, в Італії в Конституції у ст. 114) (Italy, р. 17), а не як інкорпоруюча структура.

Найбільш яскраво асиметрії у системах управління демонструє ситуація з віддаленими територіями держав ЄС, у тому числі асиметрія в обсязі прав для жителів нематерикових територій, включаючи позитивну дискримінацію, яка впливає на поліморфізацію політичного простору (Uzun, 2022, р. 10--19). Наведемо порівняльний аналіз практик Франції та Нідерландів щодо своїх неєвропейських територій з визначенням особливостей політики ЄС щодо цих самих територій.

Так, з числа неєвропейських територій Франції, які мають різні статуси, як показано в таблиці 1, лише шість територій (п'ять департаментів та одна спільнота) є складовими частинами ЄС, і лише на них поширюються правила та стандарти політики ЄС. Всі інші території не включені до складу ЄС як територіальні одиниці, вони не є частиною єдиного ринку ЄС і тут не застосовується законодавство ЄС. Водночас усі громадяни територій Франції, включаючи громадян територій, не включених до ЄС територіально, охоплені політичним простором ЄС. Вони є громадянами ЄС як громадяни Франції і можуть брати участь у виборах і в Європарламент, і в Національний парламент Франції, і в місцевих виборах у метрополії, хоча обмежені в активному праві вибиратися на посади мерів під час муніципальних виборів.

Таблиця 1

Неєвропейські території Франції та їх статуси в ЄС

Джерело: складено автором

Королівство Нідерландів, яке фактично є квазіфедерацією нині, оскільки включає чотири частини, три з яких мають статус «країн», це: 1) країна Аруба; 2) країна Кюрасао; 3) країна Сен-Мартен (південна частина острова, оскільки північною частиною володіє Франція у статусі «заморської спільноти») і 4) європейська материкова частина Нідерландів, яка адміністративно інкорпорує острови Карибського басейну (острови BES -- Бонайре, Сент-Естатіус та Саба) у статусі карибських муніципалітетів (див. табл. 2). Всі території Нідерландів в Карибському басейні (і «країни», і «муніципалітети») не включені до територіального складу ЄС (не входять до числа 9 найбільш віддалених зовнішніх регіонів ЄС Outermost Regions (OMR), а тому на них не поширюється законодавство ЄС.

Таблиця 2

Неєвропейські території Нідерландів та їх статуси в ЄС

Джерело: складено автором

Водночас Закон про нідерландське громадянство застосовується до всіх Карибських частин Королівства, а тому на них поширюється і європейське громадянство, вони можуть голосувати на європейських виборах. Хоча це право вони отримали лише після рішення Європейського Суду 2006 р. у справі «Емані та Севінгері» щодо права голосу на виборах в Європарламент для громадян Нідерландів Аруби. Європейський Суд вказав, що держава має усунути дискримінацію громадян, які проживають не на європейських територіях з особливими статусами. В 2006 р. Закон «Про вибори» був змінений і розширив обсяг виборчих прав на рівні ЄС на всіх громадян, які проживають на Карибських островах. Водночас нідерландські громадяни з Аруби, Кюрасао та Сен-Мартену не представлені у двох палатах парламенту Нідерландів. Стаття В 1 Закону «Про вибори» визначає, що «члени Палати представників Генеральних штатів вибираються громадянами Нідерландів, за виключенням тих, хто в день голосування має фактичне місце проживання в Арубі, Кюрасао та Сен-Мартені. Це виключення не поширюється на громадян Нідерландів, які проживали в Нідерландах не менше 10 років, а також на нідерландців, які працюють на державній службі в Арубі, Кюрасао та Сен-Мартені» (Uzun, 2021, p. 251).

Отже, парадокс полягає в тому, що громадяни Нідерландів мають виборче право на рівні ЄС (можуть вибирати представників у Європарламент), але не мають право бути представленими на рівні національного парламенту Нідерландів, притому, що вони є громадянами «країн», які визначені «частинами Королівства Нідерландів». При цьому громадяни «муніципалітетів» Карибського басейну мають виборче право на національному рівні і можуть вибирати представників у парламент Нідерландів, а також можуть брати участь у муніципальних виборах у метрополії, якщо є резидентами метрополії останні 5 років.

Так, порівняння політики двох держав-членів ЄС щодо їх неєвропейських регіонів демонструє специфічну політику «включення» (існування порогів політичного «включення» та політичної участі), асиметричні практики щодо статусів та прав, дію системи відносин у форматі подвійної асиметрії: 1) між національним центром та нематериковою територією і 2) між наднаціональним центром та нематериковою територією держав-члена.

Отже, розвиток політичного простору ЄС нині випереджає процес трансформації територіальної морфології, що проявляється в розширенні політичних прав участі на наднаціональному рівні і збереженні цензів та національних рівнях.

Висновки

Стратегія просторового розвитку ЄС сформована на основі інститу- ційного компромісу між різними рівнями прийняття політичних рішень у багаторівневій та поліцентричній системі територіально-політичних відносин і забезпечується комплексом інструментів. Цей комплекс утворює: політика міжнародної співпраці; багаторівневого та поліцентричного управління; практики регіонального та локального автономізму; практики заміни сталих адміністративно-територіальних форм ділення динамічними, де статус іде за функціями і є формою адаптації до нових умов, що зумовлює асиметрію статусів; а також інструменти 4D як комплекс інструментів децентралізації; інструменти консоціативної демократії, які передбачають гнучку «політику включення», «ефективне громадянство», «мобільну політичну участь» в умовах поглиблення міжнародної інтеграції, підвищення мобільності, зміни функціональної значимості інституту громадянства.

References [Список використаної літератури]

1. Agnew, J., Toal, (О Tuathail) G. (1992). Geopolitics and Discourse: Practical Geopolitical Reasoning in American Foreign Policy. Political geography, 11 (2), 190--204 [in English]. [Agnew J., Toal (О Tuathail) G. Geopolitics and Discourse: Practical Geopolitical Reasoning in American Foreign Policy. Political geography. 1992. Vol. 11, No. 2. P. 190-204.]

2. Agnew, J., Corbridge, S. (1995). Mastering Space: Hegemony, Territory and International Political Economy. London -- New York: Routledge [in English]. [Agnew J., Corbridge S. Mastering Space: Hegemony, Territory and International Political Economy. London - New York : Routledge, 1995. 250 p.]

3. Agnew, J. (2011). Space and Place. Handbook of Geographical Knowledge / J. Agnew, D. Livingstone (eds.). London: Sage, 316--330 [in English]. [Agnew J. Space and Place. Handbook of Geographical Knowledge / Eds, by J. Agnew, D. Livingstone. London : Sage, 2011. P. 316--330.]