Реформа децентралізації та її вплив на стан партійної системи сучасної України

Размещено на http://www.allbest.ru/

Реформа де централізації та її вплив на стан партійної системи сучасної України

Тупиця О.Л., д. політ.н., професор Університету митної справи та фінансів

Статтю присвячено дослідженню трансформації ролі регіональних еліт в умовах реалізації політики децентралізації в сучасній Україні, що значним чином сприяла посиленню кризових явищ в партійному спектрі України загальнонаціонального рівня та посиленню регіональних політико-партійних проектів.

Реформа децентралізації яка розпочалась з 2014 року надала регіонам України суттєві адміністративні та фінансові преференції. Відбулось укрупнення наявних адміністративно-територіальних одиниць, з'явилися нові базові одиниці місцевого самоврядування та почала вибудовуватись принципово нова система взаємовідносин між загальнонаціональними та регіональними елітами. В той же час можна спостерігати процеси інституціоналізації регіональних груп впливу, появу численних партійних проектів регіонального рівня та слабкість регіональних організацій загальнонаціональних політичних партій. На прикладі виборчих кампаній останніх років, ми можемо спостерігати те, що суспільні запити на загальнонаціональному та місцевих рівнях суттєво відрізняються.

Якщо на загальнонаціональному рівні було реалізовано суспільний запит у необхідності докорінного оновлення владних еліт. То на місцевому рівні ми можемо спостерігати посилення регіональних еліт та регіональних груп впливу. Це обумовлено тим, що значні фінансові повноваження, які перенесено на місцевий рівень, дозволяють реалізовувати численні локальні проекти, тим самим отримуючи електоральні переваги в межах конкретної території. Також важливою особливістю є те, що регіональні еліти та регіональні групи впливу більше не ставлять за мету вихід на загальнонаціональний рівень, що можна було спостерігати раніше. їх вплив зосереджено в межах конкретних регіонів або групи регіонів, які пов'язані між собою економічними, діловими та культурними зв'язками.

На даному етапі, в умовах російсько-української війни, реформу ще не можна вважати завершеною, враховуючи те, що на сьогоднішній день є відсутнім інститут префектів, роль і місце якого в системі регіонального елітогенезу ще неможливо визначити. Тому з появою інституту префектів, може змінитися і сама система взаємовідносин між центром та регіонами.

Тому саме дослідження підвищення ролі регіональних еліт та процеси їх інституціоналізації у вигляді локальних політичних проектів на даному етапі реформи є актуальним та потребує свого теоретичного осмислення. Також важливою є побудова сценаріїв взаємодії між локальними та загальнонаціональними елітами внаслідок кінцевої реалізації реформи децентралізації.

Ключові слова: політичні еліти, регіональні політичні еліти, загальнонаціональні партійні структури, децентралізація, політична криза.

Decentralization reform and its impact on the state of the party system in modern Ukraine

Tupytsa O.L.

The article is devoted to the study of the transformation of the role of regional elites in the implementation of decentralization policy in modern Ukraine.

The decentralization reform that began in 2014 has provided significant administrative and financial preferences to the regions of Ukraine. The existing administrative-territorial units were consolidated, new basic units of local self-government appeared, and a fundamentally new system of relations between national and regional elites began to be built. At the same time, one can observe the processes of institutionalization of regional groups of influence, the emergence of numerous party projects at the regional level and the weakness of regional organizations of national political parties. On the example of election campaigns in recent years, we can see that public demands at the national and local levels differ significantly. If at the national level the public demand for the need for radical renewal of the ruling elites has been realized. At the local level, we can see the strengthening of regional elites and regional groups of influence.

This is due to the fact that significant financial powers, which are transferred to the local level, allow the implementation of numerous local projects, thereby gaining electoral benefits within a particular area. Another important feature is that regional elites and regional influence groups no longer aim to reach the national level, as previously observed. Their influence is concentrated within specific regions or groups of regions that are interconnected by economic, business and cultural ties.

At this stage, the reform cannot be considered complete, given that there is currently no institution of prefects, whose role and place in the system of regional elitogenesis can not yet be determined. Therefore, with the advent of the institution of prefects, the system of relations between the center and the regions may change.

Therefore, the study of increasing the role of regional elites at this stage of the reform is relevant and needs its own theoretical understanding. It is also important to build scenarios of interaction between local and national elites as a result of the implementation of decentralization reform.

Keywords: political elites, regional political elites, national party structures, decentralization, political crisis.

Постановка проблеми у загальному вигляді

Головним завданням регіональних еліт є економічний, соціальний та політичний розвиток певних територій. Регіональні політичні еліти слугують провідникам загальнонаціональної політики на локальному рівні та є опорою державного механізму в цілому.

Регіональною політичною елітою можна вважати сукупність людей, які займають ключові посади в органах державної влади та місцевого самоврядування, і таким чином, безпосередньо здійснюють вплив на прийняття політичних рішень. До цієї групи також можна віднести членів парламенту, які представляють певну громаду на загальнонаціональному рівні.

У більш широкому розумінні, до цієї групи також доцільно віднести осіб, які не наділені владними повноваженнями, але вони здійснюють безпосередній вплив на локальний політичний процес. По-перше, це лідери та ключові представники політичних партій та громадських об'єднань, які приймають участь у політичному житті регіону. По-друге, це провідні представники ділової еліти, яка здійснює вплив на політичний процес та процес прийняття політичних рішень локального рівня. По-третє, безпосереднім політичним впливом можуть бути наділені представники релігійних об'єднань. Також треба зазначити, що до представників регіональної еліти можна віднести представників інтелектуальної еліти, людей які можуть здійснювати вплив на суспільні настрої і таким чином впливати на процеси прийняття політичних рішень, які здійснює владний істеблішмент.

В рамках сучасної політичної теорії склалося, декілька підходів для структурного дослідження локального елітогенезу, серед яких виділяють:

1) Географічний підхід - виявляє структуру регіональної еліти за її територіальним походженням. Наприклад вивчається співвідношення місцевих та призначених центральною владою фігур.

2) Соціогенетичний підхід - дозволяє аналізувати регіональні еліти з точки зору їх соціально- професійного походження. Наприклад розглядати структуру регіональної владної вертикалі, відштовхуючись від професіональних та освітніх критеріїв;

3) Етнічний підхід - виявляє етнічну структуру еліти та її відповідність етнічній структурі населення [1]

Протягом усього періоду розбудови української державності, ми могли спостерігати постійну трансформацію ролі та місця регіональних еліт у системі владних відносин в Україні. Після подій Революції гідності було розпочато реформу децентралізації, яка передбачає передачу значної частини повноважень, ресурсів та відповідальності на локальний рівень, що має на меті підвищити ефективність комунікації між окремими громадами та органами влади, знизити рівень бюрократизації даного процесу та зробити процес прийняття рішень таким, який більш відповідає суспільним потребам.

Внаслідок реалізації політики децентралізації, станом на 2020 рік було завершено процес утворення об'єднаних територіальних громад (ОТГ). На сьогоднішній день в Україні створено 1407 ОТГ. В результаті реалізації даної реформи, територіальні громади стали основною низовою територіальною одиницею.

Варто зауважити, що у процесах формування загальнонаціональних еліт важливу роль грав регіональний чинник. Існує низька публікацій щодо ролі та місця регіональних груп впливу у національному елітогенезі. Цей процес мав вигляд протистояння між регіональними групами впливу на загальнодержавному рівні. У різні часи ми могли спостерігати підвищення ролі регіональних груп впливу, які у журналістському середовищі отримували назву «дніпропетровських», «донецьких», «харківських», «київських» та інших кланів.

Згідно аналітичної доповіді на тему «Партії регіонів: у що і як грають регіональні групи впливу на полях незавершеної децентралізації», яку підготував Український інститут майбутнього, регіональні групи впливу (РГВ), можна розділити на окремі типи, а саме:

- власне регіональні - вплив яких поширюється в межах одного регіону-області і які нарощують свій конкурентний потенціал та посилюють позиції саме на цьому рівні;

- субрегіональні групи - сформувалися на основі одного із районів області, потім масштабували вплив в межах регіону, можливо, й за його межами, часом інтегруються в загальну регіональну групу в межах стратегії впливу на центральну політику;

- «локальні олігархії» - сформовані на основі зростання місцевих бізнесів і поширення їхнього впливу на інші сфери (передусім, політичну), спочатку в межах своїх локальних спільнот, потім і за межі регіону;

- «варяги» - групи, які сформувалися в інших регіонах, можливо, мали загальноукраїнський потенціал, «зайшли» в регіон, отримали своїх компаньйонів і тепер орієнтовані на перетворення регіону на свій «базовий»; найбільш показовий приклад - «регіональні політики», що реалізуються провідними олігархічними групами. [2]

Враховуючи процеси децентралізації, утворення нових територіальних одиниць, трансформації ролі та місця регіональних політичних еліт та груп впливу, втрати впливу на локальні політичні процеси з боку загальнонаціональних партійних структур, важливим є дослідження впливу цих процесів на формування системи владних відносин на різних рівнях.

Аналіз останніх досліджень і публікацій

Що стосується процесів розвитку регіональних еліт в Україні, то дослідженням даної проблематики займалась ціла низька вчених, серед яких можна виділити багатотомну збірку «Еліти і цивілізаційні процеси формування націй» за редакцією О.О. Рафальського [3], український політолог А. Пахарєв [4] приділив увагу питанням лідерства в політиці, у доробку соціолога С. Щербини [5] вивчено сутність структуру, та особливості ґенези політичних еліт в Україні.

Проблематику ролі та місця регіональних еліт та регіональних груп впливу в умовах децентралізації розглянуто у праці М. Горбатюка «Вплив регіональної та місцевої політичних еліт на проведення реформи децентралізації у Вінницькій області» [6]. В межах даного дослідження, на прикладі конкретного регіону було окреслено проблемні моменти реалізації політики децентралізації та сприйняття даних процесів локальною політичною елітою.

Важливою джерельною складовою дослідження стали аналітичні матеріали підготовлені Національним інститутом стратегічних досліджень та Українським інститутом майбутнього. Зокрема у науковій доповіді авторського колективу Національного інституту стратегічних досліджень під назвою «Децентралізація і формування політики регіонального розвитку в Україні» проаналізовано перебіг децентралізації в Україні з врахуванням особливостей кожного регіону, з подальшим виробленням рекомендацій щодо вдосконалення даного процесу. [7]

Отже, можна стверджувати, що проблематика дослідження ролі та місця регіональних еліт в системі владних відносин, особливостей побудови локальних політичних проєктів та їх взаємодії з загальнонаціональними партійними структурами, постійно актуалізується в умовах впровадження реформи децентралізації. Тому деякі питання взаємодії регіональних еліт та інших політичних акторів, які у багатьох випадках мають риси кризової комунікації, потребують свого теоретичного осмислення.

Мета статті. Розглянути трансформацію ролі та місця регіональних політичних еліт у процесах комунікації з політичними акторами загальнонаціонального рівня, що обумовлено процесами децентралізації в Україні.

Місцеві вибори 2019 року окреслили нову політичну реальність та засвідчили суспільний запит на появу потужних політичних проектів регіонального рівня, що яскраво видно на прикладі ряду регіонів України. Одночасно дані процеси висвітлили цілий спектр кризових явищ, характерних для політичних партій загальнонаціонального рівня. Виходячи з цього, існує необхідність виявити деякі тенденції та закономірності даного процесу.

Виклад основного матеріалу дослідження

Проблематика проведення реформи системи державного управління та реалізація реформи децентралізації, набувала своєї актуальності увесь період державної незалежності України.

Як стверджують О. Лісничук та О. Сушко у праці «Децентралізація: ідея завтрашнього дня?», у перші роки незалежності полеміка навколо централізації та децентралізації стимулювалася трьома основними мотивами:

- штучним характером адміністративного поділу, що був успадкований Україною від Радянського Союзу;

- амбівалентністю української моделі адміністративно-територіального устрою (унітаризм, але за наявності Кримської автономії, стосунки з якою будувалися на федеративних засадах);

- наявністю в Україні великих історико-географічних регіонів (Поділля, Галичина, Волинь, Полісся, Донбас тощо), які не мали формальної субієктності;

Пізніше, з середини 90-х років, до цих мотивів додається ще один, який поступово стає ключовим:

- формування в ряді регіонів потужних фінансово-промислових груп (ФПГ), міцно пов'язаних з регіональною владою, котрі починають шукати ефективних форм представництва своїх інтересів у центрі. [8]

У зв'язку з посиленням протиріч всередині даної системи, її архаїчності та неефективності було прискорено реформу децентралізації, яка мала на меті підвищити фінансову та адміністративну самостійність регіонів. Це в свою чергу призвело до посилення регіональних еліт та регіональних груп впливу, які стали активним гравцем у прийнятті рішень на загальнонаціональному рівні.

Враховуючи те, що внаслідок реформи децентралізації, базовим рівнем місцевого самоврядування стала об'єднана територіальна громада (ОТГ) а районні державні адміністрації (РДА) мали бути ліквідовані, то дана реформа мала свої особливості у кожному регіоні. В деяких регіонах вона отримала риси політичного консенсусу, в деяких регіонах відбувалось затягування реформи, ну а в деяких можна було спостерігати потужну протидію цим процесам з боку районного керівництва.

В аналітичному звіті, під назвою «Децентралізація в Україні: досягнення, надії та побоювання», стверджується що опір децентралізації не є забаганкою центрального керівництва, а є побоюванням представників вертикалі виконавчої влади, котрі побоюються втратити повноваження і вплив. Представники громад, в свою чергу вважають, що опір реформі децентралізації є свідченням небажання місцевих адміністрацій втратити важелі контролю над місцевими радами, які після об'єднання стають фінансово незалежними від волі чиновників районного та обласного рівня. [9]

Також важливим елементом реформи децентралізації, є запровадження інституту префектів, який за задумом авторів реформи є фігурою позаполітичною, рівновіддаленою від регіональних еліт та локальних партійних структур, призначається на конкурсних засадах терміном не більше трьох років у межах адміністративно-територіальної одиниці з подальшою ротацією з-поміж претендентів так званого кадрового резерву. А його головна функція полягає у координації та нагляді за законністю ухвалених рішень на місцях. (Чернишов, 2021) Але станом на 2023 рік, ми можемо спостерігати що інститут префектів ще не запроваджено і навколо його запровадження точаться активні дискусії.

Що стосується процесів локального партійного будівництва та ролі регіональних відділень політичних партій у процесах взаємодії між регіональними та загальнонаціональними елітами, то політична практика останніх років свідчить про те, що існують суттєві розбіжності у електоральних перевагах ключових політичних партій на центральному та регіональному рівнях. Це уособлюється у тому, що на центральному рівні провідну роль грають політичні партії, які на регіональному рівні мають доволі обмежене представництво. На рівні регіонів діють партійні проєкти, діяльність яких обмежується або конкретним регіоном, або декількома регіонами. Це обумовлено декількома факторами, серед яких можна виділити наступні:

- численні недоліки у партійному будівництві на локальному рівні, що уособлюється у відсутності ефективної організаційної структури загальнонаціональних політичних партій (в деяких випадках парламентські партії навіть не мають регіональних відділень);

- домінування неформальної складової у взаємовідносинах між локальними партійними організаціями (саме на місцевому рівні можна спостерігати утворення правлячих коаліцій між ідеологічно полярними партіями, що обґрунтовується необхідністю “деполітизації” місцевого самоврядування);

- інституціональна слабкість центрального представництва на регіональному рівні, що уособлюється у протистоянні між головами ОДА, РДА з одного боку, та представницькими органами з іншого. В політичній практиці існували випадки, коли депутати місцевих рад, приймали чисельні звернення до керівництва держави з вимогами відправити у відставку представників центральної влади;

- реалізацією реформи децентралізації, що значно посилила ресурсний потенціал регіональних еліт та регіональних груп впливу.

Згідно аналітичних даних Українського інституту майбутнього, місцеві вибори які відбулись у 2015 та 2019 роках, виявили наступні тенденції:

- жодна з провідних загальнонаціональних партій не отримала абсолютної більшості мандатів у жодному регіоні;

- відбулось зростання кількості локальних партій. Якщо у 2015 році таких було 39, то вже у 2019 році - 71;

- загальнонаціональні партії у період локальних виборчих кампаній не збільшували витрати на свої регіональні структури. [10]

Організаційна слабкість регіональних відділень загальнонаціональних політичних партій у ряді випадків призвела до того, що вони потрапили під політичний вплив регіональних еліт та регіональних груп тиску, що призвело до їх інтеграції у локальну владну вертикаль. Це в свою чергу призвело до посилення локальних політичних режимів, які на даному етапі не тільки спроможні відстоювати власні політичні інтереси, але і в майбутньому можуть перетворитися на єдиний центр прийняття рішень на локальному рівні.

Тобто можна стверджувати, що склалася певна дихотомічна ситуація. З одного боку, національні політичні еліти, реалізуючи реформу децентралізації, передали частину повноважень на місця і тим самим зняли з себе частину відповідальності за розвиток регіонів. З іншого боку, намагання втручатися у формування регіонального порядку денного, у багатьох випадках призводить до конфліктів з місцевими елітами та фінансово-промисловими групами.

Аналізуючи місцеві вибори 2019 року, ми можемо бачити, що за результатами виборів, в жодній обласній раді не існує коаліцій, які б складалися виключно з загальнонаціональних партій. У кожному випадку, локальний політичний проєкт («Пропозиція» у Дніпропетровській обласній раді, «Довіряй ділам» у Одеській обласній раді, «Українська стратегія Гройсмана» у Вінницькій обласній раді) є активним учасником коаліційних домовленостей та відіграє одну з ключових ролей у процесі прийняття рішень.

Ряд дослідників стверджує, що на відміну від 90-х років, регіональні еліти та регіональні групи впливу більше не мають на меті виходу на загальнонаціональний рівень, їх основною метою є збереження власних політичних позицій у своїх базових регіонах. Це обумовлено тим, що регіони отримали значні адміністративні та фінансові повноваження.

Ще на початку 2000-х років, можна було спостерігати, що мандат депутата Верховної ради України, для представників регіональних політичних еліт, у багатьох випадках мав більш пріоритетне значення, ніж посада міського голови у обласному центрі. Після реформи децентралізації, ми можемо спостерігати, що вибори міських голів та голів ОТГ почали супроводжуватися підвищеним рівнем конкурентної боротьби та протистояння, а мандат у вищому законодавчому органі країни втратив пріоритетність у порівнянні з виборними посадами локального рівня.

Виходячи з цього, можна зробити висновок, що реформа децентралізації, яка на сьогоднішній день ще перебуває у незавершеному стані, призвела до інституціоналізації регіональних груп впливу та перетворила їх у неформальний політичний інститут. Регіональні групи впливу, не зважаючи на їх неформальний характер, мають свою структуру, свій функціонал та стають надійним інструментом рекрутування регіональних еліт. В свою чергу загальнонаціональні партійні структури, у багатьох випадках зосередженні на загальнонаціональному порядку денному, а взаємодія з регіональними акторами не є пріоритетним напрямом у комунікаційній стратегії даних структур.

регіональний еліта децентралізація політичний

Висновки з дослідження і перспективи подальших пошуків

Враховуючи те, що реформа децентралізації є не до кінця завершеною (станом на вересень 2023 року), то в умовах існуючого стану речей, необхідними є ряд кроків які допоможуть вирівняти баланс сил між загальнонаціональними та регіональними елітами. Серед таких кроків можна виділити наступні:

- активне залучення регіональних еліт до реалізації державної політики регіонального розвитку;

- постійний пошук засобів комунікації з регіональними групами впливу, шляхом створення дорадчих структур;

- присутність регіональних еліт у інформаційному полі загальнонаціонального рівня;

- належний рівень локального партійного будівництва, з метою перетворення локальних партійних структур на активного актора у комунікативних процесах між центром та регіонами;

- підвищення рівня міжрегіональної взаємодії на різних напрямах (культурному, бізнесовому, туристичному та ін.).

- побудови загальнонаціональними партійними структурами ефективної комунікативної стратегії з власними регіональними відділеннями, з метою побудови ефективної системи зворотного зв'язку. В умовах політичної кризи та існування численних загроз, цей напрям має бути пріоритетним.

Подальшими напрямами досліджень даної проблематики є роль та місце префектів у системі взаємодії між центром та регіонами, роль локальних партійних структур у процесі прийняття рішень на загальнонаціональному рівні, кризова комунікація локальних партійних структур, інституціоналізація регіональних груп впливу в умовах продовження реформи децентралізації та трансформація локальних політичних режимів в умовах російсько-української війни.

Бібліографічний список

1. Токар М.М. Регіональна політична еліта: тенденції творення. Науковий вісник Ужгородського університету. 2009.

2. Партії регіонів: у що і як грають регіональні групи впливу на полях незавершеної децентралізації. Український Інститут Майбутнього. 2021.

3. Еліти і цивілізаційні процеси формування націй / НАН України, Ін-т політ. дослідж. ім. І.Ф.Кураса, Укр. акад. політ. наук, Ін-т політ. наук. - Т. 1. - Київ: ТОВ УВКП «ЕксОб», 2006. 492 с

4. Пахарєв А. Лідерство в політиці. Інститут політичних та етнонаціональних досліджень ім. І.Ф. Кураса. НАН України. Київ, 1998. 96 с.

5. Щербина С.С. Генеза політичних еліт в Україні: сутність, структура, особливості: автореф. дис. канд. соціол. наук: 22.00.04 / Класич. приват. ун-т. - Запоріжжя, 2011. 20 с.

6. Горбатюк М. Вплив регіональної та місцевої політичних еліт на проведення реформи децентралізації у Вінницькій області. ІПіЕНД ім. І.Ф. Кураса НАН України. 2020.

7. Децентралізація і формування політики регіонального розвитку в Україні: наук. доп.; за наук. ред. д-ра екон. Наук Я.А. Жаліла. Київ. НІСД, 2020. 153 с.

8. Лісничук О. Децентралізація: ідея завтрашнього дня

9. Децентралізація в Україні: досягнення, надії і побоювання. International Alert/Український незалежний центр політичних досліджень.

10. Чернишов О. Інститут префектів - це запобіжник у вертикалі державної влади. Портал "Децентралізація". 2021.

References

1. Tokar M.M. Rehionalna politychna elita: tendentsii tvorennia. Naukovyi visnyk Uzhhorodskoho universytetu. 2009.

2. Partii rehioniv: u shcho i yak hraiut rehionalni hrupy vplyvu na poliakh nezavershenoi detsentralizatsii. Ukrainskyi Instytut Maibutnoho. 2021.

3. Elity i tsyvilizatsiini protsesy formuvannia natsii / NAN Ukrainy, In-t polit. doslidzh. im. I.F. Kurasa, Ukr. akad. polit. nauk, In-t polit. nauk. - T. 1. - Kyiv: TOV UVKP «EksOb», 2006. 492 s

4. Pakhariev A. Liderstvo v politytsi. Instytut politychnykh ta etnonatsionalnykh doslidzhen im. I.F. Kurasa. NAN Ukrainy. - Kyiv, 1998. 96 s.

5. Shcherbyna S.S. Heneza politychnykh elit v Ukraini: sutnist, struktura, osoblyvosti: avtoref. dys. kand. sotsiol. nauk: 22.00.04 / Klasych. pryvat. un-t. - Zaporizhzhia, 2011. 20 s.

6. Horbatiuk M. Vplyv rehionalnoi ta mistsevoi politychnykh elit na provedennia reformy detsentralizatsii u Vinnytskii oblasti. IPiEND im. I.F. Kurasa NAN Ukrainy. 2020.

7. Detsentralizatsiia i formuvannia polityky rehionalnoho rozvytku v Ukraini: nauk. dop.; za nauk. red. d-ra ekon. Nauk Ya. A. Zhalila. Kyiv. NISD, 2020. 153 s.

8. Lisnychuk O. Detsentralizatsiia: ideia zavtrashnoho dnia

9. Detsentralizatsiia v Ukraini: dosiahnennia, nadii i poboiuvannia. International Alert / Ukrainsky i nezalezhnyi tsentr politychnykh doslidzhen.

10. Chernyshov O. Instytut prefektiv - tse zapobizhnyk u vertykali derzhavnoi vlady. Portal "Detsentralizatsiia". 2021.

Размещено на Allbest.ru