Государственное программирование

Размещено на http://www.allbest.ru/

Глава 1. Необходимость государственного программирования

1.1 Сущность государственного программирования

Программирование национальной экономики как явление в системе государственного регулирования появилось в мировой практике в середине XX в. Первыми на этот путь встали США, Канада, Франция и Япония

Суть программирования заключается в анализе состояния национальной экономики и выявлении проблем, которые не в состоянии решить рыночный механизм, а также разработке и реализации отдельных экономических программ

Объективная необходимость государственного программирования экономики обусловлена необходимостью глубоких и быстрых структурных изменений в национальной экономике и недостаточной эффективностью рыночных механизмов. Основной задачей программирования как формы государственного регулирования эконо- мики является:

1. поддержка экономического равновесия;

2. влияние на качественные изменения экономики и стимулирования ее развития государственный программирование образование медицина

Цель государственного программирования заключается в обеспечении наиболее эффективного варианта развития экономики.

Программирование как форма государственного регулирования экономики является особым способом вмешательства государства в экономику товаропроизводителя, который корректируется в нужном в определенное время направлении; выступает как современный неа административный метод организации экономики, поскольку не управляет субъектами рынка, а лишь ориентирует их в поведении и обеспечивает самостоятельность; основу программирования составляет структурное регулирование с точки зрения объекта программирования.

Следовательно, фактически программа - это экономический функциональный документ, в котором содержится определенный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс мероприятий, направленных на достижение целей, обусловленных существованием одной или нескольких смежных социально-экономических проблем в ЧЭС.

Программирование (программно-целевое планирование) как элемент хозяйственного механизма, а еще уже - элемент механизма ГРЭ, обеспечивает комплексное использование всех элементов системы государственного регулирования экономики для достижения поставленной цели - и решения определенной приоритетной проблемы или группы проблем.

Как уже отмечалось, программирование как один из комплексных инструментов экономических методов и форм государственного регулирования экономики реализуется через соответствующие программы, которые обеспечивают комплексный подход к решению определенных приоритетных проблем и предусматривают целевое направление и использование ресурсов для их решения. В рыночной экономике программирования имеет индикативный, т.е. рекомендационно-информативно-регулятивный характер .

Итак,государственная экономическая программа - это индикативный функциональный документ, объединяющий по ресурсам, срокам исполнения и исполнителям комплекс социально-экономических, производственных, научно-технологических, организационно-экономических и других мероприятий, направленных на решение приоритетной народнохозяйственной проблемы (группы проблем), реализация которой требует участия многих отраслей, регионов и хозяйственных органов.

Объектами государственного экономического программирования выступают отрасли, регионы, сектора и сферы экономики, различные направления научных исследований и экономика в целом.

В зависимости от объекта экономическое программирование может быть общехозяйственным, региональным, отраслевым и целевым (проблемно-целевым, продуктово-целевым, то есть направленным на решение определенной конкретной социально-экономической проблемы, на организацию производства и насыщения рынка конкретным продуктом.

Главными задачами государственного экономического программирования являются:

1.поддержка экономического равновесия;

2. воздействие на качественное преобразование экономики;

3. стимулирование развитие экономики;

4. решение конкретных социально-экономических проблем и продуктовых задач не только государственного экономического программирования - объявления и достижения приемлемого для государства сценария развития экономики как в целом, так и по отдельным ее направлениям .

Итак, государственное экономическое программирование по сути, является формой организации процесса реализации приоритетов государственной экономической политики в сфере экономики и в комплексе (комплексные программы социально-экономического развития), так и в частности (целевых обе комплексные программы)

Итак, программирование - это процесс ориентации экономики со стороны органов государственного управления путем регулярного и комплексного воздействия на ее структуру согласно поставленной цели социально-экономического развития на определенный период.

Основу государственного программирования составляют разработка и выполнение государственных программ экономического и социального развитии. Эти программы существуют не как субординированные одна относительно другой, а как сосуществующие и взаимодополняющие.

Государственные программы охватывают комплексные программы развития национальной экономики и специальные программы развития отдельных отраслей, секторов, территорий.

Примером таких программ в Украине являются: Национальная программа развития топливно-энергетического комплекса; программа конверсии военно-промышленного и машиностроительного комплексов; программы решения общенациональных проблем (Государственная программа занятости населения, Государственная программа социальной защиты населения); программы достижения экономической равновесия (Программа чрезвычайных мер по стабилизации экономики Украины и выхода ее из кризисного состояния), программы деятельности государственных экономических органов (Государственная программа приватизации, Государственная программа поддержки предпринимательства).

По уровням проблем как объектов программирования различают:

1) крупномасштабные комплексные программы (Комплексная программа научно-технического прогресса в народном хозяйстве);

2) программы важнейших звеньев в концепции социально-экономического развития (жилищная программа, программа развития АПК);

3) программы, ориентированные на решение более узких проблем.

Следует отметить, что функции разработки программ отделены от функций их реализации. Выполнение функций находится в руках различных субъектов хозяйствования. Государственные программы не являются обязательными как для самих субъектов хозяйствования, так и для органов государственного управления.

Программа рассматривается как руководство, ориентир, который может корректироваться во времени и сроках реализации.

Исключение составляют государственные комплексные целевые программы

Государственная комплексная целевая программа - это директивный, адресный плановый документ, которым предусмотрен комплекс экономических, технико-производственных, организационных, научно-исследовательских и других мероприятий, ресурсы, сроки и исполнители, объединения с целью решения глобальной народнохозяйственной проблемы.

В реализации таких программ участвуют несколько отраслей, регионов, научно-исследовательских и проектно-конструкторских организаций. Координаторами комплексных целевых программ выступают органы государственной власти.

По содержанию комплексные целевые программы делятся на:

1) социально-экономические (направленные на повышение благосостояния населения, улучшения условий труда и отдыха и т.п.);

2) производственные (направленные на увеличение объемов производства определенных видов продукции, развитие новых производств, повышение конкурентоспособности продукции, улучшение ресурсо - использования );

3) научно-технические (направленные на развитие научных исследований, внедрение в производство новых видов техники и технологии);

4) экологические (по осуществлению природоохранных проектов);

5) региональные (направленные на формирование территориально-производственных комплексов, совершенствование хозяйствования в отдельных регионах и др.);

Целевая комплексная программа, как правило, включает следующие основные элементы:

6) целевой (формируются главная цель и частные задачи программы, последовательность их реализации);

7) структурный (предусматривает перечень объектов народного хозяйства, объединенных по признаку их целевого назначения);

8) технико-экономический (содержит комплекс мероприятий, находящихся в компетенции соответствующих государственных ведомств);

9) ресурсный (характеризует объем и состав ресурсов, необходимых для реализации намеченных мероприятий);

10) организационный (во всех элементах программы предусматриваются источники и сроки выделения ресурсов, ответственные за выполнение намеченных мероприятий)

Показатели целевых программ входят в состав индикативного плана. К таким показателям относятся: производство важнейших видов продукции для нужд программ и государственные заказы (контракты ) на производство (поставку) продукции для нужд выполнения программ, перечень важнейших объектов государственного строительства, расходы из государственного бюджета на реализацию целевых программ; расходы валютных ресурсов.

1.2 Виды государственного программирования

Государственные программы формируются Министерством экономического развития и торговли РФ и финансируются из федерального бюджета.

Правительства развитых стран, в том числе и России, используют на практике государственные программы, как правило, в следующих случаях:

1) при обнаружении расхождений между интересами компаний частного капитала и общегосударственными интересами;

2) когда предприниматели и владельцы капитала экономически не заинтересованы в решении общегосударственных проблем;

3) если правительство и местные органы власти ощущают необходимость в кризисных ситуациях поддерживать отдельные компании и корпорации:

4) для ликвидации или нейтрализации экономических и социальных негативных последствий рыночных отношений в инвестиционной сфере;

5) при необходимости выбора приоритетных направлений инвестирования с точки зрения общегосударственных или региональных интересов;

6) для более быстрой ликвидации дефицитов отдельных материалов и готовой продукции;

7) для предотвращения срывов в выполнении внешнеэкономических государственных обязательств.

8) государственные целевые программы в странах Запада служат также одним из высших инструментов структурной политики.

Государственные целевые программы, используемые при достижении комбинаций рассмотренных выше целей, называют комплексные. Они применяются в качестве элемента государственных планов экономического и социального развития и представляют собой директивный и адресный документ, увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекса социально-экономических, производственных, исследовательских, организационно-хозяйственных и других заданий и мероприятий, направленных на решение конкретной народно-хозяйственной проблемы наиболее эффективными путями и в установленные сроки.

Комплексные программы как инструмент государственного регулирования экономики требуют определенной организационной структуры управления, отлаженного хозяйственного механизма и наличия профессионально подготовленных кадров, которые занимаются разработкой и реализацией этих программ. В настоящее время ни одно из перечисленных требований не выполняется.

В любой целевой программе должны предусматриваться: конечная цель; комплекс ресурсов, необходимых для достижения конечной цели; этапы и сроки реализации программы; головная организация-исполнитель и состав исполнителей; механизм производственно-хозяйственных связей; система ответственности и экономического стимулирования.

Программы развития национальной экономики в укрупненном виде классифицируются следующим образом:

1) по уровню значимости выделяют программы межгосударственные, государственные, региональные;

2) по территориальной принадлежности выделяют программы внутрирегиональные, республиканские, краевые, областные, межрегиональные, городские, автономных образований;

3) по содержанию - научно-технические, социально-экономические, производственно-технические, инвестиционные, организационно-хозяйственные, экологические;

4) по основному назначению (по содержанию решаемых проблем) - полное и эффективное использование производственного потенциала, формирование территориально-производственных комплексов, сглаживание порайонных различий по показателям уровня развития и условиям жизни, создание новых производств и рабочих мест;

5) по масштабности программной проблемы - комплексные (многоаспектные), узкоспециализированные;

6) по отраслевой локализации - межотраслевые, отраслевые, подот-раслевые;

7) по характеру возникновения проблемы -планово-прогнозные, экстренные, конъюнктурные;

8) по периоду действия -долгосрочные, среднесрочные, краткосрочные;

9) по источнику финансирования - централизованно финансируемые, финансируемые из средств местного бюджета, прочие источники финансирования, смешанное финансирование;

10) по эффективности финансирования - самоокупаемые, дотируемые;

11) по временному аспекту реализации проблемы - перманентные, разовые;

12) по принципу приоритетности - первоочередные, временно отложенные;

13) по наличию внешних связей - внутренние (внутригосударственные), внешние (межгосударственные);

14) по статусу - часть какой-либо государственной или межгосударственной программы, самостоятельные (местные).

Содержание и порядок разработки целевых программ. Определяющими моментами системы программирования являются установление целей социально-экономического развития в конкретном периоде и разработка мероприятий, которые направлены на достижение этих целей. В качестве целевых установок могут выступать задачи как общенационального уровня, так и узкого и частного характера.

Процесс программирования на каждом этапе становления рыночных отношений имеет свои особенности. На начальных этапах в большей степени сохраняются элементы директивного планирования, однако уже здесь возможны разработка и реализация программ для решения отдельных задач. Финансирование мероприятий для осуществления программ должно осуществляться целевым назначением на соответствующем уровне государственной власти.

В разработке комплексных программ развития экономики страны (региона) необходимо опираться на апробированную и общепринятую процедуруприменения программно-целевого подхода к решению социально-экономических проблем, которая предполагает следующие этапы:

1) отбор проблем для включения в программу;

2)принятие решения о разработке целевой программы и ее формирование;

3) экспертиза и оценка целевой программы;

4) утверждение целевой программы;

5) управление реализацией целевой программы и контроль за ходом ее выполнения.

Отбор проблем для программной разработки и решения определяются следующими факторами:

1) значимость для крупных структурных изменений и повышения эффективности экономики, отдельных ее отраслей и регионов, социальной сферы, обеспечение экологической поддержки;

2) невозможность комплексного решения в приемлемые сроки с использованием рыночного механизма и необходимость государственной поддержки;

3) новизна и высокая эффективность технических, организационных и иных мероприятий, необходимых для широкомасштабного распространения прогрессивных научно-технических достижений;

4) взаимосвязанность программных решений.

Задокументированная программа содержит определенную информацию:

1) наименование, период реализации; органы управления, утвердившие (одобрившие) программу, дата утверждения; основные цели, задачи и мероприятия, направленные на полное или частичное решение проблемы;

2) этапы и механизм реализации программы;

3) перечень и стоимость проводимых научно-исследовательских, проектно-конструкторских и технологических разработок; капитальные вложения и источники их финансирования;

4) аналитические материалы об исходном состоянии объекта программирования (страны, региона, сферы деятельности и т.п.);

5) оценку эффективности, а также социально-экономических последствий реализации программы;

6) механизм управления программой и контроля за ходом ее выполнения.

Программа, готовая к утверждению, также должна включать предварительную бюджетную заявку на ассигнования из федерального бюджета для финансирования программы, лист согласования с заинтересованными министерствами и ведомствами. В программе необходимо обеспечить увязку всех программных финансовых ресурсов.

Ответственным за разработку и реализацию программы является государственный заказчик, который подготавливает исходное задание на разработку программы, организует и управляет действиями разработчиков, осуществляет управление исполнителями программы после ее утверждения, обеспечивает эффективное использование средств, выделяемых на реализацию программы.

Важнейшими принципами разработки и реализации программ являются:

1) целенаправленность, т.е. направленность программных мероприятий на достижение заранее заданных и количественно определенных целевых установок;

2) системность - разработка взаимоувязанного набора мер, необходимых для эффективного достижения целей;

3) ресурсная обеспеченность, предполагающая, что все намечаемые мероприятия программы обеспечены материальными, трудовыми и финансовыми ресурсами;

4) приоритетность, означающая определение рангов важности проблем при разработке и реализации программ и последовательности выделения ограниченных ресурсов или оказания иной поддержки со стороны властных структур. Ресурсное обеспечение программ осуществляется на основе рассмотрения бюджетных заявок, которые содержат обоснование затрат на реализацию федеральных целевых программ и иных федеральных нужд в данном году. Вопрос о выделении финансовых и иных ограниченных ресурсов на реализацию федеральных программ решается по рекомендации министерства экономики и министерства финансов страны на основе проектов бюджетных заявок исходя из прогноза социально-экономического развития и проекта государственного бюджета.



1.3 Государственное программирование как высшая форма государственного регулирования

Высшей формой государственного регулирования экономики является государственное экономическое программирование. Его задача - комплексное использование в глобальных целях всех элементов регулирования.

Метод программирования состоит в отборе приоритетных целей экономического, социального, научно-технического развития, разработке взаимоувязанных мероприятий по их достижению в заданные сроки с максимальной эффективностью при требуемом обеспечении ресурсами. Данный метод включает разработку программ с учетом стратегических целей, определение путей, средств и организационных мероприятий по их достижению.

Программа - это научно обоснованное представление о состоянии какого-либо отдельного, локального объекта управления через определенный период времени (5, 10 лет или более) на основании реализации поставленной цели и выполнения комплекса мероприятий, согласованных по ресурсам, срокам и исполнителям. Государственное программирование позволяет предвидеть перспективы развития, предоставляет информацию предприятиям, компаниям о намерениях государства, является координирующим звеном для всех других форм регулирования. Программирование придает рынку более целенаправленное развитие.

По содержанию выделяют :

1) экономические

2) социальные

3) научно-технические

4) инновационные

5) инвестиционные

6) экологические

7) оборонные программы.

Они могут быть направлены на решение политических, национальных, чрезвычайных, религиозных задач, проблем преступности и т. д.

По временному периоду программы бывают :

1) долгосрочные (свыше 10 лет)

2) среднесрочные (3-5 лет)

3) краткосрочные (до года).

Программы бывают обычные и чрезвычайные. Обычные среднесрочные общеэкономические программы составляются, как правило, на пять лет с ежегодным продлением на один год. Чрезвычайные программы разрабатываются в критических ситуациях, в условиях кризиса, массовой безработицы, большой инфляции. Осуществляются они, как правило, средствами административного регулирования. В России первой программой в условиях превалирования государственной собственности был комплексный государственный план электрификации страны, принятый в 1920 г.

К программам в сегодняшнем понимании могут быть отнесены, например, меры по созданию в предвоенные годы Урало-Кузнецкого комбината с маятниковым перемещением ресурсов (железной руды и каменного угля) из Новокузнецка и Магнитогорска на металлургические комбинаты, по сооружению Волго-Донского канала (проект «Большая Волга»).

Программа социально-экономического развития Российской Федерации представляет собой комплексную систему целевых ориентиров социально-экономического развития страны и планируемых государством эффективных путей и средств достижения указанных ориентиров. В такой программе, рассчитанной на среднесрочную перспективу, приводится оценка итогов социально-экономического развития Российской Федерации за предыдущий период и дается характеристика состояния экономики. К основным разделам этой программы относятся:

1) концепция программы социально-экономического развития страны на среднесрочную перспективу;

2) макроэкономическая политика;

3) институциональные преобразования;

4) инвестиционная и структурная политика;

5) аграрная политика;

6) экологическая политика;

7) социальная политика;

8) региональная экономическая политика;

9) внешнеэкономическая политика.

Данная программа представляется Правительством РФ в Совет Федерации и Государственную думу. Анализ выполнения программы социально-экономического развития страны на среднесрочную перспективу и ее уточнение с выделением задач на предстоящий год содержатся в специальном разделе ежегодного послания Президента Российской Федерации.

В настоящее время в среднесрочной перспективе государственная политика по регулированию национальной экономики строится в соответствии с программой социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006-2008 гг.), утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации 19 января 2006 г.

Программа определяет ключевые направления деятельности Правительства Российской Федерации на этот период, обеспечивающие повышение благосостояния населения и уменьшение бедности на основе динамичного, устойчивого экономического роста и повышения конкурентоспособности страны.

В связи с этим программа предполагает продолжение институциональных преобразований, реализацию приоритетных национальных проектов в сфере здравоохранения, образования, обеспечения жильем населения и развития агропромышленного комплекса, создание благоприятного инвестиционного климата, проведение структурной перестройки экономики, модернизацию промышленности и активизацию инновационной деятельности, которые позволят обеспечить высокие и устойчивые темпы экономического роста.

Отмечается, что для достижения этих целей требуется создание эффективной экономической системы, основанной на равной и добросовестной конкуренции, снижении избыточного вмешательства государства в деятельность хозяйствующих субъектов и повышении конкурентоспособности человека, государственных институтов и бизнеса.

Реализация программно-целевого метода в современных условиях России осуществляется в виде федеральных целевых программ , которые являются одним из важнейших средств реализации экономической политики государства, активного воздействия на производственные и другие процессы.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 26.07.1995 г. федеральная целевая программа представляет собой увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационных, хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение задач в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации.

В составлении программы выделяются следующие этапы: отбор проблем для включения в программу; принятие решения о разработке целевой программы и ее формирование; экспертиза и оценка целевой программы; утверждение целевой программы; управление реализацией целевой программы и контроль за ходом ее выполнения.

Инициатором постановки проблем для решения программными методами на федеральном уровне могут выступать любые юридические и физические лица. Отбор проблем для их программной разработки и решения определяют следующие факторы:

1) значимость проблемы;

2) невозможность комплексно решить проблему в приемлемые сроки за счет использования действующего рыночного механизма и необходимость государственной поддержки ее решения;

3) принципиальная новизна технических, организационных и иных мероприятий, крайне нужных для широкомасштабного распространения прогрессивных научно - технических достижений и повышения на этой основе эффективности общественного производства;

4) необходимость координации межотраслевых связей технологически сопряженных отраслей и производств для решения данной проблемы.

Предложения о разработке программы рассматривает Министерство экономического развития и торговли РФ. Правительство на основе представленных предложений принимает решение о подготовке соответствующей программы, сроках и стоимости ее разработки, определяет государственного заказчика, который несет ответственность за составление и реализацию целевой программы.

Федеральная целевая программа состоит из следующих разделов: содержание проблемы и обоснование необходимости ее решения программными методами; основные цели и задачи, сроки и этапы реализации программы; система программных мероприятий, в том числе меры по созданию новых рабочих мест; ресурсное обеспечение (за счет средств федерального бюджета и внебюджетных источников, бюджетов субъектов РФ с распределением расходов по регионам страны); механизм реализации программы; организация управления программой и контроль за ходом ее реализации; оценка эффективности, социально-экономических и экологических последствий от реализации программы; паспорт целевой программы.

В программе необходимо обеспечить увязку всех программных мероприятий и очередность их проведения с проектируемыми объемами финансовых ресурсов, а также согласованность и комплексность решения отраслевых и региональных задач.

Концепция программной проблемы должна определять варианты ее решения, формировать основные цели и задачи соответствующей целевой программы, обосновывать этапы и наиболее эффективные направления ее реализации, а также необходимые для этого размеры ресурсов. Оценку проекта программы осуществляют Минэкономики, Минфин и некоторые другие ведомства. Государственную комплексную экспертизу крупных ФЦП и концепций программных проблем проводит экспертный совет при Правительстве РФ.

После этого Правительство утверждает целевую программу и государственного заказчика, который обеспечивается финансовыми ресурсами в объеме, устанавливаемом федеральным бюджетом, и несет ответственность за реализацию программы.

Перечень федеральных программ, принимаемых к финансированию из государственного бюджета, находится в специальных приложениях к закону о федеральном бюджете на каждый год. Истоки программно-целевого планирования в экономически развитых странах (или социально-экономического программирования) лежат в необходимости потенциальной возможности государства воздействовать на экономические объекты и процессы посредством инициирования и практического осуществления целевых программ. В рыночной капиталистической экономике, как и в любой другой, государство не может быть безучастным наблюдателем периодически возникающих крупных и острых социально-экономических проблем, кризисных ситуаций.

Не обладая ни правом, ни реальной возможностью решать проблемы посредством централизованного директивного планирования и административного распорядительства, государство прибегает к использованию своих финансовых возможностей и средств регулирования, стимулирования в форме государственно организуемых и поддерживаемых целевых программ, позволяющих ослабить или снять проблемы, подавить кризисные явления. Государство также использует программы как инструмент способствования экономическому росту, увеличению национального богатства, обеспечению безопасности.

Применительно к развитым странам с рыночной экономикой правомерно говорить о применении программно-целевого метода и в планировании, и в управлении экономикой, понимаемом как государственное регулирование.

Инструментом планирования в таких странах выступают ориентирующие общенациональные планы-программы в виде индикативных планов, которые государство не навязывает силой, но настоятельно рекомендует, связывая их с внутренней и внешней государственной политикой. Инструментом регулирования становятся государственные или пользующиеся усиленной государственной поддержкой программы, влияющие на структуру и размещение производства, экологию, социальные процессы, доходы населения, а также программы преобразований в системе управления экономикой.

С известной степенью условности правомерно утверждать, что в период Великой депрессии 30-х гг. США и другие капиталистические страны формировали программы выхода из экономического кризиса. В этот и последовавшие за ним периоды формируются научно-технические, инновационные программы созданий радиолокационной, компьютерной, ракетной, ядерной техники преимущественно военного назначения. Программы вооружений стали первыми областями приложения методов программно целевого управления в их зрелых формах - в том виде, в котором такой подход применяется и в нынешнее время.

Бурный всплеск программно-целевого планирования, управления относится к периоду 1960-х гг. и связан с именем американского министра обороны Роберта Макнамары, который попытался перевести на программную основу не только планирование производства и обновления вооружений в США, но и управление родами войск. По мере разрядки международной напряженности программный бум в области вооружений снизился. На смену ему пришли программы разоружения.

Этот период характеризуется также и последовательным расширением областей применения социально-экономических программ. Еще в 1950-е гг. зарождаются крупные международные экономические программы помощи странам, пострадавшим во Второй мировой войне. Предвестником таких программ была программа военной и экономической помощи Советскому Союзу со стороны стран антигитлеровской коалиции в период Второй мировой войны.

Но после завершения войны направление помощи изменилось. В число наиболее известных вошла программа помощи разрушенному войной хозяйству Западной Германии со стороны США, получившая название «план Маршалла». На другом конце земли рождалась построенная на несколько иных концепциях программа возрождения экономики Японии, названная «японским чудом».

Кроме того, получают распространение международные программы экономической помощи развивающимся странам. Особая роль в теории и практике зарубежного программно-целевого планирования и управления принадлежит программам освоения достижений науки и техники, которые допустимо называть научно-техническими программами или программами- проектами. В сложившейся за рубежом программной терминологии не наблюдается принципиальных различий между понятиями «программа» и «проект» - они рассматриваются как синонимы.

В зарубежной практике программам (проектам) отводится особая роль как инструменту достижения согласованности и координации действий участников решения общей целевой задачи вне зависимости от их ведомственной принадлежности, региона расположения, формы собственности. Объединяющим средством служит координационная программа (план), формируемая заказчиком государственной программы или назначенным им координатором, уполномоченным управляющим. Программа скрепляется также системой договоров и контрактов, в которых фиксируются взаимные обязательства участников выполнения совместного проекта. В США было разработано и реализовано несколько программ освоения наукоемких производств. С 1976 по 1980 гг. осуществлена программа ослабления зависимости от импорта нефти посредством ускоренного освоения нефтяных месторождений Аляски. В числе социальных программ выделяется выполненная в 1985-2000 гг. программа «Решение общенациональной жилищной проблемы». В экономически развитых странах, в первую очередь в США, в практику управления на государственном, а затем и региональном уровнях вошли социальноэкономические программы, которые направлены на решение крупных социальных и экологических проблем и основаны на бюджетном финансировании.

Программы стали эффективным инструментом государственного управления рыночной экономикой капиталистических стран, регулирования и дополнения рынка, частично принимая на себя функции, которые выполняет государственное планирование в странах с централизованно управляемой экономикой.

Отдельная ветвь программно-целевого планирования и управления получила название регионального программирования.

Исторически региональное программирование было первоначально ориентировано на преодоление депрессивного состояния отдельных регионов страны. Оно рассматривается как система централизованных и децентрализованных перспективных программ развития, предусматривающих активное воздействие государства и региональных субъектов хозяйствования на формирование территориальной структуры экономики, обеспечивающей жизнедеятельность в регионе. К числу наиболее распространенных целевых задач регионального программирования относятся:

1) преобразование отраслевой структуры производства для повышения его эффективности и конкурентоспособности;

2) обеспечение высокого уровня занятости, снижение безработицы;

3)повышение уровня доходов населения региона;

4)сдерживание инфляционных процессов.

Наиболее известная крупномасштабная региональная программа - «Программа развития долины Теннеси», охватывающая территорию семи штатов США - связана с «новым курсом» президента Ф. Рузвельта по преодолению последствий Великой депрессии. Управление программой осуществлялось специальным государственным органом под названием «Администрация долины Теннесси», созданным по решению Конгресса США на правах государственной корпорации. В 1950-е гг. решением Конгресса США была принята федеральная программа развития района Аппалачских гор, распространяющая свое действие на территорию 13 штатов с площадью420 тыс. км и населением 19 млн человек.

Годовые ассигнования на ее реализацию составляли 600 млн долл. Главным мероприятием Аппалачской программы стало строительство автомагистралей, соединивших труднодоступные части региона. В итоге разрозненные территории стали единым производственно-территориальным программным комплексом. Государственное целевое программирование широко представлено и в странах Западной Европы, где ему также присуща региональная направленность.

Чаще всего региональные программы ориентированы на улучшение социально-экономических условий в так называемых отсталых регионах посредством вложения бюджетных средств в проекты переустройства этих регионов.

В Германии развитие более чем 2/3 земель осуществляется посредством реализации целевых программ. Для новых федеральных земель, вошедших в состав страны в результате объединения, выработаны и реализуются специальные целевые программы «Улучшение региональной хозяйственной структуры», финансируемые на основе субсидий федеральных и региональных бюджетов. Государственные программы развития регионов широко представлены в Великобритании - ими охвачено свыше 40% территории страны.

1.4 Опыт государственного программирования в Японии

Япония может быть отнесена к числу стран, обладающих наиболее развитой системой государственного программирования в капиталистическом мире. Программирование пустило здесь глубокие корни, стало жизненно необходимым элементом государственно-монополистического регулирования.

Экономическое программирование в Японии является индикативным. В принципе это означает, что частным производителям не директируется производство определенного количества какого-либо товара, а планирующие органы остаются в стороне от производственной деятельности, которую план имеет целью координировать.

Цель индикативного программирования заключается в формулировании представления о будущей экономической структуре и ведущих направлениях развития, чтобы решить следующие задачи:

1) ориентировать частный сектор;

2) обеспечить основу для правительственного контроля за экономикой;

3) зафиксировать сферы, где наличие острых проблем требует более активного государственного вмешательства;

4) установить масштабы и характер этого участия.

Таким образом, государственное программирование в Японии представляет сочетание экономических прогнозов с мерами прямого и косвенного регулирования экономики. Его основная задача заключается в обеспечении макроравновесий, постоянно нарушаемых несовершенной рыночной экономикой.

Система государственного программирования в Японии может быть подразделена на три отчетливо выраженных "горизонта". Во-первых, так называемые "качественные планы", то есть долгосрочные программы-прогнозы, предназначенные для выяснения общей картины будущего Японии и делающие акцент на таких проблемах, как развитие хронически отсталых районов и обеспечение территориально сбалансированного роста экономики страны. Эти программы разрабатываются, как правило, на 15-20 лет и почти не предусматривают средств реализации выдвигаемых целей. Во-вторых, регулярно принимаемые правительством среднесрочные государственные планы, призванные конкретизировать, детализировать и по возможности представить в количественном выражении комплекс правительственных мероприятий в экономической и социальной сферах на более короткий срок, обычно на пять лет. И в-третьих, ежегодное бюджетное планирование, которое может рассматриваться как краткосрочное программирование на один год.

Наиболее важным звеном в системе государственного программирования являются среднесрочные государственные программы.

Для финансирования быстро развивающихся и самых перспективных отраслей промышленности в Японии был создан специальный Банк развития, в котором более 50% приходится на долю государственного капитала и который предоставляет кредиты с более низким процентом, чем частные банки.

Необходимо упомянуть еще один фактор, имевший чрезвычайно важное значение для повышения роли кредитно-финансовой сферы как эффективного рычага воздействия государства на экономику страны.

Если в Западной Европе и США доля собственных средств у частных корпораций составляет 60% и выше, то в Японии она, как правило, колеблется в диапазоне от 20 до 30%. Основным источником финансирования являются частные банки, использующие свыше 85% своих активов для кредитования промышленных и торговых компаний. Благодаря этому в Японии сложились благоприятные условия для государственного регулирования инвестиционной деятельности в частном секторе путем манипулирования учетной ставкой Банка Японии, который держит под своим контролем кредитную деятельность частных банков.

Таким образом, государственные инвестиции и кредитное регулирование через государственные финансовые институты выступают в Японии как наиболее реальные средства государственного воздействия на экономику.

Государственная политика, ориентированная на стимулирование частных производственных инвестиций, принесла свои плоды. За 60-е гг. ВНП Японии увеличился почти в 3 раза, что соответствовало среднегодовым реальным темпам роста в 11,1% - самым высоким в мире, наблюдалась также наибольшая эффективность капиталовложений. За это же десятилетие ни одна развитая капиталистическая страна не смогла хотя бы удвоить свой Валовый Национальный Продукт.

В период быстрого хозяйственного развития частный сектор японской экономики чрезвычайно чутко реагировал на установки государственного курса. Дело в том, что предприниматели, ориентировавшиеся в своей деятельности на правительственные наметки, получали поддержку со стороны государства, которое использовало в этих целях бюджетные ассигнования и субсидии, кредитно-денежную политику, меры защиты от иностранных конкурентов, образование антидепрессионных, рационализационных и экспортных картелей, налоговые льготы и т.п.

Так как масштабы и политика развития государственного сектора экономики определялись исходя из намечаемых в планах темпов роста, то естественно, что дисбаланс между общественным и частным секторами экономики Японии приобрел крайне острый характер. Низкий уровень и невысокий коэффициент реализации инвестиций общественного назначения (здравоохранение, образование, наука, культура, охрана окружающей среды, коммунальное хозяйство и т.д.) привели в конечном итоге к обострению общеэкономических диспропорций.

Министерства могут развивать отрасли в желательном направлении не только на основе законодательных актов, но и с помощью так называемой практики "административного руководства", являющейся весьма специфическим, чисто японским инструментом побуждения частного сектора действовать в русле государственных программ. Этот метод широко используется японским правительством для поддержки или усиления многих видов политики, как микро-, так и макроэкономической. Он не опирается на ясные юридические нормы, но неофициально расширяет власть японских министерств и ведомств, которые сообщают частным фирмам основные моменты "социально ответственного поведения" (они могут включать все - от политики цен до контроля инвестиций или загрязнения окружающей среды).

Особо важное значение государственного программирования заключается в том, что на основе многолетнего опыта частные корпорации признали важность долгосрочного планирования своей деятельности в интересах более рационального размещения инвестиций, повышения эффективности производства и совершенствования системы управления.

Поэтому практика применения методов долгосрочного планирования в японских компаниях и фирмах распространена значительно шире, чем в США и странах Западной Европы. По данным обследования, проведенного в 1990 г., 90% ведущих японских корпораций имели долгосрочные планы инвестиционной и коммерческой деятельности, тогда как в США такие планы имели 78%, а в Западной Европе - 60% ведущих компаний и фирм.

Большинство японских компаний разрабатывает перспективные планы на те же сроки, что и государственные программы, то есть на пять лет, причем использует последние в качестве важной исходной информационной базы.

В ряде случаев государственное программирование в Японии иногда вступает в противоречие с интересами отдельных монополистических групп, вплоть до прямого ограничения их действий директивными методами (например, в области экологии, промышленного размещения, концентрации и т.д.).

Следует отметить, что, если предприниматели на словах и соглашаются с ориентирами долгосрочной государственной политики, далеко не все из них желают поступиться своими краткосрочными интересами. Новые приоритетные отрасли экономики находятся в настоящее время в основном в ранней стадии развития, их продукция ориентирована в первую очередь на удовлетворение внутреннего спроса. Если, следуя разрабатываемым проектам, все большая доля национальных ресурсов будет перераспределяться в эти отрасли, то производительность в базовых отраслях (являющихся одновременно и главными экспортными отраслями) будет снижаться и, следовательно, будет падать их международная конкурентоспособность. В этих условиях добиться поддержки частным капиталом государственной политики будет труднее, чем прежде.

Необходимо отметить, что выработка экономической политики государства всегда предполагала примирение противоречивых интересов различных министерств и ведомств Японии, которые традиционно обладают значительной независимостью действий и большой самостоятельной властью.

Поэтому при разработке долгосрочной экономической политики обобщение и систематизация разнообразных мероприятий, согласование ведомственных интересов, определение приоритетов с общенациональной точки зрения представляют весьма сложную задачу. Эта проблема находит отражение в государственных планах, которые обнаруживают заметную тенденцию к расплывчатым формулировкам и минимизации числа количественных показателей, что дает министерствам максимум возможностей для уклонения от намеченного планом курса.

В Японии определенное развитие получило программирование бюджета. Оно заключается в разработке среднесрочной (на пять лет) сметы бюджетных расходов ("бюджетного плана"), предназначенных для реализации конкретных целей государственных программ. Бюджетное планирование направлено на то, чтобы на основе использования достижений системного анализа повысить степень результативности государственных решений на всех уровнях, учитывая долгосрочные затраты и их эффективность. Главные особенности бюджетного планирования (в отличие от обычной практики составления годовых бюджетов по категориям затрат) заключаются в том, что, во-первых, бюджет разрабатывается на длительный срок и, во-вторых, расходы в нем по видам деятельности ориентируются на конечный результат государственных программ.

В 90-х гг. экономическая и структурная политика Японии усложнилась, приобрела более широкие масштабы. Теперь в нее вовлечены все министерства и ведомства, каждое из которых представляет свои собственные интересы и интересы сотрудничающих с ним деловых кругов.

Даже при наличии понимания стоящих перед страной проблем и достижении согласия об общих принципах долгосрочной экономической политики различные министерства и стоящие за ними группы монополистического капитала, как правило, расходятся во мнениях о сроках и порядке проведения конкретных мероприятий.

Различные точки зрения по конкретным вопросам могут серьезно влиять на общий ход и скорость осуществляемых общенациональных задач. Предприятия частного сектора, руководствующиеся в первую очередь мотивами прибыльности, слабо реагируют как на общие, так и на выборочные мероприятия государственных органов, если они ущемляют их интересы.

В настоящее время, когда стратегические интересы государственно-монополистического капитализма Японии заставляют выдвигать в государственных программах социальные цели, прямо или косвенно затрагивающие проблемы переориентации национальных ресурсов в пользу большего удовлетворения общественных нужд, надежды на прежнюю "гармонию" интересов государства и монополий выглядят все более несостоятельными.

Вместе с тем реальные слабости индикативного программирования в Японии не должны вести к недооценке его позитивных функций. Это касается определения направлений экономического роста, выявления узких мест национальной экономики и мобилизации государственных ресурсов на их ликвидацию, выработки социальной политики, смягчающей проявление классовых противоречий, наконец некоторого ограничения размаха циклических колебаний. Программирование усилило суммарный эффект рычагов государственного регулирования, в известной мере упорядочило их действие, содействовало дальнейшему переплетению механизмов рыночного и централизованного регулирования.

Наибольшие достижения японского программирования, утверждают американские исследователи, проистекают не от самих планов, а от их подготовки. Одним из таких достижений является просто интенсивное взаимодействие сотен чиновников из широкого круга министерств с тысячами лидеров делового мира, которое способствует рациональному обсуждению существующих и потенциальных проблем. Это обсуждение как минимум дает возможность проанализировать и, возможно, отказаться от унаследованных догм, а иногда также достичь логически или эмпирически обоснованных заключений о природе экономических проблем или даже о путях их решения. Все участники, особенно представители частного сектора, получают чрезвычайно ценную информацию, которую в ином случае они скорее всего не имели бы.



Глава 2. Формирование государственного программирования в России

2.1 Цели и направления государственнного программирования в России

В государственном программировании Российской Федерации существует ряд важных целей :

1) использование внешнеэкономических связей для ускорения создания в России рыночной экономики;

2) содействие повышению производительности труда и качества национальной продукции путем приобретения лицензий и патентов, закупок новых технологий, качественных комплектующих, сырья и материалов, включения российских предприятий в мировую конкуренцию;

3) создание условий доступа российских предпринимателей на мировые рынки посредством оказания государственного, организационного, финансового, информационного содействия;

4) защита национальных внешнеэкономических интересов, защита внутреннего рынка;

5) создание и поддержание благоприятного международного режима во взаимоотношениях с различными государствами и международными организациями.

Государственное программирование в России должно осуществляться в соответствии со следующими основными принципами:

1) единство внешнеэкономической политики и национальной (внутренней) экономической политики;

2) единство системы государственного регулирования и контроля за его реализацией;

3) перенос центра тяжести программирования с административных на экономические методы;

4) четкое разграничение прав и ответственности Федерации и ее субъектов

5) обеспечение равенства всех участников государственного программирования

2.2 Государственное программирование в сфере образования

Образование представляет собой сферу общественной жизни, где самым тесным образом переплетаются интересы государства и граждан. Вот почему образовательная политика и крупномасштабные реформы в этой сфере, проводимые в настоящее время российским правительством, представляют интерес не только для чиновников, занятых в системе управления образованием, преподавателей вузов, школьных учителей, но и практически для всех российских граждан разных возрастных категорий, которые составляют самый многочисленный «класс» - обучающихся (школьников, студентов, аспирантов и докторантов, слушателей различных курсов дополнительного образования, программ профессиональной переподготовки ).

Государственная политика в сфере образования представляет собой совокупность различных мероприятий, действий, решений и т.д. государственных органов, объединенных общей целью - поступательным развитием российского образования.

Российская Федерация провозглашает область образования одним из приоритетов государственной политики (п. 1 статьи 1 Закона РФ «Об образовании»), что непосредственно вытекает из конституционной нормы, в соответствии с которой человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина составляют обязанность государства (статья 2 Конституции РФ).

Государство заинтересовано в неуклонном развитии сферы образования, так как с этим напрямую связаны не только вопросы соблюдения прав и свобод человека и гражданина, но и успешное развитие российской экономики, социальное благополучие нации, а также состояние национальной безопасности.

...