Практика раскрытия всех аспектов бюджетного процесса со стороны органов государственного и муниципального управления является одной из характерных тенденций во взаимоотношениях государства и гражданского общества в современном мире. Наиболее эффективным каналом раскрытия данных о бюджете по объективным причинам является сеть Интернет, позволяющая обеспечить оперативное и всеобъемлющее раскрытие информации о расходах бюджетов, а также дать возможность гражданам и общественным организациям выступать с инициативами различного содержания и уровня. В последнее десятилетие можно наблюдать настоящий бум в разработке различных Интернет-решений для обеспечения открытости бюджетного процесса.

В России данный процесс также набирает обороты, а лидерами в раскрытии бюджетной информации в сети Интернет являются на данный момент регионы РФ. Вместе с тем, перед необходимостью раскрытия информации о бюджете стоят федеральные органы исполнительной власти, а Министерство финансов РФ в 2014 году запустило в тестовую эксплуатацию соответствующий проект. Многообразие подходов к организации раскрытия информации о бюджетных процессах для граждан требует анализа и осмысления данного опыта с точки зрения эффективности и приемлемости в российских условиях.

Целями настоящей работы является выявление тенденций в сфере развития систем раскрытия информации о бюджете в сети Интернет, а также выявление наиболее передовых, эффективных и перспективных практик в данной сфере. Задачами исследования являются проведение сравнительного анализа опыта реализации такого рода проектов за рубежом и в РФ, выявление особенностей в подходах, выявление тенденций и особенностей в организации раскрытия информации о бюджете в различных сферах управления, а также характеристика тех приемов раскрытия информации в Интернете, которые могут оказаться наиболее приемлемыми для органов исполнительной власти на федеральном уровне в настоящий момент. В рамках исследования основное внимание было сосредоточено на подходах к формам представления информации, а также функциональных особенностях различных решений.

Для рассмотрения были выбраны решения, разработанные и внедренные в эксплуатацию в Западной Европе, США и Израиле. Выбор рассматриваемых кейсов обусловлен тем, что в странах Западной Европы, США, а также Израиле к настоящему моменту отработаны наиболее эффективные практики в сфере организации взаимодействия органов власти и институтов гражданского общества, в том числе модели, предполагающие активное участие граждан в принятии решений, прежде всего на муниципальном уровне.

При рассмотрении зарубежных решений в сфере раскрытия информации о бюджете можно выделить две группы решений: кастомизированные решения и масштабируемые решения, разработанные на базе специализированных платформ. Кроме того, следует отметить и такие характерные особенности зарубежных проектов, как широкое участие в разработке и поддержке неправительственных и некоммерческих организаций, а также волонтеров; использование программного обеспечения с открытым кодом [1].

Одной из тенденций в сфере раскрытия бюджетной информации за рубежом является использование программного обеспечения с открытым кодом для создания интернет-порталов, посвященных данной тематике.

Одним из наиболее масштабных проектов такого рода является британский проект Open Spending (Открытые Расходы, (https: // openspending.org/), запущенный в 2011 году. Платформа "Открытые расходы" является некоммерческим проектом британской неправительственной организации Open Knowledge Foundation (www.okfn.org). Проект предусматривает, с одной стороны, создание открытой базы данных публичной финансовой информации по странам мира (бюджеты, их структура, расходы и доходы, транзакции, контракты и проч.) как частных, так и государственных организаций. Независимый проект построен по принципу открытого сообщества, в котором может принять участие любой пользователь - это касается развития и разработки самой платформы, загрузки и редактирования данных и т.д. Загрузить бюджетные данные в онлайновую базу данных может любой зарегистрированный пользователь. Данные распространяются на условиях лицензии Открытых данных (Open Data Commons). Используя эту платформу, власти ряда как развитых, так и развивающихся стран публикуют бюджеты, (в т. ч. Великобритания, США, Германия, Камерун, Молдова, Япония и др.). В России в 2014 году на базе платформы Open Spending был запущен проект "Открытый бюджет Ленинградской области".

С другой стороны, проект предполагает совершенствование ПО с открытым программным кодом, на базе которого можно создавать кастомизированные решения. Исходный код платформы выложен на ресурсе GitHub и находится в свободном доступе. ПО платформы "Открытые расходы" позволяет загрузить подготовленные финансовые данные в формате csv и создать на основе этих данных визуализацию бюджетных процессов. Предлагается три вида визуализации - в виде "блочной" диаграммы TreeMap; в виде таблицы и в виде диаграмм. Все визуальные формы представления информации имеют небольшое количество уровней, что упрощает их восприятие пользователем.

Данное решение обладает рядом объективных достоинств, к которым в первую очередь нужно отнести комплексный подход к архитектуре, прогрессивные технологические решения, относительно широкие функциональные возможности. В то же время объективными недостатками этого решения следует признать сложность для понимания неподготовленным пользователем (требуется овладение специальным понятийным аппаратом и инструментарием), особенности интерфейса - некоторые из моделей визуализации, в частности диаграммы TreeMap спорны с точки зрения удобства для пользователя (аналогичный "плиточный" интерфейс операционной системы Microsoft Windows 8, несмотря на "продвинутость", вызывает нарекания со стороны значительной части пользователей). Несмотря на то, что решения на базе системы Open Spending утилитарны, они ориентированы в первую очередь на продвинутых пользователей с определенным базовым уровнем бюджетной грамотности.

Характерным примером зарубежной практики является также платформа Opengov (https: // www.opengov.com/) разработки одноименной компании (г. Редвуд Сити, шт. Калифорния, США). Платформа Opengov представляет собой готовое программное веб-решение, позволяющее властям различного уровня быстро создавать решения для публичного раскрытия бюджетной информации. Данное решение на сегодня используется в США в рамках более чем 200 проектов в 30 штатах, преимущественно региональными и муниципальными властями. Основными принципами работы платформы являются использование простого интерфейса с минимумом дополнительных элементов, преимущественное использование графических форм представления информации, а также использование динамических графических форм для обеспечения простоты восприятия информации. Следует особо отметить, что решения на базе платформы Opengov отличаются лаконичным интерфейсом, содержащим только данные, относящиеся к тематике проекта. Данные представляются в форме динамического графика, а затем детализируются в табличном виде с минимумом действий (максимум 2-3 перехода по страницам), необходимых со стороны пользователя.

Преимуществами данного решения являются отработанный функционал, а также оптимальная форма подачи информации, не предполагающая смысловой перегрузки интерфейса. Формы обсуждения и выражения инициативы граждан ограничены функционалом социальных сетей и микроблогов. Примером эффективного использования настоящей платформы являются портал городских властей г. Нью-Хейвен (шт. Коннектикут, США; http://newhavenct. opengov.com/).

В то же время нужно отметить ряд ограничений, которыми обладают решения на базе платформы OpenGov: так, возможности системы ограничены относительно узким набором функций. Кроме того, ПО OpenGov ориентировано в первую очередь на проекты муниципальных властей, следствием чего является соответствующая структура функционала. Наконец, формы представления бюджетной информации ограничиваются графиками и таблицами, в то время как использование других визуальных форм возможно только в отдельных случаях.

Несмотря на то, что на сегодня за рубежом практика раскрытия параметров бюджета характерна, прежде всего, для регионального и муниципального уровней, следует остановиться и на опыте реализации проектов, посвященных раскрытию данных государственного бюджета.

Характерным примером, иллюстрирующим некоторые тенденции в этой области, является проект Open Budget (Открытый бюджет Израиля) (http://www.obudget.org/). Портал Open Budget разработан и поддерживается неправительственной организацией The Public Knowledge Workshop (www.hasadna.org. il) при информационной поддержке Министерства финансов Израиля. Проект представляет интерес в качестве примера площадки, раскрывающей информацию о бюджетных процессах на уровне бюджета государства.

Проект был запущен НПО The Public Knowledge Workshop еще в 2011 году в тестовой версии. В конце 2014 года он претерпел значительное усовершенствование, выразившееся в изменении интерфейса и внедрении новых форм подачи информации, аналогичных принятым в рамках платформы Open Spending.

Особенностями данного проекта являются предельно простой и лаконичный интерфейс, ориентированный только на раскрытие данных о структуре и расходах государственного бюджета; использование динамических визуальных форм подачи информации, в частности технологии визуализации TreeMap с "плиточным" интерфейсом, сходим с интерфейсом операционной системы Microsoft Windows 8, а также логика подачи информации, предполагающая, что для получения информации пользователю необходимо совершить не более 3-4 переходов по страницам.

В то же время на данный момент функционал портала не охватывает уровень бюджетов местных властей и корпораций с государственным участием. Проект в существующем виде не лишен ряда ограничений. Так, использование технологии TreeMap представляется спорным решением, поскольку предполагает определенный уровень базовой подготовки пользователя. Кроме того, пока функционал портала не предполагает возможности для граждан вести обсуждение вопросов, относящихся к бюджетным процессам и выступать с инициативами.

В России раскрытие органами власти различного уровня информации о бюджетных процессах в сети Интернет имеет несколько особенностей. Во-первых, такие проекты начали появляться относительно недавно, хотя и практически одновременно с таковыми в политической практике зарубежных стран. Во-вторых, вследствие объективной слабости российских институтов гражданского общества создание проектов, посвященных раскрытию в публичном доступе информации о бюджетных процессах, инициировано "сверху" и разворачивается фактически скорее не в инициативном, а в плановом порядке. При этом проводимые исследования общественного мнения позволяют зафиксировать устойчивый интерес со стороны граждан, корпоративного сектора и СМИ к процессам формирования и исполнения бюджетов различных уровней, а также к вопросам прозрачности и гласности данных процессов [2].

Фактически единственным на данный момент масштабным проектом, реализованным в РФ на уровне федерального органа исполнительной власти, является Единый портал бюджетной системы Российской Федерации "Электронный бюджет" (http://budget.gov.ru/), запущенный в режиме тестовой эксплуатации Министерством финансов РФ в 2014 году. Очевидно, что перед разработчиками портала стояла крайне сложная задача в доступной форме отобразить значительный объем информации о структуре, объеме и ходе исполнения государственного бюджета РФ. Сложность этой задачи нашла свое отражение в подходах к построению интерфейса портала.

Говоря о преимуществах данного решения, следует выделить предоставление информации по всем направлениям расходов/доходов бюджетной системы РФ, развитой функционал и относительно высокий уровень графического представления и визуализации информации.

В то же время, проект не лишен и определенных недостатков, к которым следует отнести, прежде всего, перегруженность интерфейса портала информацией, напрямую не относящейся к его основной тематике.

Следует также отметить и относительную сложность для восприятия размещенных на сайте обучающих и справочных материалов, даже несмотря на использование схем и инфографики. Кроме того, в рамках существующего функционала не предусмотрена возможность обсуждения пользователями параметров бюджета и возможности выдвижения инициатив.

Еще одним интересным примером реализации проекта открытого бюджета в российской практике является портал "Открытый бюджет России" (http://www.budget4me.ru/), разработанный и запущенный в эксплуатацию Комитетом гражданских инициатив в 2013 году.

Данный проект обладает рядом преимуществ, к которым следует, прежде всего, отнести относительно высокий уровень визуализации в представлении данных; наличие развитого инструментария для анализа представленных данных; наличие механизмов выдвижения гражданских инициатив в бюджетных процессах различных уровней; наличие простого по форме раздела, посвященного разъяснению пользователю основ бюджетной грамотности с применением инфографики.

К недостаткам данного проекта можно отнести, во-первых то, что, как и в случае с порталом "Электронный бюджет" Минфина РФ, главная страница портала перегружена информацией. Кроме того, логика интерфейса рассчитана на пользователя, имеющего определенный уровень подготовки, что ограничивает возможности для восприятия информации неподготовленной аудиторией. Кроме того, информация на портале фактически не обновляется, что делает его неактуальным и неинтересным для пользователей.

Как уже отмечалось выше, российские регионы на данный момент являются фактическими лидерами в сфере раскрытия бюджетной информации в сети Интернет. За последние несколько лет значительная часть регионов ушла от практики размещения в сети бюджетной информации в форме файлов для скачивания, перейдя к созданию специализированных порталов. В ряде случаев речь идет о специализированных разработках, в отдельных случаях (Ленинградская область) используются готовые программные решения.

В рамках данного обзора представляется целесообразным рассмотреть особенности реализации проектов раскрытия бюджетной информации в ряде регионов, которые отмечены в качестве лидеров в соответствующем рейтинге Открытого правительства, составленном в конце 2014 года [2]. Интерес представляют специализированные порталы, созданные властями Москвы, Свердловской области и Камчатского края.

Портал "Открытый бюджет Москвы" (http://budget. mos.ru/) отличается в целом простым и понятным интерфейсом, не перегруженным лишними элементами. На портале акцент сделан на визуальном предоставлении информации в форме диаграмм, графики и инфографики. Кроме того, информация о бюджете Москвы представлена по многим разрезам, включая государственные программы. Портал также включает справочно-обучающий блок, информация в котором представлена в форме текста и инфографики там, где это целесообразно. Формы обратной связи на портале ограничены возможностью задать вопрос в письменной форме. К недостаткам данного проекта можно отнести относительно невысокий уровень визуализации, так, комбинация инфографики и текста является весьма спорным решением с точки зрения простоты донесения информации до посетителя проекта.

Внимания заслуживают также проекты, как "Понятный бюджет Пермского края", "Открытый бюджет Красноярска", "Открытый бюджет Камчатского края", "Открытый бюджет Московской области", "Открытый бюджет Свердловской области", а также проект "Открытый бюджет" Министерства финансов Тульской области.

Для перечисленных проектов общими чертами являются простой и "легкий" дизайн интерфейса; комбинация графических форм отображения информации (в основном графиков, диаграмм и инфографики) с табличными формами; простая навигация, не требующая от пользователя совершения большого количества шагов на пути к конечной информации; ограниченная возможность обратной связи с пользователями через форму вопроса на сайте.

Заслуживающим внимания примером реализации портала, посвященного бюджетной тематике в практике регионов России является портал "Бюджет для граждан" Омской области (http://budget. omsk. ifinmon.ru/). Особенностью данного портала является реализованная возможность взаимодействия пользователей с органами государственной власти и местного самоуправления Омской области в формате подачи заявки на участие в проекте "Народный бюджет". По состоянию на февраль 2015 года были поданы 34 инициативы от граждан, 5 из них после рассмотрения были включены в проект решения о бюджете муниципального образования.

В настоящее время на региональном уровне в России сформировался определенный подход к созданию Интернет-ресурсов, посвященных тематике открытости бюджетов. К его особенностям можно отнести:

· разработку специального портала с выделением доменного имени;

· акцент на визуальных формах подачи информации, упрощающих ее восприятие;

бюджет орган власть информация

· тенденцию к использованию простого дизайна без перегрузки графическими или контентными блоками.

Наряду с перечисленными достоинствами рассмотренных выше решений нельзя не отметить, что недостатком, свойственным многим решениям на региональном уровне, является слабая визуальная составляющая, в ряде проектов ограниченное использование инфографики как инструмента объяснения сложного материала. Особенно важным это обстоятельство является в свете относительно низкой финансовой грамотности граждан РФ. Некоторые решения по ряду причин не используют в качестве источника данных автоматизированные информационные системы, что делает своевременное обновление порталов трудоемкой и затратной задачей. Кроме того, представленные данные обычно приводятся хотя и в достаточном объеме, но без привязки к вопросам практической результативности освоения бюджетных средств.

Одной из важных зарубежных тенденций в сфере публичного раскрытия бюджетной информации является использование готовых программных решений, в том числе с открытым программным кодом, а также использование открытых площадок, создаваемых и поддерживаемых неправительственными и некоммерческими организациями - наиболее ярким примером является проект Open Spending, который используется для публикации бюджетов властями таких стран, как Великобритания, США, Германия, Япония и рядом других. Следует, однако, отметить, что универсальные открытые решения имеют и ряд недостатков, главным из которых является сложность их использования неподготовленным пользователем, что является, в том числе, следствием стремления создать универсальное решение.

Также очевидной тенденцией является переход к преимущественно визуализированным графическим формам отображения информации вместо текстовых и табличных форм при одновременном исключении из интерфейса и функционала блоков и функций, прямо не относящихся к тематике проекта (новости, аналитика, рейтинги и пр.). В то же время зарубежные проекты, будучи рассчитаны на целеустремленного пользователя с определенным уровнем подготовки, редко содержат материалы, в простой и доступной визуализированной форме разъясняющие гражданам основные понятия и принципы бюджетного процесса.

В России процесс создания интернет-решений в сфере раскрытия информации о бюджетах органов власти различных уровней стартовал с небольшим, но не критическим отставанием от зарубежной практики. Данное обстоятельство позволяет в полной мере оценить и проанализировать зарубежный опыт на предмет его применимости в реализации аналогичных проектов в РФ.

Принципиальная разница в подходах к реализации такого рода проектов обуславливается тем, что главные источники гражданских инициатив, т.е. институты гражданского общества в лице некоммерческих и неправительственных организаций, а также волонтерских групп, в российских реалиях по ряду причин играют довольно слабую роль. Поэтому развитие проектов, направленных на раскрытие информации о бюджетах в интересах гражданского общества происходит не "снизу", а "сверху". Этим обуславливается определенная инертность в развитии таких проектов в российской политической практике. Тем не менее, анализ уже существующих в России проектов дает основания утверждать, что определенный подход в этой сфере уже сформирован.

Следует отметить, что применительно к проектам, предусматривающим раскрытие информации о бюджете на уровне высших государственных органов власти (например, федеральных министерств), задача обеспечения открытости бюджета связана с некоторыми особенностями. Главная особенность - практическая невозможность реализации прямого участия граждан в процессе распределения бюджетных средств. Кроме того, в отличие от регионального и, тем более, муниципального уровней, это специфический по содержанию характер информации, что выражается в зачастую непрямой зависимости гражданина от объемов финансирования тех или иных статей бюджета.

Как в российской, так и в зарубежной практике значительной проблемой остается уровень бюджетной грамотности граждан, что прямо влияет на способность среднестатистического пользователя воспринимать приводимую на тематических порталах информацию. Поэтому актуальной остается задача обеспечения пользователей размещенными на сайте простыми по форме материалами, поясняющими основные понятия и алгоритмы бюджетных процессов. Можно утверждать, что наиболее приемлемой в российских условиях формой донесения такой информации на данный момент является инфографика.

Что касается формы подачи информации на отечественных порталах, посвященных тематике открытого бюджета, можно констатировать, что в настоящее время сформирован определенный подход, который выражается в следующем:

· акцент на визуальных формах подачи информации, упрощающих ее восприятие - графиках, диаграммах и инфографике (с использованием текста и таблиц в случае необходимости);

· простой и "легкий" дизайн интерфейса без его перегрузки лишними блоками информации;

· простая навигация, не требующая от пользователя совершения большого количества шагов на пути к желаемой информации;

· на региональном уровне - тенденция к использованию простого дизайна без перегрузки графическими или контентными блоками.

Другой важной особенностью является то, что в современных российских социально-экономических реалиях применительно к федеральным органам исполнительной власти (в т. ч. министерствам), деятельность которых влияет на граждан опосредованно, работа по раскрытию вопросов, относящихся к структуре, механизмам формирования, выбора приоритетов бюджета, ходу его исполнения и результативности не может ограничиваться только раскрытием цифровых показателей. Актуальными являются не столько вопросы полноты освоения бюджетных средств, сколько вопросы, связанные с реальной результативностью их освоения, что должно выражаться в конкретных величинах (количество созданных рабочих мест, количество бюджетных мест в профильных вузах, количество выпущенных промышленностью единиц оборудования, транспортных средств и т.п.). Применительно к деятельности органов исполнительной власти эта задача вполне реализуема через публикацию промежуточных итогов работы отраслей в соотнесении с данными о текущем исполнении бюджета ведомства. Такой формат подачи информации облегчит ее восприятие неподготовленными пользователями, не обладающими специальными знаниями по бюджетной тематике.

Литература

1. Бюджет для граждан. К проекту федерального закона о федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов [Электронный ресурс] URL: http://ac.gov.ru/files/attachment/802. pdf (дата обращения 21.11.2015).

2. Доклад о лучших практиках в области федерального, региональных и местных бюджетов для граждан [Электронный ресурс] URL: http://www.minfin.ru/common/upload/library/2014/11/main/Doklad_noyabr_2014. pdf (дата обращения 21.11.2015).

3. Gomez, P., J. Friedman and I. Shapiro (2005), “Opening Budgets to Public Understanding and Debate: Results from 36 Countries”, OECD Journal on Budgeting, 5 (1), pp.7-36 [Электронный ресурс] URL: oecd.org/dataoecd/62/13/ 44526335. pdf (дата обращения 21.11.2015).

4. International Budget Partnership (2009), “Guide to the Open Budget Questionnaire: An Explanation of the Questions and the Response Options”, IBP, Center on Budget and Policy Priorities, Washington DC [Электронный ресурс] URL: openbudgetindex.org/files/OBIGuide2010-Dec2009. pdf (дата обращения 21.11.2015).

5. The Power Of Making It Simple: A Government Guide To Developing Citizens Budgets [Электронный ресурс] URL: http://internationalbudget.org/wp-content/uploads/Citizen-Budget-Guide. pdf (дата обращения11.2015).

6. The Open Budget Survey 2012 [Электронный ресурс] URL: http://internationalbudget.org/wp-content/uploads/OBI2012-Report-English. pdf (дата обращения 21.11.2015).

7. United States (2008), A Citizen's Guide to the 2008 Financial Report of the United States Government, Financial Management Service, Department of the Treasury, Washington DC [Электронный ресурс] URL: fms. treas.gov/fr/ 08frusg/08guide. pdf (дата обращения 21.11.2015).

Размещено на Allbest.ru