Електронне урядування як особлива форма публічного управління: поняття та проблеми запровадження

Размещено на http://www.allbest.ru/

ЕЛЕКТРОННЕ УРЯДУВАННЯ ЯК ОСОБЛИВА ФОРМА ПУБЛІЧНОГО УПРАВЛІННЯ: ПОНЯТТЯ ТА ПРОБЛЕМИ ЗАПРОВАДЖЕННЯ

Берназюк О.О.,

кандидат юридичних наук, доцент, доцент кафедри історії та теорії держави і права Європейського університету

Статтю присвячено дослідженню поняття електронного урядування як особливої форми публічного управління. На підставі аналізу наукових підходів виявлено особливості та сформульовано поняття «електронне урядування». Проведено ранжування основних проблем запровадження електронного урядування в Україні.

Ключові слова: публічне управління, е-уряд, е-урядування, цифрові технології.

Статья посвящена исследованию понятия электронного управления как особой формы общественного управления. На основании анализа научных подходов выявлены особенности и сформулировано понятие «электронное управление». Проведено ранжирование основных проблем внедрения электронного управления в Украине.

Ключевые слова: публичное управление, е-правительство, е-управление, цифровые технологии.

E-GOVERNANCE AS A SPECIAL PUBLIC MANAGEMENT FORM:CONCEPT AND PROBLEMS OF IMPLEMENTATION

The article is devoted to the study of the concept of e-governance as a special form of public administration. On the basis of the analysis of scientific approaches, features are identified and the concept of “e-governance” is formulated. The author has ranked the main issues of introduction of e-governance in Ukraine.

Key words: public administration, e-government, e-governance, digital technologies.

Постановка проблеми

Питання електронного урядування в останні декілька років становлять значний науково-теоретичний та практичний інтерес. Правова наука також намагається дати пояснення сутності поняття «електронне урядування», віднайти спосіб інтеграції цифрових технологій у право, визначити найбільш ефективні механізми правового регулювання електронного урядування. Разом із тим єдиного підходу до визначення поняття електронного урядування як особливої форми публічного управління немає. У зв'язку із цим виникає необхідність охарактеризувати основні наукові концепції та сформулювати поняття електронного урядування у праві.

Стан дослідження. Окремі питання електронного урядування досліджували такі науковці, як П.С. Клімушин, А.М. Колосок, В.О. Коновал, Л.О. Левченко, А.В. Мезенцев, І.Є. Погребняк, А.О. Серенок та ін. Проте комплексних досліджень, присвячених визначенню поняття електронного урядування як особливої форми публічного управління та окресленню основних проблем його запровадження в Україні, у науці адміністративного права недостатньо.

Формулювання цілей статті. Метою дослідження є визначення поняття електронного урядування як особливої форми публічного управління, а також окреслення основних проблем його запровадження на сучасному етапі розвитку цифрових технологій у праві в Україні.

Викладення основного матеріалу

Електронне урядування є особливою формою публічного управління, на що звертає увагу більшість науковців.

Так, на думку А.В. Мезенцева, електронне урядування - це новітня інтерактивна система державного управління, в основі якої закладено принципи відкритості, прозорості та підзвітності й яка за допомогою інформаційно-комунікаційних технологій забезпечує ефективну взаємодію громадян, неурядових організацій з органами державної влади [1, с. 68].

Згідно з іншими визначеннями, електронне урядування передбачає спосіб організації державної влади за допомогою систем локальних інформаційних мереж та сегментів глобальної інформаційної мережі, яка забезпечує роботу в режимі реального часу та робить максимально простим і доступним щоденне спілкування особи з органами влади, тобто будь-яка особа через інформаційно-комунікаційні технології, не відходячи від власного комп'ютера, може звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування для адміністративних послуг (електронних послуг) та будь-якої іншої інформації [2, с. 136]. Подібної точки зору дотримуються також інші науковці, які вважають, що електронне урядування є особливою формою організації державної влади із застосуванням інформаційно-комунікаційних технологій [3, с. 420; 4, с. 7].

П.С. Клімушин та А.О. Серенок указують, що концепція електронного урядування сформувалася у західних країнах виходячи з розуміння держави як постачальника послуг, де інформаційні технології повинні працювати на інтереси широких верств, забезпечуючи надання послуг громадянам і організаціям із боку держави [5, с. 26].

Незважаючи на наявність різноманітних варіантів визначення досліджуваного поняття, запропонованих науковцями, всі вони переважно зводяться до того, що останнє є формою організації державної (публічної влади) із застосуванням інформаційно- комунікаційних технологій, що дає змогу зробити процес управління більш прозорим та відкритим, а участь у цьому процесі - більш доступною, що відповідає широкій концепції електронного урядування. Саме такий підхід застосовано в Концепції розвитку електронного урядування в Україні [6].

Отже, з погляду правової науки електронне урядування розглядається у декількох аспектах: 1) як форма організації публічного управління за допомогою інтеграції держави та її органів (включаючи органи місцевого самоврядування та інших суб'єктів публічної влади) у цифровий простір; 2) як спосіб надання державою публічних послуг населенню, організаціям, суб'єктам господарської діяльності; 3) як форма організації публічної комунікації органів державного управління та громадян, інших фізичних та юридичних осіб; 4) як діяльність уряду та інших органів публічного управління, інтегрована в мережу Інтернет.

Деякі науковці застосовують як більш вузьке порівняно з поняттям «електронне урядування» термін «електронний уряд» (електронна форма уряду).

Приміром, Л.О. Левченко та А.В. Ткаченко зазначають, що суттю електронної форми уряду є об'єднання за допомогою Інтернет-технологій усіх міністерств і відомств у єдиний комплекс із вищим ступенем інтегрування внутрішніх процесів (документообіг) і єдиним інтерфейсом (вікном взаємодії) з громадянином (користувачем) [7, с. 45].

Із цього приводу необхідно зазначити, що в англомовній інтерпретації вживаються обидва поняття: «електронний уряд» (е-government) та «електронне урядування» (e-governance).

На це, зокрема, звертають увагу Л.І. Лойко та І.Х. Хочь, які з посиланням на англійського вченого Томаса Рілі зазначають, що електронне урядування стосується поглядів, концепцій та питань навколо функцій уряду, тоді як електронний уряд має зв'язок зі специфічними політичними структурами уряду, які впроваджують такі концепції на практиці. Електронний уряд, як зазначають учені, може бути продуктивнішим варіантом звичайного уряду, якщо він добре впроваджений і керований; електронне урядування може зрости у спільне управління за безпосередньої участі громадян у здійсненні публічної влади [8, с. 473]. Отже, в основі розмежування понять «електронне урядування» та «електронний уряд» є власне відмінність значень таких категорій, як «уряд» та «урядування».

Зокрема, досліджуючи дану проблему, І.Є. Погребняк зазначає, що поняття government можна визначити як уряд, заснований на спрямуванні, горизонтальній взаємодії, співробітництві між бізнесом, громадянами та представниками, які управляють ним, унаслідок переданого мандата довіри, при цьому громадяни і бізнес беруть безпосередню участь у прийнятті загальнозначущих рішень та житті суспільства у цілому. Водночас процес управління такою державою, як уважає вчений, називається governance (урядування) [9, с. 27-28].

Із цього приводу в зарубіжній літературі вказується, що електронний уряд необхідно відрізняти від електронного урядування, оскільки останнє відображає те, як уряди виконують свої функції виходячи з таких критеріїв, як задоволення суспільних очікувань, ефективність прийняття управлінських рішень. Електронний уряд також не слід ототожнювати з Інтернет-управлінням, яке стосується адміністрування та регулювання діяльності в мережі Інтернет. Окрім того, науковці стверджують, що електронний уряд багато в чому стосується, але не є тотожним, е-демократії, яка зосереджується більш на політичних питаннях, таких як справедливий доступ до інформаційно-телекомунікаційних технологій, політична комунікація через інформаційні технології та проблеми, що охоплюються соціально-економічними елементи цифрового розриву [10, с. 3].

Отже, виходячи з наведеного, можна дійти висновку про те, що електронний уряд слід розглядати як державний орган, діяльність якого інтегрована в Інтернет-простір та який за допомогою цифрових технологій функціонує у режимі постійної взаємодії як усередині системи (між її окремими елементами), так і ззовні (з іншими органами, урядовими та неурядовими організаціями, громадянами), тобто «електронний уряд» є елементом електронного урядування.

Своєю чергою, електронне урядування - це форма організації публічного управління на всіх його етапах та в усіх видах, процес здійснення публічної влади за допомогою інтегрованих у систему органів публічного управління цифрових технологій, поєднаних в єдину мережу.

Слід зауважити, що в Україні електронне урядування нині знаходиться на початковому етапі становлення, оскільки процес інтеграції ускладнюється багатьма чинниками організаційного, правового та матеріально-технічного характеру.

Визначаючи способи та першочергові завдання, вирішення яких необхідні для подальшого запровадження системи електронного урядування в Україні, науковці висловлюють різні міркування із цього приводу.

Так, А.М. Колосок для прискорення запровадження системи електронного урядування на державному рівні пропонує:

- сформувати єдину політику щодо запровадження електронного урядування;

- визначити стратегічні пріоритети розвитку інформаційно-комунікаційних технологій;

- запровадити єдині стандарти створення цифрового підпису [3, с. 420].

В.В. Недбай першочерговими завданнями подальшого запровадження електронного урядування вважає: 1) формування загальнодержавної Програми переходу України до інформаційного суспільства; 2) розроблення Концепції нормативно-правового переходу, що є основою державного впливу на цей процес; повинна визначати основні напрями і завдання вдосконалення існуючої системи інформаційного законодавства, у тому числі у сфері авторських прав, охорони інтелектуальної власності [11, с. 12].

Таким чином, ранжування проблем, які стоять на заваді планомірній та ефективній інтеграції цифрових технологій у сферу публічного управління, можна здійснити за такими групами:

1) відсутність комплексної державної політики та детальної стратегії розбудови інформаційного суспільства та розвитку електронного урядування. Зокрема, незважаючи на прийняття цілої низки програм (концепцій, стратегій) у цій сфері [6; 12; 13], на разі відсутній комплексний та послідовний план їх реалізації з огляду на необхідність прийняття, узгодження нормативно-правового регулювання, інституційного, організаційного та матеріально-технічного забезпечення цього процесу;

2) недостатність обсягів фінансування заходів інформатизації органів публічної влади, нерозробленість державних та регіональних програм підтримки проектів у сфері розвитку інформаційних технологій.

Як слідує з аналітичного звіту про виконання паспорта за бюджетною програмою за 2017 р. та інформації про виконання паспорта за бюджетною програмою за 2018 р. і наведених у них результативних показників, Рахунковою палатою виявлено неефективне використання 62,9 млн грн бюджетних коштів, зокрема:

- 28,6 млн грн витрачено непродуктивно: передбачений на 2017 р. показник кількості центральних органів виконавчої влади, підключених до системи електронної взаємодії, станом на кінець 2017 р. не виконано взагалі (план - 30 од.);

- 23,7 млн грн використано також непродуктивно: відхилення між плановим і фактичним показниками кількості користувачів, робота яких забезпечена в системі електронної взаємодії, станом на кінець 2017 р. становила 3 786 од. (план - 10 000 од., факт - 6 214 од.);

- 1,4 млн грн використано неекономно: перевищення планового над фактичним показником ефективності середньої вартості обслуговування одного користувача, підключеного до системи електронної взаємодії, на 0,2 тис. грн у розрахунку на 703 фактично підключених до системи електронної взаємодії користувачів у 2015 р. (0,2 млн грн) і 6 214 фактично підключених до системи користувачів у 2017 р. (1,2 млн грн);

- 9,2 млн грн використано непродуктивно: станом на початок жовтня 2018 р. система електронної взаємодії тільки формально перебувала в дослідній експлуатації, але жодного державного інформаційного ресурсу до системи не підключено [14, с. 17];

3) неурегульованість законодавчими актами деяких питань електронного урядування, непослідовність прийняття нормативно-правових актів у даній сфері.

Окрім того, деякі науковці справедливо зауважують, що основна складність реалізації проектів у сфері електронного урядування полягає в організації процесу прийняття відповідних стандартів й узгодження архітектури інтегрованих додатків різних організацій і відомств. Зокрема, як зазначають П.С. Клімушин та А.О. Серенок, проекти електронного уряду передбачають такі типи стандартів: стандарти даних, стандарти міжвідомчого обміну інформацією, стандарти метаданих і пошуку інформації, стандарти безпеки [5, с. 50].

Відсутність єдиних стандартів у сфері інформатизації органів публічного управління призводить до ситуації, за якої повний перехід на систему електронної взаємодії між органами публічного управління, інтеграція адміністративних послуг в онлайн-простір стає неможливим, загроза несанкціонованого витоку інформації є високою.

Висновки і перспективи подальших досліджень

цифровий технологія електронний управління

За результатами проведеного дослідження можна зробити такі висновки.

1. Електронне урядування - це форма організації публічного управління, яка характеризується застосуванням цифрових (інформаційно-комп'ютерних) технологій на кожному рівні та етапі такого управління. Електронний уряд є більш вузьким поняттям, яке означає інфраструктурне забезпечення електронного урядування, тобто систему взаємозв'язків між інститутами публічного управління, юридичними та фізичними особами, засновану на використанні цифрових технологій.

2. Проблемами у сфері запровадження електронного урядування в Україні на сучасному етапі є: 1) наявність цифрової нерівності в деяких регіонах держави; 2) відсутність комплексної державної політики та детальної стратегії розбудови інформаційного суспільства та розвитку електронного урядування; 3) недостатність обсягів фінансування заходів інформатизації органів публічної влади та недостатня ефективність їх використання; 4) неурегульованість законодавчими актами деяких питань електронного урядування, непослідовність прийняття нормативно-правових актів у даній сфері; 5) відсутність єдиних стандартів та норм у сфері інформатизації органів публічного управління.

Перспективою подальших досліджень у цьому напрямі може стати розроблення пропозицій щодо способів подолання проблем запровадження електронного урядування в Україні.

Список використаних джерел

1. Мезенцев А.В. Електронне урядування, електронна демократія - підходи до визначень. Теорія та практика державного управління. 2015. Вип. 1(48). С. 64-69.

2. Соломко Ю. Електронне урядування: поняття, сутність, принципи та напрями розвитку. Ефективність державного управління. 2018. Вип. 2(55). Ч. 1. С. 135-143.

3. Колосок А.М. Електронне урядування - шлях до формування соціально відповідальної держави. Актуальні проблеми економіки. 2015. № 6(168). С. 417-421.

4. Коновал В.О. Методологічні засади електронного урядування на місцевому рівні: поняття, принципи, моделі та передумови. Теорія та практика державного управління. 2016. № 2(53). С. 1-8.

5. Клімушин П.С., Серенок А.О. Електронне урядування в інформаційному суспільстві: монографія. Харків: Магістр, 2010. 311 с.

6. Про схвалення Концепції розвитку електронного урядування в Україні: Розпорядження Кабінету Міністрів України від 20.09.2017 № 649-р.

7. Левченко Л.О., Ткаченко А.В. Електронний уряд: сутність, особливості та перспективи розвитку. Наукові праці. Політологія. 2012. Вип. 192. Т 204. С. 44-47.

8. Лойко Л.І., Хочь І.Х. Інструменти, механізми та еволюція електронного урядування. Правова держава. Щорічник наукових праць. 2010. Вип. 21. С. 471-476.

9. Погребняк І.Є. Електронний уряд (e-government) і електронне урядування (e-governance): поняття та принципи функціонування. Право та інновації. 2014. № 3(7). С. 26-35.

10. Gordon Wilkinson E-Government: Key Concepts and Applications to Development. University of North Corolina..

11. Недбай В.В. Соціально-політичні особливості інформаційного суспільства: автореф. дис.... канд. політ. наук: Одеса, 2004. 15 c.

12. Про основні засади розвитку інформаційного суспільства в Україні на 2007-2015 рр.: Закон України від 09 січня 2007 р. Відомості Верховної Ради України. 2007. № 12. Ст. 102.

13. Стратегія розвитку інформаційного суспільства в Україні: Розпорядження Кабінету Міністрів України від 15 травня 2013 р. № 386-р. Офіційний вісник України. 2013. № 44. Ст. 1581.

14. Звіт про результати аудиту ефективності використання коштів державного бюджету Державним агентством з питань електронного урядування України на електронне урядування та Національну програму інформатизації: Рішення Рахункової палати від 18.12.2018 № 32-5.

Размещено на Allbest.ru