Специфика регионального управления сферой туризма в Краснодарском крае

Размещено на http://www.allbest.ru/

САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

Выпускная квалификационная работа бакалавра

Специфика регионального управления сферой туризма

в Краснодарском крае

Будяк Юрий Игоревич

Научный руководитель:

к.э.н., доц. З.А. Семёнова

Заведующий кафедрой:

к.г.н., доц. Н.В. Каледин

Санкт-Петербург

2016

Содержание

Введение

Глава 1. Управление сферой туризма на региональном уровне

1.1 Сущность регионального управления в сфере туризма

1.2 Нормативно-правовая база сферы туризма на региональном уровне

1.3 Методы регионального управления сферой туризма

Глава 2. Анализ современного состояния туризма Краснодарского края

2.1 Природные, социальные, экономические и исторические предпосылки развития сферы туризма

2.2 Природно-рекреационный потенциал

2.3 Культурно-исторический потенциал и туристская инфраструктура

Глава 3. Пути совершенствования управления сферой туризма (на примере краснодарского края)

3.1 Взаимоотношения федерального и регионального уровней управления

3.2 Координация межрегионального управления в сфере туризма

3.3 Программное управление сферой туризма

Заключение

Список использованных источников и литературы

Приложение

Введение

Данная выпускная квалификационная работа посвящена исследованию специфики регионального управления сферой туризма в Краснодарском крае. Под исследованием специфики в данном случае понимается выявление неотъемлемых черт регионального управления сферой туризма, присущих именно Краснодарскому краю.

В данной работе управление раскрыто с точки зрения деятельности органов государственной власти Краснодарского края по регулированию одной из самых динамично развивающихся сфер экономики - сферы туризма. Данные UNWTO свидетельствуют о продолжающейся в мире тенденции всё возрастания туристского потока и вовлечения всё новых людей в поездки с туристскими целями (международный туризм увеличился на 5% в 2015 году). В России же наблюдается обратная тенденция: вследствие экономического кризиса и сильной девальвации рубля существенно сократился выездной туризм и немного подрос внутренний. Одним из регионов России, которые не ощутили сильного кризиса в сфере туризма, является как раз таки Краснодарский край. В связи с этим встаёт вопрос об изучении причин данного феномена с целью установления, какие факторы здесь доминируют: географические, природные, культурно-исторические, социально-экономические или управленческие.

Таким образом, в 2015 г. в сфере туризма Краснодарского края наблюдалась тенденция, обратная общероссийскому тренду на падение туристского спроса. С этой точки зрения актуальность данной работы заключается в исследовании причин роста сферы туризма Краснодарского края, главным образом, в разрезе выявления специфичных черт регионального управления, которые бы могли привести к росту туриндустрии. Однако, это не означает, что остальные предполагаемые причины не были затронуты. Наоборот, были тщательно изучены природные, социальные, экономические и культурно-исторические предпосылки развития сферы туризма. Также в ходе работы были проанализированы теоретико-методологические и нормативно-правовые основы регионального управления в сфере туризма.

Данная выпускная квалификационная работа обладает как практической, так и теоретической значимостью. Первая обусловлена изучением туристско-рекреационного потенциала и регионального управления Краснодарского края, на основе которого выявлены малоиспользуемые ресурсы управления сферой туризма. Вторая же заключается в комплексности работы: были исследованы теоретические, правовые, природно-географические, социокультурные, экономические и иные аспекты регионального управления сферой туризма на территории Краснодарского края.

Цель данной работы заключается в выявлении особенностей регионального управления сферой туризма Краснодарского края.

Для достижения поставленной цели необходимо поставить следующие задачи:

? обозначить теоретико-методологические основы регионального управления;

? определить нормативно-правовые основы регионального управления Краснодарского края;

? проанализировать природные, социальные, экономические и исторические предпосылки развития сферы туризма Краснодарского края;

? исследовать туристско-рекреационный потенциал Краснодарского края;

? изучить взаимоотношения Краснодарского края и федеральных органов власти России, Краснодарского края и соседних регионов РФ в разрезе регионального управления сферой туризма;

? выявить слабые и сильные стороны программного подхода к управлению сферой туризма в Краснодарском крае.

В качестве объекта исследования выступает Краснодарский край. Предметом же является региональное управление сферой туризма.

Методология продиктована поставленными в данной работе задачами. Методы обобщения и абстрагирование использовались в ходе всей работы, но особенно часто они применялись в Главе 1 в ходе исследования теоретико-методологических основ регионального управления. Метод формализации активно применялся в Главе 2 путём перевода фактологического материала в таблично-математический вид. В целях выведения посыла из ряда частных фактов Главы 2 и 3 использовался Индуктивный метод. Метод анализа использовался в основном для разложения на пункты документов стратегического планирования в Главах 1 и 3. Дедуктивный же метод был необходим при относительном вакууме фактологического материала. Метод синтеза использовался для исследования туристско-рекреационного потенциала и районирования в Главе 2. Компаративный метод применялся в основном в Главе 2 для выявления особенностей Краснодарского края, относящихся к предпосылкам развития сферы туризма. Исторический метод использовался для исследования нормативно-правовых основ регионального управления. Метод идеализации использовался для выявления слабых и сильных сторон региональной политики Краснодарского края в сфере туризма. Метод контент-анализа использовался для изучения нормативно-правовой базы регионального управления и статистических материалов с целью выявления релевантных данных. Картографический и сравнительно-географический методы и метод баллов (количественный метод) применялися для анализа туристско-рекреационного потенциала и районирования Краснодарского края. На основе метода регионального анализа выполнялся Параграф 2.1 Главы 2.

Жёсткие хронологические рамки в работе отсутствуют, однако в большинстве случаев ввиду комплексности рассматриваемой проблемы соблюдается хронологический диапазон с 2010 по 2015 гг., как наиболее актуальный.

Структура работы в соответствии с поставленными задачами и целью состоит из введения, основной части, включающей три главы, заключения, списка использованных источников и литературы, а также приложения. Первая глава посвящена исследованию теоретико-методологических и нормативно-правовых основ регионального управления сферы туризма. Вторая глава содержит анализ природных, социальных, экономических, исторических предпосылок развития сферы туризма на территории Краснодарского края, а также исследования туристско-рекреационного потенциала и современного состояния сферы туризма в Краснодарском крае. Третья глава отразила исследования взаимоотношений регионального и федерального уровней власти, межрегионального взаимодействия, а также программного подхода в разрезе регионального управления сферой туризм в Краснодарском крае.

С целью решения задач и достижения поставленной цели в настоящей работе были использованы различные источники и литература. Теоретико-методологическую базу данной работы составили труды таких исследователей, как Веснин В.Р., Кусков А.С, Попов Р.А., Фетисов Г.Г., Квартальнов В.А., Шабалина Н.В.. Представленные исследователи не занимались именно комплексными исследованиями регионального управления сферой туризма Краснодарского края, их работы посвящены непосредственно региональном управлению, туристско-рекреационным системам и т.п.

Нормативно-правовую базу данной работы составили около 50 нормативно-правовых актов. Наибольший интерес вызвали: Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации», Стратегия развития туризма в Российской Федерации до 2020 года, ФЦП «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011 - 2018 годы)», Стратегия развития санаторно-курортного и туристского комплекса Краснодарского края до 2020 года.

Важнейшее значение для сбора первичных фактологических данных о состоянии экономики Краснодарского края, в частности сферы туризма, имели статистические сборники, ведомственные доклады, справочные издания, а также сайты Росстата и Краснодарстата. К главным можно причислить статистический сборник Росстата о регионах РФ и доклад о состоянии окружающей среды в Краснодарском крае.

В связи со спецификой данной работы зачастую для поиска фактов наличия туристских ресурсов, дополнительных статистических и учётных данных, оперативных решения и важных событий в области регионального управления требовалось обращаться к официальным сайтам органов власти, ведомств и организаций. Наиболее часто использованы сайты: Федерального агентства по туризму, Администрации Краснодарского края, Законодательного собрания Краснодарского края.

Для уточнения понятий в данной работе использовались специфические словари по географии и туризму, энциклопедии, посвященные той же тематике, а также общий словарь русского языка под редакцией Ефремовой. Для выведения понятий, необходимых для исследования сущности регионального управления в сфере туризма, помимо уже указанных словарей, был использован электронный словарь Кембриджского университета.

Таким образом, рассматриваемая проблема достаточно хорошо освящена в научных трудах отечественных исследователей. В данной же работе исследуются особенности регионального управления туристской сферой на примере Краснодарского края.

Глава 1. Управление сферой туризма на региональном уровне

1.1 Сущность регионального управления в сфере туризма

управление туризм краснодарский край

Сущность регионального управления в сфере туризма не может быть исследована без теоретико-методологических основ ее осуществления. Основными понятиями, которые необходимо раскрыть в данном параграфе, являются: управление, региональное управление, региональная политика, туризм, туристская деятельность, сфера туризма, туриндустрия, туристский комплекс, туристский кластер и туристско-рекреационный комплекс, туристко-рекреационный потенциал,

Под понятием управление, согласно Современному толковому словарю русского языка под редакцией Ефремовой Т.Ф., подразумевается «деятельность, направляющая и регулирующая общественные отношения посредством органов государственной власти». Определение англоязычного термина, способного отразить суть рассматриваемого понятия, осложнено трудностями перевода, однако наиболее уподобительным в данной трактовке является понятие government [???v.?n.m?nt], дословно обозначающее, согласно толковому словарю университета Кембридж, систему и деятельность, направленные на управление страной, регионами и т.д. Таким образом, исходя из выше представленных понятий, можно сделать обобщение: управление есть деятельность по регулированию и определению приоритетных задач функционирования страны в целом или отдельных ее частей посредством властных государственных институтов. То есть государство, применительно к рассматриваемой в работе проблематике, берет на себя функции по созданию нормативно-правовой базы, контролю за осуществлением её положений и поддержанию функционирования системы в целом на основе введенных норм.

Под региональным управлением принято понимать регулирующее и организующее действие властных государственных органов, направленное на жизнедеятельность населения региона, для ее воспроизводства и упорядочения посредством властной силы. А под региональной политикой понимается система мер и актов государственного законодательства по управлению социальным и экономическим развитием регионов и административных единиц. Исходя из выше сказанного, можно прийти к выводу, что региональная политика - активность федеральных органов власти по отношению к субъектам, в то время как, региональное управление в узком смысле слова трактуется как деятельность каждого отдельного региона на субъектном уровне полномочий. В этой связи в данной работе предпочтение отдано второму понятию как комплексу мероприятий и системе, претворение и функционирование которых осуществляется самим регионом - субъектом РФ. Таким образом, под региональным управлением сферы туризма в Краснодарском крае подразумевается определение приоритетов, целей и задач государственного регулирования, приоритетов развития туристской деятельности в Краснодарском крае посредством органов исполнительной власти края.

Понятие регионального управления включает важнейшие структурные компоненты, которые проявляются в управлении:

· орган исполнительной власти субъекта РФ - это субъект исполнительной власти, который непосредственно осуществляет функции государственного управления в установленных нормативно-правовыми актами пределах, наделен соответствующей компетенцией, имеет определенную структуру и управленческий персонал;

· региональная управленческая деятельность - это осуществление органом исполнительной власти субъекта РФ, а также их должностными лицами и гос. служащими функций государственного управления;

· область регионального управления - это сгруппированные по признаку основного назначения отрасли государственного управления (например, сферой туризма);

· отрасль регионального управления - это система звеньев органов исполнительной власти субъекта РФ, объединенных единой областью управления (управление промышленностью, сельским хозяйством, и т.п.)

Понятию туризм в научной среде дается множество трактовок. Среди наиболее распространённых встречаются понятия, составленные признанными русскоговорящими учеными, среди которых Кабушкин Н.И., Александрова А.Ю., Дурович А.П. Однако наиболее полно понятие представлено в ФЗ № 132-ФЗ "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" от 24.11.1996 г., где туризм рассматривается как «временные выезды (путешествия) граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства с постоянного места жительства в лечебно-оздоровительных, рекреационных, познавательных, физкультурно-спортивных, профессионально-деловых, религиозных и иных целях без занятия деятельностью, связанной с получением дохода от источников в стране (месте) временного пребывания». Согласно тому же закону туристская деятельность понимается как активность туроператоров и турагентов, и иных компаний по организации путешествий, а туриндустрия - как совокупность средств размещения, транспорта, объектов отдыха, питания, деятельность и услуги туристских операторов и агентов, гидов, организаций и пр. Туристским комплексом считается подсистема, носящая функциональный и многоотраслевой характер, отличающаяся взаимодействием и взаимосвязью собственного туризма и отраслей экономики, сопряженных с ним, по созданию туристских услуг, продуктов и их продаже (например, гостиничный, санаторно-курортный и пр.) Наиболее широким понятием, объединяющим в себе суть двух последних, является сфера туризма, представляющая собой область взаимодействия различных отраслей общественно-социального воспроизводства, в которой обеспечивается удовлетворение туристских целей потребителей. Конкретизируя понятие, отметим, что сфера туризма является частью сферы услуг, которая включает помимо субъектов туриндустрии вспомогательные отрасли, не связанные непосредственно с туристской деятельностью (например, здравоохранение). Таким образом, можем определить сферу туризма как сложную межотраслевую систему сферы услуг, выступающей в качестве объекта региональной туристской политики.

Другим важным определением, отражающим пространственно-структурную организацию туризма, является туристский кластер. Заимствованное из английского языка слово cluster [?kl?st?] дословно может быть переведено, как пучок, скопление, группа. Говоря о туристском кластере, в первую очередь, подразумевают концентрацию в пределах ограниченной территории взаимосвязанных между собой предприятий и организаций сферы туризма, осуществляющих деятельность по производству, созданию, продвижению и продаже туристских услуг. Кластерная политика направлена, как правило, на повышение конкурентоспособности эффективно взаимодействующих в его пределах фирм и организаций. В большинстве своем, туристские кластеры обладают меньшими инвестиционными рисками, нежели отдельно развивающиеся пространства, что играет большую роль в привлечении иностранных инвесторов и оказывают непосредственное влияние на развитие кластерной инфраструктуры.

Туристский центр - общепризнанное туристское место, обладающее аттрактивными для туристов ресурсами, в том числе достаточно развитой гостиничной и иной инфраструктурой. Туристский центр можно считать первоначальным состоянием туристского кластера.

Во второй главе проведён анализ внутренних и внешних факторов развития туризма, а также выявлен туристко-рекреационного потенциала и туристко-рекреационное районирование исследуемого региона. Ниже рассмотрим данные и связанные с ними понятия.

Анализ современного состояния сферы туризма Краснодарского края необходимо начать с выяснения предпосылок развития данной сферы экономики в исследуемом регионе. Под предпосылками развития туризма в данном случае подразумеваются предварительные условия (природные, социальные, экономические, культурно-исторические), приведшие к становлению и способствующие дальнейшему количественному росту и качественному улучшению структуры туристской деятельности и связанной с нею сферой экономики.

Географическое положение - это расположение географического объекта на земной поверхности в рамках принятой системы координат и геопространственное отношение исследуемого объекта к внешней среде, элементы которой оказывают прямое или опосредованное воздействие на данный объект. Так как исследуемый объект - Краснодарский край, то во второй главе дано мезогеографическое положение: общегеографическое (или физико-географическое) и геополитическое (или политико-географическое).

Понятие туристско-рекреационный потенциал (далее - ТРП) состоит из двух частей, одной из которых стоит уделить большее внимание. Слово рекреация (recreation) дословно переводится с английского как отдых, оздоровление, восстановление сил и времяпрепровождение. Школа рекреационной географии МГУ, возникшей в 60-е гг. XX века, определяло рекреацию как «расширенное восстановление сил трудящихся». Итак, под понятием туристско-рекреационного потенциала подразумевают рекреационные ресурсы, социально-экономические, природные и иные условия территории, определяющие ее туристско-рекреационную привлекательность; учет факторов, способствующих или препятствующих развитию туризма в данной местности, и способных оказать воздействие на количественную характеристику туристских потоков.

Прежде всего, необходимо рассмотреть т.н. туристские ресурсы, которые определяют привлекательность региона с точки зрения туристов. К ним относятся:

· природно-рекреационные ресурсы (климат, ландшафт, водные объекты, гидроминеральные ресурсы, рыболовно-охотничьи угодья, ООПТ);

· антропогенные рекреационные ресурсы (архитектурное, археологическое, историческое, этнокультурное и иное наследие, в т.ч. достижения искусства);

· социальные ресурсы (люди и общество, которые обеспечивают функционирование туристско-рекреационном комплекса).

Также следует рассмотреть туристскую инфраструктуру, которые позволяют обслуживать привлечённые в регион туристские потоки. К ней относятся:

· гостиничный и санаторно-курортный комплекс (коллективные средства размещения и иные, включая санаторно-курортные объекты, кемпинги);

· комплекс общественного питания (далее - общепит);

· туристский комплекс (туроператоры, турагентства, экскурсионные бюро);

· транспортный комплекс;

· индустрия развлечений;

· туристские информационные сети.

Туристко-рекреационное районирование - субъективный процесс деления территории в гносеологических и управленческих целях по принципу однородности туристко-рекреационных ресурсов, природных, социально-экономических и иных условий, способствующих или препятствующих развитию определённых видов туризма.

Подводя итоги, можно отметить, что в ходе постепенного изложения теоретических и методологических основ работы было определено значения ряда необходимых дефиниций, относящихся в данной работе к сфере туризма. Также было установлено значение регионального управления в сфере туризма как «самостоятельной управленческой деятельности субъекта РФ, направленной на достижение необходимых параметров сферы туризма как части региональной экономики посредством регулирования экономической и иной деятельности субъектов сферы туризма и создания условий в данной сфере».

1.2 Нормативно-правовая база сферы туризма на региональном уровне

Международные договоры и Конституция РФ являются высшим нормативно-правовым актами на территории России. Конституция РФ определяет основы государственного управления, главные линии разграничения полномочий государственной власти на федеральном и субъектном уровнях, закрепляет основные права, свободы и обязанности гражданина и человека, тем самым подготавливая правовую почву для всех остальных правовых актов, в том числе регулирующих сферу туризма. Конституция РФ конкретизируется федеральными конституционными законами (Например, КФЗ «О Правительстве РФ»). В рамках данной работы целесообразно разделить все нормативно-правовые акты на две группы. В первую группу входят общие правовые акты, без которых невозможно нормальное функционирование любой экономической деятельности, а также невозможно осуществление государственного, в т.ч. регионального управления. Это прежде всего Гражданский кодекс РФ, а также ряд других кодексов (например, Трудовой, Налоговый, Транспортный и др.). Ко второй группе относятся специализированные нормативно-правовые акты или нормативно-правовая база в сфере туризме.

На федеральном уровне законодательные основные сферы туризма определяет ФЗ «Об основах туристской деятельности в РФ». Сейчас принята новая версия закона, которая вступит в силу в 2017 г. Этот закон определяет принципы государственного управления в сфере туризма. В ст. 1 приводятся все основные термины сферы туризма. Также в законе определяются приоритеты развития отрасли - въездной и внутренний туризм. В соответствии с законом действует единый реестр туроператоров, а также ассоциация "Объединение туроператоров в сфере выездного туризма "Турпомощь". Недавно был создан Общероссийский Генеральный реестр туристических агентств.

В соответствии с законом «Об основах туристской деятельности в РФ» было принято Постановление Правительства Российской Федерации от 9 октября 2015 г. N 1085, которое регламентирует деятельность коллективных и иных средств размещения (далее - КСР). На основе ФЗ «О техническом регулировании» и «О защите прав потребителей» был издан Приказ Минэкономразвития РФ от 21.06.2003 N 197, который установил в соответствие с ФЗ от 07.06.2013 N 108-ФЗ (ред. от 08.06.2015), что все КСР в местах проведения ЧМ-2018 по футболу должны пройти государственную классификацию до 2016 г.

Согласно редакции от 19.06.2012 Постановления Правительства РФ от 20 июля 2011 г. N 590 Министерство Культуры РФ определяет государственную политику в сфере туризме и руководит деятельностью Федерального агентства в сфере туризма (Ростуризм). Структура государственной власти РФ в сфере туризма указана в приложении 1.

В области стандартизации в России регулированием занимается Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии (Росстандарт). Главные стандарты - это общероссийские классификаторы (ОК) - видов экономической деятельности (ОКВЭД 2) и продукции по видам экономической деятельности (ОКПД 2), где туризм значится отдельной категорией, что упрощает статистику в сфере туризма. Также есть ГОСТы по туристским услугам и по терминам услуг населению.

Государственное управление на уровне субъекта РФ в соответствии с новым законом о стратегическом планировании отнесено к стратегическому управлению. Стратегическое планирование в России строится и корректируется главным образом на основе послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ и «Майских указов» Президента РФ. Главным стратегическим документом является долгосрочный прогноз развития России до 2030 г., на основе которого сформирована Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. В ней отмечается, что одним из главных способов перехода российской экономики на инновационный социально ориентированный тип развития является повышение жизненного уровня населения, помимо прочего, за счёт совершенствования туристской инфраструктуры, а также повышения качества и конкурентоспособности предоставляемых туристских услуг в РФ. Другим базовым документом является Стратегия национальной безопасности РФ, согласно которой в области безопасности культуры является приоритетным развитие внутреннего культурно-познавательного туризма. Важнейшим отраслевым прогнозным документом является Стратегия развития туризма до 2020 г. В стратегии в качестве главной цели до 2020 г. поставлено комплексное развитие внутреннего и въездного туризма с целью всестороннего сбалансированного развития регионов. Приоритетные направления государственного управления сферы туризма (согласно Стратегии туризма-2020):

· развитие въездного и внутреннего туризма;

· приведение качества туристских услуг в стране к единым высоким стандартам;

· создание комфортной туристско-информационной среды (системы туристской навигации);

· информирование о туристских продуктах регионов;

· повышение роли туризма в развитии культуры и нравственности населения регионов;

· координация усилий регионов по продвижению российского туристского продукта.

Как видно из вышеизложенного, современная система государственного регулирования в сфере туризма отражает, главным образом, национальные интересы РФ, связанные с безопасным и устойчивым развитием сферы туризма.

На уровне Правительства была утверждена подготовленная Министерством культуры РФ (далее - Минкультуры РФ) Государственная программа Российской Федерации «Развитие культуры и туризма на 2013--2020 годы». Являясь комплексным актом Минкультуры РФ по программированию собственной деятельности, содержит несколько подпрограмм и федеральных целевых программ (далее - ФЦП). Подпрограмма «Наследие» важными для развития туризма являются цели восстановления и сохранения объектов культурного наследия России. Подпрограмма «Развитие туризма» ставит целью интеграции региональных программ в сфере туризма и сфере культуры. В ней, например, возлагается напрямую на субъекты РФ реализацию государственной классификации КСР. Наиболее прикладным документом стратегического характера на федеральном уровне в сфере туризма является ФЦП «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011 - 2018 годы)». В ней указаны конкретные программа, мероприятия, целевые показатели и проекты. Именно этот документ рекомендовано учитывать органам исполнительной власти субъектов РФ при принятии аналогичных документов на региональном уровне. В ФЦП значится программа поддержки проектов создания туристских кластеров в Краснодарском крае. Нормативно-правовые база федерального уровня дополняются нормативно-правовыми актами, принятыми на региональном уровне государственной власти. Прежде всего, это основной закон (устав или конституция) субъекта РФ

В соответствие с Уставом Краснодарского края, Законодательное Собрание Краснодарского утверждает систему исполнительных органов государственной власти Краснодарского края, а также утверждает программы социально-экономического развития края (по представлению Главы Администрации Краснодарского края) и региональный бюджет и контролирует их выполнение. Статья 70 Устава позволяет объединение бюджета Краснодарского края с бюджетами иных субъектов РФ для финансирования совместных социально-экономических программ. Статья 75 посвящена лечебно-оздоровительным ресурсам и туристским местностям Краснодарского и определяет их как социально-экономическую основу Краснодарского края.

В сфере туризма органы государственной власти Краснодарского края обладают полномочиями по созданию благоприятных условий для развития туризма на своей территории, кроме того, в соответствии со ст. 2 Закона о туристской деятельности субъекты вправе принимать нормативно-правовые акты, регулирующие туристскую деятельность, в том числе уточняющие полномочия соответствующих органов.

Законодательным собранием Краснодарского края было принято большое кол-во законов и постановлений в различных областях экономики край. Пик принятия таких законов пришёлся на 1990-х гг. по той причине, что в этот период наблюдался дефицит отраслевых федеральных законов. В 2000-10-х гг. же принимаются краевые нормативно-правовые акты в основном по двум направлениям:

1) уточнение и конкретизация федеральной нормативно-правовой базы по вопросам регулирования и поддержки отдельных отраслей экономики и социокультурной сферы c учётом специфики субъекта РФ (часто в федеральных закон указана необходимость принятия регионального закона);

2) законы и постановления в форме утверждения документов стратегического планирования, подготовленных администрацией Краснодарского края.

На 2015 г. основными нормативно-правовыми актами Краснодарского края, регулирующие сферу туризма, являются следующие законы. Закон Краснодарского края «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах Краснодарского» является базовых для всей сферы туризма края. Как правило, все последующие краевые правовые акты ссылаются на него. Другим важнейшим нормативно-правовым актом является закон Краснодарского края «О туристской деятельности в Краснодарском крае», который уточняет некоторые понятия в сфере туризма с учётом специфики Краснодарского края

Устанавливает правила стратегического планирования на уровне Краснодарского края закон «О стратегическом планировании и индикативных планах социально-экономического развития в Краснодарском крае». Закон Краснодарского края «Об особо охраняемых природных территориях Краснодарского края» определяет перечень природных охраняемых территорий, а также природоохранный режим на них.

В области регионального управления действует Индикативный план социально-экономического развития Краснодарского края до 2017 г. На его базе действует Стратегия социально-экономического развития Краснодарского края до 2020 года. Соответственно, на базе предыдущего документа зиждется Стратегия развития санаторно-курортного и туристского комплекса Краснодарского края до 2020 года. Также существует программный документ по развитию сельского туризма и по приватизации государственного имущества, в т.ч. санаторно-курортного комплекса

В рамках налоговой и инвестиционной политики действуют законы «О налоге на имущество организаций», «О стимулировании инвестиционной деятельности в Краснодарском крае», «Об установлении ставки налога на прибыль организаций для отдельных категорий налогоплательщиков Краснодарского края». К дополнительным нормативным актам можно причислить законы, направленные на учёт и сохранение объектов культурно-исторического наследия и традиций Краснодарского края, а также устанавливающие учёт и перечни оных.

Исполнительную власть в Краснодарском крае представляет администрация Краснодарского края. Её состав и структуру утверждает избираемый прямым голосованием Глава администрации (губернатор) Краснодарского края. На начало 2016 г. Администрация состоит из главы, 9 его заместителей, 10 организаций, образующими аппарат Администрации, и 31 органа исполнительной власти Краснодарского края.

Основным органом исполнительной власти сферы туризма в Краснодарском крае является Министерство курортов, туризма и олимпийского наследия (далее - Минкурортов КК). Также в управлении сферой туризма учувствуют Министерство экономики (подготавливает долгосрочный прогноз социально-экономического развития Краснодарского края и план социально-экономического развития края), Департамент инвестиций и развития малого и среднего предпринимательства Краснодарского края. Все остальные органы учувствуют в меньшей степени. Координирует деятельность Минкурортов КК и других исполнительных органов в сфере туризма заместитель главы администрации Краснодарского края по имущественным вопросам, природным ресурсам и курортам (см. приложение 1).

В свою очередь, у Минкурортов КК в ведомстве находится 10 организаций: «Курорты Краснодарского края», ТИЦ, НАО «Курортэкспертиза», ОАО «Горные курорты», НАО «Красная поляна», НАО «Центр «Омега» и ещё 5 санаториев.

Таким образом, в настоящем параграфе были рассмотрены нормативно-правовые основы регионального управления в сфере туризма, которые, как было выяснено, лежат у истоков федерального законодательстве и охватывают широкий перечень законов и иных нормативно-правовых норм. В ходе исследования нормативно-правовой базы был выявлен диапазон законотворческого поля Краснодарского края, в рамках которого проявляется специфика нормативно-правовой и связанных с ними инструментов регионального управления сферой туризма в Краснодарском крае. Эта специфика заключается в приоритетном развитии сферы туризма как части региональной экономики, а также высоким уровнем законодательного регулирования туризма по сравнению со многими другими субъектами России.

1.3 Методы регионального управления сферой туризма

Управление сферой туризма является неотъемлемой частью внутренней и внешней политики Российской Федерации и представляет собой систему нормативно-правовых, организационных, социальных, экономических и иных мер, а также методов и способом государственного регулирования, осуществляемых Президентом РФ, Федеральным Собранием РФ, Правительством России, а также органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Российской Федерации для создания в стране конкурентоспособной сферы туризма и, помимо этого, условий для осуществления социальных функций государства по отношению к своим гражданам. В данном параграфе мы ограничены исследованием системы мер, принципов, способов, методов и функций органов государственной власти субъекта РФ в сфере туризма этого региона РФ. Прежде всего, рассмотрим принципы региональной политики.

Принципами развития туризма на территории РФ являются:

· применение комплексного подхода;

· интеграция планов развития туризма во все сферы общественного воспроизводства;

· инновационный тип развития;

· стимулирование участников туристского бизнеса;

· обеспечение межкультурной коммуникации при организации туристских программ;

· устойчивое развитие сферы туризма;

· приоритет качества уровня жизни при установлении влияния туризма на развитие регионов;,

Региональное управление сферы туризма на региональном уровне имеет чёткие функции:

1. Информационное обеспечение сферы туризма, в т. ч. учёт. Это означает, что орган исполнительной власти субъекта РФ должен отслеживать тенденции, проводить статистический учёт в сфере туризма и своевременно информировать туристскую общественность.

2. Стратегическое планирование - это прогнозирование, целеполагание, планирование и программирование сферы туризма, т.е. создание конкретных документов (см. рис. 1).

3. Организационно-структурная. Это организация системы органов исполнительной власти и её звеньев в сфере туризма на субъектном уровне управления, а также кадровая политика в этих органах.

4. Распорядительство. Уровень оперативного управления в сфере туризма.

5. Регулирование сферы туризма. Действия органов исполнительной власти в пределах своей компетенции по установлению общеобязательных правил для субъектов туризма.

6. Контроль и надзор. Действия по сверки желаемого и текущего состояний сферы туризма.

Примером выполнения субъектом регионального управления в сфере туризма информационной функции служит деятельность Министерства курортов, туризма и олимпийского наследия Краснодарского края по созданию и ведению Реестр субъектов и объектов туристской индустрии и туристских ресурсов Краснодарского края. Организационно-структурная функция заключается в формировании структуры администрации Краснодарского края Губернатором края, а потом формирование внутриведомственной структуры и кадровые назначения в министерствах и департаментах. Примером распорядительства может послужить хозяйственное управление подведомственными организациями в сфере туризма или предупреждении об опасности временного пребывания туристов в той или иной зоне региона. Регулирование сферы туризма находит себя в издании указов специализированными органами региональной власти в сфере туризма (например, указ о стратегии), а также деятельность в области подготовки законодательных актов. Контроль и надзор - это мониторинг текущей ситуации в сфере туризме и сверка с установленными для сферы планами (например, контроль выполнения инвестиционного проекта), а также деятельность по лицензированию (например, государственная классификация КСР).

Подробнее изучим стратегическое планирование как одну из самых актуальных и релевантных функций регионального управления в сфере туризма. Если обращаться к стратегическому планированию как таковому, то можно его охарактеризовать как управленческую деятельность посредством принятияе решений до начала действий, направленную на достижение целей устранения неопределенности, выбора лучшего пути развития, сосредоточения сил на приоритетных направления и создания базы для контроля.Если переложить данное понятие в область государственного управления на уровне субъекта РФ, то получится определение стратегического планирования как деятельности по установления целей, прогнозированию, планированию и программированию субъектов РФ, сферы туризма и регионального управления в сфере туризма в целях укрепления национальной безопасности России и устойчивого социально-экономического развития субъектов РФ и муниципальных образований, расположенных на их территории.

Стратегическое планирование охватывает собственно стратегическое (региональное) планирование - планирование отраслевой структуры сферы туризма и территориальное планирование - планирование территориальной структуры сферы туризма (см. рис. 1).

На региональном уровне государственной власти существует возможность (в идеале - необходимость) принятия целого ряд, разбитых по функциям (этапам планирования) документов стратегического планирования. Это, прежде всего, документ целеполагания - стратегия социально-экономического развития региона; также документы прогнозирования - долго- и среднесрочный прогноз социально-экономического развития региона и бюджетный прогноз; документы планирования и программирования - план реализации стратегия социально-экономического развития региона, схема территориального планирования региона и государственные программы региона (см. рис. 2).

Рис. 1. Стратегическое планирование на уровне субъекта РФ

Рис. 2. Документы регионального стратегического планирование в сфере туризма

Метод - это система приёмов и операций, направленных на достижение управленческих задач. Практики регионального управления, разделяют все управленческие методы на пассивные и активные. К пассивным методам относятся:

· нормотворчество

· разработка документов стратегического планирования (стратегий, прогнозов, схем развития и т.д.)

· разработка программ и индикативных планов развития отраслей и территорий

К активным методам относят:

· налогообложение (налог на имущество, транспортный налог и др. региональные налоги и сборы)

· тарифная политика (регулирование тарифов естественных монополий)

· бюджетирование (перераспределение денежных средств)

· регулирование занятости

· денежно-кредитная политика (предоставлений субсидий, государственных гарантий, управление региональным долгом)

· инвестиционная политика (поддержание инвестиционного климата, управление проектами, дорожные карты)

· управление имуществом (управление государственными компаниями, приватизация и национализация)

В Краснодарском крае активно используются все перечисленные методы, но особенно - нормотворчество, разработка планов и стратегий, а также бюджетирование, инвестиционные и имущественные методы.

Также Р.А. Попов обращает внимание на механизмы регионального управления, под которыми он понимает средства реализации методов регионального управления. Механизмы регионального управления делаться на три большие группы:

? механизмы прямого государственного управления (запретительные и разрешительные средства, средства экономической власти посредством государственной собственности);

? механизмы косвенного государственного управления (создание благоприятных условий экономической деятельности посредством разрешительной правовой системы и саморегулирования);

? механизмы общего государственного контроля (посредством карательных органов и установлениями границ разрешенного/запрещённого).

Другие исследователи, в числе которых Г.Г. Фетисов и В.П. Орешин, придерживаются более традиционных взглядов о классификации методов регионального управления, подразделяя их на административные и экономические. К первой группе методов относятся административные распоряжения, постановления, правила, контроль, надзор и другие меры разрешения, запрета и принуждения. А к экономическим методам относят налоги, льготы, кредиты, субсидии и т.п.

Также отдельно выделяют инструменты государственного управления в сфере туризма, группируя их в три категории:

· документы, ориентирующие хозяйствующие субъекты в сфере туризма региона на определённую ситуацию в будущем;

· документы, позволяющие государственным органам власти субъекта РФ активно воздействовать на сферу туризма региона;

· законодательные акты, регламентирующие деятельность всех хозяйствующих субъектов (в сфере туризма).

К первой группе документов относятся документы стратегического планирования, за исключение программ. Ко второй группе относятся государственные региональные программы, разработка и реализация бюджета региона, налоговую систему и иное.

Также помимо методов самого регионального управления в сфере туризма существуют методы, которые относятся к т.н. региональному анализу. Методы регионального анализа позволяют ставить адекватные цели и задачи регионального управления в сфере туризма, выбирать по-настоящему приоритетные направления государственной политики, а также релевантную систему методов, инструментов, способов и мер государственного управления в сфере туризма.

Региональный анализ базируется на статистической базе, а также на научных исследованиях природных, географических и социокультурных явлений и процессов на территории региона. В ходе регионального анализа исследуются (в качестве предпосылок развития сферы туризма):

· общие сведения о регионе;

· природные ресурсы и природный потенциал;

· население и трудовые ресурсы;

· социальное развитие и уровень жизни населения;

· производственный потенциал;

· макроэкономические показатели;

· финансовые и инвестиционные индикаторы.

В качестве регионального анализа непосредственно сферы туризма применяется анализ природного и культурно-исторического потенциала рекреации и туризма (выявление туристко-рекреационного потенциала) и туристко-рекреационное районирование.

Подытоживая, следует отметить важность используемых (располагаемых) систем методов и способов осуществления регионального управления в сфере туризма. От этого зависит реализация целей и задач управления, а также проведение в жизнь приоритетных направлений управленческой деятельности. Также в рамках параграфа мы исследовали вопросы, связанные с региональным анализом, предваряющим, в идеале, целеполагание регионального управления в сфере туризма. Надо отметить, что региональный анализ в значительной мере реализован в следующей (Второй) главе.

Глава 2. Анализ современного состояния туризма краснодарского края

2.1 Природные, социальные, экономические и исторические предпосылки развития сферы туризма

Краснодарский край - это субъект федерации, который юридически является равноправным другим 86 субъектом Российской Федерации. Однако, фактически можно говорить, что юридически статус край уступает статусу республики в составе РФ (например, республики принимают конституции и имеют право устанавливать иные государственные языки кроме русского на своей территории). Стоит отметить, что в СССР, статус края был выше: он мог иметь в своём составе автономные округи (далее - АО). Интересно, что края (за исключением Ставропольского и Пермского) территориально располагаются либо на границе с другими государствами, либо ограничены морями.

В составе Краснодарского края 426 муниципальных образований, из которых 37 районов, 7 городских округов, 30 городов и 352 сельских поселений.

Анализ современного состояния сферы туризма Краснодарского края необходимо начать с выяснения предпосылок развития данной сферы экономики в исследуемом регионе. Далее подробнее рассмотрим, какие существуют условия для развития сферы туризма в Краснодарском крае.

Географическое положение Краснодарского края. Краснодарский край располагается на самом юге Европейской части страны на границе Русской равнины и западной части Северного Кавказа, входит в состав Южного федерального округа (далее - ЮФО). В 2012 г. из ЮФО указом президента № 82 от 19 января 2010 г. был выделен Северо-Кавказский Федеральный округ (СКФО). 45 параллель северного полушария делит регион примерно на две равные части. Максимальная протяжённость субъекта с запада на восток - 327 км, а с севера на юг - 360 км. Общая площадь края - 75,5 тыс. км2. На северо-западе Краснодарский край омывается Азовским морем, на юго-западе - Чёрным морем. На севере и северо-востоке край граничит с Ростовской областью, на востоке - со Ставропольским краем, на юго-востоке - с Карачаево-Черкесской Республикой, на юге - с Республикой Абхазия. Краснодарский край также имеет внутренние административные границы: он окаймляет собою Республику Адыгея, которая до 1991 г. была автономной областью в составе края. Всего протяжённость границ края - 1540 км, из них по морю - 740 км.

Геополитическое положение (географическое положение в аспекте безопасности) Краснодарского края можно охарактеризовать как умеренно-благоприятное. На юго-востоке, востоке - политически нестабильные республики Северо-Кавказского федерального округа, которые до сих пор являются базой распространения терроризма, а также потенциальными источниками межнациональных конфликтов. На юге располагается Республика Абхазия, которая является территорией перманентного конфликта между официальным Тбилиси и абхазским народом (Россия опосредованно участвует в конфликте), уже дважды перетекавший в открытое военное противостояние (1992-1993 и 2008 гг.). А на западе по морю Краснодарский край граничит с Республикой Крым, представляющей потенциальную зону конфликта.

Физико-географическая характеристика территории Краснодарского края. Если рассматривать рельеф Краснодарского края, то целесообразно разделить его на две крупные зоны. Первой и занимающей наибольшую часть территории края является равнинная зона. Это связано, прежде всего, с тем, что почти всю правобережную Кубань занимает Прикубанская низменность - южная оконечность Восточно-Европейской (Русской) равнины. Данная низменность простирается на запад до Азовского моря и на юго-запад - вплоть до Таманского полуострова, включая его. Таманский полуостров можно охарактеризовать как сочетание платообразных участков с грядами, холмами и сопками, достигающими 164 м. На востоке Прикубанская низменность обрывается Ставропольской возвышенностью, а на юге и юго-востоке - западными отрогами Большого Кавказского хребта. Другая зона - горная, образованная хребтами системы Западного Кавказа, располагается на юге Краснодарского края. От Чёрного моря горная зона отделяется узкой полосой побережья, а на севере данную зону занимает предгорный район, представляющий собой всхолмлённый рельеф между равнинами и речными долинами (Кубани, Лабы и др.) и плато (Лаго-Наки) и горами Кавказа (высочайшая точка - 3256 м - г. Псеашхо).

Бомльшая часть территории Краснодарского края располагается в пределах умеренного климатического пояса, по типу климат - умеренно-континентальный, сухой с переменным увлажнением; Черноморское побережье (Туапсинского района и городского округа Сочи) относится к Субтропическому климатическому поясу. Регион находится в зоне влияния ветров Западного переноса, но периодически сюда проникают континентальные и арктические воздушные массы, которые зимой приводят к резкому похолоданию, а летом - к суховеям и засухам. Зимой в горах и предгорьях имеет место такое явление как Борам (или Норд-Ост). Возможно возникновение смерчей в акватории Чёрного моря. Значительно микроклиматическое влияние Чёрного моря, что можно установить, сравнивая показатели в г. Анапе и г. Краснодаре (см. табл. №1). Существенно отличается климатический режим в г. Сочи от прочих районов Краснодарского края (см. там же).

Главная река Краснодарского края - Кубань с левыми притоками реками Уруп, Лава и Белая, а также правым рукавом - р. Протокой. Режим питания - ледниково-снеговой. Крупнейшая река, впадающая в Чёрное море,- Мзымта. Режим питания рек данного типа - дождевой: летом часто пересыхают, но во время ливневых паводков высока вероятность схода селевых потоков и наводнений. В крае располагается три водохранилища: Тшинское, Шапсугское и крупнейшее - Краснодарское. На Таманском полуострове и Азовском море - озёра-лиманы. В высокогорьях (свыше 2300-2400 м) - ледники.

Табл. 1. Климатические показатели Краснодарского края

	Краснодар	Анапа	Ейск	Сочи	Итого
					Побережье	Равнина	Горы (800 м)
Средняя температура июля, єС	24,1	23,6	25,2	23,2	23	24-25	18
Средняя температура января, єС	0,6	2,7	-0,2	6,7	+3	+2, -1	-10
Средняя температура, єС	12,1	12,4	11,8	14,9	_	_	_
Норма осадков за год, мм	735	560	811	1703	500-700	600-800	до 3200

Бомльшая часть Краснодарского края приходится на природную зону степей (2/3). Данная зона, которая располагается преимущественно в центре и на севере края, отличается высокой степенью антропогенной модификации. Во-первых, 90 % всех земель, занимаемых на территории Кубани степями, занято агроценозами - пашнями, плодоовощными посадками, многолетними насаждениями. Биоценозы в естественном виде остались лишь в государственных заказниках (Тамано-Запорожский, «Красный лес» и др.). Во-вторых, река Кубань была зарегулирована Краснодарским водохранилищем, а также разветвлённой сетью каналов, ериков и чеков. Это привело к значительному истощению местной ихтиофауны (например, на грани вымирания такие виды рыб как осетровые). В-третьих, в результате применения экстенсивных видов хозяйственной деятельности, особенно в сельском хозяйстве (далее - с/х) (использования большого кол-ва удобрений, гербицидов, пестицидов и др.), привело к распространению таких явлений, как эрозия почв, деградация ландшафтов, загрязнение пресноводных водоёмов. На юго-западе Кубани располагаются пойменные луга и плавни. Левобережную Кубань, северные предгорья, не затронутые пашнями, можно отнести к зоне лесостепей. На побережье Чёрного моря и дальше в горы распространены низкорослый лес из грабника, дуба пушистого, барбариса, кизила, а также богатой травянистой растительностью, с вечнозелеными растениями: лавровишней, рододендроном и различными лианами. К югу от Туапсе произрастают представители тропиков и субтропиков: веерные пальмы, бамбук, декоративный банан, цитрусовые, хурма, инжир.

...